خلاصه مدیریتی

شرح/ بیان مسئله

در حالی که سقف منابع هدفمندی بالغ بر 30 درصد منابع عمومی است، بودجه هدفمندی یارانه‌ها به بودجه‌ای موازی و مستقل از منابع عمومی تبدیل شده است. مضاف بر آن، کسری قابل توجه هدفمندی یارانه‌ها در سال‌های اخیر آسیب‌های فراوانی به انضباط مالی دولت وارد کرده است. از این رو بررسی عملکرد سالانه هدفمندی یارانه‌ها و تحلیل دقیق نحوه پوشش کسری آن بیش از گذشته اهمیت پیدا می‌کند. در این گزارش ضمن مرور عملکرد سازمان هدفمندی یارانه‌ها در سال 1402 به تحلیل اجزای منابع و مصارف هدفمندی و نحوه جبران کسری آن پرداخته می‌شود.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

مرور عملکرد سازمان هدفمندی یارانه‌ها در سال 1402 نشان می‌دهد اختلاف منابع وصولی - 491 هزار میلیارد تومان – و مصارف پرداخت شده – 614 هزار میلیارد تومان از محل موارد ذیل جبران گردیده است:

• استفاده از مانده حساب مصرف نشده سال گذشته به مبلغ 8 هزار میلیارد تومان
• دریافت تنخواه از خزانه‌داری کل کشور به مبلغ 36 هزار میلیارد تومان
• دریافت تنخواه از بانک مرکزی به مبلغ 4.5 هزار میلیارد تومان
• مصوبات هیات وزیران به مبلغ 35 هزار میلیارد تومان
• تسهیلات بانکی به مبلغ 20 هزار میلیارد تومان
• خط اعتباری بانک مرکزی به مبلغ 15 هزار میلیارد تومان
• منابع داخلی شرکت بازرگانی دولتی جهت خرید تضمینی گندم

شایان ذکر است رقم 115 هزار میلیارد تومان از تکالیف قانونی سازمان هدفمندی یارانه‌ها شامل 90 هزار میلیارد تومان سهم شرکت‌های دولتی از هزینه تولید و توزیع انرژی در سال 1402 پرداخت نشده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به چشم‌انداز تداوم وضعیت ناترازی انرژی و به تبع آن ناترازی منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها، پیشنهاد می‌شود ضمن برنامه ریزی جامع برای حل مشکلات مربوط به ناترازی انرژی، در بودجه‌های سنواتی پیش‌دستانه منابع لازم برای پرداخت مصارف اجتناب‌ناپذیر هدفمندی از محل ابزاری نظیر اوراق بدهی نقدی دیده شود.

1.مقدمه

لایحه بودجه سال 1402[1] در حالی به مجلس تقدیم شد که بودجه هدفمندی یارانه‌ها در تبصره (14) لایحه بودجه دچار ناترازی شدیدی بود. با این حال به دلیل دشواری و پیچیدگی فرایند اصلاح بودجه هدفمندی در مدت کوتاه رسیدگی بودجه در مجلس، پیشنهادات دولت در خصوص ارقام منابع و مصارف هدفمندی عینا به تصویب کمیسیون تلفیق بودجه و صحن مجلس رسید.

با حذف ارز ترجیحی در سال 1401، پرداخت یارانه نقدی برای جبران آثار رفاهی آن به سازمان هدفمندی یارانه‌ها منتقل شد که بار مالی سنگینی بر بودجه هدفمندی تحمیل کرد. در کنار این مسئله ناترازی انرژی هم به کسری هدفمندی دامن زده است. در نتیجه‌ی این دو اتفاق تراز بودجه سازمان هدفمندی با مازاد 37 هزار میلیارد تومانی در سال 1399 در عرض دو سال به وضعیت کسری 170 هزار میلیارد تومانی در سال 1402 رسیده است. در کنار وجود کسری هدفمندی، نحوه تامین آن در طول سال‌های اخیر به مشکلی مستقل تبدیل شده است. از آنجا که مصارف سازمان هدفمندی از نوع پرداخت‌های ضروری بوده و دولت نیز روش تامین مالی مناسبی را برای جبران کسری هدفمندی تدارک نمی‌بیند، تامین منابع هدفمندی همواره در شرایط اضطراری و استثنایی انجام می‌گیرد. برای مثال، تنها در دو روز پایانی اسفندماه سال 1401 حدود 50 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی (غیرنقدی) برای پوشش کسری هدفمندی با مجوز خارج از قانون بودجه منتشر شد. مشابه این اتفاق در سال 1402 با اخذ مصوبه هیات وزیران و تخصیص بالغ بر 30 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی به سازمان هدفمندی رقم خورد. این موضوع ضمن آسیب به اعتماد سرمایه‌گذاران بازار اوراق بدهی موجب اخلال در نرخ‌های اوراق شده و هزینه تامین مالی برای دولت را بالا می‌برد. این در حالی است که اگر در قانون بودجه و از همان ابتدای سال برای انتشار اوراق برنامه‌ای در نظر گرفته می‌شد، آسیبی به بازار بدهی وارد نمی‌شد.

فارغ از اینکه سیاستگذاری حوزه قیمت انرژی، یارانه‌های مختلف از جمله نان، دارو و پرداخت‌های نقدی به چه صورتی می‌خواهد ادامه پیدا کند، از حیث بودجه‌ای و انضباط مالی دولت، تامین مالی و پرداخت آنها باید در چارچوب قاعده‌مند، منظم و شفاف قرار گیرد. به بیان دیگر، حتی اگر دولت قصد استمرار سیاست‌های موجود را داشته باشد، می‌توان با استفاده از تدابیری مانند پیش‌بینی انتشار اوراق بدهی نقدی یا انتقال بخشی از منابع عمومی به هدفمندی و برآورد دقیق منابع و مصارف هدفمندی در هنگام تهیه و تصویب قانون بودجه، از آسیب‌های مضاعف کسری موجود به اقتصاد جلوگیری کرد.

عدم تحقق منابع حاصل از صادرات فراورده‌های نفتی یا افزایش هزینه یارانه نان بیش از مقدار مصوب، پدیده‌ای غیرمنتظره و غیرقابل پیش‌بینی نبوده که نتوان از وقوع آن‌ها جلوگیری کرد؛ بلکه از ابتدا در زمان تهیه بودجه در دولت و هنگام بررسی آن در مجلس آشکار است. بنابراین، با اطلاع از اینکه حدود مصارف لازم برای سازمان هدفمندی چه میزان است، باید در بودجه‌های سنواتی تمامی انواع منابع مدنظر دیده شود تا در طول سال نیازی به اخذ مصوبات فراقانونی و تصمیمات ناگهانی نباشد.

در این گزارش ضمن مرور عملکرد سازمان هدفمندی یارانه‌ها در سال 1402 به تحلیل اجزای منابع و مصارف هدفمندی و نحوه جبران کسری آن پرداخته می‌شود.

2.نمای کلی عملکرد سال 1402

منابع هدفمندی یارانه‌ها در سال 1402 معادل 491 هزار میلیارد تومان بوده و مصارف آن 614 هزار میلیارد تومان عملکرد داشته است. کسری تحقق یافته هدفمندی (بر اساس ارقام عملکرد انتهای سال) برابر 123 هزار میلیارد تومان بوده است[2]. چنانچه تعهدات ناشی از عدم پرداخت‌ ردیف‌های قانونی برای مدیریت کسری را لحاظ کنیم، کسری هدفمندی به 248 هزار میلیارد تومان می‌رسد. ارقام عملکرد منابع و مصارف هدفمندی و نحوه پوشش کسری آن در سال 1402 در شکل 1 نشان داده شده است.

شکل 1. عملکرد مجموع منابع و مصارف هدفمندی در سال 1402 (ارقام به هزار میلیارد تومان)

3.اجزای عملکرد منابع

جدول 1 اعتبار مصوب و عملکرد منابع هدفمندی در سال 1402 را نشان می‌دهد. فروش داخلی فراورده‌های نفتی 115 درصد رقم مصوب تحقق پیدا کرده که به دلیل رشد مصرف داخلی فراورده‌های نفتی علی‌الخصوص بنزین و گازوئیل است. صادرات فراورده‌های نفتی تنها 66 درصد رقم مصوب عملکرد داشته است. اعتبار مصوب و عملکرد صادرات فراورده‌های نفتی در واقع منابع حاصل از صادرات پس از کسر واردات فراورده (خالص صادرات) است. به طور دقیق‌تر، ناخالص صادرات فراورده حدود 6 میلیارد دلار بوده و با احتساب 1.8 میلیارد دلار واردات، خالص صادرات به 4.2 میلیارد دلار معادل 161 هزار میلیارد تومان می‌رسد. در حال حاضر صادرات فراورده‌های با ارزش‌‌تر مانند بنزین و گازوئیل به صفر رسیده و حتی با کسری مواجه است. در نتیجه غالب درآمد صادرات فراورده از محل فروش صادراتی نفت‌کوره است. شایان ذکر است تامین کسری بنزین و گازوئیل کشور به واردات مستقیم از خارج از کشور محدود نیست. بلکه نیمی دیگر از کسری بنزین و گازوئیل حدودا معادل 1.2 میلیارد دلار از طریق تهاتر محصولات پتروشیمی‌های داخلی با میعانات گازی تحویل داده شده به آن‌ها تامین می‌شود. جهت افزایش تولید بنزین داخلی، برخی از محصولات پتروشیمی‌ها توسط شرکت پالایش و پخش دریافت شده و مابه‌ازای آن خوراک میعانات گازی رایگان در اختیار آن پتروشیمی قرار داده می‌شود. فروش داخلی گاز طبیعی به علت ابهامات فراوان در خصوص قیمتگذاری گاز خوراک پتروشیمی‌ها در طول سال 1402 با چالش‌های جدی مواجه شد. به طوری که با تأخیر بسیار زیاد و در ماه ششم سال ابلاغیه‌های قیمت گاز خوراک پتروشیمی‌ها توسط وزارت نفت و هیئت وزیران نهایی شد. لذا از این محل مطالباتی شکل گرفت  که در سال 1402 وصول نگردید. علاوه بر آن، از ابتدا فروض لایحه و قانون بودجه 1402 درباره پیش‌بینی از قیمت گاز در هاب‌های جهانی - که بر فرمول نرخ خوراک بسیار موثرند – و به تبع آن مجموع منابع تخمینی از فروش داخلی گاز طبیعی با بیش‌براوردی زیادی همراه بود. به همین دلیل، درامد ناشی از فروش گاز طبیعی با 68 درصد تحقق نسبت به رقم مصوب (معادل 187 هزار میلیارد تومان) عملکرد داشته است.

منابع بند ص تبصره (1) بخشی از درامدهای شرکت ملی گاز از محل فروش اتان، ال‌پی‌جی، گوگرد و سایر محصولات فرعی گاز است. براورد رقم این منابع در جدول شماره (14) قانون بودجه 1402 انعکاس نیافته است. اما به موجب حکم ذیل جدول شماره (14)، 40 درصد از درامد حاصل از فروش محصولات فرعی گاز به تامین اعتبار جهت اجرای کالابرگ اختصاص می‌یابد. از این رو، سازمان هدفمندی 35 هزار میلیارد تومان از شرکت ملی گاز در سال 1402 دریافت نموده است. شایان ذکر است دست‌اندازی به منابع شرکت‌های دولتی خارج از قواعد و چارچوب بودجه‌ریزی و در شرایطی که شرکت‌ها خود برای تامین مصارف جاری و علی‌الخصوص سرمایه‌گذاری با تنگنای مالی مواجه اند، به لحاظ کارشناسی مثبت ارزیابی نمی‌شود. استمرار چنین روندی به کاهش توان تولید کشور در بخش نفت و گاز منجر خواهد شد.

جدول 1. اعتبار مصوب و عملکرد منابع هدفمندی سال 1402 (ارقام به هزار میلیارد تومان)

4.اجزای عملکرد مصارف

ارقام اعتبارات مصوب و عملکرد مصارف هدفمندی سال 1402 در جدول 2 قابل مشاهده است. پرداختی به شرکت‌های دولتی شامل شرکت ملی پالایش و پخش، شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز تنها 28 درصد عملکرد داشته که مربوط به مصارف اجتناب‌ناپذیر شرکت ملی پخش ناشی از کرایه حمل و نقل نفتکش‌های حامل فراورده‌ و هزینه توزیع بنزین و گازوئیل است.

یارانه نقدی 300  یا 400 هزار تومانی به جمعیتی حدود 78 میلیون نفر (بالغ بر 26 میلیون سرپرست خانوار) پرداخت می‌شود که بطور متوسط ماهانه 25 هزار میلیارد تومان بار مالی دارد (سالانه 307 هزار میلیارد تومان). به دلیل اجرای طرح فجرانه کالابرگ و تخصیص گسترده اعتبار در ماه‌های انتهایی سال 1402، عملکرد یارانه نقدی و کالابرگ به 336 هزار میلیارد تومان افزایش یافت. یارانه شیر مدارس جزء مصوبات قانون بودجه 1402 نبوده اما از محل هدفمندی پرداخت شده است. مطابق با جزء (5) بند الف تبصره (12) قانون بودجه 1402 مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی می‌بایست 40 درصد نسبت به سال گذشته افزایش پیدا کند. بر همین اساس مستمری کمیته امداد و بهزیستی طی دو مرحله افزایش 20 درصدی در سال 1402 به ترتیب، 31 و 17 هزار میلیارد تومان عملکرد داشته است.خرید تضمینی حدودا 10 میلیون تن گندم با قیمت 15.500 تومان در سال 1402 معادل 160 هزار میلیارد تومان بار مالی داشته است. هم‌چنین یارانه تخصیص یافته به دارو بابت جبران مابه‌التفاوت نرخ ارز 4200 تومان تا 28500 تومان 49 درصد عملکرد داشته است. علاوه بر این از مصارف یارانه دارو مبلغ 1.2 میلیارد دلار توسط بانک مرکزی به نرخ 4200 تومان تامین شده که مابه‌التفاوت آن با 28500 تومان به بانک مرکزی پرداخت و تسویه نشده است.

جدول 2. اعتبار مصوب و عملکرد مصارف هدفمندی سال 1402 (ارقام به هزار میلیارد تومان)

5.نحوه پوشش کسری

در سال 1402 سازمان هدفمندی 491 هزار میلیارد تومان از محل منابع مصوب قانونی دریافت کرده و 614 هزار میلیارد تومان پرداختی داشته که در نتیجه اختلاف عملکرد نقدی منابع و مصارف هدفمندی در سال 1402 معادل 123 هزار میلیارد تومان است. اگر تکالیف قانونی ایفا نشده و کسری تعهدی سازمان (عدم تخصیص) را به این رقم اضافه کنیم اختلاف آن به 248 هزار میلیارد تومان می‌رسد. در شکل 2 به طور کامل نحوه پوشش کسری هدفمندی در سال 1402 ترسیم شده است. تنخواه‌های سازمان هدفمندی بر اساس مجوز جزء (4) بند الف تبصره (14) قانون بودجه 1402 از منابع عمومی و بانک مرکزی دریافت می‌شود. بر اساس حکم مذکور، بانک مرکزی موظف است برای پرداخت به موقع مصارف هدفمندی معادل یک درصد ( ۱%) سرجمع مصارف را به صورت تنخواه در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه ها قرار دهد. هم‌چنین سازمان  برنامه و بودجه کشور مکلف است در صورت کسری منابع یارانه نقدی، منابع را از سایر محل‌ها تأمین و به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها نزد خزانه داری کل کشور واریز نماید. تنخواه‌های دریافتی باید حداکثر تا دوماه پس از آن تسویه شود و شرط استفاده مجدد از تنخواه‌، تسویه منابع قبلی است.

شکل 2 . منابع جبران کسری بودجه هدفمندی در سال 1402

6.نتیجه‌گیری

بودجه هدفمندی یارانه‌ها در سال 1402 به میزان 660 هزار میلیارد تومان معادل بیش از 30 درصد سقف منابع عمومی به تصویب رسید. در طول سال عملکرد مصارف هدفمندی بالغ بر 614 هزار میلیارد تومان تحقق پیدا کرد؛ در حالی که مجموع منابع قانونی که سازمان هدفمندی از فروش داخلی و صادرات فراورده‌های نفتی، فروش گاز طبیعی و بند ص تبصره (1) دریافت کرده برابر 491 هزار میلیارد تومان بوده است. اختلاف قابل توجه منابع و مصارف هدفمندی در سال 1402 از طریق شیوه‌های غیر اصولی مانند استقراض از بانک مرکزی و شبکه بانکی و عدم تخصیص هزینه‌ شرکت‌های دولتی جبران شد.

به نظر می‌رسد روند پرشتاب ناترازی درامدها و هزینه‌های هدفمندی یارانه‌ها در چند سال اخیر شدت گرفته است. این کسری به ارقامی رسیده است که نگرانی‌هایی بیشتر از کسری منابع عمومی ایجاد می‌کند. به خصوص آنکه به دلیل عدم پیش‌بینی صحیح راهکار جبران کسری، در طول سال در شرایط اضطراری به هر نحوی منابع لازم تامین شده و به مصارف اجتناب‌ناپذیر اختصاص می‌یابد. شیوه نادرست تامین کسری هدفمندی آسیب‌هایی مضاعف بر صرف وجود کسری بودجه در پی دارد.

چنانچه در خصوص سیاستگذاری انرژی مانند بهینه‌سازی و صرفه‌جویی مصرف داخل چاره‌ای اندیشیده نشود، شکاف منابع و مصارف هدفمندی به دلیل کاهش منابع صادرات فراوده و افزایش هزینه‌های واردات هر سال بیشتر خواهد شد.