خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

قانون بودجه سال ۱۴۰۳ در مرحله اجرا با عدم تحقق بخشی از منابع و فشار هزینه‌ای مواجه شد. ارقام مصوب برخی ردیف‌های منابع بیش‌برآورد شده بود و به‌طور کامل محقق نشد. این خوش‌بینی در برآورد منابع- یا عدم اجرای برخی تکالیف قانونی- منجر به کمبود منابع در میانه سال گردید. از‌سوی‌دیگر، وقوع حوادث غیرمترقبه و تغییر دولت در میانه سال، اجرای برخی اصلاحات مدنظر قانون بودجه را به تعویق انداخت و در‌مقابل مخارج پیش‌بینی ‌نشده و اضطراری را افزایش داد. پیامد ترکیب این عوامل، ایجاد کسری قابل‌توجه در بودجه دولت بود که برای جبران آن از مجوزهای خارج از قانون بودجه استفاده شد. به علاوه، کسری قابل‌توجه در بودجه سازمان هدفمندی یارانه‌ها نیز فشار مضاعفی بر تراز مالی دولت وارد ساخت. مجموع این شرایط، نشان‌دهنده ناترازی ساختاری در بودجه و اتکای هم‌زمان به استقراض از صندوق توسعه، اوراق بدهی مازاد بر ارقام مصوب بودجه و درآمدهای نفتی برای پوشش هزینه‌هاست که پایداری مالی دولت را با چالش مواجه می‌سازد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

• ·         کسری بودجه و پوشش آن: کسری عملکرد مالی دولت در سال ۱۴۰۳ حدود ۷۹۱ هزار میلیارد تومان (معادل ۲۵٪ منابع عمومی) بوده است. این شکاف عمدتاً با انتشار ۲۷۰ هزار میلیارد تومان اوراق مازاد (با تأمین خالص ۲۵۵ هزار میلیارد تومان) و استقراض گسترده از صندوق توسعه ملی (حدود ۴۶۱ هزار میلیارد تومان) به‌همراه استفاده از تنخواه بانک مرکزی (۴۰ هزار میلیارد تومان) و برداشت از حساب شرکت‌های دولتی (۳۵ هزار میلیارد تومان) جبران شده است. در‌نتیجه، مجموع دریافتی خزانه‌داری به ۳۰۹۰ همت رسید که ۱۲۱٪ سقف مصوب را نشان می‌دهد.
• ·         سهم هدفمندی یارانه‌ها در کسری بودجه: حدود ۳۸٪ از کسری بودجه عمومی ناشی از عدم تأمین منابع کافی برای اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها بوده است. دولت برای جبران این عدم توازن، ۳۰۵ هزار میلیارد تومان از محل خزانه به سازمان هدفمندی یارانه‌ها تخصیص داده که خود بخشی از منابع فرابودجه‌ای یاد شده محسوب می‌شود. تداوم این روند بدون اصلاح ساختار تأمین مالی یارانه‌ها، کسری بودجه سال‌های آتی را تشدید خواهد کرد.
• ·         عملکرد درآمدهای پایدار: مجموع درآمدها شامل مالیاتی، گمرکی و سایر درآمدهای دولت در سال ۱۴۰۳ رشد قابل‌توجهی داشته و به ۱۰۳٪ رقم مصوب بالغ شد (۱۶۴۲ همت عملکرد در برابر ۱۵۹۸ همت مصوب) که نسبت به سال ۱۴۰۲ حدود ۵۰٪ افزایش نشان می‌دهد.
• ·         عدم تحقق منابع نفتی و مولدسازی: واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً درآمد نفت و گاز) تنها حدود ٪۵۸ رقم مصوب تحقق یافته است (۳۷۳ همت در برابر ۶۴۵ همت مصوب) که ناشی از کاهش صادرات و خوش‌بینی در پیش‌بینی قیمت نفت بوده است. همچنین مولدسازی و فروش اموال دولتی عملاً آورده‌ای برای بودجه نداشت و حدود ۱۰٪ رقم پیش‌بینی ‌شده (فقط ۶ همت از ۶۲ همت مصوب) محقق گردید. این ارقام پایین نشان می‌دهد که درآمدزایی از فروش دارایی‌ها و خصوصی‌سازی در سال ۱۴۰۳ بسیار محدود بوده و اتکا به این منابع غیرواقع‌بینانه است.
• ·         عملکرد مصارف: مصارف جاری دولت بیش از مقدار مصوب انجام شد و به حدود ۱۱۱٪ سقف بودجه رسید (۲۰۸۹ همت در برابر ۱۸۷۹ همت مصوب). در‌مقابل مخارج عمرانی دولت با تزریق منابع اضافی تقریباً محقق شد و ۱۰۸٪ رقم مصوب را پوشش داد (۴۳۳ همت نسبت به ۴۰۰ همت مصوب). تأمین کامل اعتبارات عمرانی عملاً با اتکا به استقراض از صندوق توسعه ملی میسر شد و بدون آن اجرای طرح‌های عمرانی با کسری مواجه می‌شد. مصارف تملک‌دارایی‌های مالی (بازپرداخت بدهی‌ها) نیز حدود ۹۳٪ تحقق یافت.
• ·         ترکیب منابع بودجه: در سال ۱۴۰۳ حدود نیمی از منابع دولت از درآمدهای پایدار تأمین شده و سهم آن در مقایسه با سال‌های قبل افزایش داشته و به حدود ۵۶٪ منابع عمومی رسیده که بهبود اتکا به منابع غیرنفتی را نشان می‌دهد. با‌این‌حال، درآمدهای نفتی و گازی (شامل منابع حاصل از صندوق توسعه ملی) همچنان حدود ۲۷٪ از منابع را تشکیل داده است. هر‌چند این سهم نسبت به متوسط یک ‌دهه اخیر (۳۲٪) پایین‌تر بوده، اما همچنان نقش نفت در بودجه چشمگیر است. همچنین، اوراق بدهی حدود ۱۶٪ منابع را تشکیل داده که در حد میانگین سال‌های اخیر است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی و سیاستی

·         واقع‌بینی در برآورد منابع بودجه: برای جلوگیری از کسری‌های میانه سال، در فرایند تصویب بودجه باید برآورد منابع با دقت و محافظه‌کاری بیشتری انجام شود. مجلس شورای اسلامی می‌تواند با ابزارهای قانونی که در اختیار دارد مانند رد کلیات بودجه یا اصلاح مستقیم ارقام در فرایند رسیدگی به بودجه، دولت را ملزم کند که به‌ویژه درباره منابعی نظیر مولدسازی دارایی‌ها و درآمدهای صادرات نفت دقت بیشتری به عمل آورد و برنامه عملیاتی و زمان‌بندی ‌شده‌ای برای تحقق آنها ارائه کند.

·         اصلاح ساختار بودجه هدفمندی یارانه‌ها: با توجه به سهم بالای کسری یارانه‌های نقدی و معیشتی در ناترازی بودجه، بازنگری در مکانیسم تأمین مالی و هزینه‌کرد این برنامه ضروری است. دولت و مجلس باید در قالب بررسی بودجه، کارایی و بهینگی هزینه‌ها را تضمین کنند؛ به‌عنوان‌مثال، بازبینی در میزان و نحوه تخصیص یارانه انرژی و هدفمند کردن واقعی حمایت‌های معیشتی به اقشار نیازمند می‌تواند حداقل از رشد کسری جلوگیری کند. این اقدام تقنینی- سیاستی از اولویت بالایی برخوردار است، چراکه تداوم کسری سازمان هدفمندی یارانه‌ها مستقیماً پایداری مالی دولت را تهدید می‌کند.

·         تقویت نظارت بر منابع و مصارف فرابودجه‌ای: استفاده از ابزارهای خارج از شمول قانون بودجه‌- نظیر انتشار اوراق مازاد با مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا یا استقراض از صندوق توسعه ملی‌- باید تحت نظارت دقیق‌تر مجلس قرار گیرد. پیشنهاد می‌شود، گزارش‌دهی منظم دولت به مجلس در‌خصوص میزان استفاده از این مجوزها و تأثیر آن بر بدهی‌های آتی الزامی شود. همچنین می‌توان دولت را مکلف کرد که در صورت نیاز به تجاوز از سقف مصوب (به‌دلیل شرایط اضطراری)، مجوز تقنینی مکمل اخذ نموده و برنامه بازپرداخت بدهی‌های ایجاد شده را ارائه کند. این امر شفافیت و پاسخ‌گویی در قبال استقراض‌های فرابودجه‌ای را ارتقا می‌دهد.

·         تداوم تقویت پایه‌های درآمدی پایدار: روند افزایشی سهم مالیات در بودجه باید با اصلاحات تقنینی و اجرایی نظیر اصلاح قوانین مالیاتی، ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و اعتبارات مالیاتی و گسترش پایه‌های مالیاتی استمرار یابد. این اقدامات سیاستی نه‌تنها درآمدهای دولت را در میان‌مدت افزایش می‌دهد، بلکه وابستگی بودجه به نفت و استقراض را کاهش خواهد داد.

1. مقدمه

کیفیت اجرای بودجه سال 1403 همانند سال‌های گذشته دارای نقاط قوت و ضعف‌های مهمی است. از‌جمله نقاط مثبت می‌توان به افزایش 56 درصدی درآمدهای مالیاتی و گمرکی در این سال اشاره کرد که نشان می‌دهد فعالیت‌های دولت در حوزه‌های مالیاتی نتایج مثبتی به دنبال داشته است، اما به‌عنوان نقاط منفی می‌توان به عدم تحقق مالیات بر واردات خودرو (حقوق ورودی)، فروش نفت و مولدسازی دارایی‌های دولت اشاره داشت که ناشی از برآورد غیر‌واقع‌بینانه آنها یا عدم اجرای تکالیف قانونی است. یکی از نکات مهم در‌خصوص قانون بودجه سال 1403 تعدد حوادث غیرمترقبه و تغییر دولت است. این امر برخی از اصلاحات و تصمیمات را به تعلیق درآورده و تحقق منابع را با مشکلاتی مواجه کرد؛ از‌سوی‌دیگر، هزینه‌های اضطراری و اجتناب‌ناپذیر افزایش چشمگیری یافت. نتیجه آن ایجاد کسری بودجه قابل‌توجه بودجه عمومی دولت و استقراض گسترده از صندوق توسعه ملی بوده است. گزارش حاضر ضمن توضیح عملکرد قانون بودجه سال 1403 و عملکرد مالی دولت در این سال، به تشریح نحوه پوشش کسری بودجه می‌پردازد.

2. بررسی عملکرد ردیف‌های کلی قانون بودجه با لحاظ اصلاحات قانون و مجوزهای خاص

دولت در سال 1403 از محل منابع عمومی قانون‌ بودجه مصوب مجلس و سایر مجوزها بالغ‌بر 3090 هزار میلیارد تومان تأمین اعتبار کرد که 2299 هزار میلیارد تومان آن از محل‌ منابع پیش‌بینی شده در قانون بودجه ‌بوده و 791 هزار میلیارد تومان از محل سایر دریافت‌ها تأمین شد. دریافتی‌های خارج از سقف بودجه عمومی عبارت‌اند از:

• ·         انتشار اوراق بدهی مازاد بر سقف بودجه با مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی (سران قوا)،
• ·         استقراض از صندوق توسعه ملی با مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی (سران قوا)،
• ·         استفاده از تنخواه بانک مرکزی،
• ·         برداشت از حساب شرکت‌های دولتی (موضوع ماده (125) قانون محاسبات عمومی کشور).

مصارف قانون بودجه نیز معادل 2785 هزار میلیارد تومان ‌تخصیص یافت که این میزان 9 درصد بالاتر از سقف قانون بودجه است. علاوه‌بر مصارف مصوب قانون بودجه، درمجموع 305 هزار میلیارد تومان نیز بابت جبران کسری سازمان هدفمندی یارانه‌ها و تأمین کالابرگ برای حمایت از معیشت خانوارها توسط خزانه‌داری پرداخت شده است؛ لذا سرجمع پرداختی‌ها به رقم 3090 می‌رسد. البته عملکرد بالای صد درصد مصارف عمومی به‌معنای تخصیص کامل تمام ردیف‌های بودجه‌ای نیست؛ بلکه برخی از اعتبارات مانند صندوق‌های بازنشستگی با تخصیص بیشتر از رقم مصوب قانون و برخی اعتبارات مانند طرح‌های عمرانی استانی با تخصیص کمتر همراه بوده که جزئیات آن در ادامه گزارش ذکر می‌شود.

عملکرد قابل‌توجه اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای که حدوداً معادل رقم استقراض از صندوق توسعه ملی بوده، نشان می‌دهد در صورت عدم استقراض از طریق مجوزهای فرابودجه‌ای، عملاً امکان پرداخت اعتبارات عمرانی وجود نداشت‌ و این موضوع باید از ابتدا به‌هنگام تدوین لوایح بودجه مورد توجه قرار گیرد. در‌واقع تجربه سالیان اخیر و چشم‌انداز آینده تحقق درآمدها نشان می‌دهد، نه‌تنها رشد هرساله سهم صندوق توسعه (مطابق با اساسنامه سالیانه 3 واحد درصد) امکان‌پذیر نیست، بلکه برداشت ارقام قابل‌توجهی به منظور تأمین اعتبارات عمرانی از حیث نقش دولت در توسعه زیرساخت‌ها و بهبود سرمایه‌گذاری‌های عمومی اجتناب‌ناپذیر است.

در جدول 1، عملکرد قانون بودجه سال 1403، در مقایسه با ردیف‌های مصوب در قانون بودجه و همچنین عملکرد اعتبارات از محل مجوزهای خاص خارج از سقف بودجه ذکر شده ‌است.

جدول 1. عملکرد قانون بودجه و عملکرد مالی دولت در سال 1403 (هزار میلیارد تومان) [1]

* بابت جبران کسری هدفمندی یارانه‌ها در قالب کمک اعتبار به سازمان هدفمندی پرداخت شده که خارج از سقف بودجه عمومی است.

** بابت تأمین کالابرگ و حمایت از معیشت خانوارها پرداخت شده است.

در قانون بودجه سال 1403 نیز همانند قوانین سالیان گذشته، چندین مورد مجوزهای خارج از بودجه در عملکرد ارقام منابع و مصارف بودجه تأثیر گذاشته است. همچنین بخشی از عملیات مالی دولت در سال 1403 فرابودجه‌ای بوده که در جدول فوق منعکس نشده‌، اما به‌منظور ارائه تصویری جامع از وضعیت عملکرد مالی دولت در سال 1403، تمامی این موارد در ادامه مورد اشاره قرار می‌گیرد:

الف) عملکرد مجوزهای خارج از سقف بودجه عمومی

1. با توجه به وضعیت کسری بودجه، دولت با‌ استفاده از ظرفیت شورای عالی هماهنگی اقتصادی مجوز انتشار 270 هزار میلیارد تومان انواع اوراق مالی- اسلامی را دریافت کرد که از این رقم صد درصد آن منتشر شد. از‌آنجا‌که در حراج‌ها اوراق بدهی به کمتر از قیمت اسمی فروخته می‌شود، خالص منابع تجهیز شده از این محل 255 هزار میلیارد تومان است.

2. براساس حکم بند «د» تبصره «15» قانون بودجه 1403 دولت مکلف است با رعایت سیاست‌های کلی اصل (٤٤) قانون اساسی نسبت به تأدیه بدهی قطعی حسابرسی ‌شده خود به سازمان تأمین اجتماعی و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان تأمین اجتماعی، حداقل مبلغ 130 هزار میلیارد تومان به‌صورت نقدی یا از طریق واگذاری سهام شرکت‌ها و سایر موارد قابل واگذاری اقدام نماید. بر‌اساس گزارش‌های عملکرد، سهام شرکت‌‌های در مالکیت دولت به ارزش 66 هزار میلیارد تومان بابت تأدیه دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی واگذار شده است. از‌آنجا‌که این حکم در ارقام جداول قانون بودجه و به‌تبع در سقف بودجه عمومی انعکاسی نداشت، به‌عنوان عملکرد خارج از سقف بودجه عمومی در نظر گرفته شده و در جدول ۱ لحاظ نشده است.

3. دولت در سال 1403 مجوزهای مختلفی برای برداشت از صندوق توسعه ملی از مقام معظم رهبری دریافت کرد؛ از‌جمله: استقراض 25 واحد درصد از سهم صندوق توسعه ملی از محل صادرات نفت، گاز و میعانات گازی که معادل 386 هزار میلیارد تومان عملکرد داشته است. مبنای این استجازه استفاده از این اعتبارات جهت تأمین منابع مورد نیاز طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بود که بررسی اجزای عملکرد تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای نشان می‌دهد تمام آن صرف اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای شده است. علاوه‌بر مجوز مذکور، مبلغ 14 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه که در سال 1402 دریافت و به مصرف نرسیده بود، در سال 1403 هزینه شد. همچنین برای حمایت از معیشت خانوارها در قالب کالابرگ معادل 40 هزار میلیارد تومان و برای تأمین ارز دارو و تجهیزات ضروری مصرفی پزشکی مبلغ 20 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی استفاده شده است.

4. مطابق با تکلیف قانون بودجه 1403 در بند «ب» تبصره «4» موضوع تحویل نفت خام و میعانات گازی به‌منظور تقویت بنیه دفاعی نیروهای مسلح، حدود 436 هزار میلیارد تومان تخصیص تحویل نفت خام برای ستاد کل نیرو‌های مسلح صادر شده است. ارز حاصل از این منابع به نرخ مرکز مبادله ارز و طلا تسعیر شده و مطابق‌ با جدول 21 قانون بودجه 1403 تخصیص می‌یابد. چون این منابع صرف مخارج جاری و عمرانی بودجه عمومی نشده و ارقام برآوردی آن در سقف بودجه انعکاسی ندارد، در عملکرد جدول ۱ لحاظ نشده است.

5. بخش مهم دیگری از عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت در سال 1403 مربوط به اجرای بودجه هدفمندی است. سقف عملکرد منابع و مصارف بودجه هدفمندی در سال 1403 بالغ‌بر 758 هزار میلیارد تومان بوده که خارج از سقف منابع و مصارف بودجه عمومی دولت قرار دارد. جزئیات عملکرد هدفمندی یارانه‌ها موضوع این گزارش نیست و در گزارش جداگانه دیگری به آن پرداخته می‌شود.

ب) نکات مهم ارقام اصلی بودجه

مهم‌ترین نکات درباره ارقام اصلی منابع و مصارف عمومی در سال 1403 به‌شرح زیر است:

تحقق منابع عمومی در سال 1403 معادل 90 درصد رقم مصوب قانون بودجه است. چنانچه سایر منابع که در قانون بودجه پیش‌بینی نشده بود را هم به آن اضافه کنیم، تحقق مجموع دریافتی‌های خزانه‌داری به 121 درصد رقم مصوب قانون بودجه می‌رسد.

طبق ارقام محقق شده، سرجمع منابع عمومی در سال 1403 نسبت به سال 1402 حدود 55 درصد رشد‌ یافته در‌حالی‌که تورم 37 درصدی برای سال 1403 [2] ثبت شده است. البته سهم بخش‌های مختلف منابع و مصارف به یک میزان افزایش نیافته و هندسه منابع و مصارف تغییر کرده است. در شکل ۱ عملکرد سهم ردیف‌های اصلی از سرجمع منابع در طی سال‌های اخیر نشان داده شده است. همان‌گونه که در این شکل مشخص است، سهم منابع درآمدی (شامل مالیات، گمرک و سایر درآمدها) روند با‌ثباتی داشته و میان 50 الی 60 درصد نوسان داشته است. با توجه به تشدید تحریم‌ها بعد از خروج آمریکا از برجام در سال 1397، سهم درآمدهای نفتی در حدود 20 درصد کاهش می‌یابد، اما به همین میزان سهم انتشار اوراق مالی از تأمین مالی بودجه افزایش می‌یابد. به‌عبارتی در طی سال‌های بعد از شروع مجدد تحریم‌ها در سال 1397، اوراق بدهی جایگزین کاهش درآمدهای نفتی شده است. سهم برداشت از صندوق توسعه ملی هم در سال‌های اخیر افزایش یافته است.

شکل 1. عملکرد سهم ردیف‌های اصلی منابع از تأمین اعتبارات بودجه در سال‌های 1403-1394 (درصد) [3]

در شکل 2 سهم ردیف‌های اصلی هزینه‌ای دولت در طی سال‌های 1403-1394 نشان داده شده است. همان‌گونه که در این شکل مشخص است؛ اعتبارات هزینه‌ای در طی سال‌های اخیر حدود 73 درصد منابع بودجه را به خود اختصاص داده‌، در‌حالی‌که سهم اعتبارات عمرانی از 22 درصد در سال 1394 به 16 درصد در سال 1403 کاهش پیدا کرده و پیش‌بینی می‌شود در سال‌های ‌آتی این سهم کمتر شود. همچنین سهم تملک‌دارایی‌های مالی نیز در طی این بازه روند افزایشی داشته و از 4 درصد در سال 1394 به 11 درصد در سال 1403 افزایش یافته که این امر به‌دلیل افزایش تعهدات مالی دولت ناشی از انتشار اوراق بدهی‌ در سال‌های اخیر بوده است.

ج) ترازهای بودجه‌ای

در ادبیات اقتصاد بخش عمومی تعاریف متعددی برای کسری بودجه وجود دارد. تعریف مورد استفاده در این گزارش برای کسری بودجه عبارت است از تفاضل سرجمع منابع محقق شده از محل قانون بودجه تا سرجمع پرداخت‌های انجام شده. براساس این تعریف، کسری بودجه سال 1403 معادل 791 هزار میلیارد تومان است که منابع مورد نیاز برای جبران این کسری از محل‌ انتشار اوراق مالی مازاد بر قانون بودجه، استقراض از صندوق توسعه ملی، استفاده از تنخواه بانک مرکزی و برداشت از حساب شرکت‌های دولتی تأمین شد. جدول ۲ کسری بودجه محقق شده و نحوه پوشش آن را نشان می‌دهد.

جدول 2. تراز کلی بودجه و منابع پوشش‌دهنده آن (هزار میلیارد تومان) [1]

همان‌طور که ذکر شد، کسری عملکرد مالی دولت در سال 1403 حدود 791 هزار میلیارد تومان بوده که معادل 25 درصد عملکرد منابع بودجه عمومی است. لازم به ذکر است، بودجه هدفمندی یارانه‌ها نیز با کسری همراه بوده و برای جبران آن از محل بودجه عمومی مبالغ قابل‌توجهی پرداخت شده است. به‌طور دقیق، 305 هزار میلیارد تومان از مصارف عمومی که در جدول 1 درج شده به حساب سازمان هدفمندی یارانه‌ها بابت جبران کسری بودجه هدفمندی واریز شده است. در‌مجموع حدود 38 درصد از کسری بودجه عمومی در‌واقع به‌دلیل کسری بودجه هدفمندی یارانه‌ها بوده و این موضوع مستلزم اتخاذ تدابیر لازم برای اصلاح و پیشگیری از تداوم این روند است. همان‌گونه که پیش‌ از این اشاره ‌شد، ریشه ناترازی‌های بودجه در سیاست‌های نادرست رفاهی، حمایتی، سیاست‌های حوزه انرژی، نظام اداری و اجرایی، مشکلات نظام پولی و بانکی و ... است و در‌صورتی‌که در این حوزه‌ها تدابیر مورد نیاز اندیشیده و اجرایی نشود، نمی‌توانیم انتظار کاهش کسری بودجه را داشته باشیم.

چنانچه مبالغ واریز شده به سازمان هدفمندی را از مصارف بودجه حذف کنیم، کسری منابع و مصارف عمومی قانون بودجه به 486 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا می‌کند. بخشی از این کسری به‌دلیل پرداخت‌های مازاد بر سقف مصوب قانون بودجه، به‌خصوص در اعتبارات هزینه‌ای، بوده است. در‌صورتی‌که سرجمع مصارف بودجه در همان سقف مصوب پرداخت می‌شد، کسری بودجه عمومی به 263 هزار میلیارد تومان می‌رسید. در جدول 3 عملکرد ترازهای کلی بودجه‌ای در سال 1403 به‌همراه میزان مصوب ارائه شده است.

جدول 3. ترازهای بودجه‌ای (هزار میلیارد تومان) [1]

* با احتساب اوراق بدهی مازاد بر سقف بودجه، استقراض از صندوق توسعه ملی، استقراض از بانک مرکزی و استقراض از شرکت‌های دولتی.

د) نسبت درآمد به هزینه

نسبت درآمد به هزینه دولت بیانگر آن است که چه درصدی از هزینه‌های جاری از محل درآمدهای پایدار دولت مانند درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای جاری (همچون سود سهام شرکت‌های دولتی) تأمین شده ‌است. این نسبت شاخص مناسبی برای مقایسه بین‌سالی عملکرد مالی جاری دولت (همانند کسری تراز عملیاتی) است. همان‌طور که مشاهده می‌شود، این نسبت برای سال 1403 در همان سطوح سالیان اخیر یعنی حدود 70 درصد بوده؛ اما روند کاهشی پیدا کرده است.‌ این بدین‌معناست که در حدود 70 درصد از مخارج جاری از محل درآمدهای پایدار تأمین شده و لذا کسری ساختاری تراز عملیاتی به‌طور متوسط بالغ‌بر 30 درصد برآورد می‌شود. همچنین می‌توان مشاهده کرد که این شاخص روند صعودی نسبی دارد و حرکت دولت‌ها در سال‌های اخیر به سمت کاهش کسری ساختار بودجه بوده است. در شکل 3 این نسبت برای سال‌های‌ 1403-1393 نشان داده شده است.

مأخذ: محاسبات گزارش.

ه) نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی

یکی از سنجه‌های مهم برای ارزیابی اندازه دولت و بررسی هزینه‌کرد دولت در راستای مأموریت‌های آن «شاخص نسبت مخارج به تولید ناخالص داخلی» است. میزان واقعی مخارج دولت در سال 1403 مرکب از مجموع کل مخارج صورت گرفته از‌‌سوی دولت ذیل مصارف عمومی، مصارف هدفمندی یارانه‌ها و مصارف فرابودجه‌ای (شامل تأدیه بدهی، تقویت بنیه دفاعی و...) است. براساس داده‌های ارائه شده در این گزارش، مجموع مخارج دولت در سال 1403 معادل 4081 هزار میلیارد تومان بوده که با لحاظ تولید ناخالص داخلی حدود 24000 هزار میلیارد تومان براساس داده‌های مرکز آمار ایران [5]، این نسبت معادل 16.8 درصد خواهد بود. این نسبت برای سال 1402، معادل 15.6 درصد بوده که نشان می‌دهد اندازه مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در سال 1403 نسبت به سال گذشته 1.2 واحد درصد افزایش یافته است.

جدول 4. نسبت مخارج به تولید ناخالص داخلی برای سال 1403 (هزار میلیارد تومان/ درصد)

مأخذ: محاسبات گزارش.

3. بررسی جزئیات عملکرد منابع بودجه سال 1403

منابع عمومی بودجه شامل سه محور کلی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است که موارد اصلی ذیل این ردیف‌ها در شکل 4 آمده است. همان‌گونه که در این شکل مشخص است، نزدیک به 56 درصد از منابع عمومی از محل درآمدهای جاری دولت شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای گمرکی و بخش عمده‌ای از سایر درآمدها (شامل سود سهام شرکت‌های دولتی، جرائم، کارمزد خدمات دولتی و ...) بوده که در مقایسه با چند سال اخیر سهم این ردیف‌ها افزایش یافته و نشان می‌دهد فرایند تأمین منابع مالی بودجه از محل درآمدها بهبود یافته است.

با توجه به اینکه ماهیت استقراض از منابع صندوق توسعه ملی، استفاده از درآمدهای نفتی سهم صندوق توسعه ملی است، لذا می‌توان گفت سهم درآمدهای نفتی و گازی در منابع بودجه 27 درصد است. میانگین سهم درآمدهای نفتی در بودجه طی 10 سال اخیر در حدود 32 درصد بوده که با وجود کاهش این سهم در سال 1403 نسبت به متوسط، اما همچنان نقش درآمدهای نفتی در بودجه قابل‌توجه است. سهم انتشار اوراق دولتی از مجموع منابع در این سال 16 درصد است که در مقایسه با میانگین 18.5 درصدی آن در 10 سال اخیر، نشان می‌دهد تأمین منابع بودجه از محل اوراق در این سال در مسیر روند خود بوده است. همچنین مجموع سهم مولدسازی و خصوصی‌سازی حدود 1.2 درصد بوده و نشان می‌دهد با تداوم رویه‌های فعلی در حوزه مولدسازی و خصوصی‌سازی نمی‌توان منابع قابل‌توجهی را از این محل‌ها انتظار داشت. به‌طور‌کلی، در سال 1403 نیمی از منابع دولت از محل درآمدهای پایدار تأمین شده و نیم دیگر آن از محل استقراض یا فروش ثروت‌های ملی تأمین شده است. اگرچه سهم منابع پایدار در بودجه سال 1403 نسبت به سال‌های گذشته بهبود یافته‌، اما همچنان وابستگی منابع بودجه به استقراض و درآمدهای نفتی قابل‌توجه است.

3-1. بررسی عملکرد ردیف‌های درآمدی

در این بخش به بررسی عملکرد ردیف‌های اصلی درآمدی در سال 1403 می‌پردازیم. به‌طور‌کلی، رقم مصوب درآمدهای دولت در قانون بودجه سال 1403 معادل 1598 هزار میلیارد تومان بوده که در عمل 1642 هزار میلیارد تومان محقق شد و نسبت به عملکرد سال 1402 رشد 50 درصدی داشته است. ریز‌‌اقلام درآمدها در جدول ۵ منعکس شده ‌است:

جدول 5. عملکرد ردیف‌های درآمدی بودجه در سال 1403 (هزار میلیارد تومان‌/ درصد) [1]  

وصولی درآمدهای مالیاتی در سال 1403، حدود 100 درصد رقم مصوب بودجه است و نسبت به ‌مدت مشابه سال 1402 نزدیک به 56 درصد رشد‌یافته‌ که این میزان با توجه به نرخ تورم 37 درصدی در سال 1403، افزایش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان‌ می‌دهد. به‌طور‌کلی، تداوم روند هوشمندسازی نظام مالیاتی و تقویت زیرساخت‌ها با تمرکز بر شناسایی فرارهای مالیاتی و انتظام‌بخشی به فرایندهای مالیات‌ستانی از‌جمله دلایلی بوده که در سال 1403 منجر به تقویت این بخش از درآمدها شده است. رشد مالیات‌های مستقیم ۶۴ درصد بوده که یکی از مهم‌ترین بخش‌های آن مالیات اشخاص حقوقی است. همچنین رشد مالیات‌های غیرمستقیم در حدود 46 درصد بوده که رشد مالیات بر کالاها و خدمات (غالباً ارزش افزوده) و مالیات بر واردات (گمرک) یکسان است. مالیات بر ارزش افزوده به‌رغم رشد یک واحد درصدی در سال 1403، رشد مورد انتظار را نداشته و رقم مصوب به‌طور کامل محقق نشده است. البته همچنان نسبت‌‌های مالیات به تولید ناخالص داخلی در ایران نسبت به میانگین جهانی پایین بوده و این امر نشان می‌دهد همچنان ظرفیت رشد درآمدهای مالیاتی وجود دارد.

وصولی درآمدهای گمرکی در سال 1403، معادل 132 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال 1402 رشد 46 درصدی دارد، اما به میزان 92 درصد رقم مصوب محقق شده است. حقوق ورودی کالاهای وارداتی از حاصل‌ضرب سه متغیر اصلی ارزش دلاری واردات کالا، میانگین نرخ تعرفه کالاها و نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی به‌دست می‌آید. نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی که برمبنای بخشنامه بانک مرکزی از 1401/12/21 از 4200 تومان به 28500 تومان تغییر کرد، در طول سال 1403 در همین رقم باقی ماند. در قانون بودجه سال 1403 موضوع نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی کالاها مسکوت ماند و به‌رغم افزایش نرخ‌ ارز مرکز مبادله طلا و ارز بانک مرکزی، مبنای محاسبه همچنان همان بخشنامه بانک مرکزی قرار گرفت. لذا بخشی از ظرفیت درآمدزایی دولت از محل حقوق ورودی کاهش یافت. این موضوع از‌جمله مواردی است که به‌طور مستقیم بر درآمدهای دولت اثر می‌گذارد و ‌باید در قانون بودجه مورد توجه باشد. دلیل دیگر عدم تحقق 8 درصدی درآمدهای پیش‌بینی شده از محل حقوق ورودی، عدم تحقق درآمدهای ناشی از واردات خودرو بوده است. این مسئله یکی از مصادیق عدم هماهنگی سیاست‌‌های مالی و ارزی است که بدون توجه به وضعیت درآمدهای ارزی و امکان تخصیص ارز به واردات خودرو، ردیف درآمدی قابل‌توجهی از این محل دیده می‌شود، اما در‌نهایت به‌دلیل عدم تأمین منابع ارزی مورد نیاز برای واردات یا تغییر اولویت‌های ارزی، منابع درآمدی گمرکی پیش‌بینی شده محقق نمی‌شود. افزون‌بر‌این، به‌رغم قیمت‌های بالای خودرو در بازار که در‌نهایت به مصرف‌کننده نهایی اصابت می‌کند، سازوکار فعلی واردات خودرو به‌نحوی بوده که انتفاع دولت حداقلی است. اولاً، بخش مهمی از خودروهای وارداتی شامل خودروهای برقی و هیبریدی است و تعرفه این گروه از خودروها بسیار اندک بوده که همین مسئله منجر به کاهش انتفاع دولت از واردات خودرو می‌شود. ثانیاً، مکانیسم واردات خودرو به‌نحوی است که بخش عمده‌ای از سود حاصله از واردات در اختیار واسطه‌گران قرار می‌گیرد و درنهایت دولت از این سود چندان منتفع نمی‌شود. 

سایر درآمدها که عمدتاً درآمدهای ایجاد شده به‌واسطه مالکیت دولت، فروش کالا و خدمات، درآمدهای حاصل از جرائم و خسارات و درآمدهای متفرقه است به میزان 291 هزار میلیارد تومان محقق شده که نسبت به میزان مصوب خود، عملکرد 124 درصدی دارد. عمده‌ این درآمدها از محل سود سهام شرکت‌های دولتی (74 هزار میلیارد تومان)، بهره‌مالکانه و حقوق دولتی معادن (54 هزار میلیارد تومان)، درآمد حاصل از مالکیت دولت در بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات (19 هزار میلیارد تومان)، درآمد حاصل از خدمات قضایی و سازمان ثبت اسناد و املاک (30 هزار میلیارد تومان) و درآمدهای متفرقه (97 هزار میلیارد تومان) است.

3-2. بررسی عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1403 بالغ‌بر 373 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب آن تحقق 58 درصدی داشته و نسبت به عملکرد سال1402 به میزان 3 درصد افزایش یافته است. عمده درآمدهای این ردیف از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی و نیز فروش داخلی خوراک پتروشیمی‌ها (خوراک مایع) تشکیل شده که عملکرد این ردیف‌ها در سال 1403 بالغ‌بر 367 هزار میلیارد تومان بوده و نسبت به سال قبل اندکی رشد یافته است. دلیل اصلی عدم افزایش منابع این ردیف ناشی از کاهش میزان صادرات میعانات گازی و درآمد حاصل از فروش خوراک میعانات گازی به پتروشیمی‌های داخلی بوده که با رشد ریالی درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام جبران گردیده است. از‌آنجا‌که بخشی از خوراک فروخته شده به پتروشیمی‌های داخلی با محصولات آنها جهت تأمین سوخت مصرف داخل تهاتر می‌شود، با افزایش مصرف سوخت درآمد حاصل از خوراک میعانات گازی فروخته ‌شده به پتروشیمی‌ها نیز کاهش یافته است.

فروش و واگذاری دارایی‌های منقول و غیرمنقول در این سال نیز به‌اندازه سال 1402 و معادل 6 هزار میلیارد تومان محقق شده که تنها 10 درصد رقم مصوب است. به‌طور‌کلی، در سال‌های اخیر منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌های دولت، درصد تحقق‌های بسیار پایینی داشته و منجر به تحقق کمتر منابع بودجه‌ای شده است. لذا پیشنهاد می‌شود به‌منظور اجتناب از درج مقادیر غیرواقعی در این ردیف، برنامه واگذاری اموال و دارایی‌های دولت به‌همراه زمان‌بندی و شرایط واگذاری در کنار بررسی سابقه واگذاری‌ها در فصل تصویب بودجه مورد توجه قرار گیرد تا ارقام واقع‌بینانه‌تری در این ردیف‌ها درج شود. در جدول ۶ عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1403 به تفکیک آمده است.

جدول 6. عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه در سال 1403 (هزار میلیارد تومان/درصد) [1]

3-3. عملکرد تخصیص ارز ترجیحی در سال 1403

بر‌اساس فرازی از بند «الف» تبصره «4» قانون بودجه سال 1403 دولت مجاز است تا سقف 13.6 میلیارد یورو، حدوداً معادل 15 میلیارد دلار- برای واردات صرفاً کالاهای اساسی کشاورزی، دارو و مواد اولیه آن و تجهیزات مصرفی پزشکی که فهرست آن تا پایان فروردین‌ماه ۱۴۰۳ به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد به تخصیص منابع ارزی به نرخ ترجیحی اقدام کنند.

بانک مرکزی در سال ۱۴۰۳ بیش از ۶۶,۸ میلیارد دلار برای واردات کالاهای اساسی، دارو، تجهیزات پزشکی، صنایع و نیازهای خدماتی تأمین ارز کرده که از این مبلغ 14.2 میلیارد دلار به واردات کالاهای اساسی و دارو، ۵۱.۳ میلیارد دلار به واردات بخش صنعت و معدن، و 1.3 میلیارد دلار نیز به بخش خدمات (سفر و گردشگردی) تخصیص داده شده است.

در سال 1403 کل ارز در اختیار دولت از محل صادرات نفت، میعانات و گاز طبیعی حدود 10.6 میلیارد دلار بوده که از مبلغ ارز ترجیحی اختصاص یافته به کالاهای اساسی و دارو کمتر است. مابه‌التفاوت درآمدهای ارزی دولت (10.6 میلیارد دلار) تا مبلغ تخصیص ارز ترجیحی (14.2 میلیارد دلار) معادل 3.6 میلیارد دلار بوده که بخشی از آن از محل مانده مصرف‌ نشده ارز ترجیحی سال 1402 و باقی‌مانده آن از ذخایر بانک مرکزی تأمین شده است.

3-4. بررسی عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی

محور‌های اصلی بخش واگذاری دارایی‌های مالی شامل منابع حاصل از فروش و انتشار انواع اوراق مالی، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و سایر منابع است. انتشار اوراق مالی به دو روش واگذاری غیرنقدی و عرضه نقدی است. «واگذاری اسناد خزانه اسلامی»، عرضه اوراق مالی به روش غیرنقدی است که به پیمانکاران یا طلبکاران طرف حساب دولت در مقابل طلب‌شان از دولت داده می‌شود. در سال 1403، برخلاف سال 1402 که فروش اوراق غیرنقدی بسیار قابل‌توجه بود، هیچ اسناد خزانه اسلامی به طلبکاران واگذار نشد. اما عرضه نقدی اوراق مالی شامل فروش نقدی این اوراق است که در چند سال اخیر به‌طور ویژه با عرضه اوراق مرابحه عام انجام شده است. این اوراق به‌صورت هفتگی توسط بانک مرکزی و وزارت اقتصاد حراج می‌شود و منابع نقدی به حساب خزانه‌داری‌ واریز خواهد شد. مجموع فروش اوراق نقدی در سال 1403 بالغ‌بر 452 هزار میلیارد تومان بوده است. فروش اوراق نقدی نسبت به سال 1402 رشد 180 درصدی را نشان می‌دهد. همچنین حدود 11 هزار میلیارد تومان اسناد تسویه نوع اول و نوع دوم انتشار یافت که منجر به افزایش سقف قانون بودجه به همین میزان شد. در‌خصوص ماهیت اوراق تسویه می‌توان گفت که اوراق نوع اول (تسویه مطالبات مالیاتی) در حکم درآمدهای عملیاتی (عمدتاً درآمد مالیاتی) است؛ بدین‌معنی که شخص طلبکار از دولت با دریافت این اسناد می‌تواند بدهی‌های مالیاتی خود را تسویه نماید. اوراق نوع دوم در حکم ایجاد بدهی دولت به نظام بانکی است؛ بدین‌‌نحو که شخص طلبکار از دولت با دریافت این اسناد می‌تواند بدهی‌های خود به شبکه بانکی را تسویه کرده و آن بدهی‌ها به دولت منتقل شود. لذا اوراق تسویه نوع دوم را می‌توان جبران کسری بودجه از طریق ابزار بدهی به شبکه بانکی و بانک مرکزی دانست.

جدول 7. عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی بودجه در سال 1403 (هزار میلیارد تومان/ درصد) [1]

 منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در سال 1403 حدود 33 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال 1402 رشد 20 درصدی داشته و 55 درصد رقم مصوب محقق شده است. علاوه‌بر فروش نقدی سهام شرکت‌های دولتی، بالغ‌بر 66 هزار میلیارد تومان از بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی با واگذاری سهام تسویه شده است. از سایر محل‌ها شامل استفاده از اصل وام‌ها و تسهیلات خارجی و منابع حاصل از برگشتی پرداخت‌های سال قبل نیز در‌مجموع 7.5 هزار میلیارد تومان تأمین شد. استفاده از منابع صندوق توسعه در سال 1403 بسیار قابل‌توجه بوده و نسبت به سال 1402، 166 درصد رشد یافته است.

4. بررسی عملکرد مصارف بودجه سال 1403

مجموع مصارف عمومی دولت براساس قانون بودجه سال 1403 معادل 2785 هزار میلیارد تومان بوده که به میزان 109 درصد رقم مصوب محقق شده است. البته این عملکرد با لحاظ افزوده شدن منابع حاصل از استقراض از صندوق توسعه و مجوز افزایش سقف انتشار اوراق بوده که قابلیت تحقق پیدا کرده است. در ادامه به تشریح عملکرد اجزای مصارف عمومی پرداخته می‌شود.

4-1. بررسی عملکرد اعتبارات هزینه‌ای بودجه 1403

اعتبارات هزینه‌ای در سال 1403 به میزان 2404 هزار میلیارد تومان عملکرد داشت که 128 درصد رقم مصوب محقق شده و رشد آن نسبت به سال 1402 معادل 60 درصد است. در جدول 10 عملکرد ‌اعتبارات هزینه‌ای دولت به تفکیک ردیف‌های هزینه‌ای ارائه شده است.

جدول 8. عملکرد ردیف‌های مصارف هزینه‌ای بودجه در سال 1403 (هزار میلیارد تومان‌/ درصد) [1]

الف) حقوق و مزایای کارکنان دولت: اعتبارات عمومی دستگاه‌های اجرایی مندرج در جدول 7 قانون بودجه که عمدتاً برای پرداخت حقوق و مزایای مستمر کارکنان دولت و سایر هزینه‌‌ای ملی صرف می‌شود، بخش اصلی و عمده مخارج جاری دولت را شامل می‌شود. سهم عملکرد این ردیف از کل مخارج جاری 51 درصد بوده و رشد آن نسبت به عملکرد سال 1402 معادل 32 درصد است که کمتر از نرخ رشد کلی اعتبارات هزینه‌ای دولت بوده است. این بدین‌معناست که سهم این ردیف از مجموع مخارج دولت کاهش داشته است. براساس حکم بند «الف» تبصره «15» قانون بودجه ضریب افزایش حقوق گروه‌های مختلف معادل 20 درصد مصوب شده بود؛ در‌حالی‌که رشد این ردیف بسیار بیشتر از این میزان است. یکی از دلایل اصلی این موضوع ناهماهنگی در پرداختی به کارکنان دولت به‌دلیل ایجاد انواع ردیف‌های فوق‌العاده دستگاهی و موارد مشابه به این موضوع است که منجر به رشد پرداختی‌ها مازاد بر سقف مقرر در قانون شده است. با‌این‌حال، به‌دلیل عدم شفافیت کافی در‌خصوص کمّیت ‌و‌ کیفیت پرداختی‌های دولت بابت اعتبارات هزینه‌ای به تفکیک «حقوق و مزایا» و «اعتبارات برنامه‌ای» نمی‌توان اظهارنظر دقیقی در این خصوص داشت. اما آنچه که از منظر عدالت بین‌دستگاهی و افزایش کارایی مجموعه دولت انتظار می‌رود، این است که قانون بودجه قواعد شفاف و مشخصی را برای هرگونه پرداخت‌ توسط دولت در قالب حقوق و مزایای دستگاه‌های اجرایی لحاظ کرده و بر این اساس عملکرد دولت را ارزیابی کند.

ب) اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی: دومین ردیف مهم در پرداخت‌های جاری دولت مربوط به کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی کشوری، صندوق تأمین اجتماعی لشکری، صندوق فولاد، صندوق هما و صندوق وزارت اطلاعات است. اعتبارات مربوط به این موضوع در جدول 7 بودجه‌های سنواتی ذیل اعتبارات دستگاه‌های مرتبط به صندوق بازنشستگی (وزارت کار، رفاه و تأمین اجتماعی و نیروهای مسلح) درج می‌شود. همچنین اعتبارات مربوط به متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان نیز ذیل اعتبارات صندوق مربوطه قرار می‌گیرد. عملکرد این ردیف در سال 1403 معادل 426 هزار میلیارد بوده که نسبت به سال 1402 معادل 33 درصد افزایش یافته است. وضعیت نامطلوب جریان نقدی صندوق‌های بازنشستگی منجر به وابستگی این صندوق‌ها در پرداخت مستمری بازنشستگان به بودجه دولت شده و مطالعه روند چندساله اخیر نشان می‌دهد که این وابستگی در حال افزایش است. با توجه به اجتناب‌ناپذیر بودن پرداختی مستمری بازنشستگان، افزایش تدریجی سهم این ردیف‌ منجر به کاهش اعتبارات سایر ردیف‌های هزینه‌ای بودجه شده و آثار نامطلوبی بر ایفای وظایف حاکمیتی دولت در میان‌مدت و بلندمدت خواهد گذاشت.

ج) اعتبارات استانی: پرداختی دولت بابت هزینه‌های جاری استان‌ها در این سال به میزان 110 درصد رقم مصوب و معادل 56 هزار میلیارد تومان بوده و نسبت به سال 1402 حدود 36 درصد افزایش یافته است.

د) اعتبارات درآمد هزینه‌ای: عملکرد ردیف‌های «درآمد هزینه‌ای» و «جمعی‌‌- خرجی» در سال 1403 معادل 162 هزار میلیارد تومان بوده است. میزان مصوب آن براساس قانون بودجه در جداول 1-7 و 9 معادل 91 هزار میلیارد است. رشد عملکرد این ردیف نسبت به سال 1402 معادل 110 درصد بوده است. پرداخت اعتبارات مالیات سلامت از محل یک درصد مالیات بر ارزش ‌افزوده به‌صورت جمعی‌- خرجی وفق ماده (37) قانون الحاق (2) و معافیت‌ و تخفیفات گمرکی به نرخ صفر از‌جمله مواردی هستند که اعتبارات آنها در این بخش قرار می‌گیرد.

ه) اعتبارات متفرقه: اعتبارات متفرقه در جدول 7 ذیل اعتبارات دستگاهی درج می‌شود که ریز‌اقلام آن در جدول 7-1 ارائه می‌شود. همچنین بخشی از اعتبارات متفرقه بدون دستگاه اصلی، در جدول 9 درج‌ ‌می‌شود. عملکرد اعتبارات هزینه‌ای متفرقه در سال 1403 معادل 140 هزار میلیارد تومان بوده که براساس جداول قانون بودجه میزان مصوب آن 88 هزار میلیارد تومان است. براساس مجوز جزء «2» بند «ط» ماده (28) قانون الحاق (2) سازمان برنامه مجاز است، اعتبارات هر‌یک از ردیف‌های متفرقه، تملک‌دارایی‌های مالی و هزینه‌ای مندرج در قوانین بودجه سنواتی را حداکثر ده درصد (۱۰%) از محل کاهش اعتبارات سایر ردیف‌های متفرقه، اعتبار تملک‌دارایی‌های مالی و هزینه‌ای در سقف بودجه سنواتی کل کشور افزایش دهد. بسیاری از ردیف‌های متفرقه در قانون بودجه براساس قوانین مادر ایجاد شده و اعتبارات مدنظر ‌باید براساس حکم قانونی تخصیص یابد، اما محدودیت منابع و ضروری بودن برخی مخارج منجر به عدم تخصیص برخی ردیف‌های متفرقه می‌شود.

و) اسناد خزانه‌ اسلامی: بخشی از منابع ناشی از اسناد خزانه‌ اسلامی در سال 1403، بابت اعتبارات هزینه‌ای تخصیص یافته است. این اسناد علاوه‌بر ردیف‌های هزینه‌ای ملی، در سطح استانی نیز مورد استفاده قرار گرفته‌اند. عملکرد تخصیص اسناد خزانه اسلامی در سال 1403 بالغ‌بر 39 هزار میلیارد تومان بوده است.

ز) سود ‌و کارمزد اوراق بهادار داخلی: از بابت سود اوراق مالی سررسید شده در این سال معادل 50 هزار میلیارد تومان پرداخت شده که تقریباً به‌طور کامل محقق شده است. اعتبارات مربوط به سود و کارمزد اوراق مالی در انتهای جدول 9 درج می‌شود.

ح) اوراق تسویه خزانه‌‌- هزینه‌ای: در سال 1403 بابت اعتبارات هزینه‌ای معادل 11 هزار میلیارد تومان اسناد تسویه خزانه واگذار شده است.

ط) پرداخت به سازمان هدفمندی یارانه‌ها: به‌دلیل کمبود منابع سازمان هدفمندی یارانه‌ها در سال 1403، مبلغ 305 همت از محل بودجه عمومی به هدفمند کردن یارانه‌ها واریز شده است. از این مبلغ 40 هزار میلیارد تومان بابت تأمین کالابرگ و حمایت از معیشت خانوارها مصرف شده و باقی‌مانده آن بابت جبران سایر هزینه‌های هدفمندی یارانه‌ها مانند خرید تضمینی گندم، یارانه دارو و یارانه نقدی به مصرف رسیده است.

4-2. بررسی عملکرد تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای

عملکرد تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1403 در حدود 433 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب 108 درصد محقق شده و رشد آن نسبت به سال 1402 معادل 42 درصد است. میزان مصوب اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اصلی براساس جدول 7 قانون بودجه معادل 177 هزار میلیارد تومان بوده که 148 هزار میلیارد تومان به‌صورت ریالی بابت طرح‌ها پرداخت شده است. همچنین 6 هزار میلیارد تومان به‌صورت اوراق خزانه به طلبکاران طرح‌ها در همه ردیف‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخت شده است.

بررسی نحوه تأمین مالی طرح‌های عمرانی نشان می‌دهد از مجموع 433 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی با کسر ردیف‌های اسناد خزانه اسلامی، پرداخت طرح‌های درآمد هزینه‌ای و 3درصد نفت، 267 هزار میلیارد تومان به‌صورت ریالی تأمین مالی شده که معادل 58 درصد استقراض از منابع صندوق است. به‌عبارتی از 461 هزار میلیارد تومان استقراض از صندوق توسعه‌، 58 درصد صرف طرح‌های عمرانی شده و 42 درصد بابت اعتبارات هزینه‌ای مصرف شده است.

پرداخت اعتبارات بابت طرح‌های استانی بدون ۳ درصد نفت معادل 26 هزار میلیارد تومان و طرح‌های استانی با 3 درصد نفت معادل 21 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب به‌ترتیب معادل 68 و 62 درصد محقق شده است.

عملکرد طرح‌های تملک‌سرمایه‌ای «درآمد هزینه‌ای» یا «جمعی- خرجی» در حدود 139 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب آن 140 درصد محقق شده است. عملکرد اعتبارات ردیف‌های متفرقه جدول 1-7 و موردی (موقت) جدول 9 تملک ‌سرمایه‌ای 40.7 هزار میلیارد تومان که نسبت به میزان مصوب آن عملکرد 49 درصدی دارد.

مجموع اوراق تسویه خزانه انتشاریافته برای تسویه مطالبات پیمانکاران طرح‌های اجرایی با بدهی‌های مالیاتی و غیرمالیاتی آنها‌ نیز 5.4 هزار میلیارد تومان بوده که به پیمانکاران طرح‌های عمرانی تخصیص یافت.

جدول 9. ردیف‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1403 (هزار میلیارد تومان‌/ درصد) [1]

4-3. بررسی عملکرد تملک‌دارایی‌های مالی

اعتبارات تملک‌دارایی‌های مالی در جدول ۸ قانون بودجه درج می‌شود. رقم مصوب اعتبارات تملک‌دارایی‌های مالی در قانون بودجه سال 1403، 283 هزار میلیارد تومان بود که عملکرد آن معادل 262 هزار میلیارد تومان است که نسبت عملکرد به مصوب معادل 93 درصد و میزان رشد آن نسبت به سال 1402 معادل 45 درصد است.

جدول 10. اعتبارات ردیف‌های عملکرد تملک‌دارایی‌های مالی در سال 1403 (هزار میلیارد تومان‌/ درصد) [1]

5. جمع‌بندی

در شکل زیر سری زمانی پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس از کسری تأمین ‌نشده و مقایسه آن با مقدار محقق شده، نشان داده شده است. مطابق شکل ۵، در طول چهار سال گذشته، عملکرد منابع قانون بودجه کمتر از مقادیر مصوب آن بوده که باعث ایجاد کسری بودجه عمومی می‌شود و پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس نیز مؤید این روند بوده است. اعداد شکل زیر شکاف بین منابع مصوب بودجه‌های سنواتی و عملکرد آن منابع را نشان می‌دهد. در گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس هنگام بررسی لایحه بودجه و همچنین در بررسی عملکرد چندماهه بودجه‌های سنواتی، غالباً کسری تأمین ‌نشده تا پایان سال پیش‌بینی می‌شود. برای مثال در سال‌های 1402، ۱۴۰۱ و ۱۴۰۰ در گزارش‌های مربوطه (به‌ترتیب شماره مسلسل19350 [6] و 18599 [7] و 17792 [8]) پیش‌بینی‌هایی صورت گرفت که مقایسه آن با عملکرد مالی دولت در شکل زیر قابل رؤیت است.

شکل5. کسری بودجه محقق شده و مقایسه با پیش بینی مرکز پژوهشها 

مأخذ: محاسبات گزارش.

بررسی عملکرد بودجه سال ۱۴۰۳ نشان می‌دهد که به‌‌رغم پیشرفت‌هایی در حوزه افزایش درآمدهای غیرنفتی، چالش‌های ساختاری جدی در تراز مالی دولت پابرجاست. تحقق تنها ۹۰ درصد از منابع مصوب قانون بودجه در سال ۱۴۰۳ در کنار هزینه‌کرد ۱۰۹ درصدی مصارف مصوب، بیانگر آن است که کسری بودجه دیگر یک پدیده موقت یا صرفاً ناشی از شوک‌های مقطعی نیست، بلکه نتیجه مشکلات بنیادینی در برنامه‌ریزی منابع و مدیریت مصارف است. قسمت عمده این ناترازی به‌دلیل بیش‌برآورد منابعی نظیر نفت و برخی درآمدهای خاص و نیز تداوم سیاست‌های مالی پرهزینه (مانند پرداخت یارانه‌های گسترده نقدی و حمایتی بدون تأمین پایدار منابع) ایجاد شده است. عدم تحقق کامل منابع پیش‌بینی ‌شده، دولت را ناگزیر به استفاده از منابع جایگزین و روش‌های فرابودجه‌ای کرده که هرچند در کوتاه‌مدت به پوشش مخارج کمک کرده است، اما در میان‌مدت می‌تواند تبعاتی همچون انباشت بدهی، رشد پایه پولی و کاهش شفافیت مالی را به‌همراه داشته باشد.

برای بهبود پایداری بودجه دولت، اقدامات اصلاحی واقع‌بینانه و اجرایی اجتناب‌ناپذیر است. نخست، در گام کوتاه‌مدت و در بودجه سال ۱۴۰۴ باید فروض و برآوردهای منابع به شکلی تنظیم شود که حتی‌الامکان بر‌اساس ظرفیت واقعی اقتصاد باشد. این به‌معنای کاهش اتکا به درآمدهای نامطمئن (مثلاً فروش دارایی‌ها یا منابع مشروط به شرایط خاص) و در نظر گرفتن سناریوهای جایگزین برای درآمدهای نفتی در صورت عدم تحقق کامل آنهاست. همراه با این اقدام، شفاف‌سازی هزینه‌های پنهان (از‌جمله تعهدات مربوط به یارانه‌های پنهان انرژی و بدهی‌های دولت به صندوق‌ها) و گنجاندن آنها در تصویر کلان بودجه ضروری است تا تصمیم‌گیران دید واقع‌بینانه‌تری از تراز مالی واقعی دولت داشته باشند.

مورد دوم، اینکه باید نگاه ویژه‌‌ای به ریشه‌های ساختاری کسری بودجه داشت. بدون اصلاح سیاست‌های رفاهی و حمایتی پرهزینه، نظام یارانه‌ای انرژی و رفع ناکارآمدی‌های اداری و بانکی، انتظار کاهش پایدار کسری بودجه واقع‌بینانه نخواهد بود. از‌این‌رو، اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و بازتعریف دامنه و شیوه حمایت‌های دولت از خانوارها یک ضرورت است. اقداماتی نظیر هدفمندتر کردن یارانه‌های نقدی به سمت دهک‌های کم‌درآمد، بازآرایی نظام یارانه‌های انرژی به‌صورت تدریجی و تقویت شبکه‌های تأمین اجتماعی جایگزین می‌تواند ضمن حفاظت از اقشار آسیب‌پذیر، بار مالی دولت را کاهش دهد.

در کنار اصلاحات هزینه‌ای، تقویت جانب درآمدی بودجه نیز باید تداوم یابد. خوشبختانه، عملکرد سال ۱۴۰۳ نشان داد که با بهبود ظرفیت‌های سازمان مالیاتی و گمرک، می‌توان درآمدهای دولت را افزایش داد. تداوم سرمایه‌گذاری در نظام مالیاتی هوشمند، مبارزه با فرار مالیاتی و اصلاح قوانین مالیاتی به‌منظور گسترش پایه‌های مالیاتی، از توصیه‌های مهم در این حوزه است. هر میزان افزایش در درآمدهای پایدار دولت، مستقیماً به کاهش کسری ساختاری و کاهش نیاز به استقراض کمک خواهد کرد. علاوه‌بر‌این، برای حمایت از تولید و رشد اقتصادی همراه با افزایش درآمد مالیاتی، دولت و مجلس می‌توانند سیاست‌هایی نظیر کاهش نرخ مالیات بر تولید در کنار حذف معافیت‌های غیرهدفمند را دنبال کنند تا ضمن تشویق سرمایه‌گذاری و تولید، درآمد مالیاتی به شکل پایدارتری تحقق یابد.

از منظر مدیریت بدهی و منابع مالی، شایسته است استقراض‌های دولت در چارچوب راهبرد مالی میان‌مدت ساماندهی شود. انتشار اوراق بدهی دولتی زمانی می‌تواند ابزار مفیدی باشد که در حد سقف‌های مصوب و برای پروژه‌های سرمایه‌گذاری بهره‌ور به‌کار رود. در سال ۱۴۰۳ تمامی مجوز اوراق مازاد (۲۷۰ همت) منتشر شد که نشان‌دهنده نیاز فوری دولت به نقدینگی برای پوشش هزینه‌ها بود. گفتنی است، به‌منظور حفظ سلامت مالی، در سال‌های آتی باید نسبت بدهی دولت در سطح کنترل‌ شده‌ای نگه داشته شود و هرگونه افزایش بدهی با برنامه بازپرداخت مشخص همراه باشد.

نکته پایانی آنکه هماهنگی بین ارکان مختلف سیاستگذاری اقتصادی بیش‌از‌پیش اهمیت یافته است. تجربه عدم تحقق درآمد واردات خودرو در سال ۱۴۰۳ نشان داد که سیاست تجاری (واردات خودروهای برقی و هیبریدی با حقوق ورودی ناچیز) چگونه می‌تواند بر منابع بودجه‌ای اثرگذار باشد. برای پرهیز از این‌گونه ناهماهنگی‌ها، توصیه می‌شود شورای اقتصاد دولت یا نهاد هماهنگ‌کننده مشابهی، پیش از ارائه لایحه بودجه به مجلس، همسویی مفروضات بودجه با سیاست‌های ارزی، تجاری و بخش واقعی اقتصاد را بررسی و تأیید کند. این امر موجب می‌شود منابع پیش‌بینی ‌شده بودجه با سیاست‌های اجرایی دولت در تضاد نبوده و احتمال تحقق آنها بیشتر گردد.