خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

با وجود قابلیت‌ها و مزیت‌های اقتصادی و اجتماعی متنوع فراوان در مناطق روستایی و عشایری، این مناطق به رشد و بالندگی موردانتظار نرسیده‌اند و در مقایسه با مناطق شهری چه‌بسا در برخی موارد، در برخورداری از فرصت‏های شغلی پربازده، امکانات و خدمات عمومی، دچار شکاف‌های عمیقی هستند. در این راستا، تکالیفی در قانون برنامه هفتم پیشرفت وضع شده است. لازم است در اجرای ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم در حوزه توسعه روستایی و عشایری، از حیث اجرا یا عدم اجرا به جهت تأمین مالی در لایحه بودجه، تعیین تکلیف شوند. ازجمله اینکه تا پایان برنامه، فقر مطلق در کلیه مناطق شهری و روستایی به صفر رسیده و نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در مناطق روستایی از 10/7 به 9/3 برسد. با توجه به اینکه لایحه بودجه سال 1405 دومین لایحه بودجه سنواتی طی اجرای برنامه هفتم است، در گزارش حاضر، پیوست‌های این لایحه از نظر اعتبارات اختصاص ‏یافته به مناطق روستایی و عشایری، تغییرهای آن در مقایسه با قانون بودجه سال 1404 و همچنین نسبت آن با تکالیف بودجه‌ای برنامه هفتم مورد ارزیابی قرار گرفته است.

نقاط قوت و ضعف

در لایحه بودجه سال 1405، اعتباراتی - هرچند محدود - برای موضوع‌های «بهداشت و درمان»، «آب و فاضلاب»، «آموزش و پرورش»، «مسکن»، «توسعه فرهنگ و هنر» و «ورزش» روستایی و عشایری پیش بینی شده است که جزو نقاط قوت لایحه یادشده محسوب می‏شود. در کنار نقاط قوت، لایحه نقاط ضعف جدی دارد که در ادامه به‌طور خلاصه به آن اشاره می‌شود:

۱. کاهش حدود 9/6 درصدی بودجه پیشرفت روستایی و عشایری سال 1405 نسبت به بودجه سال 1404

براساس بررسی‌ها، میزان اعتبارات قابل احصای پیشرفت روستایی و عشایری از طرح‏ها و برنامه های مندرج در پیوست‌های یک (طرح‏های تملک دارایی سرمایه‏ ای)، ماده واحده، اطلاعات تکمیلی لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، به 74/51 همت می‌رسد که نسبت به اعتبارات متناظر قانون بودجه سال 1404 کل کشور (78/27 همت) با کاهش 4/81 درصدی مواجه شده است.

۲. سهم حدوداً یک‌ونیم درصدی اعتبارات قابل احصای امور روستایی و عشایری از مصارف عمومی

با وجود سهم حدوداً 23 درصدی مناطق روستایی و عشایری از جمعیت کشور و سهم 26 درصدی این مناطق از تولید ناخالص داخلی و همچنین تأمین 80 درصد نیازهای غذایی کشور در مناطق مذکور، مشخصاً فقط 1/43 درصد (بدون احتساب اعتبارات تبصره ‏ها و اعتبارات کشاورزی و منابع طبیعی) از مصارف عمومی لایحه بودجه سال 1405 کل کشور برای توسعه مناطق مذکور در نظر گرفته شده است. این سهم در قانون بودجه سال 1404 حدود 1/58 درصد بوده که نشان‌دهنده کاهش 9/62 درصدی است.

۳. سهم بسیار پایین اقتصاد و فرهنگ روستایی و عشایری در اعتبارات احصا شده

برای اعتبارات حوزه امور روستایی و عشایری، مصارف گوناگونی پیش‏ بینی شده است؛ ولی نکته قابل تأمل این است که سرجمع اعتبارات مربوط به پیشرفت ابعاد اقتصادی و فرهنگی روستایی و عشایری به حدود 0/6 درصد از کل اعتبارات قابل احصا امور روستایی و عشایری می‏رسد. این در حالی است که طبق پژوهش‌های انجام‌یافته، دلیل اصلی گسترش مهاجرت‌های مدیریت‌نشده روستا-شهری به‏ ویژه از سوی جوانان و تحصیل‏ کردگان، فقدان فرصت‏های شغلی مناسب و درآمد مکفی در روستاهاست. نتیجه چنین روندی به مرور خالی از سکنه شدن روستاها و ازدحام جمعیت در شهرها است. با توجه به این تفاسیر، هدف‌گذاری برنامه هفتم پیشرفت در به صفر رسیدن فقر مطلق و تقویت انگیزه مهاجرت معکوس به روستاها، تحقق پیدا نخواهد کرد.

۴. عدم پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص برای برخی از تکالیف برنامه هفتم پیشرفت

در قانون برنامه هفتم پیشرفت، به‏ طور مشخص حداقل 16 تکلیف برای حوزه امور روستایی و عشایری مصوب شده است که در این بین، جزء «1» بند «الف» ماده (51) مبنی‏ بر تشکیل «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» ذیل وزارت جهاد کشاورزی جهت رفع موازی‌کاری‏ها و ناهماهنگی‏ها در نظام مدیریت و سیاستگذاری روستاها و برنامه ‏ریزی تخصصی ‏تر و هدفمندتر برای رشد و شکوفایی این مناطق، ازجمله مهم‌‌ترین تکالیف است. تشکیل نهادهای غیردولتی ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌وکار با استفاده از ظرفیت نهادهایی مانند سازمان بسیج سازندگی و گروه‌های جهادی برای توسعه اشتغال‌های خانگی، خُرد و کوچک با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی بنا بر تأکید جزء «2» بند «الف» ماده (6) و جزءهای «4 و 5» بند «ث» ماده (102) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، یکی از دیگر تکالیف مهم حوزه روستایی محسوب می‌شود. با وجود این، اعتباری برای اجرای این تکالیف پیش‏ بینی نشده است که این امر به منزله نقض صدر اصل (52) (مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات قانونی) است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس

در راستای تقویت لایحه بودجه سال 1405 کل کشور در حوزه امور روستایی و عشایری، پیشنهادهای زیر ارائه می‏شود:

1.ردیف شماره 1-5 از قسمت الزامات منابع، عنوان «سقف تسهیلات ارزان‌قیمت اشتغال خرد و خانگی» به «سقف تسهیلات ارزان‌قیمت اشتغال خرد و خانگی با اولویت استقرار در مناطق محروم، روستایی و عشایری (60 درصد) و با راهبری و تسهیلگری مؤسسات، نهادها و شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌و‌کار» تغییر پیدا کند.

2.در ردیف شماره 1-6 از قسمت الزامات مصارف، در عبارت «سهم اعتبار توسعه روستایی و محرومیت‌زدایی از محل اعتبارات توازن مندرج در جدول شماره (10-ج)»، عبارت «بهبود امور عشایر و توسعه زیرساخت‏های بخش کشاورزی» به بعد از عبارت «محرومیت‌زدایی» الحاق شود.

3.در جدول شماره (10-ج) پیوست ماده ‏واحده، عنوان ردیف «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» به «بازنگری و اجرای طرح‌های هادی روستایی» اصلاح شود.

4.در جدول شماره (9) پیوست ماده ‏واحده،یک ردیف با عنوان «کمک به راه اندازی مراکز جهادی رشد و کارآفرینی روستایی (هر استان یک مرکز) موضوع بند «الف» ماده (6) و جزء «4» بند «ث» ماده (102) قانون برنامه هفتم» با مبلغ 1.550.000 یکصد ریال [از محل 7 درصد از اعتبارات مربوط به ردیف «کمک به توسعه زیربناهای روستایی و محرومیت‌زدایی» به شماره طبقه بندی «7-550000» و 7 درصد از اعتبارات مربوط به طرح «مشارکت در پیشرفت و عمران و آبادانی کشور» سازمان بسیج سازندگی با شماره طبقه‌بندی (122-0245)]، الحاق شود.

5.در جدول شماره (9) پیوست ماده واحده، یک ردیف با عنوان «تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستایی و عشایری موضوع بند «الف» ماده (51) قانون برنامه هفتم پیشرفت» با عدد «1.500.000 یکصد ریال» (از محل اعتبارات مربوط به ردیف «کمک به توسعه زیربناهای روستایی و محرومیت‌زدایی» به شماره طبقه بندی «7-550000») الحاق شود.

6. در جدول شماره (12) پیوست ماده واحده، یک ردیف با عنوان «ترویج و توسعه فعالیت‌های فرهنگی و قرآن‌آموزی در روستاها با اولویت روستاها و مناطق عشایری مرزی» با مبلغ 865.000 یکصد ریال [ازمحل ده درصد از اعتبارات مربوط به «طرح اجرای اسناد راهبردی توسعه فرهنگ قرآنی»] الحاق شود.

7. در جدول پیوست اطلاعات تکمیلی، یک ردیف با عنوان «کمک‏های فنی-اعتباری به توسعه فرش دست‌باف روستایی ایران» با مبلغ 1/5 همت [از محل 10 درصد از اعتبارات هزینه ای ردیف «برنامه‌ریزی، راهبری و نظارت» با شماره طبقه‌بندی «135-0091»] الحاق شود.

8.در جدول شماره (4) پیوست یک، عنوان ردیف «کمک‏های فنی و اعتباری به صنایع کوچک و متوسط» با شماره طبقه‌بندی «1304012027» به «کمک‏های فنی و اعتباری به صنایع خرد، کوچک و متوسط با اولویت مناطق روستایی و محروم» اصلاح شود.

1. مقدمه

لایحه بودجه سال 1405 کل کشور دومین برش بودجه‌ای سالیانه از دوره پنج‌ساله قانون برنامه هفتم پیشرفت است که برخلاف سنوات گذشته، بدون احکام و صرفاً در قالب شش پیوست به‌شرح زیر اعلام وصول شده است:

·پیوست ماده واحده شامل: الزامات منابع و مصارف، جداول کلان و تفصیلی و برنامه های اجرایی،

·پیوست اطلاعات تکمیلی

·پیوست شماره یک شامل: اعتبارات طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای،

·پیوست شماره دو شامل: درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی،

·پیوست شماره سه شامل: بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت (به انضمام برنامه و فعالیت)،

· پیوست شماره چهار شامل: بودجه ریزی مبتنی‌بر عملکرد - اهداف عملکردی بودجه برنامه محور.

گزارش حاضر به بررسی میزان اعتبارات پیش‌بینی شده در تمامی پیوست‏های لایحه بودجه سال 1405 کل کشور در حوزه امور روستایی و عشایری پرداخته است. بر همین مبنا، در گزارش پیشِ‌رو ابتدا تصویر کلی بودجه و ارقام تفصیلی اعتبارات حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال آتی و تغییرهای آنها در مقایسه با قانون بودجه سال جاری تحلیل می‌شود. سپس میزان انطباق لایحه بودجه سال آتی با تکالیف قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت کشور مورد بررسی قرار می‌گیرد. در پایان ضمن جمع‌بندی، پیشنهادهای اصلاحی برای جداول لایحه بودجه سال 1405 کل کشور ارائه می‌شود.

2. روش‌شناسی احصا و ارزیابی اعتبارات مرتبط

با توجه به اینکه حوزه «امور روستایی و عشایری» فصل مستقلی در لوایح بودجه سنواتی ندارد، احصای اعتبارات مرتبط با این حوزه، همواره با چالش‌هایی مواجه است. به‌ویژه اینکه در عناوین برخی طرح‌ها و برنامه‌ها، واژگان «شهری» و «روستایی» و بعضاً «عشایری» در کنار هم به‌کار رفته‌اند و هیچ اطلاعاتی ارائه نشده است که بتوان تشخیص داد چه میزان از اعتبار پیش‌بینی‌شده، در حوزه پیشرفت روستایی و عشایری هزینه خواهد شد. البته این نبود شفافیت خاص لایحه بودجه سال 1405 کل کشور نیست و تقریباً مبتلابه تمامی بودجه‌های سالیان گذشته بوده است و با اینکه براساس جزء «2» بند «الف» ماده (27) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1396/01/16، مقرر شد از بودجه سال 1397، اعتبارات مربوط به عمران و پیشرفت روستایی و عشایری در بودجه سنواتی، به‌صورت هدفمند و شفاف تحت پیوستی با عنوان «عمران و پیشرفت روستایی» تنظیم و ارائه شود، این تکلیف توسط سازمان برنامه و بودجه کشور شکل اجرایی به خود نگرفت [1].

با توجه به مطالب یادشده، برای تشخیص و ارزیابی میزان اعتبارات اختصاص‌یافته به حوزه امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، چند قاعده به شرح زیر پیش‌بینی شده است:

1.ردیف‌هایی که مشخصاً و صرفاً عنوان «روستایی» و یا «عشایری» داشته‌اند، مبنا قرار گرفته است. اگر در عنوان طرحی، عبارت‌هایی همانند «روستایی و شهری» و «عشایری و شهری» به‌کار رفته باشد و در ستون «اهداف کمی» و یا ستون «مقدار» نیز سهم مناطق روستایی و عشایری به‌طور دقیق مشخص نشده باشد، از محاسبات خارج شده است.

2.اعتبارات طرح‌هایی که در عنوان آنها در کنار مناطق روستایی و عشایری از عبارات «مناطق محروم» و «مناطق مرزی» نام برده شده است، در محاسبات مدنظر قرار گرفته‌اند که از آن جمله می‌توان به «طرح امداد فرهنگی، بهبود و ارتقای دسترسی کودکان و نوجوانان مناطق محروم روستایی، عشایری و مرزی به فعالیت‌ها» و «طرح تقویت فرهنگ کتابخوانی در مناطق محروم و روستایی ازطریق تأمین، معرفی و افزایش دسترسی به کتاب» مندرج در پیوست سه لایحه اشاره داشت.

3.با توجه به اینکه برای «بخش کشاورزی و منابع طبیعی» گزارش مستقلی تدوین می‌شود، علاوه براینکه اعتبارات بخش مذکور وارد تحلیل نشده، اعتبارات طرح‌هایی که در عنوان آنها از عبارت‌هایی مانند «کشاورزی و روستایی»، «کشاورزی و عشایری» و «کشاورزی عشایری» استفاده شده، در سرجمع اعتبارات ملاک محاسبه قرار نگرفته است.

براساس قواعد یادشده، تعداد طرح‌هایی که از شفافیت مناسب برای تعیین سهم مناطق روستایی و عشایری از اعتبار پیش بینی شده برخوردار نیستند، به 31 مورد می‏رسد که حدود 61 درصد (19 مورد) آن مربوط به طرح‏های آب‌رسانی یا توسعه شبکه فاضلاب است (جدول 1). در اغلب این موارد در عنوان آنها از عبارت «آب‌رسانی/انتقال آب به شهرهای ... و روستاهای در مسیر» استفاده شده است. با توجه به اینکه هم در یک شهر تعداد روستاها مشخص است و هم هزینه آب‌رسانی تا حدودی معلوم است، ارائه هرچه دقیق‏تر آمار می‏تواند ارزیابی اثربخشی اعتبارات مربوطه را بهبود بخشد.

جدول 1. عناوین طرح‌های خارج شده از محاسبات [2]

3. یافته‌ها

3-1. تصویر کلان اعتبارات عمومی در لایحه بودجه سال 1405 و قانون بودجه سال1404

بررسی پیوست‌های ماده واحده، اطلاعات تکمیلی و پیوست یک (طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای) لایحه بودجه سال 1405 کل کشور نشان داد، 30 طرح (20 مورد آن مربوط به پیوست یک، 4 مورد مربوط به پیوست اطلاعات تکمیلی و 6 مورد مربوط به پیوست ماده واحده است) مشخصاً اعتباراتی در حوزه امور روستایی و عشایری داشتند که مجموع اعتبارات آنها، به مبلغ 54,480,993,800 ریال معادل 54,480 میلیارد ریال می‏رسد. این مبلغ نسبت به اعتبار متناظر احصاشده در قانون بودجه سال 1404 (60,276,685,100 ریال) کاهش 9/62 درصدی را تجربه کرده است (جدول 2).

همچنین با توجه به مجموع کل مصارف بودجه عمومی دولت در سال 1405 که بالغ بر 5,220,000 میلیارد ریال است، سهم اعتبارات قابل احصا و شفاف حوزه امور روستایی و عشایری، فقط حدود 1/04 درصد برآورد شد که نسبت به قانون بودجه سال 1404 (1/22 درصد)، کاهش 14/13 درصدی را نشان می‌دهد.

از نظر ترکیب اعتبارات گفتنی است، از مجموع اعتبار قابل احصا، 33,980,299,800 ریال (62/37 درصد) از نوع اعتبارات هزینه‌ای و 20,500,694,000 میلیون ریال (37/63 درصد) از نوع اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای است که نسبت به قانون بودجه سال جاری، اعتبارات هزینه ای با افزایش 24/59 درصدی و اعتبارات تملک دارایی سرمایه ای با کاهش 37/88 درصدی مواجه شده اند (شکل 1).

شکل 1. نمودار سهم و تغییرات اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه‌ای در مجموع اعتبارات قابل احصای روستایی و عشایری [2]

جدول 2. بودجه عمومی حوزه امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور و قانون بودجه سال 1404 [2] و [3]

(یکصد ریال)

3-2. تصویر اعتبارات در جداول الزامات منابع و مصارف لایحه بودجه سال 1405 کل کشور

دولت برای اولین بار و براساس تکلیف ماده (1) «قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی» که در مورخ 1404/09/30 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، جداول جدیدی تحت عنوان «جدول الزامات منابع» و «جدول الزامات مصارف» در پیوست ماده‌واحده لایحه بودجه سال 1405 کل کشور تعبیه کرده است. بررسی جدول الزامات منابع لایحه، نشان داد که ردیف مشخصی در حوزه امور روستایی و عشایری وجود ندارد. ولی در جدول الزامات مصارف، دو ردیف به امور روستایی و عشایری ارتباط دارد. یکی ردیف (4-4) از قسمت «الزامات حوزه آب و انرژی» با عنوان «سهم منابع حاصل از اجرای ماده (11) قانون تشکیل شرکت‌های آب و فاضلاب مصوب سال 1369 با اصلاحات و الحاقات بعدی از متقاضیان انشعاب آب و فاضلاب در داخل شهرها که اقدام به تفکیک ملک و یا افزایش واحد می‌نمایند، برای اصلاح و بازسازی تأسیسات آب و فاضلاب روستایی نسبت به منابع حاصله» است. مبنای پیش‌بینی این ردیف، بند «45» از ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی بوده که دولت را موظف کرده است در لوایح بودجه سنواتی، سهم منابع حاصل از اجرای ماده (11) قانون تشکیل شرکت‌های آب و فاضلاب را تعیین و منابع حاصله را برای اصلاح و بازسازی آب و فاضلاب روستایی اختصاص دهد. سهم مربوطه در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، 10 درصد تعیین شده است که عیناً مشابه سهم تعیین‌شده در قانون بودجه سال 1404 است (جدول 3). با توجه به اینکه تحصیل این منابع بستگی زیادی به وضعیت ساخت‌وساز در کشور به‌ویژه شهرها دارد، به اذعان شرکت آب‌وفاضلاب، عدد دقیقی نمی‌توان در بودجه پیش‌بینی کرد. به همین دلیل، اعتبارات مربوط به این ردیف قابل محاسبه در سرجمع اعتبارات حوزه امور روستایی و عشایری نیست.

ردیف دوم در قسمت «سایر الزامات مصارف» و با عنوان «سهم اعتبار توسعه روستایی و محرومیت‌زدایی از محل اعتبارات توازن مندرج در جدول شماره (10-ج)» درج شده است. طبق جدول الزامات مصارف، سهم یادشده در قانون بودجه سال 1404 کل کشور، 18 میلیارد ریال (18 همت) تعیین شده که در لایحه بودجه سال آتی با حدود 11 درصد افزایش، 20 میلیارد ریال (20 همت) پیش‌بینی شده است. همان‌گونه که مشخص است، برای این ردیف شامل دو محل مصرف پیش‌بینی شده است و دقیقاً مشخص نیست برای چه اموری و یا چه اهداف کمی هزینه خواهد شد. این موضوع، امکان نظارت بر نحوه هزینه‌کرد و ارزیابی اثربخشی آن، برای نهادهای نظارتی به‌ویژه مجلس شورای اسلامی را سلب می‌کند. البته طبق بررسی‌های به‌عمل آمده به‌نظر می‌رسد طبق روال سال‌های گذشته 50 درصد اعتبارات این ردیف برای توسعه زیرساخت‌های اشتغال و 50 درصد آن برای توسعه زیربناهای مناطق روستایی مانند آب شرب، راه و طرح‌های هادی در نظر گرفته شده باشد. در هر صورت به‌دلیل عدم شفافیت در محل مصرف ردیف موردبحث، نمی‌توان قضاوت دقیقی انجام داد.

علاوه‌براین، اختصاص این میزان اعتبار به معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری، در حالی که قانونگذار در بند «الف» ماده (51) قانون برنامه هفتم پیشرفت، تدبیر امور توسعه روستایی و عشایری را به سازمانی تحت عنوان «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» محول کرده، قابل تأمل است. به‌نظر می‌رسد این موضوع در تعارض با تکلیف یادشده قرار داشته باشد که به‌نوعی به‌منزله تشدید موازی‌کاری و ایجاد بی‌نظمی در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی حوزه امور روستایی و عشایری است که نتیجه آن می‌تواند اتلاف منابع بیت‌المال و یا اثربخشی پایین بودجه عمومی باشد.

جدول 3. اعتبارات حوزه امور روستایی و عشایری در جدول الزامات مصارف در لایحه بودجه سال 1405 و قانون بودجه سال 1404 (پیوست ماده‌واحده) [2] و [3]

یکی دیگر از ردیف‌هایی که به‌نوعی به حوزه امور روستایی و عشایری می‌تواند مرتبط شود، ردیف (1-5) از قسمت «الزامات تسهیلات، تأدیه بدهی و افزایش سرمایه» با عنوان «سقف تسهیلات ارزان‌قیمت اشتغال خرد و خانگی» و با اعتباری بالغ بر 100 میلیارد ریال است که نسبت به قانون بودجه سال 1404 کل کشور، تفاوتی ندارد. مستند قانونی اصلی پیش‌بینی ردیف مزبور، ماده (6) قانون برنامه هفتم پیشرفت است که براساس آن، مقرر شده است برای توسعه اشتغال به‌ویژه اشتغال‌های حاصل از ایجاد کسب‌وکارهای خُرد خانگی (تا دو نفر شاغل)، کارگاه‌های خُرد (تا هفت نفر شاغل) و کارگاه‌های کوچک (تا بیست نفر شاغل) با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی، یکسری اقدام‌ها انجام شود. ولی در ردیف الزامات مصارف، برخی از قیودی که در ماده (6) قانون برنامه هفتم آمده، مغفول مانده است که این امر شائبه مغایرت با صدر اصل (52) قانون اساسی دارد. اول اینکه در ماده (6) بر سه نوع کسب‌وکار خرد خانگی، کارگاه‌های خرد و کارگاه‌های کوچک تأکید شده است؛ درحالی‌که در ردیف الزامات مصارف صرفاً بر اشتغال خرد و خانگی اشاره شده و سایر کسب‌وکارهای از قلم افتاده است. دوم اینکه در تکلیف برنامه هفتم، قانونگذار بر اولویت داشتن مناطق محروم و روستایی در استقرار کسب‌وکارهای موصوف تصریح کرده است؛ ولی در ردیف الزامات مصارف چنین تصریحی مشاهده نمی‌شود. ازطرفی شایان ذکر است که بخش بزرگی از اقتصاد خانوارهای روستایی و عشایری را کسب و کارهای با ماهیت خرد و خانگی دربرمی‏گیرد و تقویت این نوع کسب و کارها در مناطق یادشده می‏تواند اثر بسزایی در اشتغال و درآمد روستاییان و عشایر داشته باشد. لذا بهتر است متن ردیف (1-5) به‌نحوی اصلاح شود که علاوه‌بر پوشش موارد یادشده از تکلیف ماده (6) قانون برنامه هفتم پیشرفت، سهم مناطق محروم، روستایی و عشایری از اعتبارات این بند به حداقل 60 درصد برسد.

3-3. تصویر اعتبارات شرکت‏های دولتی و بانک‌ها در لایحه بودجه سال 1405 و قانون بودجه سال 1404

پیوست سه لایحه بودجه سال 1405 کل کشور به بودجه شرکت‏های دولتی، بانک‏ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت می‏پردازد که نتایج بررسی این پیوست، حاکی از این است که از 6 برنامه مربوط به حوزه امور روستایی و عشایری در پیوست سه قانون بودجه سال 1404 کل کشور، در لایحه بودجه سال آتی، 4 برنامه حذف شده و فقط 2 برنامه باقی مانده است. دو برنامه باقی‏مانده شامل 1. «امداد فرهنگی، بهبود و ارتقای دسترسی کودکان و نوجوانان مناطق محروم روستایی، عشایری و مرزی به فعالیت‌ها» و 2. «تأمین، معرفی و افزایش دسترسی به کتاب در مناطق محروم و روستایی» می‏شود که حاصل جمع اعتبارات آنها به 1994/3 میلیون ریال می‏رسد و نسبت به اعتبارات مصوب قانون بودجه سال جاری (18,050 میلیون ریال)، رشد 10/5 درصدی را نشان می‏دهد (جدول 4).

البته در صورت احتساب اعتبارات برنامه های حذف‏شده شامل پرداخت «تسهیلات اشتغال‌زایی در مناطق روستایی و عشایری» به میزان 862 میلیون ریال توسط بانک کشاورزی، «پرداخت تسهیلات اشتغال روستایی» به میزان 71 میلیون ریال توسط بانک توسعه تعاون، 13/9 میلیون ریال برای تأمین آب آشامیدنی سالم به تعدادی از روستاهای بالای 20 خانوار و یک میلیون ریال برای «اجرای برنامه ایمنی آب در سطح یک مجتمع روستایی»، به طورکلی، اعتبارات مربوط به امور روستایی و عشایری در پیوست سه لایحه بودجه سال 1405، حدود 82/3 درصد کاهش پیدا کرده است (جدول 4).

حذف اعتبارات تسهیلات اشتغال‌زایی روستایی و عشایری، در حالی رخ داده است که یکی از مهم‌ترین و بنیادی‌ترین چالش‌های مناطق روستایی و عشایری، نبود اعتبارات مکفی و در کنار آن نبود سازوکار مناسب برای هدایت اعتبارات به سمت فعالیت‌های مولد و پربازده و ایجاد کسب‌وکارهای پایدار است. مناطق روستایی و عشایری از قابلیت‌ها و مزیت‌های اقتصادی متنوع و فراوانی مانند گردشگری، معادن، صنایع دستی و تبدیلی برخوردار هستند؛ ولی به‌جهت قدرت مالی پایین، روستاییان و عشایر توانایی به شکوفا رساندن این قابلیت‌ها را ندارند. درنتیجه متمولان شهری صاحبان این کسب‌وکارها می‌شوند و جامعه روستایی و عشایری در بهترین حالت، به‌عنوان کارگر در این واحدها کار می‌کنند. حال اگر این اندک اعتبارات نیز از بودجه سال آتی حذف شود، وضعیت فقر و بیکاری در روستاها که به‌نوبه خود حاشیه‌نشینی در شهرها را به‌دنبال دارد، تشدید خواهد شد. در این راستا، ضرورت دارد اعتبارات مربوط به بانک کشاورزی و بانک توسعه تعاون در زمینه پرداخت تسهیلات اشتغال‌زایی روستایی و عشایری، در لایحه بودجه سال 1405 احیا شود. البته برای جلوگیری از انحراف منابع مربوطه، باید نظارت بیشتری در هزینه‌کرد این منابع صورت پذیرد. به‌نحوی‌که در ابتدا با استفاده از ظرفیت دانش‌آموختگان مجرب، گروه‌های جهادی و کارآفرینان محلی مراکزی با ماهیت غیردولتی و رویکرد غیرانتفاعی در سطح دهستان یا بخش تشکیل شود و بخشی از این منابع با راهبری مراکز یادشده قرار گیرد. این مراکز باید با استفاده از روش‌های برنامه‌ریزی مشارکتی، قابلیت‌ها و مزیت‌های اقتصادی مناطق را شناسایی کرده و در چارچوب طرح‌های بالادستی و با رویکرد استقرار زنجیره ارزش پایدار، طرح‌های توجیهی مربوطه را تهیه و به بانک‌ها ارائه دهند. تسهیلات باید بر مبنای این طرح‌ها پرداخت شود.

جدول 4. بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت بر حسب برنامه و فعالیت (پیوست سه) در حوزه امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور و قانون بودجه سال 1404 [2] و [3]

(یکصد ریال)

ترکیب و توزیع اعتبارات

به‌لحاظ ماهیت و سنخیت، اعتبارات احصا شده از مجموع 32 طرح و یا برنامه مرتبط در پیوست‌های یک، سه، اطلاعات تکمیلی و ماده‌واحده را می‌توان به 11 گروه دسته‌بندی کرد تا تصویر روشن‌تری از ترکیب اعتبارات لایحه بودجه سال 1405 به‌دست آید. همان‏طور که در جدول 5 و شکل 2 قابل مشاهده است، نزدیک به 68/5 درصد اعتبارات احصا شده به‌ترتیب به سه گروه «سلامت و بهداشت» (35/08 درصد)، «توسعه کالبدی-زیربنایی» (17 درصد) و «آب و فاضلاب» (16/38 درصد) اختصاص دارد. 13/5 درصد به گروه «اشتغال و اقتصاد» و مابقی (18 درصد) به 8 گروه دیگر اختصاص پیدا کرده که به‌ترتیب «محرومیت‌زدایی»، «ورزش» و «فرهنگی- هنری» سه گروهی هستند که کمترین میزان اعتبارات را دارند و مجموع اعتبارات آنها به دو درصد نمی‌رسد. در قانون بودجه سال 1404 نیز ترکیب اعتبارات تقریباً به همین صورت است.

جدول 5. ترکیب اعتبارات حوزه امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور در گروه‌های یازده‌گانه [2]

(واحد: یکصد ریال / درصد)

* رقم درج شده در ردیف مجموع این جدول، حاصل جمع اعتبارات بودجه عمومی مرتبط با حوزه امور روستایی و عشایری مندرج در پیوست‌های یک، جداول کلان و جدول تکمیلی و بودجه شرکت‌های دولتی مندرج در پیوست سه است.

توضیح: توضیحات این جدول در انتهای گزارش تحت عنوان «یادداشت‌ها» آمده است.

موضوعی که حائز توجه است، سهم اعتبارات درنظر گرفته شده برای گروه «اشتغال و اقتصاد» روستایی و عشایری است که در بین گروه‌های یازده گانه در رتبه چهارم قرار گرفته است. البته در لایحه بودجه سال 1405، برخلاف قانون بودجه سال 1404، هیچ ردیفی مستقیماً به موضوع اشتغال و اقتصاد روستایی و عشایری نپرداخته است و همان‌گونه که در قسمت‌های قبلی بیان شد، از چهار طرح مربوط به اشتغال و اقتصاد روستایی و عشایری در قانون بودجه سال جاری، دو ردیف حذف شده و یک ردیف تغییر عنوان داده است. بنابراین دو ردیف را می‌شد به این گروه ربط داد، یکی ردیفی با عنوان «توسعه حمایت روستایی» با اعتباری بالغ بر 130 میلیارد تومان و دیگری 50 درصد از اعتبارات توسعه روستایی و محرومیت‌زدایی مندرج در جدول الزامات مصارف با مبلغ یک همت است که در جدول پیوست اطلاعات تکمیلی قرار دارند.

شکل 2. نمودار ترکیب اعتبارات حوزه امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور در گروه‌های یازده‌گانه [2]

3-4. اعتبارات متفرقه

بخشی از اعتبارات مربوط به حوزه امور روستایی و عشایری ماهیت متفرقه دارد که عمدتاً در جدول شماره (9) پیوست ماده‌واحده و در قالب سه قسمت «اعتبارات یارانه‌ها»، «اعتبارات متمرکز درآمد – هزینه» و «اعتبارات ردیف‌های موردی (موقت)» جانمایی می‌شوند. بررسی جدول یادشده در لایحه بودجه سال 1405، نشان داد که از مجموع 155 ردیف موجود در سه قسمت فوق‌الاشاره، تنها 2 ردیف با عناوین 1. «وزارت نیرو - جبران زیان عملیات آب و فاضلاب روستایی سراسر کشور» با شماره طبقه‌بندی «2-520000» از قسمت اعتبارات یارانه‌ها و 2. «معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور - کمک به توسعه زیربناهای روستایی و محرومیت‌زدایی» با شماره طبقه‌بندی «7-550000» از قسمت اعتبارات ردیف‏های موردی (موقت) مشخصاً اعتباراتی در حوزه امور روستایی و عشایری دارند. درحالی‌که تعداد ردیف‌های مرتبط در قانون بودجه سال 1404 کل کشور، به 9 ردیف می‌رسید. مجموع اعتبارات دو ردیف یادشده، 24,500 میلیارد ریال است که 15,000 میلیارد ریال (61/22 درصد) آن را اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای و 9,500 میلیون ریال (38/77 درصد) آن را اعتبارات هزینه ای دربرمی‌گیرند (جدول 6).

در مقایسه با قانون بودجه سال 1404 کل کشور، کل اعتبارات متفرقه حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری، 84/8 درصد کاهش را نشان می‌دهد که بخش اعظم آن به‌دلیل حذف 7 ردیف مرتبط در لایحه بودجه سال 1405 است. عناوین طرح‌های حذف‌شده به شرح زیر است که سرجمع اعتباری بالغ بر 140,900 میلیارد ریال را شامل می‌شوند:

1.                  اﻋﺘﺒﺎﺭﺍﺕ ﺑﻨﺪ «ﺕ» ﺗﺒﺼﺮﻩ «7» سهم 30 ﺩﺭﺻﺪ ﺁب‌رﺳﺎﻧﻲ ﺭﻭﺳﺘﺎﻳﻲ، ﻋﺸﺎﻳﺮﻱ ﻭ ﺍﺻﻼﺡ ﺷﺒﻜﻪ ﺁب‌رﺳﺎﻧﻲ ﺳﻴﺎﺭ با شماره طبقه‌بندی «53-530000»،

2.                  نهاد کتابخانه جمهوری اسلامی ایران - طرح ایجاد کتابخانه‌های سیّار روستایی و محلات با شماره طبقه‌بندی «550000-143»،

3.                  طرح‌های مربوط به راه‌های روستایی - تخصیص یافته با شماره طبقه‌بندی «160-550000»،

4.                  طرح‌های مربوط به آب روستایی و تنش آبی - تخصیص یافته با شماره طبقه‌بندی «161-550000»،

5.                  طرح‌های هادی روستایی و منظومه‌های روستایی و محلات با شماره طبقه‌بندی «162-550000»،

6.                  اجرای طرح‌های هادی روستایی بابلسر و فریدون‌کنار با شماره طبقه‌بندی «176-550000»،

7.                  تکمیل پروژه پمپاژ آب روستای خامسان کردستان با شماره طبقه‌بندی «179-550000».

در این بین، اعتباری معادل 15,000 میلیارد ریال به‏عنوان «کمک به توسعه زیربناهای روستایی و محرومیت‌زدایی» برای معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری در نظر گرفته شده است که ماهیت تملک دارایی سرمایه‌ای دارد. ازیک‌سو، عنوان طرح خیلی کلی و مبهم است و مشخص نیست اعتبار مورد نظر دقیقاً در چه اموری و با چه اهداف کمی هزینه خواهد شد. ازسوی دیگر، مشخص نیست چه میزان از اعتبار 1.500 میلیارد تومانی، به توسعه زیربناهای روستایی اختصاص دارد و چه میزان در مسیر محرومیت‌زدایی مورد مصرف قرار خواهد گرفت.

علاوه برنکات یادشده، با توجه به واگذاری وظیفه «رفع فقر و محرومیت از روستاها و جامعه عشایری» به سازمانی تحت عنوان «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» که طبق جزء «1» بند «الف» ماده (51) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، باید تا پایان سال دوم برنامه ذیل وزارت جهاد کشاورزی تشکیل شود، اختصاص اعتبار محرومیت‌زدایی به معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری، جای تأمل دارد. به عبارتی، به نظر می‏رسد ردیف مورد بحث در لایحه بودجه سال 1405 با حکم قانون برنامه هفتم پیشرفت تعارض داشته باشد که این امر به‌دلیل مغایرت با قانون برنامه، براساس بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم، ممنوع است و نقض صدر اصل (52) قانون اساسی به نظر می‌رسد و در عمل به تشدید موازی‌کاری‌ها می‌انجامد. شایان ذکر است که یکی از اصلی‌ترین دلایل تصویب حکم فوق‌الاشاره در قانون برنامه هفتم، رفع موازی‌کاری و ایجاد تمرکز در سیاستگذاری و برنامه‌ریزی امور روستاها و عشایر است.

علاوه‌براین، در جدول شماره (9) اعتباراتی برای «توسعه فرش دست‌باف» به چشم می‌خورد. در یک ردیف، پیش‌بینی شده است که برای «ارتقا، بهبود، بهره‌وری، تثبیت و افزایش سهم صادراتی و بازاریابی‌های داخلی و خارجی فرش دست‌باف» مبلغی بالغ بر 255 میلیارد ریال به مرکز ملی فرش پرداخت شود. همچنین در ردیف دیگری، مبلغی معادل 4/70 میلیارد ریال برای پرداخت به «صندوق توسعه صنایع ‌دستی و فرش دست‌باف و احیا و بهره‌برداری از بناها و اماکن تاریخی فرهنگی» وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی پیش‌بینی شده است. ولی در هیچ کدام، مشخص نیست که چه مقدار از این اعتبارات برای تقویت فرش دست‌باف روستایی هزینه خواهد شد.

این درحالی است که یکی از اصلی‌ترین کسب‌وکارهای مناطق روستایی، عشایری و شهرهای کوچک صنعت فرش دست‌باف بوده است. اگرچه چند سالی است که به‌جهت وضع سیاست‌های ناصحیح داخلی و البته اعمال تحریم‌های ظالمانه، رونق خود را از دست داده است. ولی اگر سرمایه‌گذاری مناسبی در این هنرصنعت انجام شود، قطعاً بخشی از بیکاری کشور به‌ویژه زنان خانه‌دار را پاسخ خواهد داد و می‌تواند به یکی از اصلی‌ترین منابع تأمین نیازهای ارزی کشور تبدیل شود.

ضمن اینکه در اغلب قوانین بودجه سنواتی، همواره ردیفی با عنوان «کمک به اتحادیه مرکزی فرش دست‌باف روستایی ایران» پیش‌بینی می‌شد که این ردیف در قانون بودجه سال 1404 و به‌تبع آن از لایحه بودجه سال 1405 حذف شده است. فارغ از اینکه این طرح چقدر اثربخشی داشته است، حذف این اعتبارات درحالی‌که هیچ طرح مشخص دیگری در زمینه فرش دست‌باف روستایی تعریف نشده است، به رونق فرش دست‌باف روستایی آسیب وارد خواهد ساخت. در همین راستا، پیشنهاد می‌شود یا ردیف مربوط به «کمک به اتحادیه مرکزی فرش دست‌باف روستایی ایران» احیا شود و یا اینکه حداقل 50 درصد اعتبارات مربوط به ردیف «ارتقا، بهبود، بهره‌وری، تثبیت و افزایش سهم صادراتی و بازاریابی‌های داخلی و خارجی فرش دست‌باف» در زمینه فرش دست‌باف روستایی هزینه شود. به همین منظور ضروری است در انتهای عنوان این ردیف عبارت «(شهری و روستایی هر کدام 50 درصد)» اضافه شود.

در جدول متفرقه ها، ردیف دیگری با عنوان «اجرای ماده (7) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها موضوع سهم یک درصد درآمدهای مالیاتی مستقیم - صندوق توسعه شهری و روستایی» به شماره طبقه بندی «63-530000» وجود دارد که برای آن اعتباری بالغ بر 70.000 میلیارد ریال در نظر گرفته شده است. به عبارتی مقرر شده است یک درصد از کل درآمدهای قانون مالیات‏های مستقیم معادل 7 همت، به صندوق تازه تأسیس توسعه شهری و روستایی اختصاص پیدا کند؛ ولی محل مصرف آن در بودجه 1405 تعیین نشده است. البته طبق ماده (7) مقرر شده است وجوه مذکور برای کمک به اجرای طرح‏های شهری و روستایی با اولویت حمل‌ونقل عمومی و پرداخت تسهیلات به شهرداری‏های شهرهای زیر 250 هزار نفر و دهیاری‏های روستاهای این شهرستان، اختصاص پیدا کند. نحوه هزینه کرد این منابع نیز به دستورالعملی موکول شده است که باید تا پایان سال 1401 توسط وزارت کشور با همکاری شورای‌عالی استان‏ها تدوین و ابلاغ می‏شد. ولی با وجود گذشت مهلت شش ماهه تعیین شده در قانون، هنوز چنین دستورالعملی ابلاغ نشده است. در هر حال، با توجه به اینکه سهم مناطق روستایی از 7 همت مشخص نشده است، از محاسبات خارج شد. بنابراین باید سهم مناطق روستایی شفاف و حداقل 50 درصد منابع برای برنامه های روستایی اختصاص یابد.

جدول 6. اعتبارات متفرقه (پیوست ماده‌واحده - جدول شماره 9) در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور و قانون بودجه سال 1404 [2] و [3](میلیون ریال)

3-5. اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، نهاد انقلابی است که براساس فرمان 21 فروردین 1358 رهبر کبیر انقلاب اسلامی حضرت امام خمینی (ره)، جهت «تأمین مسکن محرومان به‌ویژه روستاییان در چارچوب سیاست‌ها و برنامه‌های ‌دولت» تشکیل شد و این موضوع صراحتاً در ماده (1) قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مصوب 1366/09/17 آمده است. اگرچه براساس قوانین مصوب بعدی، تکالیف دیگری نظیر صدور سند مالکیت برای اراضی و املاک روستایی به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی واگذار شد، ولی مأموریت و رسالت اصلی بنیاد یادشده، تأمین نیاز مسکونی محرومان شهری و روستایی است. در همین راستا، در قوانین بودجه سنواتی، اعتباراتی برای بنیاد مسکن انقلاب اسلامی پیش‌بینی می‌شود.

بررسی پیوست‌های لایحه بودجه سال 1405 نشان می‌دهد که در مجموع 28,856 میلیارد ریال اعتبار برای بنیاد مسکن انقلاب اسلامی پیش‌بینی شده که 28,200 میلیارد ریال (97/8 درصد) آن در قالب تملک دارایی سرمایه‌ای و 656 میلیارد ریال (2/2 درصد) آن به‌عنوان اعتبارات هزینه‌ای است. در مقایسه با قانون بودجه سال 1404 کل کشور، اعتبارات بنیاد مزبور، 19/3 درصد کاهش داشته است.

براساس لایحه بودجه سال آتی، از مجموع 6 طرح مربوط به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در پیوست یک، 4 طرح اختصاصاً به مناطق روستایی تعلق دارد و دو طرح آن با مناطق شهری مشترک است به‌همین جهت از محاسبات خارج شدند. مجموع اعتبارات پیش بینی‌شده برای این 4 طرح، به 19,100 میلیارد ریال می‌رسد که نسبت به قانون بودجه سال 1404 (19,940 میلیارد ریال)، به میزان 21/4 درصد دچار کاهش شده است (جدول 7). از بین 4 طرح، طرح «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» با اعتباری بالغ بر 10,000 میلیارد ریال که نسبت به قانون بودجه سال 1404، حدود 23/5 درصد کاهش داشته، طبق روال همیشگی بیشترین (52/3 درصد) اعتبارات بنیاد مسکن را به خود اختصاص داده است. طرح «بهسازی بافت با ارزش روستایی» نیز به میزان 21/5 درصد با کاهش مواجه شده است. درحالی‌که «طرح جامع بهسازی مسکن روستایی» به میزان 100 درصد و طرح «ایمن‌سازی 30 درصد روستاهای در معرض خطر حوادث» به میزان 67/8 درصد رشد داشته‌اند (جدول 7).

تفاوت دیگر طرح‌های ذیل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی این است که از سال 1405، طرح ملی «تهیه و اجرای طرح‏های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» جزو طرح‌های استانی قرار گرفته و مقرر شده است 5.000 میلیارد ریال از منابع ملی و 5.000 میلیارد ریال دیگر از منابع استانی برای اجرای طرح یادشده هزینه شود. البته عنوان این طرح، تا قبل از سال 1398، «اجرای طرح‌های هادی و مطالعه سطح‌بندی روستایی» بود تا اینکه در قانون بودجه سال 1398 کل کشور برای اولین بار عبارت «منظومه‌های روستایی» جایگزین عبارت «سطح‌بندی روستایی» شد.

ریشه عبارت «منظومه‌های روستایی» به مصوبات 1378/10/6 و 1379/11/17 شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران برمی‌گردد که در آنها برای اولین بار برای محیط‌های روستایی، براساس پوشش جمعیتی به‌ترتیب به سه سطح 1. حوزه، 2. مجموعه و 3. منظومه تعریف شد. هر منظومه روستایی، از تجمع چند مجموعه روستایی شکل می‌گیرد و وسیع‌ترین قلمرو جغرافیایی برای عملکرد یکپارچه و پوشش خدماتی در محیط روستایی است که با مرکزیت حداقل یک کانون شهری و یا روستای بزرگ شکل گرفته است. جمعیت منظومه روستایی با توجه به شرایط مختلف بدون احتساب جمعیت شهری و مرکز منظومه بین 20 تا 40 هزار نفر است. عرصه‌های روستایی کشور در قالب نواحی طرح کالبدی ملی (85 ناحیه) حدوداً شامل 800 منظومه روستایی خواهد بود [5]. به‌‌عبارتی باید 800 طرح منظومه روستایی در کشور تهیه و اجرا شود.

براساس مصوبات یادشده، تهیه و اجرای طرح‌های منظومه‌های روستایی باید مشترکاً توسط وزارت جهاد کشاورزی (ابعاد اقتصادی-اجتماعی) و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (ابعاد کالبدی-فضایی) انجام می‌شد؛ ولی در قانون بودجه سال 1398 دستگاه مجری طرح موردبحث، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تعیین شد. هرچند بنیاد مسکن انقلاب اسلامی از سال 1394 شروع به تهیه طرح‌های منظومه روستایی کرده است، ولی اساساً تعیین بنیاد مزبور به‌عنوان تنها مرجع تهیه این طرح‌ها با مصوبات فوق‌الاشاره شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران تعارض دارد. علاوه‌براین، 12 طرحی که طی 10 سال گذشته به صورت پایلوت توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه شده، دارای نواقص جدی است و براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «تحلیل و ارزیابی طرح‏های توسعه پایدار منظومه‌های روستایی» به شماره مسلسل 18948، 1. فاصله گرفتن از اصول تخصص‌گرایی، یکپارچگی و دید همه‌جانبه؛ 2. واگذاری تهیه اغلب طرح‌ها به مهندسین مشاور با رسته‌های شهرسازی و برنامه‌ریزی فضایی؛ 3. شرح خدمات گسترده و طولانی شدن فرایند تدوین این طرح‌ها و 4. انعطاف‌پذیری پایین برخی طرح‌ها با تغییر و تحولات محیطی در طول زمان، ازجمله ایرادهای مترتب بر این طرح‌هاست.

ضمن اینکه بخش اساسی منظومه‌ها باید ریل‌گذاری پیشرفت اقتصادی-اجتماعی روستاها باشد و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی قابلیت و مأموریت قانونی مستقیم در زمینه اقتصاد روستا ندارد.

از طرفی نظر به اینکه در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت [جزء «1» بند «الف» ماده (51)] متولی تخصصی واحدی با عنوان «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» برای تدبیر امور توسعه روستایی و عشایری پیش بینی شده است، قاعدتاً هرگونه برنامه‌ریزی برای امور روستایی و عشایری ازجمله تهیه و اجرای طرح‌های منظومه‌های روستایی باید توسط این سازمان انجام شود. لذا شایسته است تا زمان تشکیل این سازمان (حداکثر تا پایان سال دوم برنامه ذیل وزارت جهاد کشاورزی) اعتباری برای منظومه های روستایی در نظر گرفته نشود و یا اینکه حداقل تهیه و اجرای طرح‏های منظومه های روستایی با همکاری مشترک بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و وزارت جهاد کشاورزی صورت پذیرد تا کار، از جامعیت بیشتری برخوردار شود.

همچنین با توجه به اینکه در حال حاضر تقریباً برای همه روستاهای بالای بیست خانوار، طرح هادی تهیه شده است، از این بابت کمبودی احساس نمی‌شود. ولی خیلی از روستاهای کشور هستند که با وجود گذشت دوره 10 ساله از زمان تهیه طرح هادی آنها، هنوز مورد بازنگری قرار نگرفته است. ازاین‌رو، بهتر است در عنوان طرح مورد نظر واژه «بازنگری» نیز اضافه شود. با این تفاسیر پیشنهاد می‌شود عنوان ردیف «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» به «اجرا و بازنگری طرح‌های هادی روستایی» اصلاح شود.

به‌طورکلی، وضعیت اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در حوزه عمران روستایی به شرح جدول زیر است. 

جدول 7. اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور و قانون بودجه سال 1404 [2] و [3] (یکصد ریال)

3-6. تطابق لایحه بودجه سال 1405 با تکالیف برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت

قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران که در مورخ 1403/03/28 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، هدف‌گذاری‌ها و احکام تقریباً مناسبی در حوزه امور روستایی و عشایری دارد. ازجمله تکالیفی که اجرای آنها نیازمند پیش بینی ردیف بودجه ای است می‏توان به 1. توسعه کسب‌و‌کارهای خُرد خانگی (تا دو ‌نفر شاغل)، کارگاه‌های خُرد (تا هفت‌نفر شاغل) و کارگاه‌های کوچک (تا بیست‌نفر شاغل) با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی از سال اول برنامه (ماده 6)؛ 2. استفاده از ظرفیت مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلابی مانند سازمان بسیج سازندگی و گروه‌های جهادی، سازمان‌های مردم‌نهاد و بخش خصوصی به‌عنوان نهادهای ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌وکار با هدف شناسایی ظرفیت‌های محیط کسب‌وکار، شناسایی و اهلیت سنجی متقاضیان، تسهیل‌گری و ارتقای کسب وکارها؛ 3. تدوین برنامه توسعه کسب‌وکارهای خُرد روستایی با هدف کارآمدسازی ظرفیت‌ها و توانمندسازی زنان روستایی و عشایر (بند «ت» ماده (6))؛ 4. متناسب‌سازی پرداختی مستمری بازنشستگی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر براساس محاسبات بیمه‌ای (جزء «3» بند «ر» ماده (28))؛ 5. تبدیل سازمان امور عشایر ایران به سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری؛ 6. بازنگری در طرح‏های هادی و بهسازی روستاها؛ 7. بهسازی و نوسازی سالیانه حداقل دویست هزار واحد مسکونی روستایی؛ 8. فراهم‏سازی دسترسی پرسرعت 100 درصد روستاهای بالای بیست خانوار و 9. توسعه مدارس روستا مرکزی و عشایری (بند «پ» ماده (90)) اشاره داشت. همچنین در جداول ذیل برخی از مواد برنامه هفتم، هدف‌گذاری‌های کمی انجام شده است که برخی از آنها مستقیماً به حوزه پیشرفت روستایی و عشایری برمی‌گردد. ازجمله اهداف کمی که می‌تواند به حوزه پیشرفت روستایی و عشایری مرتبط باشد، موارد زیر حائز اهمیت است:

·               براساس جدول ذیل ماده (30) مقرر شده است تا پایان برنامه هفتم، شاخص ضریب جینی در کل کشور به 0/35 و شاخص فقر مطلق – که از آن به‌عنوان فقر درآمدی یاد می‌شود - به صفر و شاخص ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی به 76 درصد برسد. همچنین نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در مناطق روستایی به 9/3 برسد. براساس داده‌های مرکز آمار ایران در سال 1403، این نسبت حدود 10/18 بوده است؛

·               در جدول ذیل ماده (49)، احداث یک میلیون واحد مسکونی روستایی تا پایان برنامه (سالیانه 250 هزار) توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، هدف‌گذاری شده است؛

·               براساس جدول ذیل ماده (64)، مقرر شده است تا پایان برنامه هفتم، 100 درصد روستاهای بالای بیست خانوار به شبکه ملی اطلاعات متصل شوند؛

·               در جدول ذیل ماده (74)، در اجرای بند «۱۳» سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت (ابلاغی 1401/06/21 مقام معظم رهبری) پیش‌بینی شده است تا پایان برنامه هر روستا و محله، یک امام جماعت داشته باشد؛

به‌طورکلی بررسی پیوست‏های لایحه بودجه سال 1405 کل کشور نشان می‌دهد برای بیشتر تکالیف یادشده یا اساساً اعتباری در نظر گرفته نشده است و یا اعتبار شفافی ندارند (جدول 8). لازم است در اجرای ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و نیز ایجاد بستر لازم جهت نظارت بر اجرای قانون برنامه، احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم در حوزه توسعه روستایی و عشایری، از حیث اجرا یا عدم اجرا به جهت تأمین مالی در لایحه بودجه، تعیین تکلیف شوند. به تصریح ماده (182)، «دولت مکلف است احکام قوانینی که طی پنج سال منتهی به ارائه لایحه بودجه، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و برای آن اعتباری پیش‌بینی نکرده است را به همراه لایحه به مجلس منعکس نماید.» یکی از تکالیفی که در صورت اجرا شدن، می‏تواند اهمیت بسزایی در امر پیشرفت روستایی و عشایری داشته باشد، جزء «1» بند «الف» ماده (51) قانون برنامه هفتم پیشرفت است که به تعیین تکلیف متولی پیشرفت روستایی اشاره دارد. براساس این تکلیف، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است «سازمان امور عشایر ایران» را با ادغام سایر واحدهای اداری مرتبط به «سازمان پیشرفت و آبادانی روستایی و امور عشایری» تبدیل کند. همچنین مطابق با جزء «2» از همین بند، مقرر شده است که کلیه وظایف مربوط به امور پیشرفت روستایی از دیگر واحدهای تابعه وزارت جهاد کشاورزی به سازمان جدید انتقال پیدا کند. اهمیت اجرای تکلیف یاد شده از آنجایی مضاعف می‏شود که بیش از دو دهه است که پس از ادغام وزارت جهاد سازندگی سابق در وزارت کشاورزی و تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، برخلاف قانون، از طریق صدور بخشنامه‏ها و دستورالعمل‏های موازی، ناهماهنگی در تدبیر امور پیشرفت روستایی به‏شدت افزایش پیدا کرده است؛ به‌نحوی‌که در حال حاضر حداقل 16 وزارتخانه و معاونت ریاست جمهوری در تصمیم‌گیری در امر پیشرفت روستایی نقش‌آفرینی دارند؛ بدون اینکه بین آنها تعامل و هماهنگی مناسبی وجود داشته باشد و براساس چشم‌انداز مشخص تصمیم‌ها اخذ شوند.

مدیریت جزیره‌ای و پراکندگی تدبیر امور پیشرفت روستایی بین دستگاه‌های مختلف با کمترین هماهنگی لازم‌الاجرا و به‌طورکلی فقدان متولی واحد تخصصی برای برنامه‌ریزی، سیاستگذاری، راهبری و پیگیری امور مناطق روستایی، نشان از آشفتگی و نابه‌سامانی نظام سیاستگذاری پیشرفت روستایی دارد. این موضوع، نقش قابل توجهی در نبود انضباط مالی مناسب اعتبارات مربوطه و کاهش کارایی و اثربخشی برنامه‌ها و اقدام‌های انجام شده به‌ویژه در زمینه اشتغال روستایی و درنتیجه فقدان پیشرفت و آبادانی متوازن، یکپارچه و موردانتظار مناطق روستایی داشته است. نمونه این موضوع نبود موفقیت مناسب اجرای قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب سال 1396 است که با وجود صرف معادل ریالی حدود 1/5 میلیارد دلار از صندوق توسعه ملی به‌اضافه آورده بانک‌ها و مؤسسات عامل به همین میزان، کماکان نرخ فقر و بیکاری و محرومیت در نواحی روستایی و عشایری بالا و فرصت‏های شغلی پایدار به شکل فراگیر در کشور توسعه نیافته است و بسیاری از قابلیت‌ها و مزیت‌های اقتصادی متنوع روستاها و عشایر به شکوفایی نرسیده‌اند. در راستای رفع معضل نابه‌سامانی و ایجاد تمرکز و یکپارچگی در نظام سیاستگذاری و مدیریت پیشرفت روستایی و همچنین ایجاد تحول در پیشرفت روستاها و تشویق مهاجرت معکوس (از شهر به روستا)، بند مورد بحث در برنامه هفتم پیشرفت به تصویب رسید؛ هرچند نقدهایی به نحوه نگارش و سازمان محوری مربوطه وارد است.

با وجود چنین اهمیتی، بررسی لایحه بودجه سال 1405 نشان می‌دهد که همانند قانون بودجه سال 1404، ردیفی در این زمینه پیش بینی نشده است و این موضوع به‌تبع ممکن است اجرای تکلیف مذکور را با مشکل و تأخیر مواجه کند.

از طرفی، درست است که سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایر، از ادغام واحدهای تابعه مرتبط وزارت جهاد کشاورزی با محوریت سازمان امور عشایری تشکیل خواهد شد، ولی منطقی نیست صرفاً از بودجه‌های جاری این دستگاه‌ها برای تشکیل سازمان مذکور استفاده شود. چراکه هر کدام از این دستگاه‌ها در حال حاضر وظایف و مأموریت‌هایی بر عهده دارند و انتقال اعتبارات مربوطه به امر تشکیل سازمان یادشده قطعاً منجر به اختلال در اجرای تعهدات دستگاه‌های مربوطه در قبال ذی‌نفعان می‌شود و نارضایتی مردم را به‌دنبال خواهد داشت. همچنین برای تحقق اهدافی که قانونگذار برای تشکیل این سازمان متصور شده است به‌ویژه بسترسازی جهت شکوفایی و پیشرفت عدالت محور و متوازن روستاها، جهت‌گیری جدید و پوست‌اندازی در ساختار، اهداف، وظایف و توانمندسازی نیروی انسانی مربوطه ضرورت دارد. به‌طور نمونه یکی از ضعف‌های جدی اغلب ساختارهای موجود در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری، نبود نظام پایش و ارزشیابی مناسب است. نظامی که به‌طور واقعی زمینه‌ساز برنامه‌ریزی غیرمتمرکز و مشارکتی باشد. در برخی از کشورها، ازجمله کانادا، برای این موضوع مقوله «لنز روستایی» را پیش‌بینی کرده‌اند که اقدام‌ها و برنامه‌های دستگاه‌ها برای روستاها را قبل و بعد از اجرا از دید جامعه روستایی مورد ارزیابی قرار می‌دهد. به‌عبارتی نیاز است یک دیده‌بان ملی روستایی در بدنه سازمانی که می‌خواهد تأسیس شود، شکل گیرد تا کارایی و اثربخشی برنامه‌ها و اعتبارات بهبود پیدا کند. برای این موضوع قطعاً اعتباراتی لازم است که باید در بودجه سال 1405 پیش‌بینی شود.

جدول 8. میزان عملیاتی شدن تکالیف برنامه هفتم پیشرفت در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور [2] و [7]

4. جمع ‏بندی

لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، دومین برش بودجه ای طی دوره پنج‌ساله قانون برنامه هفتم پیشرفت محسوب می‏شود که بررسی پیوست‌های لایحه یادشده در حوزه امور روستایی و عشایری نشان داد، کماکان و مطابق با بودجه های سنوات گذشته، بخشی از اعتبارات درنظرگرفته شده برای مناطق روستایی و عشایری از شفافیت کافی برخوردار نیست و در عنوان برخی از طرح‏ها واژگان روستایی و شهری در کنار هم آورده شده است، بدون اینکه حتی‏ الامکان سهم هر کدام به طور دقیق مشخص باشد. این موضوع علاوه براینکه سبب شده اعتبارات این‌گونه طرح‏ها در ارزیابی بودجه پیشرفت روستایی و عشایری در گزارش حاضر از محاسبات خارج شود، قطعاً دست مجلس شورای اسلامی و سایر نهادهای نظارتی برای ارزیابی عملکرد دستگاه‏ها و میزان تحقق اهداف را می‏بندد و در نتیجه امکان انحراف منابع و مصارف و اجحاف در حق جامعه روستایی و عشایری را فراهم می‏سازد. 

براساس پیوست‏های مورد بررسی (اعم از پیوست یک، سه، اطلاعات تکمیلی و ماده‌واحده) لایحه بودجه سال 1405، حدود 32 طرح و برنامه مشخصاً اعتباراتی در حوزه امور روستایی و عشایری داشته اند و مجموع اعتبارات آنها (بدون احتساب پیوست سه یعنی بودجه شرکت‏های دولتی) به 74/51 همت می‏رسد. این در حالی است که در قانون بودجه سال 1404 مجموع اعتبارات قابل احصا از 39 طرح مربوطه حدود 78/27 همت است و این بدین معنی است که اعتبارات امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال 1404 به میزان 4/81 درصد کاهش داشته است.

علاوه بر این، بررسی سهم اعتبارات حوزه امور روستایی و عشایری از کل مصارف بودجه عمومی دولت، نشان می‏دهد حدود 1/43 درصد بودجه عمومی کشور به مناطق روستایی و عشایری اختصاص یافته است. این سهم در قانون بودجه سال 1404، حدود 1/58 درصد بوده است که کاهش حدوداً 9/6 درصدی را نشان می‏دهد. این سهم در برابر سهم حدوداً 23 درصدی جمعیت روستایی و عشایری از جمعیت کل کشور منطقی و عادلانه به‌نظر نمی‏رسد. به‏ویژه اینکه براساس جدول شماره (8) ماده (30) برنامه هفتم پیشرفت، مقرر شده است تا پایان برنامه هفتم، نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی به 9/3 و همچنین فقر مطلق به صفر برسد.

نکته مهم دیگر در ارتباط با اعتبارات امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور این است که فقط 0/25 درصد اعتبارات به امر اشتغال و اقتصاد روستایی و عشایری اختصاص پیدا کرده و امور اجتماعی با حدود 62/4 درصد و امور فیزیکی – کالبدی با حدود 33/3 درصد، بیشترین میزان اعتبار را به خود اختصاص داده اند. موضوعی که کمابیش در اغلب بودجه‌های سنواتی مصداق دارد. علاوه‌براین، اعتباراتی که برای توسعه اشتغال پیش‌بینی می‌شود بیشتر رویکرد تسهیلات‌محوری دارد. به‌نظر می‌رسد اعتقاد بر این است که با اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت به متقاضیان و فعالان کسب‌وکار در روستاها و مناطق عشایری، می‌توان تحول شگرفی در اشتغال و کارآفرینی مناطق مذکور ایجاد کرد. درحالی‌که حلقه مفقوده اشتغال دانش بنیان و مولد در کشور خاصه مناطق روستایی و عشایری، فقدان مراکزی مجرب، متخصص و متعهد برای هدایت و حمایت جوانان، کارآفرینان، صاحبان ایده و سرمایه گذاران برای راه‌اندازی و توسعه کسب‌وکار دانش‌بنیان و پایدار است. خیلی از روستاییان و جامعه عشایری کشور علاوه‌بر نداشتن منابع مالی مورد نیاز، به دلیل مشکلاتی مانند آگاهی ناکافی از اصول سرمایه گذاری ها و مدیریت کسب‌وکار، ناآشنایی به روش‏های بازاریابی یا دسترسی محدود به بازارها، نتوانسته ‏اند ظرفیت‏های اقتصادی محلی را شکوفا سازند. شایان ذکر است که قانونگذار این خلأ را به‏ خوبی شناسایی و سعی کرده در ماده (6) و بند «ث» ماده (1029) برنامه هفتم پیشرفت، خلأ یاد شده را مرتفع کند. بدین‌صورت که در بند «الف» ماده (6) به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تکلیف شده است که با همکاری دستگاه‌های اجرایی و مؤسسات، نهادها و شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌و‌کار، برای ایجاد یا توسعه کسب‌و‌کارهای خُرد خانگی و کارگاه‌های خُرد و کوچک اقدام کند. همچنین در جزء‏های «4» و «5» بند «ث» ماده (102) به استفاده از ظرفیت سازمان بسیج مستضعفین و بسیج اقشار و متخصصین به‏ویژه سازمان بسیج سازندگی و مراکز رشد و شرکت‏های دانش بنیان برای کمک به دولت در امر محرومیت‌زدایی، اقتصاد مقاومتی، اشتغال و سازندگی مناطق محروم و روستاهای کشور استفاده شود.

بنابراین وقتی صحبت از برنامه ریزی برای پیشرفت اقتصادی روستاها و مناطق عشایری می‌شود، منظور این است که در قالب یک برنامه، طرح‏هایی برای توانمندسازی جوانان در راه اندازی و توسعه کسب و کار، شناسایی ظرفیت‏ها و مزیت‏های بالقوه و بالفعل اقتصادی، تأمین مالی مناسب و مکفی، تقویت زنجیره ها و مواردی از این دست که گلوگاه‌های اصلی در شکوفایی اقتصاد دانش بنیان مناطق روستایی و عشایری هستند، تعبیه شود. البته با توجه به شرایط و محدودیت‏های مناطق روستایی و عشایری، صرف پیش بینی این طرح‏ها نمی‏تواند تحول عظیمی در اقتصاد روستاها ایجاد کند؛ بلکه نیاز به مراکز غیردولتی متشکل از جوانان و دانش آموختگان صاحب صلاحیت، دغدغه‌مند، علاقه‌مند و آشنا به علوم و فنون فضای کسب و کار و بعضاً ابزارهای تأمین مالی مناسب، در سطح محلی است که ضمن بهره‌مندی از مزایای مراکز رشد و شتاب‌دهنده‌های کسب‌وکار، به مانند رویکرد نهاد جهاد سازندگی، از ظرفیت عظیم انگیزه‌های الهی در شکل دادن به جهش تولید و اشتغال در مناطق مذکور بهره گیرند و جوانان، کارآفرینان، صاحبان ایده و سرمایه گذاران را به سمت ایجاد کسب و کارها و معیشت پایدار هدایت و حمایت کنند. چه‏ بسا با راه اندازی چنین مراکزی که می‌توان عنوان «مراکز جهاد اقتصادی روستایی و عشایری» را بر آنها نهاد، بخشی از دغدغه نظام حکمرانی برای رفع معضلات حادی مانند بیکاری و فقر مرتفع شود و مسیر تحقق جهش تولید با مشارکت مردمی هموار شود. البته ضرورت دارد دولت در تأمین هزینه های استقرار مراکز مذکور که تعهداتی را بپذیرد.

عدم پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص برای برخی از تکالیف برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به‌ویژه «ادغام سازمان امور عشایری ایران با واحدهای تابعه مربوط در وزارت جهاد کشاورزی و تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» [بند «الف» ماده (51)] ضعف دیگر لایحه بودجه سال 1405 کل کشور است که نشان می‌دهد حداقل در حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری، بودجه‌ سال آتی تناسب کافی با تکالیف و اهداف برنامه پنج‌ساله هفتم ندارد که این امر به منزله نقض صدر اصل (52) قانون اساسی است. این در حالی است که برای معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم اعتباراتی پیش بینی شده است تا درخصوص توسعه اقتصاد و زیربناهای روستایی هزینه کند. علاوه براینکه عنوان طرح خیلی کلی و مبهم است و مشخص نیست اعتبار مورد نظر دقیقاً در چه اموری و براساس چه اولویت‌گذاری هزینه خواهد شد، نکته ای که حائز اهمیت است این است که پیش بینی اعتبار برای معاونت موصوف به‏ مفهوم تشدید موازی‏ کاری و پراکنده ‏کاری‏ها در حوزه تدبیر امور مناطق روستایی است. درحالی‌که مهم‌ترین هدف قانونگذار در صدر ماده (51) قانون برنامه هفتم، رفع موازی‏ کاری‏ ها و ایجاد تمرکز در برنامه ریزی و سیاستگذاری در پیشرفت و آبادانی روستاها تعیین شده است. لذا تعیین معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم برای اجرای طرح یا برنامه کمک به توسعه زیربناهای روستایی و محرومیت‌زدایی با جزء «1» بند «الف» ماده (51) قانون برنامه هفتم پیشرفت تعارض دارد که این امر به‌دلیل مغایرت با قانون برنامه، براساس بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم، ممنوع است و طبق ماده (181) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، نیاز به تصویب دوسوم نمایندگان دارد.

بنابراین به طور کلی می‌توان گفت عناوین طرح‏ها و میزان اعتبارات قابل احصای حوزه امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1405، رافع چالش‏ها و اولویت‏های مناطق مذکور نخواهد بود. همچنین به نظر نمی‏رسد با چنین بودجه ریزی برای مناطق روستایی و عشایری اهداف پیش‌بینی شده در برنامه هفتم به طور کامل و مناسب محقق شود.

5. پیشنهادها

با توجه به نکاتی که در مورد اعتبارات حوزه امور روستایی و عشایری بیان شد، به‏ویژه اینکه اعتبارات بسیار ناچیزی (0/25 درصد از کل اعتبارات قابل احصا) برای تقویت اشتغال‌زایی و کارآفرینی در نظر گرفته شده است، اصلاحات زیر در مورد لایحه بودجه سال 1405 کل کشور به تفکیک الزامات منابع، الزامات مصارف و شماره جداول پیشنهاد می‏شود:

-                     در الزامات منابع

1.                  ردیف شماره 1-5 از عنوان «سقف تسهیلات ارزان‌قیمت اشتغال خرد و خانگی» به عنوان «سقف تسهیلات ارزان‌قیمت اشتغال خرد و خانگی با اولویت استقرار در مناطق محروم، روستایی و عشایری (60 درصد) و با راهبری و تسهیل‌گری مؤسسات، نهادها و شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌و‌کار» تغییر یافت.

-                     در الزامات مصارف

2.                  ردیف شماره «1-6» در قسمت «سایر الزامات مصارف»، در جدول «الزامات مصارف لایحه بودجه سال 1405 کل کشور»، از عنوان «سهم اعتبار توسعه روستایی و محرومیت‌زدایی از محل اعتبارات توازن مندرج در جدول شماره ج-10)» به عنوان «سهم اعتبار توسعه روستایی، محرومیت‌زدایی، بهبود امور عشایر و توسعه زیرساخت‏های بخش کشاورزی، از محل اعتبارات توازن مندرج در جدول شماره ج-10)» تغییر یافت.

-                     در جداول

جدول شماره (10-ج) پیوست ماده‌واحده:

3.                  عنوان ردیف «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» به عنوان «بازنگری و اجرای طرح‌های هادی روستایی» اصلاح شود.

جدول شماره (9) پیوست ماده‌واحده:

4.                  یک ردیف با عنوان «کمک به راه اندازی مراکز جهادی رشد و کارآفرینی روستایی (هر استان یک مرکز) موضوع بند «الف» ماده (6) و جزء «4» بند «ث» ماده (102) قانون برنامه هفتم» با مبلغ 1.550.000 یکصد ریال [از محل 7 درصد از اعتبارات مربوط به ردیف «کمک به توسعه زیربناهای روستایی و محرومیت‌زدایی» به شماره طبقه بندی «7-550000» و 7 درصد از اعتبارات مربوط به طرح «مشارکت در پیشرفت و عمران و آبادانی کشور» سازمان بسیج سازندگی با شماره طبقه‌بندی (122-0245)] الحاق شود.

5.        یک ردیف با عنوان «تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستایی و عشایری موضوع بند «الف» ماده (51) قانون برنامه هفتم پیشرفت» با عدد «1.500.000 یکصد ریال» [از محل اعتبارات مربوط به ردیف «کمک به توسعه زیربناهای روستایی و محرومیت‌زدایی» به شماره طبقه بندی «7-550000»] الحاق شود.

6.                  عنوان ردیف «ارتقا، بهبود، بهره‌وری، تثبیت و افزایش سهم صادراتی و بازاریابی‌های داخلی و خارجی فرش دست‌باف» به عنوان «ارتقا، بهبود، بهره‌وری، تثبیت و افزایش سهم صادراتی و بازاریابی‌های داخلی و خارجی فرش دست‌باف (شهری و روستایی هر کدام 50 درصد)» اصلاح شود.

جدول شماره (12) پیوست ماده‌واحده:

7.                  یک ردیف با عنوان «ترویج و توسعه فعالیت‌های فرهنگی و قرآن‌آموزی در روستاها با اولویت روستاها و مناطق عشایری مرزی» با مبلغ 865.000 یکصد ریال [ازمحل ده درصد از اعتبارات مربوط به «طرح اجرای اسناد راهبردی توسعه فرهنگ قرآنی»] الحاق شود.

جدول تکمیلی پیوست اطلاعات تکمیلی:

8.                  یک ردیف با عنوان «کمک‏های فنی-اعتباری به توسعه فرش دست‌باف روستایی ایران» با مبلغ 15.000.000 یکصد ریال [از محل 10 درصد از اعتبارات هزینه ای ردیف «برنامه‌ریزی، راهبری و نظارت» با شماره طبقه‌بندی «135-0091»] الحاق شود.

جدول شماره (4) پیوست یک:

9.                  عنوان ردیف «کمک‏های فنی و اعتباری به صنایع کوچک و متوسط» با شماره طبقه‌بندی «1304012027» به عبارت «کمک‏های فنی و اعتباری به صنایع خرد، کوچک و متوسط با اولویت مناطق روستایی و محروم» اصلاح شود.

6. پیوست‏ها

جدول 1 پیوست. اعتبارات طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای (پیوست یک) در لایحه بودجه سال 1405 و قانون بودجه سال 1404 [2] و [3] (یکصد ریال)

جدول 2 پیوست. سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به عملیات یا طرح‌های انتقالی به استان (پیوست یک - جدول 10) در لایحه بودجه سال 1405 و قانون بودجه سال 1404 [2] و [3] (یکصد ریال)

جدول 3 پیوست. اعتبارات دستگاه‌های تابعه (پیوست اطلاعات تکمیلی) و دستگاه‌های مستقل ذیل دستگاه سیاستگذار (پیوست ماده‌واحده - جدول شماره 7-ب)

در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور و قانون بودجه سال 1404 [2] و [3] (یکصد ریال)

جدول 4 پیوست. اعتبارات ردیف‌های متفرقه منتقل‌شده به جدول شماره (7-ب) دستگاه‌های اجرایی (پیوست ماده ‏واحده - جدول شماره 7-1)

در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور و قانون بودجه سال 1404 [2] و [3] (یکصد ریال)

یادداشت‏های جدول 5

گروه‏های یازده‌گانه جدول 5 و شکل 2 برآمده از مجموع اعتبارات ردیف‏های جداول مربوطه است که در ادامه اجزای تشکیل‏ دهنده هریک از بخش‏های یازده‌گانه تشریح می‏شود.

1. بخش سلامت و بهداشت شامل اعتبارات ردیف‏های 1. «خدمات بهداشت روستایی» به شماره طبقه‌بندی «...-0335» از جدول شماره 3 پیوست، 2. «احداث بیمارستان آموزشی جایگزین عشایر خرم‌آباد» به شماره طبقه‌بندی «1602001019» و 3. «خرید آمبولانس برای مراکز بهداشتی-درمانی روستایی فاقد آمبولانس با اولویت مناطق محروم» به شماره طبقه‌بندی «1602001247» از جدول شماره 1 پیوست، 4. «اعتبارات موضوع ماده (37) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) - (موضوع یک (1) درصد مالیات بر ارزش‌افزوده بخش سلامت): 1. ارائه خدمات پیشگیری و سطح یک به روستاییان و جامعه عشایری به مبلغ ده هزار میلیارد (10/000/000/000/000) ریال» به شماره طبقه بندی (730000-65) از جدول شماره 4 پیوست است.

2. بخش توسعه کالبدی-زیربنایی شامل ردیف‌های 1. «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه ‏های روستایی» از جدول شماره 2 پیوست، 2. «طرح بهسازی بافت با ارزش روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1502017002»، 3. «طرح جامع بهسازی مسکن روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1502017003» و 4. «ایمن‌سازی 30 درصد روستاهای در معرض خطر حوادث (موضوع جزء «8» بند «الف» ماده (27) قانون برنامه ششم توسعه)» به شماره طبقه‌بندی «1502017006» از جدول شماره 1 پیوست، 5. 50 درصد اعتبارات ردیف «کمک به توسعه زیربناهای روستایی و محرومیت‌زدایی» به شماره طبقه‌بندی «550000-7» از جدول شماره 6 و 6. 50 درصد اعتبارات ردیف «سهم اعتبار توسعه روستایی و محرومیت‌زدایی از محل اعتبارات توازن مندرج در جدول شماره (ج-10)» از جدول الزامات مصارف است.

3. بخش آب و فاضلاب دربرگیرنده اعتبارات ردیف‌های 1. «انتقال آب از سد دیورش به 5 شهر و 28 روستا (صرفاً اعتبار مربوط به آب‌رسانی به 28 روستا لحاظ شده است) به شماره طبقه‌بندی «1307002309»، 2. «انتقال آب به منطقه تاسوکی و عشایر حاشیه هامون» به شماره طبقه‌بندی «1307003013»، 3. «ایجاد تأسیسات فاضلاب روستاهای دارای اولویت» به شماره طبقه‌بندی «1503002008»، 4. «طرح جلوگیری از آلودگی منابع تأمین‌کننده تأمین آب شرب تهران ازطریق دفع بهداشتی فاضلاب روستاهای استان تهران» به شماره طبقه‌بندی «1503002215»، 5. «طرح جلوگیری از آلودگی منابع تأمین‌کننده تأمین آب شرب تهران از طریق دفع بهداشتی فاضلاب روستاهای استان البرز» به شماره طبقه‌بندی «1503002215»، از جدول شماره 1 پیوست، 6. «طرح آب‌رسانی به تک‌روستاها و تکمیل مجتمع‌های آب‌رسانی اولویت‌دار روستایی» از جدول شماره 2 پیوست 7. «جبران زیان عملیات آب و فاضلاب روستایی سراسر کشور» به شماره طبقه‌بندی «520000-2» از جدول 6 است.

4. بخش اشتغال و اقتصاد شامل 1. اعتبارات طرح «توسعه حمایت روستایی» به شماره طبقه‌بندی «117-0537» از جدول شماره 3 پیوست و 2. 50 درصد اعتبارات ردیف «سهم اعتبار توسعه روستایی و محرومیت‌زدایی از محل اعتبارات توازن مندرج در جدول شماره (ج-10)» از جدول الزامات مصارف است.

5. بخش بیمه اجتماعی فقط شامل اعتبار ردیف «صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر» از جدول شماره 3 پیوست است.

6. بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات شامل اعتبارات ردیف‏ «طرح ایجاد و توسعه متوازن منطقه‌ای خدمات بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات» به شماره طبقه‌بندی «1302035007» از جدول شماره 1 پیوست است.

7. بخش آموزش‌وپرورش شامل مجموع اعتبارات ردیف‏های 1. «تجهیز مدارس ابتدایی عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1801001001»، 2. «تجهیز مدارس متوسطه اول عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1801001001-2»، 3. «تجهیز مدارس متوسطه دوم نظری عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1801001001-3»، 4. «تجهیز مدارس متوسطه دوم توسعه‌یافته و کاردانش عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1801001001-4» از جدول شماره 1 پیوست و 5. ردیف «وزارت آموزش‌وپرورش-توسعه عدالت آموزشی، نوسازی و مقاوم‏سازی و خرید تجهیزات برای مدارس روستایی - موضوع وصول مالیات بنگاه‏های اقتصادی زیرمجموعه نیروهای مسلح و ستاد اجرایی فرمان امام (ره)- ماده (78) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» به شماره طبقه‌بندی «730000-46» از جدول 4 است.

8. بخش سامان‌دهی و خدمات‌رسانی عشایر شامل 1. اعتبار ردیف «عملیات اجرایی سامان‌دهی عشایر» به شماره طبقه‌بندی «1306068002»، 2. اعتبار ردیف «تعمیرات اساسی و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات - سازمان امور عشایر ایران» به شماره طبقه‌بندی «1306068001» از جدول شماره 1 پیوست و 3. اعتبار ردیف «توسعه زیرساخت‏ها و خدمات‌رسانی به عشایر» به شماره طبقه‌بندی «140-0073» از جدول شماره 3 پیوست است.

9. بخش محرومیت‌زدایی شامل اعتبار ردیف طرح شهید شهرکی (محرومیت‌زدایی مناطق محروم روستایی) به شماره طبقه‌بندی دستگاه اجرایی 111242 از جدول شماره 3 پیوست است.

10. بخش ورزش فقط شامل اعتبار ردیف «طرح احداث و تجهیز زمین‏های ورزشی روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1702001003» از جدول شماره 2 پیوست است.

11. بخش فرهنگی – هنری شامل اعتبارات ردیف‌های 1. «حمایت از فعالیت‌های فرهنگی، هنری و دینی در روستاها و مناطق عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1703029019» و 2. «طرح امداد فرهنگی، بهبود و ارتقای دسترسی کودکان و نوجوانان مناطق محروم روستایی، عشایری و مرزی به فعالیت‌ها» به شماره طبقه‌بندی «1703029021» از جدول 4 است که مربوط به پیوست سه بخش دوم لایحه بودجه سال 1405 است.