خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های امروز حکمرانی در جمهوری اسلامی ایران تمرکززدایی در راستای تقویت مشارکت محلی و پیشرفت مبتنی‌بر آمایش سرزمینی است. بااین‌حال، این دغدغه در کنار مزایای خود مخاطرات و چالش‌هایی را نیز به‌دنبال دارد که مهم‌ترین آنها تضمین امنیت، یکپارچگی و وحدت ملی است. برای این منظور، پژوهشگاه‌های مهم دستگاه‌های حاکمیتی در جمهوری اسلامی ایران به‌طور ویژه از زمان تشکیل شوراهای شهر و روستا در سال 1377 به بررسی ایده‌ اداره و حکمرانی محلی و آسیب‌شناسی تجربه سال‌های گذشته پرداخته‌اند. با نظر به اینکه، هرکدام از این نهادها زاویه تحلیلی و کارشناسی مشخصی در این مسئله داشته‌اند، تصمیم‌گیری و سیاستگذاری در این موضوع به شکل جامع نیازمند مطالعه‌ای است که در آن، ضمن مرور دیدگاه‌های گوناگون، به مقایسه و فراترکیب آنها پرداخته شود. این فرامطالعه می‌تواند بر نقطه‌نظرات مشترک تأکید کند و تمایزها را نشان دهد و با نگاهی کلان تمهیدات طرح جامعی را برای حکمرانی محلی در ایران فراهم آورد.

• نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

این پژوهش نشان می‌دهد که هر ایده درباره حکمرانی محلی باید درباره چهار ساحت نظر روشن داشته باشد؛ ازجمله: ساحت اداری و حقوقی روابط مرکزی- محلی، ساحت حکمروایی مشارکتی (مدل‌های مشارکتی و نوع انتخابات‌ها)، ساحت برنامه‌ریزی و بودجه و ساحت نظارت.

مهم‌ترین مسائل مربوط به این ساحت‌های چهارگانه عبارت‌اند از:

الف) ساحت اداری: دیوان‌سالاری معیوب نهادهای محلی، ناهماهنگی‌های ساختاری بین‌بخشی، تضییع اختیارات شوراها توسط دستگاه‌های اجرایی، نبود مؤلفه‌های مختلف از تمرکززدایی مطلوب، نبود اجماع درخصوص قوانین مربوط به شوراهای محلی و غیره.

ب) ساحت حکمروایی مشارکتی: ابهام در جایگاه و اختیارات شوراهای محلی، لزوم اصلاح سازوکار مشارکت سیاسی، لزوم نهادمندی مشارکت سیاستی، لزوم توانمندسازی شهروندان و غیره.

پ) ساحت برنامه‌ریزی و بودجه: لزوم بازبینی آمایش سرزمینی، ضعف کارشناسی برنامه‌ریزی در ایران، عملکرد غیرسیستمی در برنامه‌ریزی، وجود بایسته‌های برنامه‌ریزی محلی، وجود اصول بودجه‌ریزی محلی، ناپایدار بودن منابع شوراها، دست‌های نامرئی در بودجه‌ریزی، عملکرد غیرسیستمی در بودجه‌ریزی و غیره.

د) ساحت نظارت: ناکارآمدی سازوکارهای نظارتی مربوط به شوراها، لزوم ایجاد شفافیت و لزوم نهادمندی اجتماعی نظارت و غیره.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی،  نظارتی یا سیاستی

مجموعه‌ای از راهکارهای پیشنهادی مستخرج از تحلیل مضمون گزارش‌های مطالعه شده درخصوص حکمرانی محلی به این شرح ارائه می‌شود:

الف) ساحت اداری و حقوقی:

1- تقویت سازوکارهای حکمرانی محلی از طریق اصلاح قوانین عادی و بازگشت به قوانین بالادستی.

2- افزایش اختیارات شوراها در سه زمینه: سیاستگذاری در امور محلی، کنترل فرایند تأمین خدمات و مدیریت منابع انسانی.

3- بازطراحی نظام استقرار مدیریت محلی براساس رویکرد منعطف و پهنه‌ای.

4- لزوم پیش‌بینی ساختار توانمندسازی مدیران محلی روستا و شهر.

5- ایجاد انعطاف در ساختار تشکیلات محلی.

6- الگوی مطلوب در روابط مرکز- محلی دارای سه مؤلفه تمرکززدایی، امنیت‌زایی و توسعه به‌طور همزمان است.

7- مطلوب‌ترین الگوی ارائه شده عبارت است از: الگوی حکمرانی منطقه‌ای بر مبنای ایجاد مناطق سیاسی 9گانه برگرفته از سند آمایش سرزمینی مطلوب که در آن اداره امور مناطق به‌عهده وزیران منطقه‌ای اعطا شود، اما نظارت و نیروی نظامی- امنیتی و انتظامی با دولت مرکزی همراه باشد.

ب) ساحت حکمروایی مشارکتی:

1- افزایش سازوکارهای پاسخ‌گویی شوراها در برابر مردم به‌جای دادنِ اختیارات بیشتر.

2-   ایجاد امکان قانونی عزل مستقیم مدیران محلی توسط مردم روستا.

3-   ایجاد امکان قانونی انتخاب شهردار توسط مردم در کلان‌شهرها.

4-   ایجاد سازوکارهایی برای نظرخواهی مردمی در سیاستگذاری‌ها و مصوبات شوراها.

پ) ساحت برنامه‌ریزی و بودجه:

1- لزوم تقویت و استفاده از ظرفیت اندیشکده‌های استانی در برنامه‌ریزی.

2- لزوم استقرار نظام برنامه‌ریزی محلی و دوسویه.

3- امکان‌سنجی و حرکت به‌سمت تدوین سازوکارها، پیوست‌ها و برش‌های استانی برنامه‌های توسعه در کشور با تأکید بر اقتضائات کمیسیون برنامه و بودجه مبتنی‌بر آمایش‌های تخصصی سرزمینی.

4- طراحی بودجه‌ریزی مشارکتی با اعطای نقش به شوراهای اسلامی.

5-  لزوم اصلاح سیستم بودجه‌ریزی و روابط مالی بین سطوح دولت.

د) ساحت نظارت:

1- افزایش پاسخ‌گویی شوراها در برابر مردم محلی.

2-    ضرورت حضور مردم و رسانه‌ها هنگام استیضاح شهردار.

3-    لزوم شفافیت در عملکرد مدیران محلی و روند جذب نیروی انسانی و روند انتصابات مدیران.

4-   لزوم ایجاد نهاد نظارتی مستقل همچون دیوان محاسبات برای بررسی تفریغ بودجه شورا و شهرداری.

1. مقدمه

حکمرانی محلی از یک سو ریشه در تاریخ ایران و دیگر ملل کهن دارد و ازسوی دیگر سازوکاری نوین در عصر جدید نیز محسوب می‌شود. در گذشته، حاکمان محلی ضمن اینکه خراج‌گذار حاکمان مرکزی بودند، اداره جوامع محلی را نیز برعهده داشتند؛ اما دولت‌های مدرن در گذار از جامعه سنتی به جامعه صنعتی، به تمرکز قدرت روی آوردند؛ چیزی که در تاریخ معاصر ایران با روی کار آمدن رژیم پهلوی اول به‌منظور مدرن‌سازی به‌وقوع پیوست. هرچند کشورها تجارب مختلفی دارند، با مشاهده مشکلات ناشی از تمرکز اختیارات در دولت مرکزی و پس از بزرگ شدن بیش‌از اندازه دولت با رویکردهای جدیدتری به ایده حکمرانی محلی بازگشتند. بااین‌حال، جمهوری اسلامی ایران علی‌رغم گذشت سال‌ها از پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی، هنوز در چارچوب‌های بوروکراتیک مدل دولت متمرکز پیش از انقلاب باقی مانده است. این مسئله درحالی است که بارها رهبر معظم انقلاب، حضرت آیت‌الله خامنه‌ای (مدظلّه‌العالی)، نسبت به نقش‌آفرینی و مشارکت لایه‌های مختلف مردمی در سیاستگذاری موضع‌گیری کرده‌اند. ایشان در دیدار با استانداران سراسر کشور در مورخ 1384/12/08، از جایگاه و اهمیت استانداران در حکمرانی محلی می‌فرمایند: «به گمان بنده استاندار در هر استانی، نقش رئیس دولت را در آن استان دارد» که نشان از جایگاه نقش‌آفرینی حکمران محلی است. بااین‌حال، یکی از مشکلات پیش‌رو این است که به‌طور کلی حکمرانی محلی متأخر از وجود دولت‌های محلی است. این مسئله نیز ضمن داشتن چالش‌های مختلف امنیتی و سیاسی در ایران کمی دور از دسترس به نظر می‌رسد. حال آنکه می‌توان از برخی ساختارها و الگوهای حکمرانی محلی ضمن نظام شورایی محلی بهره برد. با نظر به اینکه نهادهای متولی متعددی ناظر به موضوع حکمرانی محلی در جمهوری اسلامی به بحث و کارشناسی پرداخته‌اند، ازاین‌رو لازم است بررسی شود که ساحت‌های مختلف مرتبط با حکمرانی محلی در ساختار کارشناسی جمهوری اسلامی چیست و مراکز پژوهشی دستگاه‌های حاکمیتی جمهوری اسلامی هرکدام چه برداشتی از این ساحت‌ها از یک سو و نسبت آن با روابط مرکز و مناطق محلی ازسوی دیگر دارند. این بررسی فرصت مقایسه، تطبیق و برآیندگیری قوه عاقله کارشناسی نظام حکمرانی کشور را در راستای تغییرات تحولی و استفاده از فرصت‌های ایده حکمرانی محلی و پرهیز از ضررهای آن با تأکید بر نظام شورایی فراهم می‌کند.

 ازاین‌رو، لازم است درخصوص پژوهش‌های انجام شده ازسوی دستگاه‌های حاکمیتی جمهوری اسلامی ایران بررسی‌ صورت گیرد تا نشان دهد هرکدام از این دستگاه‌ها چه برداشتی از بایسته‌های حکمرانی محلی دارند. آن‌گاه این تصویر به‌صورت مقایسه‌ای در اختیار سیاستگذاران قرار داده شود. مطالعات حکمرانی محلی نشان داده است که ساحت قدرت محلی و نسبت آن با مرکز در قالب دیوان‌سالاری و سیاستگذاری، ساحت اختیار بودجه و منابع مالی، ساحت برنامه‌ریزی توسعه‌ای، ساحت نظارت بر دستگاه‌های محلی و غیره ازجمله مهم‌ترین موارد محسوب می‌شوند.

 به همین نسبت، نهاد شورا مثل شورای شهر و شعب محلی نهادهای اجرایی دولتی، ازجمله سازمان برنامه و بودجه، وزارتخانه‌های مختلف، استانداری، فرمانداری، بخشداری و همچنین دفترهای منطقه‌ای نمایندگان مجلس همگی ازجمله سازوکارهای موجودند که در قوانین جمهوری اسلامی ایران وظایف مشخصی دارند و می‌توانند در حکمرانی محلی نقش ایفا کنند. بااین‌حال، ادعای پژوهش حاضر این است که جانمایی مناسبی در نسبت با یکدیگر از یک سو و با دولت مرکزی ازسوی دیگر انجام نگرفته است. به همین دلیل است که بررسی نگاه دستگاه‌های مختلف درخصوص حکمرانی محلی لازم است. مراکز پژوهشی دستگاه‌های مؤثر حاکمیتی و متولی حکمرانی محلی، متناسب با ساحت‌های مذکور به‌عنوان منابع این گزارش عبارت‌اند از: 

·                    مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛

·                    مرکز مطالعات راهبردی و آموزش وزارت کشور؛

·                    پژوهشکده تحقیقات راهبردی مجمع تشخیص مصلحت نظام؛

·                    مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری؛

·                    مرکز پژوهش‌های آینده‌نگری و توسعه (سازمان برنامه و بودجه)؛

·                    مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران.

درخصوص چرایی انتخاب این مراکز، اولاً به دسترس‌پذیر بودن آنها می‌توان اشاره کرد و ثانیاً این مراکز ازجمله مهم‌ترین نهادهای پژوهشی تأثیرگذار و تصمیم‌ساز در ایران در موضوع حکمرانی ‌محلی محسوب می‌شوند که دیگر مراکز در مقایسه با آنها چنین تأثیرگذار نیستند.

1-1. روش فراترکیب

روش فراترکیب روشی کیفی است که محقق را به درک همه‌جانبه در مسئله تحقیق می‌رساند. در این روش به‌جای ارائه خلاصه‌ای جامع از یافته‌ها، ترکیبی تفسیری از یافته‌ها ارائه می‌شود. فراترکیب به‌عنوان روش مرور سیستماتیک برای تجمیع و ادغام نتایج مطالعات مختلف مرتبط به یک زمینه خاص به کار می‌آید. نظریه‌پردازان مختلفی به‌عنوان ایده‌پردازان این روش معرفی شده‌اند؛ اما ساندوسکی و باروسو در سال 2008 با نوشتن کتاب مفصلی مشهور شدند. ازاین‌رو، در این گزارش نیز از روش ایشان استفاده خواهد شد [1].

روش فراترکیب ساندوسکی و باروسو مستلزم آن است که محقق بررسی دقیق و عمیقی انجام دهد و نتایج مطالعات مرتبط را باهم ترکیب کند. پژوهش محققان با بررسی یافته‌ها در مقالات اصلی، اصطلاحاتی را آشکار و ایجاد می‌کند که درک جامع‌تری از پدیده مورد مطالعه را نشان می‌دهد. فراترکیب مانند نگرش نظام‌مند نتیجه‌ای را حاصل می‌کند که از مجموع بخش‌هایش بزرگ‌تر است.

1-1-1. مراحل انجام روش فراترکیب

در این پژوهش، تجزیه و تحلیل اطلاعات در سه مرحله انجام می‌شود: در مرحله اول با نامه‌نگاری و مراجعه حضوری به پژوهشگاه‌های مذکور، فهرستی از گزارش‌ها، مقالات و احیاناً کتاب‌های نوشته ‌شده مرتبط با حوزه حکمرانی محلی، شوراهای شهر و روستا و مدیریت شهری تهیه می‌شود؛ مرحله دوم بررسی چکیده، مقدمه، جمع‌بندی و خلاصه مدیریتی و دسته‌بندی آنها را شامل می‌شود و مرحله سوم عناصر کلیدی برای نگارش نهایی و تجزیه و تحلیل متون را دربرمی‌گیرد. بااین‌حال، مراحل فرعی روش فراترکیب ساندوسکی و باروسو به این شرح است:

         شکل 1. نمودار مراحل فرعی روش فراترکیب ساندوسکی و باروسو

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

1-2. سؤال پژوهش

برای تنظیم سؤالات تحقیق، باید شاخص‌های مختلفی مانند جامعه مورد مطالعه، روش مطالعه، زمان و نحوه استفاده از آن ایجاد شود. سؤالات مناسب می‌توانند پدیده‌ای خاص، مقیاس و پیامدهای آن و عوامل مؤثر بر آن را مطالعه کنند.

اگر سؤال تحقیق خیلی محدود و دقیق باشد، نتایج محدود، و از تعمیم‌پذیری یافته‌ها کاسته می‌شود. اگر مشکل بیش‌از حد گسترده و بدون محدودیت تنظیم شود، ممکن است به دست آوردن نتایج عملی برای جامعه هدف مشکل باشد. ازاین‌رو، سؤالات پژوهش حاضر عبارت‌اند از:

·                    بازوهای پژوهشی نهادهای اصلی ساختار حکمرانی جمهوری اسلامی در حوزه حکمرانی محلی چه دیدگاه‌های کارشناسی را مدنظر و در دستور کار پژوهشی قرار داده‌اند؟

·                    وجه تشابه و تمایز این دیدگاه‌ها در چیست؟

·                    چگونه می‌توان به روش سیستماتیک برایندی از این دیدگاه‌ها ارائه کرد؟

1-3. مرور ادبیات تحقیق

در این مرحله با استفاده از ملاک‌ها و شاخص‌هایی به جست‌وجوی نظام‌مند مطالب منتشر شده در مجله‌های علمی معتبر مختلف و همچنین منابع عمومی و سایت‌های سازمان‌های معتبر داخلی و خارجی با هدف تعیین اسناد معتبر و مرتبط در بازه زمانی مناسب اقدام شده است.

ملاک‌ها و شاخص‌هایی که برای جست‌وجو در پایگاه داده‌های داخلی استفاده شده، به این شرح‌اند:

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

علاوه‌بر این، درخصوص ملاک‌های ورود می‌توان به این موارد اشاره کرد:

1-                 تحقیقات در حوزه حکمرانی محلی بین سال‌های 1377 تا 1403 به چاپ رسیده باشند.

2-                 تحقیقات باید داده‌ها و اطلاعات کافی را درخصوص اهداف پژوهش گزارش کرده باشند.

3-                 تحقیقاتی که فرایند بررسی تخصصی را زیر نظر داوران طی کرده‌ و به چاپ رسیده‌اند، از اهمیت بیشتری برخوردارند.

1-4. نگاه قانون اساسی به شوراهای اسلامی

اصول (7) و (100) تا (106) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به موضوع شوراهای اسلامی اختصاص دارند. متن این اصول به این شرح است:

جدول 1. اصول قانون اساسی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2. گزارش‌های تحقیقاتی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی گزارش‌های متعددی را درزمینه آسیب‌شناسی حکمرانی محلی انجام داده و به‌دنبال آن راهکارهایی را نیز ارائه داده است. برای رسیدن به متون منتخب براساس ملاک‌های پیش‌گفته، گزارش‌های دارای کلیدواژه‌های مرتبط ازجمله حکمرانی محلی، مدیریت شهری، تمرکززدایی، حکومت محلی و توسعه اجتماع‌محور انتخاب شده‌اند که به شرح شکل 3 است:           

شکل 3. نمودار سیر انتخاب گزارش‌های مرکز پژوهش‌‌های مجلس

 مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ازجمله آنها عبارت‌اند از: «آسیب‌شناسی وظایف و عملکرد شوراهای اسلامی شهر در ایران؛ با بهره‌گیری از نظرات اعضای شورا و کارشناسان»، نوشته حسن کریمی‌فرد و مهدی نژادخلیلی در دفتر مطالعات سیاسی؛ «حکمرانی محلی و توسعه جامعه‌محور»، اثر محمد صفار در دفتر مطالعات سیاسی؛ «اصول و ضوابط حکومت باز در سطح محلی؛ پیشنهادهایی برای شوراها و شهرداری‌ها» در معاونت پژوهش‌های سیاسی حقوقی؛ «تقسیمات کشوری ژاپن: عقلانیت، سادگی و تلاشی بی‌پایان برای تمرکززدایی کنترل شده از روابط مرکزی محلی [راهکارهایی برای ایران]»، نوشته فاطمه سادات میراحمدی در معاونت پژوهش‌های سیاسی حقوقی؛ «تقسیمات کشوری در چین: ابزاری برای پیشرفت اقتصادی و بهره‌وری مدیریتی [راهکارهایی برای ایران]» در معاونت پژوهش‌های سیاسی حقوقی.

جدول 2. فهرست اطلاعات گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

با این توضیح که کد اصلی ما حکمرانی محلی بوده است، از مجموع گزارش‌های یاد شده، 101 کد باز به دست آمد. همچنین از تلفیق این کدها با همدیگر درمجموع 4 کد گزینشی- انتخابی به دست آمد که عبارت‌اند از: نظارت، برنامه‌ریزی و بودجه، ساختار مرکزی-محلی و حکمرانی مشارکتی. 

2-1. بررسی گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص حکمرانی محلی

کدگذاری گزارش‌های مذکور به‌خوبی نشان داد که نتایج گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس چه برداشت‌هایی درباره مقوله حکمرانی محلی دارد. در این بخش، سعی خواهد شد تا چهار ساحت به‌عنوان کدهای گزینشی و انتخابی درباره وجوه مختلف مرتبط با «حکمرانی محلی» بررسی شود که عبارت‌اند از: ساختار قدرت اداری مرکزی- محلی (شامل دسته‌بندی کدهای محوری مرتبط با دیوان‌سالاری و قوانین)، حکمروایی مشارکتی (شامل دسته‌بندی کدهای محوری مرتبط با انتخابات، مشارکت شهروندی)، برنامه‌ریزی و بودجه (شامل دسته‌بندی کدهای محوری مرتبط با مقوله برنامه‌ریزی توسعه و بودجه‌ریزی) و نظارت (شامل دسته‌بندی کدهای محوری مرتبط با شفافیت و سازوکارها). بررسی هرکدام از این ساحت‌ها به این صورت انجام خواهد گرفت که چالش‌ها و ظرفیت‌ها و نهایتاً پیشنهادهای تجمیعی مرکز ارائه می‌شود.

2-1-1. ساختار قدرت اداری مرکزی- محلی

گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس در ساحت ساختار حکمرانی مرکزی- محلی نشان می‌دهد که دو عنصر اساسی نظام تمرکززدایی اداری عبارت‌اند از: 1- اختیارات: اختیارات تفویض شده به نهادهای محلی برای مدیریت امور مربوطه؛ 2- پاسخ‌گویی: سازوکارهایی برای پاسخ‌گو نگاه داشتن نهادهای محلی در قبال استفاده صحیح از اختیارات.

بنابراین شاخصه‌های کلیدی حکمرانی محلی نیز عبارت‌اند از: 1- استقلال نسبی نهادهای محلی؛ -2پاسخگویی دوگانه به مرکز و مردم محلی .

جدول 3. کدگذاری ساختار حکمرانی مرکزی- محلی گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

 ظرفیت‌های وضعیت فعلی ساختار قدرت اداری مرکزی- محلی در ایران:

1-                 تشکیل شوراهای اسلامی در ایران براساس قانون اساسی [6].

2-                 جایگاه والای شورا در قوانین بالادستی: براساس اصول (7) و (100) قانون اساسی، شوراها از سایر قوا مستقل‌اند و حقوق معینی نیز براساس قانون مصوب تشکیل شوراها در تاریخ 1361/9/1 داشته‌اند که این استقلال را تضمین می‌کرده است [2].

3-                 هدف از تشکیل شوراها، توسعه حکمرانی محلی و گسترش مشارکت مردم در اداره امور مربوطه است [3].

4-                 امکان تدوین سازوکارهای قانونگذاری محلی منطقه‌ای ذیل آیین‌نامه‌های «معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی» وجود دارد [10].

چالش‌های وضعیت فعلی شوراها و حکمرانی محلی در ایران:

1-                 تمامیت‌خواهی دستگاه‌های اجرای دولتی: نه‌فقط دولت، اختیار برخی خدمات را در اجرا به شوراها و شهرداری‌ها نداده است که مصوبات شوراها را در هیئت‌های حل اختلاف می‌تواند باطل کند. این درحالی است که اعضای شورا در این هیئت‌ها هیچ حضوری ندارند [2].

2-                 تمرکزگرایی از بالا به پایین: دولت‌ها در ایران تمایلی به تمرکززدایی نشان نمی‌دهند. این وضعیت موجب گسترش دیوان‌سالاری دولتی و نیروی انسانی انبوه، هدررفت منابع و غیره شده است [5].

3-                 ناممکن بودن قانون محلی: در فرانسه و ژاپن قانونگذاری به‌صورت مرکزی است، اما امکان قانونگذاری محلی و اجرای خدمات محلی را نیز می‌دهد [5]؛ در ایران، امکان قانون محلی نیست.

4-                 ساختار طولانی چهاررده‌ای تقسیمات کشوری در ایران: ایران برخلاف کشورهایی همچون ژاپن، فرانسه و چین دارای ساختار چهاررده‌ای است که دیوان‌سالاری و هزینه‌ها را افزایش می‌دهد [5].

5-                 تضعیف تدریجی جایگاه شوراها در قوانین عادی: در اصلاحات بعد از سال 1361 و مصوبات آن جایگاه شوراها به‌شدت تضعیف شده است [2].

6-                 ابهام در وظایف و کارکرد شوراها: به‌دلیل تناقض قوانین عادی با قوانین بالادستی اولیه، در زمینه‌های مختلف ابهامات ساختاری پیش آمده است. قانون فعلی تشکیل شوراها در سه مسئله قانونگذاری، اختیار خرید خدمات و مدیریت منابع انسانی ابهام دارد [2 و 3].

7-                 نبود ضمانت اجرای مصوبات شوراها ازسوی دستگاه‌های ذیل وزارت کشور باوجود قانون [4 و 2].

8-                  قانون شوراها درباره اختیارات و پاسخ‌گویی شوراها به‌طور کامل بحث نکرده است [2].

9-                  اختیارات شوراها عمدتاً محدود به نظارت و ارائه پیشنهاد است [2].

10-            پاسخ‌گویی اجتماعی خود شوراها ضعیف است [6].

11-            سیاست‌زدگی و اختلافات جناحی ازجمله عوامل ضعف کارکردی شوراهاست [6].

12-            نبود انعطاف و تناسب کافی ساختار اداری دهیاری‌ها با ویژگی‌ها و شرایط مختلف روستاها.

13-            چالش تمرکز مدیریت محلی روستایی بر انجام امور کالبدی- خدماتی با شکل شهری [7].

14-            غلبه رویکرد مدیریت نقطه‌ای و فقدان رویکرد پهنه‌ای در مدیریت روستاها [7].

پیشنهادهای گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس برای بهبود ساختار قدرت اداری مرکزی- محلی:

1- تقویت سازوکارهای حکمرانی محلی از طریق اصلاح قوانین عادی و بازگشت به قوانین بالادستی [2].

 2- افزایش اختیارات شوراها در سه زمینه: سیاستگذاری در امور محلی، کنترل فرایند تأمین خدمات، مدیریت منابع انسانی [3].

3- افزایش سازوکارهای پاسخ‌گویی شوراها در برابر مردم به‌جای دادن اختیارات بیشتر [4].

4- لزوم پیش‌بینی ساختار توانمندسازی مدیران محلی روستا و شهر [7].

5- بازطراحی نظام استقرار مدیریت محلی براساس رویکرد منعطف و پهنه‌ای [7].

6- ایجاد انعطاف در ساختار تشکیلات محلی [7].

7- طراحی سازوکارهای روش علمی در اداره شهر و تصمیم‌گیری شوراها [2،3 و 7].

2-1-2. حکمرانی مشارکتی

کدهای حاصل از گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که مشارکت شهروندان را در اصطلاحی به‌نام حکومت باز جست‌وجو می‌کنند. دو عنصر نیز برای تعریف حکومت باز ارائه می‌دهند: 1- حکومت باز، فراگیر و مشارکتی است و به شهروندان اجازه می‌دهد در تدوین، اجرا و ارزیابی سیاست‌های عمومی شرکت کنند. 2- حکومت باز شفاف است، اطلاعات و داده‌های مربوط به کارها و عملکردش را در دسترس عموم قرار می‌دهد و دربرابر جامعه و نیازهای شهروندان پاسخ‌گو است.

جدول 4. کدگذاری حکمروایی مشارکتی گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ظرفیت‌های وضعیت فعلی حکمروایی مشارکتی در ایران:

1- تأکید قانون اساسی و قوانین بالادستی بر وجود شوراها با اختیارات [2].

2-                 تأکید رهبران انقلاب اسلامی بر مشارکت و مردم‌سالاری دینی [6].

3-                 تأسیس و تحقق عینی شوراهای اسلامی از سال 1377 [2].

4-                 امکان انتخاب اعضای شوراهای اسلامی شهر و روستا توسط مردم [9].

چالش‌های وضعیت فعلی حکمروایی مشارکتی در ایران:

1-                 در انتخابات محلی، مردم در شناسایی نیازها، موضوعات اولویت‌دار، انتخاب راه‌حل و ابزار مورد استفاده، نقش چندانی ندارند [10].

2-                 نبود بستری برای مداخله مستقیم گروه‌های مختلف مردمی در تصمیم‌گیری‌های شهر و روستا [10 و 8].

3-                 انتخاب شهردار توسط شورا از عوامل اختلاف شهردار و شورا و در نهایت ایجاد زمینه رانت است.

پیشنهادها:

1-                 ایجاد امکان قانونی عزم مستقیم مدیران محلی توسط مردم روستا [7].

2-                 ایجاد امکان قانونی انتخاب شهردار توسط مردم در کلان‌شهرها [2].

3-                 ایجاد سازوکارهایی برای نظرخواهی مردمی در سیاستگذاری‌ها و مصوبات شوراها [9].

4-                 افزایش پاسخ‌گویی شوراها در برابر مردم محلی [9].

2-1-3. برنامه‌ریزی و بودجه

این ساحت، همان‌طورکه از اسم آن پیداست، دارای دو بخش اصلی برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی است. برنامه‌ریزی مطلوب در گزارش‌های مرکز به‌طور واضح فرایندی از پایین به بالا تعریف شده است که با اصطلاح توسعه اجتماع‌محور عجین است.

عناصر کلیدی برنامه‌ریزی پایین به بالا در این نگاه:

1-                 فرایندی چندجانبه که ذی‌نفعان مختلف را درگیر می‌کند و به‌دنبال دستیابی به توافق درمورد اولویت‌های توسعه محلی است.

2-                 این رویکرد نیازمند هماهنگی بین سطوح مختلف حکمرانی، ازجمله ملی، منطقه‌ای و محلی است.

3-                 برای موفقیت برنامه‌ریزی، لازم است که ظرفیت‌های نهادهای محلی تقویت، و مشارکت ذی‌نفعان در تمام مراحل برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت تضمین شود.

جدول 5. کدگذاری برنامه‌ریزی و بودجه گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ظرفیت‌های برنامه‌ریزی در وضعیت فعلی ایران:

1- ظرفیت اندیشکده‌های حکمرانی استانی مرکز پژوهش‌های مجلس: ایجاد هم‌افزایی با شورای عالی استان‌ها برای لحاظ کردن نیازها و مسائل استانی در فرایند قانونگذاری [9].

2- ظرفیت کمیسیون برنامه و بودجه: تدوین سازوکارها و برش‌های استانی برنامه‌های توسعه با تأکید بر اقتضائات هر استان و شهرستان [9 و 10].

3- ظرفیت معاونت قوانین مجلس: تدوین سازوکارهای قانونگذاری محلی و منطقه‌ای [9].

4- ظرفیت خانه خلاق و مرکز نوآوری قوه مقننه: توسعه رویکردهای نوآورانه در سازوکارهای محلی و منطقه‌ای مجلس [9].

5- ظرفیت دفترهای مردمی نمایندگان: سامان‌دهی و طراحی الگوی کارآمد تعامل مردم با نمایندگان [9].

6- ظرفیت مرکز ارتباطات مردمی و روابط عمومی: توسعه تعاملات مجلس با گروه‌های مردمی و منطقه‌ای [5 و 9].

چالش‌های برنامه‌ریزی در وضعیت فعلی ایران:

1-                 تمرکزگرایی یا نگاه از بالا به پایین در برنامه‌نویسی‌ها: برنامه‌ریزی توسعه در ایران با وضعیت ایدئال برنامه‌ریزی مشارکت فاصله دارد [10 و 8].

2-                 بی‌توجهی به نیازها، ظرفیت‌ها و اقتضائات محلی: نبود تعریف رویه و سازوکارهایی برای دریافت نیازهای ذی‌نفعان برنامه در سطح محلی باعث حاکم شدن تفکر برنامه‌ریزی دستوری و نگرفتن تقاضای سطوح محلی شده است [10].

3-                  فقدان شفافیت و پاسخ‌گویی: اساساً فرایند برنامه‌ریزی و بازیگران فعال در آن مشخص نیستند. این خود به‌تنهایی موجب فرار از پاسخ‌گویی می‌شود [3 و 4].

4-                 ضعف ظرفیت‌های نهادهای محلی: نهادهای محلی برای فعالیت، اعلام نیازها و ارائه به دستگاه‌های مرکزی بسیار ضعیف‌اند [7].

5-                 غفلت از اجتماع و حاکمیت رویکرد اقتصادی در برنامه‌ریزی توسعه در ایران [10]

پیشنهادهای برای بهبود وضعیت برنامه‌ریزی در ایران:

1-                 لزوم تقویت و استفاده از ظرفیت اندیشکده‌های استانی مرکز پژوهش‌های مجلس در برنامه‌ریزی [9].

2-                 لزوم استقرار نظام برنامه‌ریزی محلی و دوسویه از سطح دهستان [10].

3-                 پیش‌بینی تشکیل «کمیته برنامه‌ریزی محلی» از سطح دهستان به بالا مرکب از نهادهای دولتی مرتبط، بخش خصوصی، نهادهای علمی محلی و نمایندگان مردم [10].

4-                 لزوم پیش‌بینی کارکرد اجتماعی در کنار مسئله رفاه و اقتصاد برنامه‌ریزی در ایران [10].

ظرفیت‌های بودجه ریزی در ایران:

1-                 ظرفیت وجود سازمان و برنامه و بودجه و نهادهای تابعه آن، ازجمله شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان [8 و 9].

2-                 ظرفیت وجود کمیسیون برنامه و بودجه در مجلس شورای اسلامی [9].

3-                 امکان بهینه شدن بودجه موجود با توسعه اجتماع‌محور [10].

چالش‌های بودجه‌ریزی در ایران:

1-                 بودجه‌ریزی با رویکرد از بالا به پایین [9].

2-                 فقدان آمایش سرزمینی تخصصی برای کمک به بودجه‌ریزی در کشور [9 و 10].

3-                 افزایش تعداد استان‌ها و شهرستان‌ها برای گرفتن بودجه و امکان [5].

4-                 نبود استقلال مالی شوراهای اسلامی [2].

5-                 منابع ناپایدار شوراها موجب تراکم‌فروشی شهرها توسط شوراها برای کسب درآمد شده است [2].

پیشنهادهایی برای بهبود بودجه‌ریزی در ایران:

1-                 امکان‌سنجی و حرکت به‌سمت تدوین سازوکارها، پیوست‌ها و برش‌های استانی برنامه‌های توسعه در کشور با تأکید بر اقتضائات کمیسیون برنامه و بودجه مبتنی‌بر آمایش‌های تخصصی سرزمینی [9].

2-                 لزوم اصلاح سیستم بودجه‌ریزی و روابط مالی بین سطوح دولت [7 و 4].

3-                 لزوم اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها [6].

4-                 طراحی بودجه‌ریزی مشارکتی با اعطای نقش به شوراهای اسلامی [2 و 10].

2-1-4. نظارت

یکی از مهم‌ترین ستون‌های مرتبط با مقوله حکمرانی محلی مسئله نظارت است. کدهای مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که گزارش‌های این مرکز نظارت را دوسویه، یعنی نسبت به دولت مرکزی و مردم محلی، می‌بینند. برای مثال، در تفکیک وظایف ملی از وظایف محلی، گرچه سخن از تفکیک امور محلی از امور ملی می‌کنند، نظارت دولت مرکزی را بر نهاد اداره محلی لازم می‌دانند و درعین‌حال، نظارت مردم محلی بر شوراها را ازجمله دیگر وجوه مهم برمی‌شمارند. بااین‌حال، نکته مثبتی درباره نظارت در وضعیت فعلی شوراها در گزارش‌های مذکور به چشم نمی‌خورد. در عوض، سخن از چالش‌های فراوان و لزوم چاره‌اندیشی در این باره است.

جدول 6. کدگذاری مقوله نظارت در گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

چالش‌های نظارت در وضعیت شوراهای اسلامی در ایران:

1-                  دخالت ندادن مردم در نظارت یکی از چالش‌های جدی است [9].

2- نبود شفافیت در عملکرد مدیران محلی و نبود سازوکار مناسب برای نظارت دولتی و مردمی [3 و 4].

3-         نبود شفافیت در روند جذب نیروی انسانی و انتصاب مدیران [3 و 4].

4-         نبود شفافیت املاک و معاملات شهرداری [3 و 4].

5-         پایبند نبودن شوراها به قانون، ازجمله بند «32» ماده (80) مبنی‌بر لزوم افشای هزینه‌های مالی [3 و 4].

6-         نبود فرایند مشخصی برای نظارت بر مصوبات شوراها [3و4].

پیشنهادهای مطرح شده در گزارش‌های یاد شده:

1- ضرورت حضور مردم و رسانه‌ها در زمان استیضاح شهردار [6].

2-         لزوم شفافیت در عملکرد مدیران محلی [6 و 2].

3-         لزوم شفافیت روند جذب نیروی انسانی و روند انتصابات مدیران [2و4].

4-         لزوم افشای کمک‌ها و منابع روستاها [4].

5-         لزوم شفافیت املاک و معاملات شهرداری [2].

6-         لزوم شفافیت اطلاعات اعضای شورای شهر و شهردار [4].

3. گزارش‌های تحقیقاتی مرکز مطالعات راهبردی و آموزش وزارت کشور

مرکز مطالعات راهبردی و آموزش وزارت کشور نیز مطالعات خوبی را درزمینه آسیب‌شناسی حکمرانی محلی انجام داده که به‌دنبال آن راهکارهایی را نیز ارائه داده است. برای رسیدن به متون منتخب براساس ملاک‌های پیش‌گفته و با پیشنهاد خود مرکز مطالعات راهبردی، گزارش‌های دارای کلیدواژه‌های مرتبط، ازجمله حکمرانی محلی، مدیریت شهری، تمرکززدایی، حکومت محلی و توسعه اجتماع‌محور، انتخاب شده‌اند. همچنین برخی مقالات دوفصلنامه «مدیریت شهری» وابسته به وزارت کشور با پیشنهاد معاونت پژوهش مرکز مطالعات راهبردی و آموزش وزارت کشور نیز انتخاب شده‌اند.

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ازجمله این گزارش‌ها عبارت‌اند از: «حکمرانی محلی: با تمرکز بر آسیب‌شناسی تعامل وزارت کشور و شوراها»، نوشته سینا عمادی در اسفندماه 1401 در گروه مطالعات سیاسی و انتخابات؛ «بررسی عملکرد شهرداری در چهارچوب حکمرانی خوب شهری»، نوشته علی‌اصغر آدینه‌وند، مریم حاجی‌زاده و مصطفی قدمی در دوفصلنامه مدیریت شهری در سال 1391؛ «ره‌نگاشتی بر تمرکززدایی در ایران با تأکید بر حکمرانی استانی»، نوشته سینا عمادی در مردادماه 1402 در گروه مطالعات سیاسی و انتخابات؛ «حکمرانی خوب شهری؛ ضرورت‌ها، الزامات و چالش‌های فراروی تحقق آن در ایران»، نوشته مصطفی طحانی یزدلی، گروه مطالعات آینده‌پژوهی راهبردی در آبان‌ماه 1402؛ «گزارش دیدبانی: حکمروایی شهری و آینده‌پژوهی»، نوشته رسول افسری و مهدیه طاهونی، تهیه شده در گروه مطالعاتی آینده‌پژوهی راهبردی، تاریخ انتشار آبان‌ماه 1402؛ «گزارش راهبردی: حکمرانی منطقه‌ای (ضرورت‌ها و پیشنهادها)»، نوشته نادر زالی، تهیه شده در گروه مطالعات آینده‌پژوهی راهبردی؛ «گزارش نظری تأمل نظری بر ارتباط علّی سیاست فرهنگی و حکمرانی مشارکتی»، نوشته سیدرضا حسینی، تهیه شده در گروه مطالعات آینده‌پژوهی راهبردی، تاریخ انتشار آبان‌ماه 1402؛ مقاله «ضرورت بازبینی مدل مدیریت شهر تهران و انتخاب مدل برتر»، نوشته اصغر نظریان و محمد رحیمی در دوفصلنامه مدیریت شهری.

جدول 7. اطلاعات گزارش‌های مرکز مطالعات راهبردی و آموزش وزارت کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

با این توضیح که کد اصلی ما حکمرانی محلی بوده است، از مجموع گزارش‌های مذکور، 126 کد باز به دست آمد. این کدها در دو مرحله ذیل 4 کد انتخابی صورت‌بندی شدند که عبارت‌اند از: نظارت، برنامه‌ریزی و بودجه، ساختار اداری قدرت و مشارکت سیاسی مردم.

درمجموع، اطلاعات به‌دست‌آمده را می‌توان در جدول‌های ذیل هرکدام از این عناوین مشاهده کرد:

3-1. بررسی گزارش‌های مرکز مطالعات و آموزش وزارت کشور درخصوص حکمرانی محلی

اهمیت نظر نهاد پژوهشی وزارت کشور در امر روابط دولت مرکزی با دستگاه‌ها و شوراهای محلی بر هیچ‌کس پوشیده نیست؛ زیرا یکی از طرف‌های اصلی تحقق یا تحقق نیافتن تمرکززدایی این وزارتخانه و دولت به‌طور کلی است. در این بخش نیز سعی خواهد شد تا چهار ساحت به‌عنوان کدهای گزینشی و انتخابی درباره وجوه مختلف مرتبط با «حکمرانی محلی» بررسی شود که عبارت‌اند از: ساختار قدرت مرکزی- محلی (شامل دسته‌بندی کدهای محوری مرتبط با دیوان‌سالاری و قوانین)، حکمروایی مشارکتی (شامل دسته‌بندی کدهای محوری مرتبط با انتخابات، مشارکت شهروندی)، برنامه‌ریزی و بودجه (شامل دسته‌بندی کدهای محوری مرتبط با مقوله برنامه‌ریزی توسعه و بودجه‌ریزی) و نظارت (شامل دسته‌بندی کدهای محوری مرتبط با شفافیت و سازوکارها). بررسی هرکدام از این ساحت‌ها به این صورت انجام خواهد شد که چالش‌ها و ظرفیت‌ها و نهایتاً پیشنهادهای تجمیعی مرکز ارائه می‌شود و سپس ساحت بعدی تحلیل خواهد شد.

3-1-1. ساختار اداری قدرت مرکزی- محلی

یکی از نقاط حائز اهمیت در تحلیل کدهای گزارش‌های مرکز مطالعات و آموزش وزارت کشور آن است که از یک سو متوجه لزوم تمرکززدایی در اداره هرچه بهتر کشور است؛ اما ازسوی دیگر باتوجه‌به تاریخچه تجزیه‌طلبی‌ها و خودمختاری‌های قومیتی هراس از دست دادن یکپارچگی و انسجام سرزمینی در نقطه به نقطه گزارش‌های مختلف دیده می‌شود. ازاین‌رو، گزارش‌های مذکور نگاه نسبتاً متفاوت و ویژه‌ای درباره حکمرانی محلی در ایران و رابطه مرکز- محلی ارائه می‌دهند. کلیدواژه مهم این مطالعات، این تصمیم بزرگ است که کدام‌یک از ارزش‌ها قربانی ارزش‌های دیگر شوند.

جدول 8. کدگذاری ساختار حکمرانی مرکزی- محلی مرکز مطالعات راهبردی و آموزش وزارت کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ظرفیت‌های فعلی روابط مرکزی- محلی در ایران:

1-                 گرچه سیستم ایران متمرکز است، مزایای تمرکزگرایی بر معایب آن غلبه دارد[13].

2-                 از بین بردن نابرابری نکته مثبت تمرکزگرایی و اقتدار حکومت مرکزی است [13].

3-                 یکنواختی در توسعه نکته مثبت تمرکزگرایی است [13].

4-                 وحدت ملی نکته مثبت تمرکزگرایی است [13].

5-                                  آمایش سرزمینی انجام شده و ترسیم مناطق 9گانه می‌تواند زمینه‌ای برای طراحی حکمرانی منطقه‌ای باشد [18].

6-                 در جمهوری اسلامی ایران، اصل حاکمیت ملی بر منافع محلی مقدم است [13].

7-                 گرچه اصل (103) ابهام دارد، تا حدودی به تصمیمات شورا ضمانت اجرا داده است [13].

8-                 قانون به شوراها تاآنجاکه نافی مصلحت ملی نباشد، اختیارات داده است [13].

9-                 یکی از مهم‌ترین وظایف شورای شهر در ایران تصویب بودجه سالیانه اجرایی و جاری است [17].

10-            اصول (113) تا (139) قانون اساسی حکایت از اختیار قوه مجریه برای دخالت در امور شوراهاست [13].

 شکل 5. مناطق سیاسی 9گانه برگرفته از سند آمایش [18]

چالش‌های فعلی روابط مرکزی- محلی در ایران:

1-                  نظریه شهر و جامعه مدنی در ایران شکل نگرفته است [16].

2-                 حکمروایی شهری پاسخی به ناامیدی از شکست دولت رفاه بوده است [16].

3-                 فقدان یکپارچگی و بهره‌وری مدیریت شهری [16].

4-                 باوجود نیازمندی به مدیریت یکپارچه شهری، پیاده‌سازی عجولانه مدیریت یکپارچه شهری هم زیان‌بار است [13].

5-                 مشکل عمده مدیریت شهری کمبود منابع مالی یا فناوری مدرن یا نیروی انسانی ماهر نیست، بلکه بیش از همه، مشکل اصلی در شیوه اداره این عوامل است [16].

6-                 نبود مدیریت مناسب منابع انسانی در شوراها و شهرداری‌ها [14].

7-                 نبود نیروهای متخصص در زمینه‌های برنامه‌ریزی شهری، مدیریت شهری و مدیریت خدمات شهری سبب کاهش اثربخشی این نهادها شده است [13].

8-                 گاهی فرمانداران در تأیید شهرداری دخالت می‌کنند [13].

9-                 گاهی دستگاه‌های دولتی در اختلاف بین شوراها و هیئت‌های تطبیق فراتر از قانون عمل کرده‌اند [13].

پیشنهادها:

1-                 تحقق مزایای تمرکززدایی نیازمند طرح تدریجی است که اولاً بار مسئولیت دولت مرکزی را کم کند و ثانیاً منجر به توسعه شود [15].

2-                 الگوی مطلوب در روابط مرکز- محلی دارای سه مؤلفه تمرکززدایی، امنیت‌زایی و توسعه به‌طور همزمان است [15].

  3-                تمرکززدایی باید موجب کاهش نابرابری شود نه برعکس [15].

4-                 حکمرانی منطقه‌ای بر مبنای ایجاد مناطق سیاسی 9گانه برگرفته از سند آمایش سرزمینی مطلوب است که در آن اداره امور مناطق به‌عهده وزیران منطقه‌ای نهاده شود، اما نظارت و نیروی نظامی- امنیتی و انتظامی با دولت مرکزی همراه باشد [18].

5-                در انتقال اختیارات به مناطق به این مسئله باید توجه کرد که ظرفیت‌های منطقه برای بهره‌برداری از آن اختیارات فراهم باشد [18].

شکل 6. نمودار الگوی حکمرانی منطقه‌ای نهاد پژوهشی وزارت کشور[18]

3-1-2. حکمروایی مشارکتی

یکی از نکات بارز از گزارش‌های این نهاد آن است که به جنبه فرهنگی مشارکت و توسعه زیرساخت‌های شبکه‌های ارتباطی به‌عنوان کلید حکمروایی مشارکتی اشاره می‌کند. بااین‌حال، عمده نگاه ناظر به وجود چالش‌ها درزمینه مشارکت است. ازاین‌رو، گزارش‌های مذکور کمتر به ظرفیت‌های موجود پرداخته‌اند.

جدول 9. کدگذاری مقوله حکمروایی در گزارش‌های مرکز مطالعات راهبردی و آموزش وزارت کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ظرفیت‌های حکمروایی مشارکتی در ایران براساس این گزارش‌ها:

1.                  انتخابی بودن نهادهای مسئول اداره شهر ازجمله ویژگی‌های حکمرانی شهر در ایران [17]

چالش‌های حکمروایی مشارکتی در وضعیت فعلی ایران:

·                    وجود ضعف‌های فرهنگی در مشارکت محلی، ازجمله فقدان مسئولیت‌پذیری اجتماعی و مشارکت‌پذیری مردم در امور محلی، شکاف‌های قومی- مذهبی جدی است [16].

·                    فقدان سازوکارهای آگاهی‌بخشی به شهروندان درباره حقوقشان ازجمله کم‌کاری‌های شهرداری‌ها و شوراهاست [16].

·                    عدم شکل‌گیری جامعه مدنی به‌عنوان حلقه واسط نظام مدیریتی کشور چالش است [17].

·                    از نظرات شهروندان مختلف به‌خصوص افراد تحصیل‌کرده و دانشگاهی در اداره امور محلی استفاده نمی‌شود [14].

پیشنهادهایی برای بهبود حکمروای مشارکتی در ایران:

1-                 توسعه شبکه‌های ارتباطی زیربنایی در اداره شهر لازم است. زیرساخت‌های الکترونیک به افزایش مشارکت شهروندان در ابعاد مختلف اجرا، نظرسنجی و غیره کمک می‌کند[14].

2-                 انتخاب مستقیم شهردار توسط مردم مطلوب‌تر است. انتصاب شهردار به شورا، آن را وابسته به گروه‌های سیاسی کرده است [20].

3-                 مدل شورا- شهردار قوی مناسب کلان‌شهر تهران است [20].

4-                 اصلاح قوه مققنه: تقلیل سیستم شورایی به مجلس شورای اسلامی، مجلس منطقه‌ای و شوراهای شهر و روستا [18].

5-                 ازجمله راهبردهای ضروری، برجسته کردن هویت ایرانی در استان‌های دارای شکاف‌های قومی- مذهبی است [19].

6-                 سیاست فرهنگی پیش‌شرط حکمرانی مشارکتی و کاهش هزینه‌هاست [19].

7-                 لزوم اتخاذ رویکرد فرهنگی در معاونت‌های سیاسی- امنیتی وزارت کشور[19].

3-1-3. برنامه‌ریزی و بودجه

مرکز مطالعات و آموزش وزارت کشور در ساحت برنامه‌ریزی نگاه منحصربه‌فردی نیز دارد؛ به‌طوری‌که می‌توان آن را در امتداد همان ایده حکمرانی منطقه‌ای تصور کرد. بااین‌حال، بیش از هر چیز به چالش‌ها و پیشنهادهای راهبردی تمرکز کرده است.

جدول 10. کدگذاری مؤلفه برنامه‌ریزی و بودجه در مرکز مطالعات راهبردی و آموزش وزارت کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

چالش‌های برنامه‌ریزی در وضعیت فعلی ایران:

1-      نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه شهری در ایران سیستم جوان و متمرکز، و نوع ارتباطات از بالا به پایین است [16].

2-                 دو مشخصه اصلی نظام برنامه‌ریزی ایران، بخشی بودن و نقش کم‌رنگ مردم و سازمان‌های محلی در فرایند برنامه‌ریزی و توسعه شهری است [16].

3-                 فقدان سند رسمی آمایش سرزمینی در ساختار فعلی برنامه‌ریزی کشور [13 و 18].

4-                 نبود برنامه بلندمدت برای مدیریت شهری با توجه به چهارساله بودن دوره شورای شهر [16].

5-                 فقدان برنامه‌ریزی راهبردی و دیدگاه جامع، سیستماتیک و مدیریت شهری عقلانی در ایران [14].

6-                 استفاده نکردن از نظرات کارشناسی به‌دلیل مدیریت بالا به پایین در مدیریت شهر[14 و 13].

7-                 عدم شکل‌گیری مفهوم برنامه‌ریزی در ایران [16].

8-                 برنامه‌ریزی و مدیریت شهری در ایران برون‌زا، تمرکزگرا و تحت اقتصاد رانتی دولت است [15].

9-                 کاهش اثربخشی شوراها به‌دلیل نبود نیروی متخصص در زمینه‌های مدیریت شهری و برنامه‌ریزی شهری[13].

پیشنهادها برای بهبود برنامه‌ریزی در ایران:

1-                 لزوم ظرفیت‌سنجی محلی با تکیه بر تقویت هم‌گرایی درون‌منطقه‌ای [18].

2-                 ظرفیت‌سنجی محلی با تأکید بر تغییر روابط یک‌طرفه محلی- ملی به روابط شبکه‌ای محلی منطقه‌ای [18].

3-                 برنامه‌ریزی منطقه‌ای باید در راستای مصالح ملی و مأموریت منطقه استقلال داشته باشد[18].

4-                 رویکرد برنامه‌ریزی منطقه‌ای تمرکززدایی تدریجی است[18].

5-                 تمرکز بر موضوعات هم‌گراساز درون‌منطقه‌ای، ازجمله خدمات آمایش استان با نگاه برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و طراحی پروژه[18].

6-                 تشکیل تیم کارشناس برای تهیه چارچوب برنامه‌ریزی یکپارچه در سه سطح ملی، منطقه‌ای و محلی اولویت اصلی اصلاح حکمرانی است[18].

7-                 تحقق برنامه‌ریزی مشارکتی با ایجاد حلقه‌های میانی و ایجاد بستر اظهارنظر و شرکت مردم در گفت‌وگوهای مربوط به مدیریت و پیشرفت کشور[15].

8-                 لزوم توجه به شبکه‌سازی و استفاده از ظرفیت‌های نخبگان و افراد محلی باتجربه در هر منطقه [15].

9-                 در برنامه‌ریزی باید به الگوی آمایش سرزمین، که تجلی جغرافیایی سیاست‌های بالادستی نظام است، توجه شود [15].

آن‌گونه که مرکز مطالعات و آموزش وزارت کشور نشان می‌دهد، در بحث بودجه شهرداری‌ها شرایط لازم برای تصمیم‌گیری دیده شده است. ازاین‌رو درخصوص ظرفیت‌ها استدلال می‌کند که قانون تجمیع عوارض چنین اختیاراتی را برای همکاری با بخش خصوصی، پیش‌بینی وضع عوارض و بهای خدمت از مزایای قانون اصلاح نظام درآمد داده؛ اما قربانی سوءمدیریت و سیاسی‌بازی‌های شهرداری‌ها شده است.

چالش‌های بودجه‌ریزی در وضعیت فعلی ایران:

1-                 گرچه گفته می‌شود منابع شهرداری ناپایدار است، تصویب قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نقطه‌عطفی در اصلاح نظام درآمد پایدار بوده است، اما شورا و شهرداری‌ها موفق عمل نکرده‌اند[13].

2-                 شهرداری‌ها به‌موجب منابع ناپایدار به استفاده از تخلفات ساخت‌وسازها و تراکم‌فروشی روی آورده‌اند که موجب آسیب‌های فراوان شده است[16].

3-                 ارائه ندادن خدمات باکیفیت و کمیت ازسوی شهرداری‌ها به‌موجب درآمد ناپایدار[16].

4-                 هرچند قانون تجمیع عوارض به‌منظور رفع بوروکراسی و کوتاهی این فرایند بود، بازهم سهم شهرداری قربانی بوروکراسی و مسائل سیاسی است[13].

5-                 کنار موانع ساختاری، موانع فردی (ترجیح منفعت خود به عموم)، ازجمله موانع حکمرانی خوب شهری.

3-1-4. نظارت

مرکز مطالعات و آموزش وزارت کشور باتوجه‌به اینکه ناکارآمدی را از جانب ساختار شهرداری می‌داند، بسیاری از پیشنهادها و چالش‌های برشمرده‌اش را در ارتباط با آنها می‌بیند.

جدول 11. کدگذاری مؤلفه نظارت در مرکز مطالعات راهبردی و آموزش وزارت کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ظرفیت‌های نظارتی در وضعیت فعلی ایران:

1-     هیئت‌های حل اختلاف تحت کنترل وزارت کشور[13].

2-     ظرفیت نظارت‌های مردمی بر مسئولان محلی [16].

چالش‌های نظارت در وضعیت فعلی ایران:

1-     حجم بالای فساد به‌ویژه زمین‌خواری‌های منتسب به شوراهای شهر[13].

2-     ازدیاد نیروهای انسانی کارنابلد به‌موجب وارد شدن افراد رانتی- سفارشی در هر دوره شوراها[13].

3-     ناممکن بودن اظهارنظر مردمی درمورد عملکرد مدیریت شهری [16].

4-     بازخورد نگرفتن مردم از طرح شکایات و پیشنهادها [16].

5-     برون‌سپاری‌های غیرشفاف به بخش خصوصی در فضای غیرسالم [16].

6-     تمکین نکردن شوراها در برابر قانون انتشار علنی مصوبات جلسات [13].

7-     نبود شفافیت مناقصات و مزایده‌های شهرداری و شوراها [13].

راهکارهای پیشنهادی برای بهبود وضعیت نظارت در ایران:

1-     لزوم شفاف‌سازی اقدامات مدیریت شهری؛ شفافیت در هدف‌گذاری موجب فراگیرتر شدن اهداف و شناسایی اهداف ناکارآمد می‌شود. شفافیت جز با بهره‌گیری از فناوری محقق نمی‌شود[16].

2-     لزوم استفاده از سیستم نظارتی جامعه مدنی بر شوراها [16].

3-     لزوم ایجاد امکان بازخواست عملکرد مدیران توسط شهروندان [16].

4-     ایجاد سازوکاری برای آگاه کردن شهروندان بخش دولتی و خصوصی از روند تهیه و تصویب طرح‌های شهری از طریق کاتالوگ، گردهمایی و غیره[16].

5-     لزوم انتشار تمام اسناد، حساب‌ها و قراردادها [16 و 13].

6-     شفافیت و نظارت بر تراز مالی شهرداری و وضعیت دارایی و درآمد مدیران شهری [13].

4. گزارش‌های تحقیقاتی پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام

پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام باتوجه‌به دغدغه برخی از اعضای مجمع تشخیص، ازجمله محسن رضایی، به پژوهش‌هایی درزمینه حکمرانی محلی اقدام کرده است. نگارندگان نیز ضمن جلسه‌ای با کارشناسان این مجموعه و با پیشنهاد ایشان مجموعه‌ای از پژوهش‌های مرتبط با دغدغه این پژوهش را برای تجزیه و تحلیل انتخاب کرده‌اند که در ادامه به آن اشاره خواهد شد. بنابراین یکی از ملاک‌های مهم ورودی، پیشنهاد کارشناسان و کلیدواژه‌های مرتبط با حکمرانی، فدرالیسم و شوراهای اسلامی بوده است.

 مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ازجمله ملاک‌های کنار گذاشتن مقالات از بررسی، آنهایی بودند که ارتباطی با مجموعه پژوهشکده مجمع تشخیص نداشتند. همچنین برخی موارد به‌لحاظ محتوایی ضعیف بودند. بااین‌حال، مجموعه خوبی از پژوهش‌ها به‌خصوص کتاب فدرالیسم اقتصادی نوشته محسن رضایی در بین سبد پژوهش‌ها قرار گرفت که باتوجه‌به نظر بدنه کارشناسان پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام، می‌تواند زاویه دید جالبی را کنار سایر پژوهش‌ها در این مجموعه به نمایش بگذارد.

جدول 12. گزارش‌های پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

در ادامه نیز سعی شده است که با کمک کدهای باز به کدهای محوری از نظر پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام دست یافته شود.

4-1. بررسی گزارش‌های پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام

نظر نهاد پژوهشی مجمع تشخیص مصلحت نظام درخصوص اختلاف‌نظرهای دستگاه‌های حاکمیت به‌نوبه‌خود دارای اهمیت ویژه است؛ زیرا اساساً این نهاد ذیل رهبری نظام جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان سنجه مصلحت تعریف شده است. پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز به‌صورت مقطعی در مواردی درخصوص چالش‌ها و کارکردهای شوراها ورود داشته است؛ هرچند برخی اعضای مجمع تشخیص، ازجمله محسن رضایی، به‌همراه چندی از پژوهشگران به‌طور ویژه روی این مسئله کار کرده‌اند. درمجموع هم چالش‌ها، هم ظرفیت‌ها و هم پیشنهادهای اجرایی مطرح شده است.

4-1-1. ساختار اداری قدرت مرکزی- محلی

در این بخش نیز سعی خواهد شد تا ساحت ساختار قدرت اداری مرکزی- محلی (شامل دسته‌بندی کدهای محوری مرتبط با دیوان‌سالاری و قوانین) به‌عنوان کد گزینشی و انتخابی درباره وجوه مختلف مرتبط با «حکمرانی محلی» بررسی شود.

جدول 13. کدگذاری مؤلفه نظارت در پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ظرفیت‌های ساختار اداری قدرت مرکزی- محلی در وضعیت فعلی ایران براساس گزارش‌های یاد شده:

1-  نظر شورای انقلاب در استقلال شوراها از سایر قوا بوده است[24].

2-  قانون اساسی (اصل هفتم) شوراها را رکن تصمیم‌گیری و اداره کشور دانسته است[24].

3-  نایب‌رئیس مجلس خبرگان، شهید بهشتی، معتقد بوده است که شأن شوراها هم برنامه‌ریزی، هم قانونگذاری و هم جنبه‌های اجرایی در سطح محلی است[25].

4-  ماده (16) قانون سال 1361 مرجع ذی‌صلاح برای انطباق مصوبات شوراها را خود شوراهای فرادست و نه وزارت کشور می‌دانست[24].

5-  طبق قانون اساسی، تشخیص مغایرت تصمیمات شوراها نمی‌تواند در صلاحیت نمایندگان دولت‌ها باشد[24].

6-       مطابق اصول (103) و (105) قانون اساسی، استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایرین به رعایت تصمیمات شوراها در حدود اختیارات قانونی ملزم‌اند [24].

چالش‌های ساختار اداری قدرت مرکزی- محلی در وضعیت فعلی ایران:

1-       جایگاه حقوقی شوراها در قوانین بالادستی در ظاهر بسیار والا بوده است؛ اما به‌تدریج در اصلاحات بعدی تضعیف شده‌اند[24].

2-       از مشروح مذاکرات قانون اساسی می‌توان فهمید که چالش‌های امروز بین اعضای خبرگان وقت هم وجود داشته است، اما با دلایل کلی و صرفاً استناد به تجربه سایر کشورها از کنار چالش‌های پیش‌روی این اصول مربوط به شوراها در قانون اساسی ایران گذر کرده‌اند[25].

3-       شوراهای شهر اقتباسی ناقص از شوراهای شهر در کشورهای غربی بوده‌اند[27].

4-       امروزه در ایران معلوم نیست که شوراها به چه کسی به‌لحاظ ساختاری باید پاسخ‌گو باشند (مجلس شورای اسلامی یا دستگاه‌های وزارت کشور؟) [27].

5-       شوراها نهادینه نشده‌اند؛ ازاین‌رو، دولت‌ها به‌صورت سلیقه‌ای با آ‌نها برخورد می‌کنند[27].

6-       تکنیک «راه بینداز، جا بینداز» در سال 1377 برای راه‌اندازی شوراها به کار گرفته شد[27].

7-       فقدان جایابی درست امور محلی و جایگاه ضعیف و نامناسب شوراها با سایر دستگاه‌ها موجب بلاتکلیفی آن است[23].

8-       نظام حکومتی براساس تمرکز و مسئولیت‌های بخشی بنا شده است[23].

9-       شوراها رها شده‌اند و نظارت بر آنها مشخص نیست[23].

10- جایگاه شوراها بین مردم و مسئولان جا نیافتاده است[26].

11- شغل محسوب نشدن عضویت در شورا، جزو ریشه‌های کژکارکردی و فساد محسوب می‌شود[27].

12- هنوز مکانیزم‌های ارتباطی بین انواع شوراهای اسلامی سطوح مختلف کشور به‌صورت واضح مشخص نیست؛ چون فرهنگ پارلمانی محلی شکل نگرفته است[25].

13- گاهی تنش‌های درون شورا برای تعیین هیئت‌رئیسه یا عضویت در کمیسیون‌های مهم منجر به لزوم دخالت وزارت کشور شده است[24].

14- فقدان تخصص اعضای شوراها به این دلیل است که هرکس سواد خواندن و نوشتن داشته باشد، می‌تواند نامزد انتخابات شوراهای اسلامی شود[27].

15- قوانین بالادستی به شوراها اجازه ورود به مسائل مختلف اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی و به‌طورکل خدماتی داده‌اند؛ اما هم زمینه‌اش فراهم نیست و هم دستگاه‌های دولتی نسبت به واگذاری اختیارات مقاومت نشان می‌دهند[26].

16- باوجود برخورداری از حمایت قانونی، شوراها به‌جای شورای تصویبی یا نظارتی به شوراهای مشورتی تبدیل شده‌اند[24].

17- مدیران محلی و اعضای شوراها در فضای بی‌اعتمادی و سوءظن به سر می‌برند[26].

پیشنهادهای راهبردی برای بهبود ساختار اداری قدرت مرکزی- محلی در ایران:

1-       ابداع ترتیب سلسله‌مراتب اجرایی جدید برای کشور: این سلسله‌مراتب اجرایی شامل دولت مرکزی، ایالات 9گانه و ولایات 50گانه و مدیریت محلی در شهرها و بخش‌های کشور می‌شود. اداره هیئت دولت متشکل از 7 وزارتخانه و 9 تن از رؤسای ایالات به‌عهده رئیس‌جمهور است. دولت مرکزی شامل ریاست‌جمهوری، هیئت دولت، وزارتخانه‌های 7گانه و اتاق فکر اقتصاد ملی، شورای امنیت ملی، انقلاب فرهنگی و شورای ملی اقتصاد است[21].

2-       در فدرالیسم ایرانی تشکیل واحدها با ماهیت و الزامات اقتصادی است نه سیاسی، همانند استان‌های ایران که بیشتر سیاسی- ملی‌اند. نظام سیاسی و امنیتی از طریق استانداری‌ها زیر نظر وزیر کشور اداره می‌شود[21].

3- اختیارات سراسری دولت مرکزی در سطح امور دفاعی، سیاسی، سیاست خارجی خواهد بود. اختیارات درباره صنعت و کشاورزی، خدمات و تجارت، علم و فناوری به سطوح محلی یعنی فدرال‌ها داده می‌شود[21].

4- کشور سه نوع مجلس خواهد داشت؛ ازجمله مجالس قانونگذار به‌ترتیب مجلس شورای اسلامی، شورای‌عالی استان‌ها و شورای قانونگذاری فدرال. مجلس شورای اسلامی مسئول قوانین مادر و کلیدی و حاکم بر دو مجلس دیگر است[21].

4-1-2. حکمروایی مشارکتی

پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام در قالب مسائلی همچون امکان‌سنجی نقش مراکز علمی به‌عنوان بازوهای پژوهشی شوراها، ابعاد اصلاحات انتخابات محلی و بررسی فقدان بسترهای مشارکت شهروندی در سطح محلی به ابعاد مختلف حکمروایی مشارکتی می‌پردازند. عمده این موضوعات ناظر به آسیب‌شناسی چالش‌های موجود و ارائه راهکارهای رفع این آسیب‌هاست.

جدول 14. کدگذاری مؤلفه حکمروایی مشارکتی در پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ظرفیت‌های حکمروایی مشارکتی در ایران:

1-       همکاری مردم با شوراها می‌تواند خیلی عمیق باشد؛ زیرا چهره‌به‌چهره است و مردم منتخبان را از خود می‌دانند[26].

2-       شوراهای اسلامی، راهبرد استراتژیک نظام جمهوری اسلامی ایران در راستای بسط و تعمیم مشارکت مردم شهر و روستا در عرصه‌های تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی است[26].

3-       اگر میزان اعتماد میان شوراها با سازمان‌ها و جامعه بالا برود، موجب می‌شود تا اعضای شورا در تعامل با سازمان‌های دولتی به جریان گفت‌وگو و چانه‌زنی خوش‌بین شوند[26].

چالش‌های حکمروایی مشارکتی در وضعیت فعلی ایران:

1-       فقدان احزاب فعال، انجمن‌های علمی، صنفی، بنگاه‌ها، بنیادهای خیریه و گروه‌های غیردولتی[23].

2-       اصرار شوراها بر استفاده از راهکارهای صرفاً بوروکراتیک موجب حذف مردم عادی از جریان تصمیم‌گیری در شوراها می‌شود[23].

3-       گاهی در دور دوم کاهش مشارکت صورت می‌گیرد؛ زیرا اعضای منتخب برخلاف دور اول لزومی برای حضور مردم در جلسات شورا و همکاری با آنان نمی‌بینند[25].

4-       نامزدهای انتخابات معمولاً از سواد و تخصص لازم برای تصدی پست‌های شورا برخوردار نیستند[27].

پیشنهادها برای بهبود حکمروایی مشارکتی در ایران:

1-                 برای پویا ساختن و سرزنده نگاه‌ داشتن جامعه می‌توان انتخابات محلی را همزمان با انتخابات ملی برگزار کرد[25].

2-                  از دیگر موارد برای سرزنده نگاه داشتن جامعه این است که شهردار یا استاندار مستقیماً ازسوی کل حوزه انتخابی برگزیده شود[25].

3-                 شکل‌گیری نهادهای میانی در قالب احزاب در جامعه مدنی[26].

4-                  بهتر است اعضای مجلس ایالتی یا اعضای شورای شهر توسط بخش‌ها و محله‌های مختلف انتخاب شوند[21].

5-                 در فدرالیسم اقتصادی پیشنهاد می‌شود که رؤسای فدرال‌ها را رئیس‌جمهور به مجلس پیشنهاد کند و پس از رأی اعتماد، حکم آنها را رئیس‌جمهور صادر می‌کند[21].

4-1-3. برنامه‌ریزی و بودجه

پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام در قالب مواردی از قبیل فقدان کار کارشناسی در برنامه‌ریزی‌های شهرداری و شوراها، برنامه‌ریزی و توسعه ناموزون در سطح کشور و غیره به آسیب‌شناسی چالش‌ها و پیشنهادهای راهبردی به بررسی نظام برنامه‌ریزی در نسبت مرکز- محلی پرداخته است.

جدول 15. کدگذاری مؤلفه برنامه‌ریزی و بودجه در پژوهشکده مجمع تشخیص مصلحت نظام

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

چالش‌های برنامه‌ریزی در وضعیت فعلی ایران:

1-                 اکثر کاندیداها بدون هدف روشن و برنامه مشخص در انتخابات شوراهای اسلامی شرکت می‌کنند[27].

2-                 پیرو برنامه نداشتن کاندیداها، جریانات سیاسی بر تصمیمات اعضای شوراها و برنامه‌ریزی‌های احتمالی برای شهر و روستا تأثیر می‌گذارند[27].

3-                 در سایه نبود برنامه‌ مسنجم و مدون بلندمدت برای مدیریت شهری، تصمیمات مقطعی اتخاذ می‌شود[22].

4-                 یکی از عوامل اساسی ناکامی برنامه‌های توسعه در ایران، داشتن نگاه و رفتار یکسان متمرکز برای کلیه مناطق کشور است[22].

5-                 تقسیم کار تخصصی میان مناطق مختلف کشور براساس مزیت نسبی هر منطقه در چارچوب خط‌مشی‌های کلان توسعه اقتصادی- اجتماعی کشور صورت نگرفته است[21].