خلاصه مدیریتی

·      بیان/ شرح مسئله

تجربه ایران در زمینه بازسازی پس از فاجعه، روایتی پیچیده از تلاش برای «بازسازی بهتر»، تکامل به سمت مدل‌های بازسازی مشارکتی و جامعه‌محور و اتخاذ رویکرد «همه مخاطرات» ارائه می‌دهد. بااین‌حال، شکست‌های سیستماتیک ناشی از شکاف مداوم بین قوانین و آیین‌نامه‌های ساختمانی مدرن و اجرای مؤثر و مستمر آنها همچنان از عوامل اصلی تلفات گسترده و خسارات فاجعه‌بار است. بازسازی و بازتوانی پس از حوادث طبیعی و غیرمترقبه فرایندی پیچیده، چندبعدی و حساس است که موفقیت آن مستلزم ترکیب سرعت، پایداری و مشارکت فعال جامعه محلی است. شایان ذکر است که بازسازی بدون توجه به ابعاد اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی عملاً منجر به آسیب‌پذیری جوامع و شکست می‌شود.

تحلیل دقیق فرایندهای گذشته بر اهمیت مشارکت جامعه محلی تأکید دارد. ضمن اینکه بازسازی نباید محدود به بازگرداندن وضعیت پیشین باشد؛ بلکه باید فرصتی برای ارتقای تاب‌آوری، ایجاد زیرساخت‌هایی ایمن‌تر و پایدارتر و ساخت بهتر از گذشته نیز فراهم آورد. در این راستا، اصولی از جمله بازسازی جامعه‌محور، بازسازی بهتر از قبل، رویکرد یکپارچه، هماهنگی و شفافیت و رویکرد مرحله‌ای به بازسازی و... می‌توانند راهنمای سیاست‌گذاران، مدیران و مجریان در فرایند بازسازی و بازتوانی جوامع آسیب‌دیده باشند.

·      نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

تجارب جهانی و ملی نشان می‌دهد که بازسازی مؤثر نیازمند رویکردی مرحله‌ای و جامع است که شامل سه فاز واکنش فوری، بازیابی کوتاه‌مدت و بازسازی میان‌مدت تا بلندمدت است. هر یک از این مراحل اهداف فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی مشخص دارند. در فاز واکنش فوری حفظ جان انسان‌ها، تثبیت شرایط اضطراری، جمع‌آوری سریع آوار، فراهم‌سازی سرپناه اضطراری و ارائه کمک‌های اولیه با رعایت فرهنگ و نیازهای محلی اهمیت دارد. فاز بازیابی کوتاه‌مدت بر اسکان موقت، بازسازی خدمات ضروری و تقویت پیوندهای اجتماعی تمرکز دارد. فاز بازسازی میان‌مدت تا بلندمدت نیز شامل ساخت مسکن دائمی مقاوم، بازسازی زیرساخت‌های حیاتی، تقویت شبکه‌های ایمنی اجتماعی- اقتصادی و گنجاندن فرهنگ در طراحی شهری و معماری است.

سرعت بازسازی ارتباط مستقیمی با آمادگی پیش از حادثه دارد؛ جوامعی که برنامه‌های پیشگیرانه، پیمانکاران از پیش تأیید شده، تیم‌های محلی آموزش‌دیده و تدارکات مستقر دارند، سریع‌تر بهبود می‌یابند. تصمیم‌گیری غیرمتمرکز و تفویض اختیار به سطوح محلی، کاهش بروکراسی، ساده‌سازی فرایند صدور مجوزها و استفاده از فناوری‌های نوین برای ارزیابی خسارت و مدیریت تدارکات، کارایی و اثربخشی بازسازی را افزایش می‌دهد. از طرفی بروکراسی ناکارآمد و فقدان هماهنگی میان دستگاه‌ها باعث تأخیر، فساد و کاهش کیفیت بازسازی می‌شود. همچنین تحمیل فناوری‌ها، مصالح و طرح‌های یکسان و استاندارد بدون توجه به شرایط محلی، اقلیم، مهارت‌ها و فرهنگ بومی، نتیجه‌ای غیرایمن، ناپایدار و فاقد پذیرش اجتماعی به همراه دارد. در واقع، سریع‌ترین و مؤثرترین مسیر برای دستیابی به بازسازی جامع، ایجاد اعتماد، تأمین مالی کافی و توانمندسازی جامعه محلی است. بازیگران خارجی یعنی دولت‌ها، سازمان‌های مردم‌نهاد و شرکای بین‌المللی باید صرفا نقش تسهیل‌کننده و پشتیبان را ایفا کنند.

·      پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

تلاش‌های بازسازی باید از ابتدا با درنظرگرفتن ماهیت چندوجهی آثار فاجعه طراحی شود. همچنین باید توجه شود که اتکا صرف به بودجه دولت مرکزی و وام‌های خارجی یک راه‌حل پایدار و بلندمدت نیست و دولت به‌منظور توسعه سازوکارهای مالی نوآورانه مانند طرح‌های تأمین مالی خرد و بیمه‌های مبتنی بر جامعه باید بتواند خانوارها و کسب‌وکارهای محلی را برای پذیرش نقش فعال در کاهش ریسک و بهبود تاب‌آوری خود توانمند سازد. ضمن اینکه حرکت از واکنش‌های احساسی و مقطعی به یک فرایند پیشگیرانه، برنامه‌ریزی‌شده و نظام‌مند، کلید سرعت‌بخشی به ساخت‌وساز پس از سانحه در کشور به شمار می‌‌رود.

از جمله نمودهای ضعف عملکردی دستگاه‌‌های ذی‌ربط در فرایند بازسازی، عدم ارتباط مؤثر و اشتراک داده‌‌ها و اطلاعات و محافظت از قلمرو سازمان بجای تلاش برای رسیدن به یک هدف مشترک است. در راستای پیشگیری از تجربیات این‌چنین و ارتقای بازسازی و بازیابی پس از حوادث، لازم است رویکردهایی مانند جمع‌آوری سریع آوار، ارائه تسهیلات مالی کارآمد، کاهش بروکراسی ناکارآمد، توجه به‌فوریت اسکان موقت، بودجه‌ریزی اصولی برای اسکان دائم، استفاده از ظرفیت محلی، جلوگیری از فساد، توجه به نیازهای فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی جامعه و... در تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزی‌های بازسازی موردتوجه قرار گیرد. براساس تحلیل تجربیات ملی و بین‌المللی، اهم پیشنهادات به منظور ارتقای فرایند بازسازی و توانمندسازی جوامع آسیب‌دیده به شرح ذیل می‌‌باشد:

-         سرمایه‌گذاری پیشگیرانه و توسعه تاب‌آوری شامل آموزش، ظرفیت‌سازی محلی و آماده‌سازی زیرساخت‌ها و منابع اساسی برای کاهش آسیب‌پذیری و افزایش سرعت بازسازی پس از سانحه.

-         مشارکت فعال جامعه محلی در تصمیم‌گیری و اجرای بازسازی برای تقویت اعتماد، انسجام اجتماعی و سرعت‌بخشی به اقدامات.

-         مشارکت فعال مالک در بازسازی مسکن با ارائه کمک‌های مالی مستقیم و پشتیبانی فنی به خانواده‌های آسیب‌دیده برای افزایش سرعت و کیفیت ساخت.

-         ارتقای آمادگی پیش از وقوع سانحه از طریق نقشه‌های دقیق مخاطرات، بانک داده‌های رایگان معماری و مهندسی و ایجاد انبارهای منطقه‌ای تدارکاتی مجهز به اقلام ضروری.

-         اجرای فرایند بازسازی به‌صورت مرحله‌ای شامل واکنش فوری، بازیابی کوتاه‌مدت و بازسازی میان‌مدت تا بلندمدت با کیفیت بهتر از قبل.

-         بهره‌گیری از فناوری‌های نوین و روش‌های ساخت‌وساز مدولار یا پیش‌ساخته برای کاهش زمان ساخت، افزایش انعطاف‌پذیری و کاهش نیاز به نیروی کار متخصص در محل.

-         تسریع فرایند بازسازی از طریق ارائه حمایت‌های مالی و فنی مستقیم به خانواده‌ها، تأمین مالی شفاف و به‌موقع شامل کمک‌های بلاعوض، وام‌های کم‌بهره و....

-         کاهش بروکراسی و تفویض تصمیم‌گیری غیرمتمرکز به سطوح محلی برای افزایش سرعت تصمیم‌گیری و هماهنگی میان سازمان‌ها.

-         بازسازی با رویکرد مردم‌محور و مبتنی‌بر سرمایه اجتماعی شامل توجه به نیازهای فرهنگی، اجتماعی، سبک زندگی، تنوع قومی، شرایط اقلیمی و... با مشارکت مردم.

-         بازسازی اقتصادی و روانی- اجتماعی همزمان با بازسازی فیزیکی، شامل حمایت از کسب‌وکارهای محلی و ارائه خدمات بهداشت و روان برای ترمیم اثرات عمیق حوادث.

-         بازسازی و تقویت زیرساخت‌ها و خدمات حیاتی با رعایت استانداردهای مقاوم در برابر مخاطرات و با اولویت‌بندی مناطق پرخطر.

-          اجرای نظام بازرسی و پایش استانداردها برای اطمینان از تطابق واقعی ساخت‌وساز با مقررات فنی و مقاوم‌سازی لرزه‌ای، همراه با مشوق‌ها و جریمه‌های مناسب.

-         استفاده از پایگاه داده‌ها، نقشه‌ها و فناوری‌های دیجیتال برای ارزیابی خسارت در زمان واقعی و تخصیص منابع به‌صورت کارآمد و شفاف.

-         تعریف نقش تسهیل‌کننده برای بازیگران خارجی با هدف توانمندسازی جامعه محلی و اجتناب از مدیریت تحمیلی بازسازی توسط نهادهای بیرونی.

-         ایجاد هماهنگی و شفافیت میان سازمان‌ها از طریق تعیین نهاد حاکم واحد و گزارش‌دهی شفاف به عموم و مراجع نظارتی.

1. مقدمه

ایران در معرض طیف متنوعی از مخاطرات طبیعی قرار دارد و این آسیب‌پذیری محدود به زلزله نبوده، بلکه حوادثی مانند سیل، طوفان، زمین‌لغزش و خشکسالی را نیز در برمی‌گیرد. بازسازی سریع پس از زلزله یا سیل، نیازمند ملاحظات دقیق زمین‌شناسی مهندسی و مهندسی زمین برای مکان‌یابی محل مناسب است تا ایمنی و پایداری بلندمدت زیرساخت‌های جدید تضمین شود [1] [2] [3] . اصول مهندسی زمین و مهندسی زمین‌شناسی در بازیابی پس از فاجعه بسیار مهم است؛ زیرا شرایط زمین را ارزیابی می‌کند و به تعیین مکان‌های امن برای بازسازی کمک می‌کند. این شامل موارد زیر است:

الف) تشخیص و تحلیل خطر

مهندسان پتانسیل فعالیت‌های آتی زلزله، زمین‌لغزش، روان‌گرایی و سیلاب را ارزیابی می‌کنند. ساخت‌وساز بر روی یا نزدیکی گسل‌ها یا دشت‌های سیلابی بدون به‌کارگیری تدابیر مؤثر کاهش ریسک می‌تواند به بروز فجایع آینده منجر شود.

ب) تحلیل مناسب بودن محل

شامل مطالعه ترکیب خاک، سازندهای سنگی و سطح آب‌های زیرزمینی می‌باشد. تأمین ساختگاه مناسب سازه‌های جدید برای تاب‌آوری در برابر رویدادهای طبیعی آینده ضروری است.

ج) راهبردهای کاهش ریسک

هنگامی که مکان‌های ایده‌آل در دسترس نیستند، مهندسان زمین‌شناسی راه‌حل‌هایی را برای تقویت زمین طراحی می‌کنند. استفاده از دیوارهای حائل برای جلوگیری از آسیب ناشی از زمین‌لغزش، بهبود زهکشی برای جلوگیری از اشباع آب یا استفاده از پایه‌های تخصصی برای تاب‌آوری در برابر لرزش ناشی از زمین‌لرزه‌ها از این دست اقدامات هستند.

بازسازی محیط با این نوع نگاه کاربردی و مهندسی زمین، مقاوم‌تر و پایدارتر خواهد بود و خطر جانی و مالی ناشی از مخاطرات طبیعی آینده را کاهش می‌دهد. این رویکرد پیشگیرانه گرچه ممکن است به هزینه‌های اضافی منجر شود، اما در درازمدت با جلوگیری از چرخه تخریب و بازسازی در زمان و منابع صرفه‌جویی می‌کند [4]. پس از زلزله ویرانگر بم در سال ۱۳۸۲ درس‌های مهمی در زمینه تعیین محل برای بازسازی مطرح شد [2][3]. البته پهنه روی گسل بم در نزدیکی بروات به‌عنوان محل خطرناک برای توسعه بعدی اعلام شد، ولی متأسفانه همین درس در مورد برخی شهرک‌سازی‌ها در شرق بم به کار گرفته نشد [5][6][2][7][8] .در زمین‌لرزه‌های ۶ فوریه ۲۰۲۳ ترکیه و سوریه، نادیده گرفتن آیین‌نامه‌ها در اجرای قوانین ساختمانی آشکار شد. درحالی‌که ترکیه سال‌هاست که قوانین لرزه‌ای مدرنی دارد، بسیاری از ساختمان‌هایی که فرو‌ریختند، با استفاده از روش‌های غیررسمی و خارج از ضوابط فنی ساخته شده بودند. درس‌های زمین‌شناسی آموخته شده از زلزله ترکیه را با توجه به لزوم بازسازی سریع که ازسوی دولت این کشور مطرح شد، می‌توان در عناوین زیر فهرست‌وار عنوان کرد.

- روان‌گرایی

فروریختن و کج شدن گسترده ساختمان‌ها در مناطقی با زمین‌های ساحلی نرم و احیا شده که در زلزله دچار روان‌گرایی خاک شدند، به‌ویژه در نواحی نزدیک گسیختگی سطحی، رخ داد. انشعاب و گسیختگی غیرمنتظره چندین قطعه گسل با آسیب مستقیم به ساختمان‌ها در شهرهای هاتای و گلباشی همراه شد. زمین‌لغزش در این زلزله راه‌های متعددی را مسدود کرد که منجر به کندتر و پیچیده‌تر شدن عملیات نجات و بازسازی شد.

- تغییرات اقلیم

در سیل‌های فاجعه‌بار پاکستان در مونسون سال ۲۰۲۲ که ناشی از بارندگی‌های موسمی بی‌سابقه بود، پیوند بین تغییرات اقلیمی، جنگل‌زدایی و مخاطرات زمین‌شناختی برجسته شد. جنگل‌زدایی و جریان‌های آوار موجب سیلاب‌های حوضه رودخانه سوات شد. کاهش علفزارها و افزایش زمین‌های بایر به‌دلیل جنگل‌زدایی، جریان‌های آوار را تشدید کرد که به نوبه خود رودخانه را مسدود و سیلاب‌ها را شدیدتر نمود. مناطق مستعد سیلاب برای بازسازی پس از این رخداد قابل ملاحظه بودند. این فاجعه خطرات ساخت‌وساز در مناطق مستعد سیل و جریان‌های آوار را برجسته کرد و برنامه‌ریزی کاربری زمین که مانع از ساخت‌وساز در مناطق پرخطر شود به‌عنوان نیاز اولیه بازسازی بعدی تشخیص داده شد. مخاطرات مرتبط با اقلیم و رخدادهای اقلیمی شدید، مانند موج گرمای غیرمعمول و به دنبال آن باران‌های موسمی شدید، سبب تقویت مخاطرات زمین‌شناختی شد و به زیرساخت‌های موجود آسیب رسید.

نادیده گرفتن ملاحظات زمین‌شناختی می‌تواند به سوءمدیریت شدید و سوءرفتار در بازسازی فاجعه منجر شود و یک مخاطره طبیعی را به یک فاجعه انسانی تبدیل کند. براساس درس‌های آموخته شده از رویدادهای مختلف، این سوءمدیریت خود را به شیوه‌هایی در بازسازی نمایان می‌کند.

- مطالعات زمین‌شناختی

علاوه‌بر رویدادهای طبیعی، نقص در مطالعات و طراحی غیراستاندارد نیز از دلایل شکست‌های بازسازی است. این عوامل شامل انجام بررسی‌های زمین‌شناختی ناکافی، ناقص یا نادرست و سپس استفاده از آن داده‌های معیوب برای طراحی می‌‌باشد. به‌عنوان مثال، شکست سد مالپاست در سال ۱۹۵۹ در فرانسه، نتیجه مستقیم تحقیقات میدانی ضعیف بر روی پایه‌ای بود که با گسل‌ها قطع شده بود و به فروپاشی فاجعه‌بار و تلفات جانی قابل توجهی منجر شد. ساخت سد بانه روی گسل بانه در استان آذربایجان غربی موجب شده که کوله چپ (جنوبی) سد در وضعیت ناپایدار دائمی قرار گرفته و موجب بروز پی‌درپی لغزش و در نتیجه صرف هزینه‌های بازسازی دائمی شود.

- استانداردها و ضوابط ساخت‌وساز

عدم اجرای استانداردها حتی زمانی که ضوابط و مقررات ساختمانی وجود دارد و هم‌زمان پذیرش عمومی ساخت‌وساز غیراستاندارد می‌تواند منجر به بروز فاجعه شود. بسیاری از ساختمان‌های فرو ریخته در زلزله‌های ۶ فوریه ۲۰۲۳ ترکیه-سوریه با ضوابط لرزه‌ای مدرن مطابقت نداشتند و با استفاده از روش‌های غیررسمی بر روی زمینی ناپایدار از نظر زمین‌شناسی ساخته شده بودند. ساخت‌وساز در مناطق پرخطر شناخته شده نماد سوءمدیریت است که می‌تواند به شکست اساسی در برنامه‌ریزی کاربری زمین منجر شود. بازسازی در مناطقی که مستعد مجموعه‌ای از خطرات زمین‌شناختی مانند مناطق با روان‌گرایی خاک، دشت‌های سیلابی یا دامنه‌های ناپایدار مستعد زمین‌لغزش هستند و توسعه شهرک‌ها روی پهنه‌های گسل فعال، نه‌تنها سازه‌های جدید را در معرض خطر قرار می‌دهد بلکه افرادی را که در آنها ساکن خواهند شد نیز به خطر می‌اندازد. 

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

بازسازی به‌عنوان یکی از ارکان چهارگانه مدیریت بحران (پیشگیری، آمادگی، پاسخ و بازسازی)، از جایگاهی اساسی در چرخه مدیریت بحران برخوردار است و نقش تعیین‌کننده‌ای در بازگرداندن شرایط زندگی به وضعیت پایدار پس از وقوع سوانح ایفا می‌کند. بااین‌حال، بررسی پیشینه پژوهشی و سوابق مطالعاتی در مرکز نشان می‌دهد که مطالعات انجام‌شده در این حوزه محدود بوده و تمرکز اصلی بر ابعاد تقنینی موضوع قرار داشته است. تنها گزارش نظارتی منتشرشده به‌طور مشخص در حوزه بازسازی و بازتوانی مناطق آسیب‌دیده، در سال ۱۴۰۲ ارائه شده و سایر اسناد عمدتاً در قالب گزارش‌های تقنینی بوده‌اند که اهم آنها در جدول زیر به‌صورت خلاصه گردآوری و ارائه شده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

تجارب بین‌المللی نشان می‌دهد که بهره‌گیری از الگوهای علمی و کارآمد مدیریت بحران، تنها راهکار مؤثر برای کاهش آثار و خسارات ناشی از بلایای طبیعی اجتناب‌ناپذیر همچون زلزله، سیل و طوفان است. همان‌گونه که در گزارش نظارتی ارزیابی وضعیت بازسازی و نوسازی ساختمان‌ها و مناطق آسیب‌دیده از سوانح طبیعی [10] نیز تصریح شده است، سرمایه‌گذاری در حوزه پیشگیری و کاهش خطرپذیری، ارتقای تاب‌آوری ملی و تقویت آمادگی مقابله با بحران‌ها از طریق توسعه فناوری‌های نوین در ساخت‌وساز، مقاوم‌سازی زیرساخت‌ها، به‌روزرسانی سامانه‌های پیش‌بینی و هشدار سریع، و انجام ارزیابی‌های دقیق ریسک، نقشی تعیین‌کننده در کاهش هزینه‌های مقابله و بازسازی دارد.

این گزارش همچنین بر اهمیت افزایش اعتبارات بحران و تسریع در پرداخت منابع مالی به‌ویژه در شرایط اضطراری، تأکید کرده است؛ زیرا تجربه‌های اخیر نشان داده تکمیل فرایند بازسازی مناطق آسیب‌دیده عموماً در بازه دو‌ساله محقق می‌شود، حال آنکه رسیدن به سطح استانداردهای جهانی مستلزم مدیریت یکپارچه، برنامه‌ریزی دقیق و استفاده نظام‌مند از فناوری‌های نوین و صنعتی‌سازی فرایند بازسازی است.

بر همین مبنا، لازم است برنامه‌های عملیاتی ملی در سه محور «کاهش خطر»، «آمادگی و پاسخ» و «بازسازی و بازتوانی» در چارچوب سند راهبرد ملی مدیریت بحران به اجرا درآید. همچنین، دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۲) قانون مدیریت بحران مکلف‌اند در چارچوب نظام پایش و ارزیابی، گزارش عملکرد سالانه خود را به سازمان مدیریت بحران کشور ارائه دهند تا تخصیص اعتبارات براساس میزان تحقق وظایف و شاخص‌های عملکردی صورت گیرد.

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

بازسازی و اسکان پس از سوانح طبیعی به‌عنوان یکی از ارکان اصلی مدیریت بحران همواره مورد توجه قانون‌گذار و سیاست‌گذاران کشور بوده است. مرور قوانین و مقررات نشان می‌دهد که در دو دهه اخیر طیف متنوعی از اسناد تقنینی در این حوزه به تصویب رسیده که هر یک بخشی از الزامات و سازوکارهای قانونی مربوط به بازسازی و بازتوانی را تبیین کرده‌اند. مهم‌ترین این اسناد شامل قوانین مادر مانند «قانون مدیریت بحران کشور» و «قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران»، مصوبات مالی همچون «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» و «قانون الحاق برخی مواد (2)» و نیز قوانین موضوعه با تمرکز خاص بر بازسازی از قبیل «قانون تسریع در بازسازی مناطق آسیب‌دیده» هستند. در کنار این قوانین، مصوباتی همچون «طرح جامع امداد و نجات کشور» نیز به‌عنوان سندی اجرایی و راهبردی به سازماندهی اقدامات بازسازی و امدادرسانی پرداخته است. جدول زیر اهم این اسناد تقنینی و نکات برجسته مرتبط با بازسازی و اسکان را به‌صورت خلاصه ارائه می‌دهد.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی (اهم قوانین مرتبط)

3. مروری بر مهم‌ترین زمین‌لرزه‌ها و سیلاب‌های ایران

پیش از نهادینه شدن مدیریت بحران در کشور، واکنش ایران به فجایع طبیعی عمدتاً مقطعی و پراکنده بود. در این دوره که از اوایل دهه سی تا اواخر دهه شصت را در برمی‌گیرد، با توالی رویدادهای با تلفات بالا، شدت آسیب‌پذیری کشور نمایان است. زلزله بوئین‌زهرا، ۱۰ شهریور ۱۳۴۱ با بزرگای 7/1 منجر به مرگ بیش از 12 هزار نفر شد. فاجعه‌ای چنان عظیم که مجمع عمومی سازمان ملل متحد را بر آن داشت تا با تصویب قطعنامه از کشورهای عضو درخواست کمک‌های اضطراری کند. این درخواست خارجی برای کمک، فقدان یک چارچوب ملی منسجم و جامع برای واکنش به بحران در آن زمان را برجسته می‌کند. در رویدادهای مهم بعدی مانند زلزله سال 1347 دشت بیاض با بزرگای 7/2 و زلزله سال ۱۳۵۷ طبس با بزرگای 7/4 همچنان منجر به تلفات جانی زیادی شدند که حدود ۱۰ هزار نفر در هر رخداد تخمین زده می‌شود. آمار بالای مرگ‌ومیر ناشی از این رویدادها به یک مسئله سیستماتیک یعنی تخریب فاجعه‌بار بناهای مسکونی و زیرساخت‌ها در زمین‌لرزه‌های شدید اشاره دارد. 

جدول 3. زمین‌لرزه‌ها و سیلاب‌های مهم مورد توجه در این بررسی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

3-1. زلزله ۱۳۶۹ منجیل: کاتالیزوری برای تغییرات نهادی- دلیل تلفات از دیدگاه مهندسی

زلزله منجیل با بزرگای 7/4 در ۳۱ خرداد ۱۳۶۹ شمال ایران را لرزاند و به‌عنوان نقطه عطفی در تاریخ سوانح طبیعی کشور شناخته می‌شود. این رویداد که استان‌های گیلان و زنجان را تحت تأثیر قرار داد، یکی از مخرب‌ترین زلزله‌های سده بیستم بود که جان حدود ۱۵۸۰۰ نفر را گرفت و حدود ۱۰۰ هزار نفر بی‌خانمان برجا گذاشت. شهرهای منجیل، رودبار و لوشان عملاً با خاک یکسان شدند و خسارات گسترده‌ای تا خلخال و تنکابن و قزوین به بار آمد [1][7] [8]. آسیب‌پذیری در آن دوران ناشی از فقدان دانش مدرن ساخت‌وساز در ایران نبود. خانه‌های خشتی، سنگی و آجری غیرمسلح تقریباً به‌طور کامل فرو ریختند ولی خسارت به تأسیسات مهندسی‌شده مدرن حداقل بود. اکثریت قریب به‌اتفاق تلفات در مسکن‌های سنتی و غیرمهندسی و به‌ویژه در بناهایی رخ داد که ملاحظات زلزله در شیوه‌های ساخت‌وساز آن وجود نداشت. این یافته، نقص مدیریتی سیستمی را به‌جای نقص فنی برجسته می‌کند. به‌رغم وجود یک آیین‌نامه طراحی لرزه‌ای مدرن که از سال ۱۳۴۳ در حال توسعه بود و طبق قانون از سال ۱۳۶۷ لازم‌الاجرا شده بود، در بسیاری از موارد این آیین‌نامه عملاً به‌طور کامل رعایت نمی‌شد. فروپاشی برخی از ساختمان‌های مدرن در شهر رشت به کیفیت پایین ساخت و بی‌توجهی به استانداردهای زلزله ازسوی بسازوبفروش‌های سودجو نسبت داده شد. این نقص سیستمی ساختمان‌های «تله مرگ» مانند مجتمع صادقی‌پور ایجاد کرد و جان هزاران نفر را گرفت.

3-1-1. بازسازی منجیل و آغاز یک سیاست رسمی

ابعاد عظیم فاجعه منجیل دولت را مجبور کرد تا فراتر از اقدامات واکنش‌های سنتی حرکت کند و یک ساختار مدیریت سانحه رسمی و متمرکز (که از همان سال‌ها به نادرستی در ایران به‌جای مدیریت سانحه، به‌عنوان «مدیریت بحران» نام‌گذاری شد) ایجاد کند. ایجاد ستادهای حوادث غیرمترقبه در استانداری‌ها که دفتر مرکز آن در تهران بود و مأموریت بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در بازسازی پس از زلزله عملاً از تبعات و نتایج زلزله منجیل بود[13]. برنامه بازسازی فوری شامل آواربرداری، بازسازی واحدهای مسکونی و تجاری و بازسازی تأسیسات و زیرساخت‌های عمومی مانند مدارس، قنات‌های آب و شبکه‌های برق بود. بااین‌حال، مهم‌ترین نتیجه بلندمدت این رویداد، واکنش قانونی بود. زلزله سال ۱۳۶۹ مستقیماً منجر به تصویب قانونی در سال ۱۳۷۰ شد که ستاد سوانح غیرمترقبه را تحت نظر وزارت کشور تأسیس کرد. به این نهاد جدید، اختیار کامل در مدیریت ریسک زلزله ازجمله وظایف حیاتی هماهنگی واکنش به فاجعه، بازسازی و تلاش‌های بازیابی پس از سانحه داده شد.

ایجاد این ستاد نشان دهنده یک تغییر برجسته در سیاست ایران بود و برای دولت وقت روشن شد که یک رویکرد غیرمتمرکز و موقت برای کاهش ریسک زلزله کافی نیست. این حرکت به سمت یک چارچوب نهادی متمرکز، رسمی و دارای مجوز قانونی، آغاز مدیریت مدرن سانحه در ایران را رقم زد و پایه و اساس همه تحولات بعدی را بنا نهاد.

3-2. زلزله ۱۳۸۲ بم: تغییر الگو در بازیابی پس از فاجعه- مقیاس تخریب و میراث از دست رفته

زلزله ۵ دی‌ماه ۱۳۸۲ بم با بزرگای 5/6، قابلیت‌های در حال تکامل مدیریت بحران ایران را بیشتر محک زد. این زلزله شهر باستانی بم، قطب منطقه‌ای کشاورزی و میراث فرهنگی منطقه را ویران کرد. هزینه‌های انسانی این رخداد فاجعه‌بار بود، به‌طوری‌که حدود ۳۰ هزار نفر کشته و همین تعداد مجروح و بی‌خانمان برجای گذاشت. تخمین زده می‌شود که بیشتر منازل مسکونی بم غیرقابل سکونت شدند که دلیل اصلی آن آسیب‌پذیری ساختمان‌های خشتی رایج و غیرمهندسی بود. در این زلزله ارگ ۲۰۰۰ ساله بم، بزرگ‌ترین سازه خشتی جهان، تا حد زیادی تخریب شد.

3-2-1. مدل مشارکتی و جامعه‌محور در بم 

بازسازی پس از زلزله بم، نشان‌دهنده فاصله قابل توجهی با رویکردهای متمرکزتر قبلی بود. دولت از طریق بنیاد مسکن، یک مدل غیرمتمرکز و جامعه‌محور ایجاد کرد که هدف آن «تا حد امکان مستقل کردن بازماندگان از کمک‌های دولتی» بود. هسته اصلی این راهبرد، توانمندسازی مالکان و تشویق آنها به «مشارکت فعال در فرایند امدادرسانی» و عمل به‌عنوان «بازیگران فعال مشارکتی» بود. با ارائه خدمات فنی و مهندسی رایگان ازسوی بنیاد مسکن به‌عنوان بازوی اجرایی اصلی دولت در امر بازسازی مسکن، مالکان تشویق می‌شدند تا طرح‌های خود را انتخاب کرده و بر پروژه‌ها نظارت کنند تا از همسویی فرایند بازسازی با نیازها و خواسته‌های خود اطمینان حاصل کنند.

این مدل مشارکتی صرفاً یک انتخاب لجستیکی نبود، بلکه تلاشی آگاهانه برای مقابله با فشارهای روانی ناشی از فاجعه از طریق بازگرداندن حس عاملیت و کنترل به جمعیت آسیب‌دیده بود. رسیدن به این جمع‌بندی نشان می‌داد که بهبودی موفقیت‌آمیز نیازمند چیزی فراتر از بازسازی ساختارهای فیزیکی بوده و مستلزم مشارکت فعال و توانمندسازی افراد آسیب‌دیده در سانحه است.

3-2-2. همکاری بین‌المللی پس از زلزله بم 

زلزله سال 1382 بم در زمانی رخ داد که روابط بین‌المللی در حال تغییر بود و واکنش جهانی بی‌سابقه‌ای را به همراه داشت. درخواست دولت برای کمک‌های بین‌المللی با کمک بیش از ۶۰ کشور مواجه شد. در پی این حادثه، سازمان ملل متحد و سایر سازمان‌های بین‌المللی مانند صلیب سرخ و هلال احمر به سرعت وارد عمل شده و نیروها و اقلام امدادی و پشتیبانی فنی را به منطقه اعزام کردند.

واکنش بین‌المللی پس از زلزله بم 1382 پیامدهای بلندمدتی نیز به دنبال داشت. اعلام بم به‌عنوان یک میراث جهانی یونسکو، موجب اختصاص بودجه و کمک تخصصی بین‌المللی برای بازسازی ارگ تاریخی این شهر شد. در واقع به‌دلیل اهمیت فرهنگی و تاریخی این شهر، کانال‌های ویژه و چندوجهی برای تعامل و حمایت بین‌المللی بلندمدت ایجادگردید.

پس از زلزله‌های 6 فوریه 2023 (17 بهمن 1401) در جنوب ترکیه، دولت این کشور در مدیریت پاسخ به زلزله و مدیریت بحران زلزله اخیر با بهره‌گیری از ارتباطات خوب بین‌المللی به‌خوبی موفق به جذب کمک بیش از 100 کشور از جهان شد. نمونه بارز آن احداث 21 بیمارستان صحرایی در منطقه زلزله‌زده ازسوی 19 کشور طی هفته‌های اول بعد از زلزله است. دولت ترکیه همچنین موفق به جذب امکانات و تجهیزات فنی گسترده‌ای از کشورهای مختلف برای مقابله با تبعات زلزله و آواربرداری گردید و از آخرین فناوری‌های روز دنیا در زمینه مدیریت بحران در کشورهای مختلف از چین گرفته تا آمریکا بهره‌برداری کرد [14].

3-2-3. بهبود اقتصادی و پیامدهای روانی- اجتماعی پس از زلزله بم

در سال‌های پس از فاجعه، یک پدیده اقتصادی شگفت‌انگیز در بم مشاهده شد. تحقیقاتی که از شدت نور شبانه به‌عنوان معیاری برای فعالیت اقتصادی استفاده می‌کرد، نشان از بازگشت قابل توجه و تقویت اقتصاد محلی داشت. این رشد اقتصادی تصادفی نبود، بلکه نتیجه مستقیم ترکیبی از عوامل ازجمله تمرکز جغرافیایی فاجعه، اقتصاد نسبتاً قوی منطقه قبل از فاجعه و هجوم گسترده کمک‌های بین‌المللی (بیش از ۱۳۲ میلیون دلار) و وام‌های داخلی دولتی بود. تلاش‌های بازسازی باعث مهاجرت موقت کارگران و کارآفرینان به شهرستان بم شد که فعالیت اقتصادی را بیشتر تقویت می‌کرد. در واقع بازسازی پس از فاجعه، هنگامی که با سرمایه مالی و انسانی قابل توجه مدیریت شود، می‌تواند به‌عنوان یک محرک اقتصادی عمل کند [15].

بااین‌حال، این احیای اقتصادی زخم‌های عمیق اجتماعی و روانی را پاک نکرد. این زلزله حدود ۲۰۰۰ بیوه، ۱۶۰۰ مرد مجرد و ۱۲۰۰ یتیم و ۸۰۰ کودک با ضایعه نخاعی بر جای گذاشت و ۴۰۰ نفر نیز دچار معلولیت دائم شدند. براساس ارزیابی‌های بخش بهداشت با مشخص کردن اهمیت حمایت روانی، بازماندگان زلزله و کارکنان بهداشت از نظر روانی به شدت آسیب دیدند. فقدان یک سیستم حمایت روانی- اجتماعی هماهنگ، چالشی مهم در این بحران بود و نشان داد که بازسازی زیرساخت‌های فیزیکی و اقتصادی یک شهر به‌طور خودکار بافت اجتماعی آن را التیام نداده و نیازهای سلامت روان جمعیت آن را برطرف نمی‌کند. این تجربه، شکاف مهمی را در راهبرد بهبود آشکار کرد و نشان داد که تلاش‌های آینده باید جامع‌نگر بوده و به زخم‌های نامرئی یک فاجعه در کنار جلوه‌های فیزیکی آن نیز بپردازند [7][8][16].

4. تکامل چارچوب مدیریت بحران ایران؛ از واکنش موردی تا تلاش برای توسعه راهبرد ملی

..........زلزله سال ۱۳۶۹ در منجیل نقطه عطف حرکت از واکنش هیجانی و احساسی به سانحه، به‌سوی مراحل اولیه یک راهبرد ملی بود که با تأسیس ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه کشور در سال ۱۳۷۰ آغاز شد. این فرایند منجر به گسترش تدریجی اختیارات مدیریت سانحه شد و از نهادی که عمدتاً بر مخاطرات زلزله متمرکز بود، به نهادی با مسئولیت همه‌جانبه برای انواع مخاطرات طبیعی تبدیل شد. این فرایند طولانی در نهایت به یک چارچوب قانونی جدید در سال 1398 که سال‌ها در حال شکل‌گیری بود منجر شد.

پس از دهه‌ها تجربه و تکامل نهادی، قانون ملی مدیریت بحران در سال ۱۳۹۸ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و از طرف رئیس‌جمهور وقت ابلاغ شد. این قانون، ساختار حاکمیتی جدید و جامعی را برای مدیریت بحران در ایران شامل شورای‌عالی مدیریت بحران برای سیاستگذاری و تعیین بودجه در سطح کلان، سازمان مدیریت بحران کشور برای امور جاری و شورای هماهنگی به‌عنوان مجمع ذی‌نفعان، تعیین کرد.

4-1. ساده‌سازی و تسریع فرایند بازسازی

یکی از مؤثرترین راه‌ها برای تسریع بازسازی، ارائه پشتیبانی مستقیم مالی و فنی به جمعیت آسیب‌دیده است. به‌عنوان مثال، پس از زلزله ۱۳۸۲ بم، دولت در درجه اول از طریق بنیاد مسکن، خدمات مهندسی و فنی رایگان را به همراه حمایت بانکی ارائه داد تا مردم را به بازسازی خانه‌های خود تشویق کند. این مدل مشارکتی که بازماندگان را به‌عنوان «بازیگران فعال» در این فرایند می‌بیند، توانایی آنها را برای مشارکت افزایش داده و سرعت بازسازی را افزایش می‌دهد.

تشویق به مشارکت مالکین در ساخت واحدهای اسکان موقت در محل اصلی خانه یا نزدیک آن به‌عنوان یک عامل کمکی مهم برای تسریع در ساخت‌وساز شناخته شده است. این راهبرد انگیزه‌ای قوی برای ساکنان فراهم می‌کند تا به تیم‌های بازسازی در تکمیل سریع خانه‌های دائمی، به‌ویژه قبل از شروع هوای سرد یا برفی، کمک کنند. این سرپناه‌های موقت همچنین می‌توانند به‌گونه‌ای طراحی شوند که در نهایت به‌عنوان یک اتاق دائمی برای ساکنان عمل کنند و انتقال سریع‌تری را فراهم کنند [17].

فناوری‌های ساخت‌وساز سریع به‌جای ساخت‌وساز سنتی در ایران می‌تواند بخشی از راه‌حل تسریع بازسازی باشد. تخمین‌ها نشان می‌دهد که ساخت یک واحد مسکونی ۱۸ تا ۲۰ ماه طول می‌کشد. برای مقابله با این کندی، روش‌های ساخت‌وساز مدرن و بهبودیافته اجرا می‌شوند. به‌عنوان مثال، ساخت‌وساز پیش‌ساخته و مدولار، یک راه‌حل برای بهبود بهره‌وری زمان در بازسازی مسکن پس از فاجعه است. این رویکرد نیاز به نیروی کار در محل ساخت را کاهش می‌دهد و می‌تواند زمان‌بندی پروژه را به‌طور قابل توجهی کوتاه کند. گزارش شده است که میانگین سرعت ساخت‌وساز صنعتی بسیار سریع‌تر از شیوه سنتی بوده و بین ۹ تا ۱۴ ساعت در هر مترمربع زمان می‌برد. استفاده از موادی مانند بتن ترکیبی همچنین می‌تواند زمان تحویل و هزینه‌ها را کاهش دهد.

4-2. غلبه بر موانع لجستیکی و اداری

یکی از موانع اصلی برای بهبود سریع، فرایندهای بروکراتیک و عدم هماهنگی بین سازمان‌های متعدد درگیر است. به‌نظر می‌رسد که دولت با هدف بهبود هماهنگی و با ایجاد چارچوب‌های قانونی و سازمان‌های جدید ازجمله سازمان مدیریت بحران سعی بر غلبه بر این چالش‌ها داشته است. مثال‌های زیر، نمونه‌هایی از تجربیات حوادث پسین در این زمینه بوده است:

-       پس از زلزله سال ۱۳۹۱ ورزقان جلسات هفتگی منظمی طی شش ماه برای حمایت از روند بازسازی برگزار شد. در دولت چهاردهم نیز تلاش‌هایی برای تفویض اختیارات بیشتر به استانداران به منظور کاهش بروکراسی‌های اداری و تسریع در تصمیم‌گیری در سطح محلی در حال انجام است.

-       ناهماهنگی کمک‌های مردمی پس از یک فاجعه می‌تواند به هرج‌ومرج‌هایی ازجمله انسداد جاده‌ها و توزیع ناکارآمد تدارکات منجر شود. این تجربه منفی در ده روز پس از وقوع زلزله 21 مرداد 1391 ورزقان آذربایجان شرقی و ۲۱ آبان ۱۳۹۶ ازگله سرپل ذهاب مشاهده شد.

-       در پی وقوع فجایع با وجود وام‌ها و کمک‌های مالی دولتی، چالش‌های مالی و مشکلات متعددی به‌دلیل مسائل مالی داخلی و خارجی بروز می‌کند. این چالش‌ها شامل درآمد پایین خانوار، بی‌ثباتی ارز و تورم است که ارزش کمک‌های ارائه شده را کاهش داده و توانایی خانوارها را برای بازسازی مختل می‌کند. تجربیات پس از زمین‌لرزه ۲۱ آبان ۱۳۹۶ ازگله سرپل ذهاب بسیار در این مورد گویاست.

- بازسازی انسجام اجتماعی فراتر از جنبه‌های فیزیکی و اقتصادی بسیار حائز اهمیت است. سرعت بهبود و بازسازی به بافت اجتماعی جامعه نیز مرتبط است. فقدان اعتماد بین مردم و دولت که اغلب به‌دلیل سابقه واکنش‌های ناکارآمد است، می‌تواند منجر به حس بی‌تفاوتی و عدم تمایل به مشارکت در تلاش‌های بازسازی شود؛ بنابراین، رویکرد مردم‌محور در فرایند برنامه‌ریزی که مردم را در تصمیم‌گیری دخیل می‌کند، برای بازسازی ساختارهای فیزیکی و سرمایه اجتماعی بسیار مهم است.

4-3. راهبرد بازسازی و توان‌بخشی

یکی از عناصر اصلی قانون سال ۱۳۹۸ مدیریت بحران، بازسازی و توان‌بخشی است. این قانون، چشم‌اندازی را ترسیم کرده که بر «جهت‌گیری مردم‌محور» متمرکز است و ریشه در «مبانی و ارزش‌های بومی» کشور دارد. به‌نظر می‌رسد که این راهبرد با هدف بهبود سیستم حاکمیتی و ظرفیت‌سازی با تأکید بر مدیریت یکپارچه برای جلوگیری از پاسخ‌های پراکنده گذشته به سوانح تدوین شده است. دولت با گنجاندن این اصول در یک سند رسمی و قانونی، هدف خود را برای نهادینه کردن درس‌های آموخته شده از شکست‌های قبلی نشان داد. تمرکز بر ارزش‌های محلی و مشارکت عمومی، نشان می‌دهد که از دیدگاه نظری پذیرفته شده که مؤثرترین و پایدارترین بازیابی به‌گونه‌ای است که نه‌تنها از بالا به پایین برنامه‌ریزی شده باشد، بلکه از پایین به بالا نیز قابل ساماندهی و اجرا باشد.

4-4. رویکرد مدیریت بحران در برابر «همه» مخاطرات

درحالی‌که تجربه زلزله در درجه اول محرک اصلاحات نهادی در ایران بوده است، درس‌هایی از سایر مخاطرات، به‌ویژه سیلاب، نیز در تدوین راهبرد جامع ملی نقش داشته است. سیل‌های مکرر و مرگ‌بار فروردین 1398 و تیر و مرداد 1401 موجب ویرانی مناطق مختلف کشور و مرگ‌ومیر، آسیب به خانه‌ها و اختلال در معیشت مردم شد. این رویدادهای اقلیمی نشان داد که مدیریت بحران نمی‌تواند منحصراً بر زلزله متمرکز باشد. تلاش‌های بازسازی پس از سیلاب اغلب نیاز به مجموعه‌ای از ملاحظات مختلف ازجمله بازسازی قنات‌ها و شبکه‌های آب دارد. رویکرد جدید مدیریت بحران در برابر «همه» مخاطرات، پاسخی مستقیم به این واقعیت است که آسیب‌پذیری کشور یک مسئله واحد نیست، بلکه محصول پیچیده‌ای از عوامل زمین‌شناختی و اقلیمی است که باید در یک چارچوب یکپارچه و هم‌خوان به آن پرداخته شود.

4-5. شکاف پایدار در ایجاد تاب‌آوری

به‌رغم وجود یک آیین‌نامه طراحی لرزه‌ای مدرن از سال ۱۳۴۳، همچنان شکاف عمیقی بین استانداردهای مدون و شیوه‌های واقعی ساخت‌وساز وجود دارد. در زلزله ۱۳۶۹ منجیل سازه‌های مهندسی‌شده‌ای که مطابق با آیین‌نامه‌های مدرن طراحی و ساخته شده بودند عملکرد خوبی داشته و فروپاشی فاجعه‌بار ساختمان‌های سنتی، خشتی، سنگی و آجری غیرمسلح علت اصلی تلفات بود. این موضوع تنها مربوط به دانش فنی نیست، بلکه یک مشکل پیچیده مربوط به نظام حکمرانی، اقتصاد و هنجارهای اجتماعی است. بازرسی‌های ساختمانی در بسیاری از مناطق دورافتاده دقیق نیستند و بار اقتصادی مقاوم‌سازی خانه‌های موجود یا ساخت خانه‌های جدید برای برآورده کردن استانداردهای لرزه‌ای برای بسیاری از جوامع سنگین و غیرقابل تأمین است. بدون یک رویکرد سیستمی برای رسیدگی به این آسیب‌پذیری، هزاران سازه غیرمنطبق با استانداردهای اولیه همچنان به‌عنوان «تله‌های مرگ» عمل می‌کنند و در زلزله‌های شدید بعدی فرو می‌ریزند. چالش مدیریت بحران ایران، پر کردن این شکاف و تبدیل یک چارچوب قانونی قوی به یک برنامه گسترده و عملی است که از جان انسان‌ها حفاظت کند.

تجربه ایران نشان می‌دهد که پایدارترین چالش‌ها در «بازسازی بافت اجتماعی» نهفته است. مشارکت جامعه برای مدیریت مؤثر سانحه امری ضروری است زیرا موجب تقویت ظرفیت محلی، بهبود آگاهی عمومی و تقویت اعتماد بین مردم و نهادهای دولتی می‌شود. بااین‌حال، فرسایش این اعتماد اجتماعی مانع اصلی در تلاش برای بهبود بازسازی است.

این کمبود اعتماد ناشی از سابقه سوانح مکرر، تجربیات منفی با واکنش‌های ناکارآمد قبلی، عدم شفافیت و رویکرد مدیریت از بالا به پایین است که نظرات جامعه را نادیده می‌گیرد. فقدان برنامه‌ریزی شفاف و جامع، حس ناامنی و ناامیدی را تقویت کرده و منجر به از بین رفتن انگیزه افراد برای مشارکت در برنامه‌های بلندمدت می‌شود.

5. درس‌آموخته‌های گذشته؛ موفقیت‌های کلیدی و تسریع بازسازی

تجربه ایران در زمینه بازسازی پس از فاجعه، روایتی پیچیده از تلاش برای بازسازی بهتر ارائه می‌دهد. از واکنش‌های موقت اواسط قرن بیستم تا راهبرد ملی و رسمی امروز، دستاورد نهادی قابل توجهی شامل نهادینه شدن مدیریت بحران از طریق نهادهایی مانند سازمان مدیریت بحران کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، تکامل به سمت مدل‌های بازسازی مشارکتی‌تر و جامعه‌محورتر و اتخاذ رویکرد «همه مخاطرات» است. البته شکست‌های سیستماتیک ناشی از شکاف مداوم بین قوانین و آیین‌نامه‌های ساختمانی مدرن و اجرای مداوم آنها همچنان از عوامل اصلی تلفات فاجعه‌بار است. در رسیدگی جامع به جنبه‌های غیرفیزیکی بازیابی و بازسازی ازجمله توجه به نیازهای روانی- اجتماعی بازماندگان و نیاز به بازسازی اعتماد اجتماعی و انسجام جامعه همچنان کمبود وجود دارد.

به این ترتیب تمرکز کاهش ریسک سانحه باید از «وضع صرف استانداردها» به «اجرای دقیق استانداردها» تغییر کند. این امر مستلزم برنامه‌های بازرسی شفاف و غیرمتمرکز به‌ویژه در مناطق روستایی و دورافتاده است. دولت باید مجموعه‌ای از مشوق‌ها و جریمه‌ها را برای ترغیب به رعایت قوانین ساختمانی ارائه کند و مقاوم‌سازی لرزه‌ای را به گزینه‌ای مناسب برای همه مالکین تبدیل کند.

تلاش‌های بازسازی باید از ابتدا به‌گونه‌ای طراحی شوند که ماهیت چندوجهی آثار فاجعه را در نظر بگیرند. این موضوع شامل اجرای بازسازی اقتصادی و روانی- اجتماعی به‌عنوان اهداف اصلی (نه ثانویه) است. باید از بازسازی کسب‌وکارهای سنتی حمایت شود و خدمات بهداشت قابل دسترس جزء اصلی کمک‌های پس از فاجعه باشد تا به آسیب‌های عمیقی که بازسازی صرفاً فیزیکی قادر به ترمیم آنها نیست، پرداخته شود.

اتکا به بودجه‌های دولت مرکزی و وام‌های بین‌المللی یک راه‌حل پایدار و بلندمدت نیست. دولت باید برای توسعه سازوکارهای مالی نوآورانه، مانند طرح‌های تأمین مالی خرد و طرح‌های بیمه مبتنی‌بر جامعه، نشان دهد که می‌تواند خانوارها و مشاغل محلی را برای به دست گرفتن مسئولیت کاهش ریسک و بهبود خود توانمند سازد.

5-1. راهبرد تسریع در روند بازسازی پس از سانحه

کلید سرعت بخشیدن به ساخت‌وساز پس از سانحه در ایران، حرکت از واکنش احساسی و موردی به یک فرایند پیشگیرانه، از پیش برنامه‌ریزی شده و سیستماتیک است. این امر مستلزم آمادگی قبل از سانحه، استفاده از تکنیک‌های ساخت‌وساز مدرن و مقاوم، مدیریت غیرمتمرکز و کارآمد و مشارکت قوی جامعه است. این راهبرد را می‌توان به سه مرحله تقسیم کرد:

1. آمادگی قبل از فاجعه (مهم‌ترین مرحله)،

2. واکنش فوری و سرپناه انتقالی،

3. بازسازی دائمی و ساخت بهتر از قبل.

5-1-1. آمادگی پیش از فاجعه

توسعه تاب‌آوری قبل از وقوع بحران، مؤثرترین راه برای «تسریع» واکنش پس از وقوع سانحه است. نمی‌توان پس از وقوع فاجعه، تدارکات را برنامه‌ریزی کنیم. ازجمله اقدامات ارتقای تاب‌آوری پیش از بحران می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

-       تهیه نقشه‌های ملی مخاطرات و برنامه‌ریزی کاربری اراضی حساس به ریسک و تهیه و اجرای نقشه‌های پهنه‌بندی لرزه‌ای بسیار دقیق، دشت‌های سیلابی و خطر زمین‌لغزش برای جلوگیری از ساخت زیرساخت‌های حیاتی و سکونتگاه‌های جدید در مناطق پرخطر ازجمله اقدامات حیاتی هستند.

-       ایجاد یک بانک داده‌ها از نقشه‌ها و طرح‌های معماری و مهندسی رایگان و قابل دسترسی برای ساختمان‌های مسکونی، مدارس و مراکز بهداشتی مقاوم در برابر سانحه ضروری است و مهندسان و سازندگان محلی باید در مورد این طرح‌ها آموزش ببینند.

-       انبارهای منطقه‌ای تدارکاتی مجهز به اقلام ضروری و غیرفاسد شدنی مانند چادر، برزنت، کیت‌های سرپناه مدولار (مثلاً قاب‌های فولادی سبک)، ابزار، واحدهای تصفیه آب و لوازم پزشکی تأسیس شوند.

- اجرای برنامه‌های آموزشی در سطح کشور در زمینه طراحی لرزه‌ای مدرن (ازجمله دیوارهای برشی، مصالح بنایی محصور شده) برای مهندسان و معماران و تکنیک‌های ارزیابی سریع در مورد شیوه‌های ساخت‌وساز ایمن برای سازندگان و سرکارگران محلی و پروتکل‌های مدیریت بحران برای مقامات دولتی می‌تواند تأثیر بسزایی در تسریع بازسازی داشته باشد.

5-1-2. اسکان اضطراری و سرپناه موقت (هفته‌های یک تا دوازدهم پس از فاجعه)

در این مرحله هدف این است که ضمن برنامه‌ریزی برای اسکان دائمی، به سرعت سرپناه امن و استانداردی فراهم شود.

-       در گام نخست به منظور ارزیابی سریع خسارت، تیم‌های آموزش‌دیده و دارای گواهینامه را با فرم‌های دیجیتالی استاندارد (روی تبلت / تلفن) مستقر می‌شوند تا ساختمان‌ها را با رنگ‌های سبز (قابل سکونت)، زرد (نیازمند تعمیر)، قرمز (ناایمن / غیرقابل سکونت) مشخص کنند. از یک پایگاه داده مرکزی مانند پلتفرم GIS برای نقشه‌برداری از خسارات در زمان واقعی استفاده می‌شود تا امکان تخصیص کارآمد منابع را فراهم کند. می‌توان از پهپادها برای نقشه‌برداری سریع استفاده کرد.

-       با اولویت قرار دادن توزیع کیت‌های پناهگاه با توزیع بسته‌های سرپناه (برزنت، ابزار، طناب، اتصالات باکیفیت) به‌جای پناهگاه‌های جمعی، مردم می‌توانند سرپناه‌های موقت خود را در ملک خود یا در نزدیکی آن بسازند. این کار باعث حفظ روابط و کرامت اجتماعی می‌شود.

-       سرپناه‌های دسته‌جمعی (شهرهای چادری) به‌دلیل مشکلات بهداشتی، امنیتی و اجتماعی باید آخرین راه‌حل باشند. در صورت استفاده، از همان ابتدا آنها را با بهداشت، روشنایی و امنیت مناسب برنامه‌ریزی شود.

-       برای سرپناه نیمه‌دائمی / موقت از سیستم‌های مدولار از پیش طراحی‌شده (مثلاً قاب‌های فولادی سبک با پنل‌های عایق) استفاده می‌شود که توسط ساکنین و با حداقل مهارت به سرعت قابل مونتاژ باشند. نکته مهم این است که این سازه‌ها باید طوری طراحی شوند که به خانه‌های اصلی دائمی ارتقا یابند. این طرح شکاف بین چادر اضطراری و خانه دائمی را پر می‌کند و مدت زمانی را که مردم در سرپناه نامناسب می‌گذرانند، به‌شدت کاهش می‌دهد.

5-1-3. بازسازی دائمی و ساخت بهتر از قبل (ماه‌های چهار تا ششم و بعد از آن)

این مرحله باید بر سرعت، کیفیت و انعطاف‌پذیری تمرکز داشته باشد. در بازسازی با محوریت مالک، به خانواده‌های آسیب‌دیده کمک‌های مالی مستقیم (کمک‌های بلاعوض، نه فقط وام) و مصالح ارائه می‌شود تا آنها را قادر به بازسازی خانه‌های خود با استفاده از طرح‌های از پیش تأیید شده سازد.

-       در این مرحله دفاتر پشتیبانی فنی محلی در روستاها / شهرهای آسیب‌دیده تأسیس می‌شود، ازجمله دفاتری که در زمان بازسازی شهر بم پس از زلزله 5 دی‌ماه 1382 راه‌اندازی شد. این مراکز که توسط مهندسان اداره می‌شوند، ضمن پاسخ به سؤالات، نظارت رایگان ارائه داده و کیفیت ساخت‌وساز را تضمین می‌کنند. این فرایند بسیار سریع‌تر و از نظر فرهنگی پایدارتر از استفاده از پیمانکاران بزرگ است که کل روستاها یا یک شهر را می‌سازند.

-       استفاده از فناوری‌های نوین فرایند ساخت‌وساز را سرعت بخشیده، به نیروی کار ماهر کمتری نیاز دارند، به راحتی به سازندگان محلی آموزش داده می‌شود و محصول نهایی نسبت به روش‌های سنتی و شکننده، مقاوم‌تر است. عناصر پیش‌ساخته برای سرعت بخشیدن به‌کار در محل، به‌عنوان تیرهای سردر، عناصر سقف و راه‌پله‌های بتنی استفاده می‌شوند. قاب فولادی سبک (LGSF) برای ساخت‌وساز سریع بسیار کاربردی است. این نوع مصالح می‌تواند در خارج از سایت به‌صورت پیش‌ساخته آماده شود و به‌دلیل وزن سبک در مناطق لرزه‌خیز مناسب است.

-       زنجیره‌های تولید و تأمین مواد اولیه محلی به‌عنوان مثال کارخانه‌های سیمان و کارگاه‌های فولاد و...، باعث ایجاد مشاغل محلی و کاهش حمل‌ونقل در مسافت‌های طولانی می‌شود. همچنین جوامع را از روز اول در برنامه‌ریزی محله‌های خود مشارکت می‌دهد. این امر حس مالکیت ایجاد کرده، اختلافات را کاهش داده، از دانش محلی بهره می‌برد و روند کار را روان‌تر و سریع‌تر می‌کند. از پیش تعیین کردن محل تدارکات در مراکز راهبردی منطقه‌ای برای دسترسی سریع به روستاهای کوهستانی دورافتاده بسیار مهم است.

-       با سرمایه‌گذاری کافی در فاز آمادگی پیش از وقوع سانحه، علاوه‌بر کاهش خسارات جانی و مالی، روند بهبودی پس از وقوع سانحه نه‌تنها سریع‌تر، بلکه قوی‌تر و عادلانه‌تر نیز خواهد بود.

5-2. بعد فرهنگی و سرمایه اجتماعی در امر بازسازی

یک خانه فقط یک سازه فیزیکی نیست؛ بلکه یک واحد فرهنگی است. تحمیل یک طرح استاندارد بدون توجه به سبک زندگی محلی به عدم پذیرش و اصلاح آن توسط ساکنان (اغلب به روش‌هایی که ایمنی را به خطر می‌اندازد) منجر می‌شود. حریم خصوصی در فرهنگ ایرانی به‌ویژه در مناطق روستایی از اهمیت بالایی برخوردار است که باید در طرح‌ها رعایت شود. همچنین مسائل فرهنگی (مانند زیست جمعی یا خانواده‌های تک هسته‌ای) و نیازهای جوامع مختلف ازجمله دامپروری، کشاورزی و... باید در طراحی‌ها لحاظ شود.

- تنوع قومی و منطقه‌ای

موزاییک قومی و زبانی ایران به این معنی است که رویکرد یکسان برای همه، شکست حتمی خواهد داشت. هر منطقه معماری خاص دارد که کاملاً با آب‌وهوا و فرهنگ خود سازگار است. استفاده از مصالح محلی آشنا (سنگ، خشت، آجر) سریع‌تر و پایدارتر از واردات مصالح ناآشنا است. هدف باید بهبود تکنیک‌های سنتی باشد، نه جایگزینی آنها. تحمیل ساخت بلوک بتنی، ناکارآمد و بی‌احترامی به سازندگان محلی است. مجموعه طرح‌های از پیش تأیید شده باید گزینه‌های متعددی را ارائه دهد که منعکس‌کننده معماری مناطق قومی مختلف باشد.

جلسات آموزشی و هشدارها در مناطق غیرفارسی زبان باید به زبان‌های محلی توسط کارشناسان بومی به عموم مردم ارائه شود. همچنین مهندسانی که به منطقه اعزام می‌شوند باید بتوانند با مردم و بزرگان محلی ارتباط برقرار کنند. همچنین آیین‌های فرهنگی- مذهبی در برنامه‌ریزی و اولویت‌بندی بازسازی باید مورد توجه قرار گیرد.

از تکنیک‌های ارزیابی مشارکتی روستایی(PRA)  می‌توان برای شناخت این مشخصات محلی استفاده کرد. قبل از طراحی هر چیزی، تسهیل‌گران باید در جامعه زندگی کنند و از ابزارهایی مانند نقشه‌برداری و برداشت اجتماعی، پیمایش‌های عرضی و بحث‌های گروهی متمرکز برای درک نیازها از دیدگاه آنها استفاده کنند [18].

- ساختار و مشارکت جامعه (سرمایه اجتماعی)

جوامع ایرانی از روستاهای کوچک گرفته تا محله‌های شهری، ساختارهای اجتماعی قوی و از پیش موجود دارند که نادیده گرفتن آنها خطای مهلکی است. رهبران محلی جامعه لازم است از همان ابتدا درگیر تلاش‌های بازسازی، تسهیل ارتباطات و مدیریت اختلافات شوند. نیازهای زنان و همچنین مشارکت آنان در امور برنامه‌ریزی و تسهیل‌گری نیز نباید نادیده گرفته شود [19][20].

کار جمعی با مشارکت نیروهای بومی به‌جای استفاده از پیمانکاران خارجی، می‌تواند جوامع را برای همکاری و مشارکت در ساخت مسکن و زیرساخت‌ها سازماندهی کند، روند کار را به طرز چشم‌گیری سرعت بخشیده و حس بهبودی مشترک را تقویت کند که بسیار مؤثرتر از ایجاد وابستگی به کمک‌های خارجی است. همچنین مشارکت جوامع در تصمیم‌گیری، نظارت بر بودجه و کیفیت مصالح منجر به شفافیت، اعتمادسازی و تسریع در امور می‌شود.

کمیته‌های اجتماعی فراگیر باید شامل بزرگان، زنان، جوانان و نمایندگانی از گروه‌های قومی یا مذهبی مختلف در جامعه باشند. «تسهیل‌گران اجتماعی» در کنار مهندسان، جامعه‌شناسان یا انسان‌شناسان آموزش‌دیده‌ای را که فرهنگ محلی را درک می‌کنند می‌توانند به‌عنوان پلی بین جامعه و تیم‌های فنی عمل کنند.

- تجربه ناموفق دهکده امید سرپل ذهاب

تجربه مشارکت در بازسازی پس از زمین‌لرزه ۲۱ آبان ۱۳۹۶ سرپل ذهاب با بزرگای 7/3 گویای چالش‌ها و مشکلات یک ایده ظاهراً جالب ولی غیرقابل اجراست. در این پروژه بنا بود یک روستا با نام دهکده امید با الگوی توسعه پایدار در نزدیکی سرپل ذهاب احداث شود. اما در نهایت عدم موفقیت این پروژه در بازسازی پس از زلزله سرپل ذهاب نشان داد که صرف نیت خیر و انتخاب هدفی خوب برای بازسازی کافی نیست. باید با مردم بومی آسیب‌دیده ارتباط مستقیم برقرار کرد و همزمان از طریق نهادهای رسمی و با هماهنگی کامل با آنها فرایند بازسازی را پیش برد. در غیر این صورت دوقطبی‌های گوناگون نه‌تنها موجب تسریع در کار نمی‌شود، بلکه تأخیر بیشتر و در نهایت توقف کار را موجب می‌شود.

6. راهبردهای بازیابی و بازسازی بهتر از قبل

بازسازی تنها بازگرداندن شرایط به وضعیت قبل نیست، بلکه فرصتی برای ارتقای تاب‌آوری و ایجاد زیرساخت‌های ایمن‌تر و پایدارتر است [1]. در این بخش، ضمن آسیب شناسی حوادث گذشته و بررسی چالش‌هایی که در امر بازسازی نیاز به توجه بیشتری دارند، اصول موفقیت در بازسازی، رویکردهای مرحله‌ای و راهبردهای اجرایی و سیاستی مورد تحلیل قرار می‌گیرد تا زمینه تدوین برنامه‌های ملی کارآمد برای مدیریت مؤثر دوران پساسوانح فراهم شود.

6-1. تحلیل تجارب ناکارآمدی‌ها در حوادث گذشته

به‌طور معمول دولت‌ها سابقه ادعای پیروزی با گزارش تعداد بالای «واحدهای بازسازی‌شده» را دارند که با واقعیت مطابقت کامل ندارند. به‌عنوان نمونه، دولت وقت در شهریور 1386 و نزدیک به چهار سال پس از زلزله بم 1382 مدعی شد که کار بازسازی این شهر پایان یافت. درصورتی‌که واحدهای مسکونی که رسماً تکمیل‌شده محسوب می‌شده و همچنان می‌شوند صرفاً یک سرپناه هستند یا در جای اشتباه ساخته شده و یا هرگز به خدمات ضروری وصل نشده‌اند. این موضوع شکستی آشکار در پاسخ پس از سانحه و بازسازی است [21]. همچنین پس از گذشت یک دهه از زلزله‌های ورزقان 1391 و ازگله سرپل ذهاب 1396 ممکن است برخی از آسیب دیدگان هنوز به‌طور مناسب اسکان نیافته، بهبود اقتصادی به‌طور کامل محقق نشده و شهر بازسازی شده به‌دلیل فساد و نظارت ضعیف، تاب‌آوری کمتری داشته باشد. عدم ارتباط مؤثر و اشتراک داده‌ها و اطلاعات و محافظت از قلمرو سازمان به جای تلاش برای رسیدن به یک هدف مشترک، نشان‌دهنده ضعف عملکردی دستگاه‌های ذی‌ربط در فرایند بازسازی هستند. برای پیشگیری از تجربیات این چنین و بهره‌گیری از درس‌آموخته‌های گذشته جهت ارتقای بازسازی و بازیابی پس از حوادث، لازم است موارد زیر را در تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزی‌های فرایند بازسازی مورد توجه قرار داد:

-       پیش‌نیاز شروع بازسازی، در ابتدا جمع‌آوری سریع آوار است. اعطای مجوز به سازمان‌های مختلف و استفاده از ماشین‌آلات سنگین می‌تواند این روند را به‌طور قابل توجهی تسریع کند. در برخی موارد، جوامع به‌شدت آسیب‌دیده در مناطق پرخطر (مثلاً مستعد زمین‌لغزش) ممکن است نیاز به جابه‌جایی داشته باشند. تصمیم‌گیری زودهنگام و ابلاغ آنها به جمعیت آسیب‌دیده برای جلوگیری از تأخیر بسیار مهم است.

-       ارائه کمک‌های مالی، تسهیلات بانکی و وام‌های کم‌بهره برای واحدهای مسکونی و تجاری ضروری است. این پشتیبانی باید با خدمات فنی و مهندسی همراه باشد تا اطمینان حاصل شود که بازسازی مطابق با استانداردهای ایمنی انجام می‌شود. مشارکت جامعه آسیب‌دیده در فرایند تصمیم‌گیری و بازسازی می‌تواند انگیزه‌ای قوی برای مردم ایجاد کند تا به اتمام سریع مراحل ساخت‌وساز کمک کنند. استفاده از کمک‌ها و وام‌های بین‌المللی و غیردولتی می‌تواند به‌طور قابل توجهی تلاش‌های بازسازی را تقویت کند. یک چارچوب قوی و شفاف برای مدیریت کمک‌های خارجی لازم است.

-       مدیران و بروکرات‌های ناکارآمد می‌توانند تلاش‌های مربوط به بازیابی پس از زلزله را در تمام مراحل ساخت‌وساز به‌طور قابل توجهی مختل کنند. اقدامات (یا کوتاهی‌‌های) آنها باعث ایجاد تنگنا، کاهش کیفیت و طولانی شدن رنج جمعیت آسیب‌دیده می‌شود. اصرار بر قوانین سخت‌گیرانه و کند تدارکات عمومی که برای مواقع عادی طراحی شده‌اند، درخواست‌های بی‌پایان برای پیشنهادها (RFP)، جنگ‌های مناقصه و زنجیره‌های تأیید پیشنهادها، مانع از خرید و استقرار سریع چادرها، برزنت‌ها و واحدهای مدولار می‌شود.

-       هماهنگی ضعیف بین سازمان‌ها (به‌عنوان مثال مدیریت بحران، حمل‌ونقل، گمرک و...) منجر به معطل ماندن لوازم نجات‌بخش در فرودگاه‌ها یا بنادر به‌دلیل کاغذبازی، یا تعرفه‌ها می‌شود. رد یا به تأخیر انداختن کمک‌های اهدایی بین‌المللی (ازجمله واحدهای مسکونی موقت با کیفیت بالا) به‌دلیل عدم تطابق با مشخصات بروکراتیک محلی، حتی اگر از نظر عملکردی عالی باشند، می‌تواند رخ دهد. تشکیل کمیته‌های بی‌پایان و بیم مرتکب خطا شدن، تصمیم‌گیری در مورد محل برپایی اردوگاه‌های موقت را کاملاً مختل کرده و ممکن است مردم را در معرض زمستان‌های سرد قرار دهد. انتقال منابع به مناطق یا افراد دارای ارتباطات محلی به‌جای رسیدگی به نیازمندترین افراد براساس ارزیابی‌های عینی خسارت، از نمادهای بارز فساد است.

-       در مرحله اسکان موقت، سازه‌های نیمه‌دائمی با استحکام بیشتر باید به مدت یک سال و تا زمانی که مسکن دائمی ساخته شود دوام بیاورند. اعمال استانداردهای پیچیده در واحدهای انتقالی به‌شدت هزینه و زمان را افزایش می‌دهد، به این معنی که واحدهای کمتری با همان بودجه ساخته می‌شوند و بسیاری از خانواده‌ها بی‌خانمان می‌مانند. ناتوانی در حل سریع حقوق مالکیت و جستجوی بی‌پایان سند مالکیت و اختلافات حقوقی، ساخت‌وساز را متوقف می‌کند. سازمان‌های متمرکز به‌جای مجوز دادن به مدل‌های سازگار و متناسب از نظر فرهنگی یا مبتنی‌بر مالک، یک طرح واحد و ناکارآمد را بر محیط‌های مختلف تحمیل می‌کنند. تحمیل راه‌حل‌ها از بالا به پایین بدون مشارکت جوامع آسیب‌دیده منجر به عدم پذیرش و اختلال در امور می‌شود. از آنجا که این روند بسیار کند است، مسکن انتقالی عملاً دائمی می‌شود. به این ترتیب با از بین رفتن فوریت ساخت مسکن دائمی مناسب، افراد برای یک دهه یا بیشتر در شرایط نامناسب سرگردان شده و روند بهبود متوقف می‌شود.

-       مرحله اسکان دائم پیچیده‌ترین و سرمایه‌برترین مرحله پس از سانحه است که شامل بازسازی ساختمان‌ها، زیرساخت‌ها و معیشت است. پروسه اخذ مجوزها و امضاهای بی‌پایان از چندین سازمان پراکنده (محیط‌زیست، میراث فرهنگی و...) بدون هماهنگی بین این نهادها می‌تواند یک پروژه را برای ماه‌ها متوقف کند. بودجه اغلب به پروژه‌های معتبر در مراکز شهر هدایت می‌شود تا روایتی از موفقیت ایجاد شود، درحالی‌که کار پیچیده بازسازی هزاران خانه در مناطق حاشیه شهر و مناطق روستایی به‌طور مزمن با کمبود بودجه و غفلت مواجه است.

-       تحمیل یک فناوری یا طرح بازسازی واحد در سراسر کشور، نادیده گرفتن مصالح، مهارت‌ها، شرایط لرزه‌ای و نیازهای فرهنگی محلی و اعطای قراردادهای ساختمانی پرسود به شرکت‌های مرتبط به‌جای شرکت‌های با صلاحیت بالا موجب فساد می‌شود. این امر موجب چشم‌پوشی از مصالح و تکنیک‌های ساختمانی بی‌کیفیت توسط بازرسان و در نتیجه نهادینه شدن آسیب‌پذیری در محیط بازسازی شده می‌شود. تغییر قوانین جبران خسارت، استانداردهای فنی یا معیارهای اخذ تأییدیه در اواسط فرایند موجب سردرگمی، توقف پروژه‌ها و دوباره‌کاری می‌شود. همچنین به منظور حذف افرادی که قبلاً کمک دریافت کرده‌اند، یک فهرست شفاف و روشن از ذی‌نفعان باید تهیه شود. عدم انجام این کار موجب دریافت چندباره کمک توسط برخی و عدم کمک‌رسانی به برخی دیگر شود. در نتیجه فرایند بهبود اقتصادی ناعادلانه، کند و منجر به آسیب‌پذیری می‌شود.

-       ترس فراگیر از سؤالات حسابرسی آینده (مانند دلایل انتخاب آن پیمانکار) منجر به ریسک‌گریزی شدید و رویه‌گرایی می‌شود؛ جایی که پیروی از فرایند از دستیابی به نتیجه مهم‌تر می‌شود. سازمان‌ها اغلب با کمبود متخصصین و مدیران پروژه واجد شرایط مورد نیاز برای نظارت بر چنین فرایند پیچیده‌ای مواجه هستند. به این ترتیب بروکراسی ناکارآمد، یک فاجعه طبیعی را به یک بحران مدیریتی ساخته دست بشر تبدیل می‌کند و سرعت، کیفیت و عدالت بازیابی زلزله را سال‌ها پس از توقف لرزش زمین به‌شدت کاهش می‌دهد. موانع بروکراتیک سازمان‌های کمک‌رسان بین‌المللی به‌دلیل محدودیت‌ها و تحریم‌ها نیز فرایند جذب کمک‌های بین المللی را به شدت مختل می‌کند. همچنین بروکراسی اداری گمرک می‌تواند تدارکات حیاتی مانند احداث بیمارستان‌های صحرایی و تجهیزات نجات را برای مدت‌ها معطل نگه دارد که نمونه بارزی از فلج لجستیکی است.

-       عدم پذیرش داوطلبان محلی و گروه‌های نجات شهروندی خودجوش ازسوی مدیرانی که اصرار دارند فقط نهادهای رسمی می‌توانند پاسخ را مدیریت کنند، می‌تواند موجب تضعیف روحیه و اتلاف دانش و نیروی انسانی حیاتی محلی شود. توزیع کمک‌ها نیز اغلب به‌صورت نابرابر است، به‌گونه‌ای که آسیب‌پذیرترین افراد و کسانی که در روستاهای دورافتاده و جوامع حاشیه‌نشین هستند، در هفته اول بحران بیشترین آسیب را می‌بینند. همچنین عقد قراردادهای سفارشی با برخی پیمانکاران به‌جای انتخاب از میان رقبای واقعی بخش خصوصی و واجد شرایط در پروژه‌های بازسازی، نماد بارز فساد است و اغلب منجر به هزینه‌های بالا، کیفیت پایین و تمرکز بر سود به‌جای سرعت و کیفیت می‌شود.

-       سیاست رسمی اغلب اصرار دارد که بلوک‌های آپارتمانی بتنی به سبک شهری جایگزین خانه‌های سنتی روستایی شوند که این امر مصالح، مهارت‌ها و سبک زندگی محلی را نادیده می‌گیرد. علاوه‌بر این، فرایند اخذ مجوز متمرکز و پیچیده برای بازسازی یک خانه روستایی اغلب برای بازماندگان غیرممکن است و در نهایت منجر به بازسازی غیراصولی و ناایمن توسط ساکنین می‌شود.

-       بازسازی فیزیکی بدون بازسازی ابعاد اجتماعی اقتصادی و فرهنگی عملاً به معنی شکست این فرایند است. دستیابی به بازسازی سریع و مؤثر پس از یک فاجعه بزرگ مانند زلزله یا طوفان، نیازمند یک رویکرد هماهنگ و مرحله‌ای است که نیازهای فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی را از همان ابتدا لحاظ کند. سرعت بازسازی بسیار مهم است، اما باید با پایداری و مشارکت جامعه متعادل شود تا از شکست طولانی‌مدت پروژه جلوگیری شود.

6-2. چارچوب‌های کلیدی موفقیت در بازسازی و بازتوانی

موفقیت در بازسازی پس از بحران‌ها نیازمند نگرشی جامع، مشارکتی و آینده‌نگر است [1]. تجربیات جهانی نشان داده که صرفاً بازگرداندن وضعیت موجود پیش از حادثه کافی نبوده و برای دستیابی به پایداری و تاب‌آوری، لازم است ابعاد اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و نهادی بازسازی به‌صورت هم‌افزا و هماهنگ مورد توجه قرار گیرد. در همین راستا، اصول کلیدی زیر به‌عنوان مبانی موفقیت در بازسازی معرفی می‌شوند که می‌توانند راهنمای سیاستگذاران، مدیران و مجریان در فرایند بازتوانی جوامع آسیب‌دیده باشند.

- بازسازی جامعه‌محور

جمعیت آسیب‌دیده قربانی نیستند، بلکه عوامل اصلی بهبودی خود هستند. دانش آنها از فرهنگ محلی، ساختارهای اجتماعی و شبکه‌های اقتصادی غیرقابل جایگزین بوده و بنابراین برنامه‌ریزی مشارکتی غیرقابل مذاکره است.

- بازسازی بهتر از قبل

بازسازی به معنی بازگرداندن فقط آنچه که وجود داشته، نیست. از این فرصت برای بهبود آیین‌نامه‌های ساختمانی، زیرساخت‌ها، سیستم‌های اقتصادی و خدمات اجتماعی باید استفاده شود تا جامعه تاب‌آورتر، عادلانه‌تر، پایدارتر و به‌طور کلی بهتر از قبل ساخته شود.[22] [23] [24] [25]

- رویکرد یکپارچه

ارتقا و بهبودی فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی را نمی‌توان از یکدیگر تفکیک کرد. بازسازی واحدهای مسکونی (اجتماعی) به تنهایی کافی نیست، وقتی که فرد شغل (اقتصادی) نداشته باشد یا مکان‌های مقدس جامعه (دینی / فرهنگی) تخریب شده و هویت او از بین رفته باشد. رسیدگی به سلامت روان و حمایت روانی- اجتماعی (MHPSS) نیز به اندازه کمک‌های اولیه فیزیکی برای عملکرد یک جامعه حیاتی است.

- هماهنگی و شفافیت

یک نهاد حاکم واحد و مشخص باید مسئولیت هماهنگی و مدیریت همه سازمان‌ها (دولت، سازمان‌های مردم‌نهاد، کمک‌های بین‌المللی) را به عهده داشته باشد. شفافیت در تخصیص بودجه و تصمیم‌گیری از فساد جلوگیری کرده و منجر به اعتمادسازی می‌شود.

6-3. رویکرد مرحله‌ای به بازسازی

بازسازی پس از سانحه فرایندی چندبعدی و پویاست که نمی‌توان آن را صرفاً یک مسیر خطی دانست. در عمل، مراحل مختلف بازسازی هم‌پوشانی داشته و بسته به شرایط حادثه، ظرفیت‌های محلی و سطح منابع در دسترس ممکن است به‌طور هم‌زمان یا با تقدم و تأخر نسبی اجرا شوند. برای درک بهتر این فرایند می‌توان آن را در قالب سه مرحله واکنش فوری، بازیابی کوتاه‌مدت و بازسازی میان‌مدت تا بلندمدت دسته‌بندی کرد. هر یک از این مراحل اهداف، اقدامات و اولویت‌های خاص خود را در ابعاد فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی دارند که در جدول زیر به‌صورت مقایسه‌ای تبیین شده است.

جدول 4. مراحل بازسازی پس از سانحه

ماخذ: همان.

6-4. راهبردهایی برای سرعت و کارایی

راهبردهای بازسازی باید به‌گونه‌ای طراحی شوند که علاوه‌بر سرعت، از کارایی و اثربخشی بالایی برخوردار باشند. این امر مستلزم تدوین سیاست‌هایی در حوزه آمادگی پیشینی، تسهیل تصمیم‌گیری‌های محلی، کاهش موانع اداری و بهره‌گیری از فناوری‌های نوین است. در سطح اجرا نیز توجه به تأمین مالی شفاف، استفاده از مصالح استاندارد و بومی، توانمندسازی نیروهای محلی، نقش تعیین‌کننده‌ای در پیشبرد سریع و پایدار فرایند بازسازی دارد. مجموعه نکات زیر مهم‌ترین محورهای اجرایی و سیاستی برای تحقق بازسازی کارآمد را بیان می‌کند.

برنامه‌ریزی پیش از فاجعه (مهم‌ترین عامل سرعت است): جوامعی که برنامه‌های قوی برای مقابله با فاجعه، پیمانکاران از پیش بررسی‌شده، تدارکات از پیش مستقر شده و تیم‌های محلی آموزش‌دیده دارند، به‌طور چشم‌گیری سریع‌تر بهبود می‌یابند. باید قبل از سانحه و با پیش‌بینی مکانی وقوع سوانح مختلف روی آمادگی سرمایه‌گذاری شود.

تصمیم‌گیری غیرمتمرکز: به استانداری‌ها و کمیته‌های اجتماعی که زمینه را بهتر می‌شناسند اختیار داده شود تا بدون انتظار برای تأیید از یک پایتخت دوردست، تصمیم‌گیری کنند.

مقررات ساده‌شده: فرایندهای بروکراتیک برای بازسازی مجوزها، تدارکات و استخدام در عین حفظ پاسخ‌گویی به‌طور موقت ساده شود.

استفاده از فناوری مانند پهپادها: برای ارزیابی سریع خسارت و نقشه‌برداری.

پلتفرم‌های دیجیتال: برای هماهنگی کمک‌ها، مدیریت تدارکات و نقشه‌برداری از نیازها در زمان واقعی.

پول همراه: برای انتقال فوری، ایمن و شفاف وجه به جمعیت‌های بزرگ.

مصالح ساختمانی استاندارد و محلی: استفاده از مصالح ساختمانی موجود در محل و مقاوم در برابر فاجعه و ترویج خدمه ساختمانی محلی از پیش آموزش‌دیده برای جلوگیری از تنگناها.

7. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

بازسازی و بازتوانی پس از حوادث طبیعی و غیرمترقبه یک فرایند پیچیده، چندبعدی و حساس است که موفقیت آن مستلزم ترکیب سرعت، پایداری و مشارکت فعال جامعه محلی است. تجربیات گذشته در ایران، ازجمله زلزله‌های بم (۱۳۸۲)، ورزقان (۱۳۹۱) و سرپل ذهاب (۱۳۹۶) نشان داده است که صرفاً تکمیل واحدهای مسکونی یا بازسازی فیزیکی، تضمینی برای بازگشت کیفیت زندگی و تاب‌آوری جامعه نیست. در بسیاری از موارد، تأخیر در جمع‌آوری آوار، بروکراسی پیچیده، ضعف هماهنگی بین دستگاه‌ها و مدیریت ناکارآمد کمک‌های داخلی و بین‌المللی باعث شده است که واحدهای مسکونی نیمه‌تمام، فاقد خدمات اساسی و زیرساخت‌های حیاتی باقی بمانند و اسکان موقت برای سال‌ها ادامه یابد. این تجارب نشان می‌دهد که بازسازی بدون توجه به ابعاد اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی عملاً به شکست می‌انجامد و آسیب‌پذیری جوامع باقی می‌ماند.

تحلیل دقیق فرایندهای گذشته بر اهمیت مشارکت جامعه محلی تأکید دارد؛ جمعیت آسیب‌دیده نه قربانی صرف، بلکه عامل اصلی بهبود خود هستند و دانش بومی آنان از فرهنگ، ساختارهای اجتماعی، شبکه‌های اقتصادی و مهارت‌های محلی، غیرقابل جایگزین است. بازسازی همچنین نباید محدود به بازگرداندن وضعیت پیشین باشد؛ بلکه فرصتی برای ارتقای استانداردهای ساختمانی، مقاوم‌سازی زیرساخت‌ها، توسعه اقتصادی پایدار و بهبود خدمات اجتماعی فراهم می‌کند تا جوامع تاب‌آورتر، عادلانه‌تر و بهتر از گذشته شکل گیرند.

تجارب جهانی و ملی نشان می‌دهد که بازسازی مؤثر نیازمند یک رویکرد مرحله‌ای و جامع است که شامل سه فاز واکنش فوری، بازیابی کوتاه‌مدت و بازسازی میان‌مدت تا بلندمدت می‌شود. هر یک از این مراحل اهداف مشخص فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی دارند. در فاز واکنش فوری، حفظ جان انسان‌ها، تثبیت شرایط اضطراری، جمع‌آوری سریع آوار، فراهم‌سازی سرپناه اضطراری و ارائه کمک‌های اولیه با رعایت فرهنگ و نیازهای محلی اهمیت دارد. فاز بازیابی کوتاه‌مدت بر اسکان موقت، بازسازی خدمات ضروری و تقویت بافت اجتماعی تمرکز دارد و فاز بازسازی میان‌مدت تا بلندمدت شامل ساخت مسکن دائمی مقاوم، بازسازی زیرساخت‌های حیاتی، تقویت شبکه‌های ایمنی اجتماعی و اقتصادی و گنجاندن فرهنگ در طراحی شهری و معماری است.

سرعت بازسازی ارتباط مستقیم با آمادگی پیش از حادثه دارد؛ جوامعی که برنامه‌های پیشگیری، پیمانکاران از پیش تأیید شده، تیم‌های محلی آموزش‌دیده و تدارکات مستقر دارند، سریع‌تر بازیابی می‌شوند. تصمیم‌گیری غیرمتمرکز و تفویض اختیار به سطوح محلی، کاهش بروکراسی، ساده‌سازی مجوزها و استفاده از فناوری‌های نوین مانند پهپادها و پلتفرم‌های دیجیتال برای ارزیابی خسارت و مدیریت تدارکات، کارایی و اثرگذاری بازسازی را افزایش می‌دهد.

بروکراسی ناکارآمد، تنگناهای اداری و فقدان هماهنگی میان دستگاه‌ها باعث تأخیر، فساد و کاهش کیفیت بازسازی می‌شود. تجربه نشان داده است که محدود کردن نقش داوطلبان محلی و سازمان‌های مردم‌نهاد به سازمان‌های رسمی، تضعیف روحیه و اتلاف منابع انسانی حیاتی را به دنبال دارد. همچنین تحمیل فناوری، مصالح و طرح‌های بازسازی یکسان بدون توجه به شرایط محلی، اقلیم، مهارت‌ها و فرهنگ، منجر به بازسازی غیرایمن، غیرقابل پذیرش و آسیب‌پذیر می‌شود.

براساس تحلیل تجربیات ملی و بین‌المللی، مهم‌ترین توصیه‌های سیاستی برای ارتقای فرایند بازسازی و توانمندسازی جوامع آسیب‌دیده در جدول زیر ارائه شده است:

جدول 5. اهم توصیه‌های سیاستی برای تسریع و ارتقای فرایند بازسازی و بازیابی

مأخذ: همان.

با رعایت این توصیه‌ها، فرایند بازسازی نه‌تنها می‌تواند سریع، مؤثر و پایدار باشد، بلکه به فرصتی برای تقویت ساختارهای اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی جوامع آسیب‌دیده تبدیل می‌شود و تاب‌آوری بلندمدت در برابر مخاطرات آینده تضمین خواهد شد.

به‌عنوان نکته پایانی باید تأکید شود که سریع‌ترین راه برای دستیابی به بازسازی سریع و جامع، ایجاد اعتماد، تأمین مالی و توانمندسازی جامعه محلی است. جوامع محلی دارای دانش فرهنگی، شبکه‌های اجتماعی و انگیزه اقتصادی برای بهبودی را در اختیار دارند. بازیگران خارجی (دولت‌ها، سازمان‌های مردم‌نهاد، شرکای بین‌المللی) باید به‌عنوان توانمندساز و تسهیل‌کننده عمل کنند، نه به‌عنوان کارگردان. با پیوند دادن حفظ فرهنگی، بهبود اجتماعی و احیای اقتصادی از روز اول، یک فاجعه می‌تواند به کاتالیزوری برای ایجاد جامعه‌ای مقاوم‌تر، متحدتر و قوی‌تر تبدیل شود.