۲- پیشینه

۱-۲- سوابق مطالعاتی مرتبط با موضوع در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

محمد صفار (۱۳۹۳)، در گزارشی تحت عنوان «حکمرانی محلی؛ چارچوب نهادی تطبیقی» به بررسی نحوه تکامل و تحلیل عناصر مقوم حکمرانی محلی و مدل‌های آن در دوره‌ها و کشورهای مختلف پرداخته است. در این گزارش بیان شده «نقش شوراها در قوانین و مقررات موجود به ارکانی اساساً مشورتی بدل شده است که نقش آن به جای تمرکززدایی از اختیارات تصمیم‌گیری و اجرایی نهادهای مرکزی، به‌گونه‌ای به تراکم‌زدایی از برخی اختیارات حاشیه‌ای نهادهای دولتی و نمایندگان آنها در استان‌ها تبدیل شده است. با تقویت شوراهای اسلامی شهر و روستا و تبدیل آنها به شوراهای مقتدر و کارآمد، می‌توان زمینه را برای توسعه بیش از پیش کشور و مشارکت مردمی در اداره آن فراهم کرد. یکی از شیوه‌ها برای تقویت شوراها و تبدیل آنها به شوراهای مقتدر و کارآمد، بررسی تصدی‌های قابل واگذاری از دستگاه‌های اجرایی به شهرداری‌ها و ایجاد مدیریت جامع شهری است». البته در این گزارش به چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی و نوع تصدی‌های قابل واگذاری اشاره‌ای نشده است.

۲-۲- سوابق تقنینی مرتبط با موضوع به همراه آسیب‌شناسی

شوراهای اسلامی در ایران مهمترین نهاد محلی هستند که با رویکرد ترویج حکمرانی محلی و با هدف انجام امور محلی ایجاد شده‌اند. در این راستا اصل هفتم قانون اساسی[1] نظام جمهوری اسلامی ایران، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش و روستا را از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور برشمرده است. اصل یکصدم قانون اساسی[2] نیز تأکید دارد که برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند. در نظرات تفسیری شورای نگهبان درباره این اصل، «نظارت» به معنای تطبیق و مراقبت بر فعالیت‌ها و عملیات یک سازمان یا یک مقام با اهداف تعیین ‌شده و براساس موازین قانونی می‌باشد، بنابراین وظیفه شوراها مطابق اصل مذکور نظارت بر اداره امور محل برای پیشبرد برخی از امور اجرایی است. در مورد دیگری، شورای نگهبان در اظهارنظر مورخ 1382/4/14 خود درباره «لایحه اصلاح مواد (2)، (7) و (1) قانون شوراهای اسلامی به‌صراحت اعلام کرده که «شوراهای موضوع اصل یکصدم قانون اساسی وظیفه نظارتی دارند.»

شایان ذکر است قانون اساسی در اصل هفتم و اصل یکصدوچهارم[3] تعیین حدود وظایف و اختیارات شوراها را به قانون عادی واگذار کرده که مجلس شورای اسلامی در مسیر انجام این تکلیف تاکنون قوانین متعددی را به تصویب رسانده است. البته این قوانین نتوانسته‌اند شخصیت حقوقی شوراها را آن‌چنان‌که مدنظر قانون اساسی بوده است، مشخص نمایند و این امر موجب شده است که حیطه وظایف و اختیارات شوراها و از طرفی جایگاه آنها نامشخص باشد.

همچنین مواد (۸)[4] و (۱۳)[5] قانون مدیریت خدمات کشوری ضمن تفکیک میان امور حاکمیتی و تصدی‎گرایانه، بر واگذاری انجام برخی امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی به مؤسسات عمومی غیردولتی یا بخش‌های خصوصی و تعاونی تأکید دارد؛ لذا امور اجتماعی، خدماتی، فرهنگی و ... از امور تصدی‌گری به‌شمار می‌آیند و در خصوص امور محلی و رابطه آن با امور تصدی‌گری باید بیان کرد که امور محلی از نوع تصدی‌گری هستند.

خلاصه مدیریتی

*نظام‌های سیاسی بسیط متمرکز با وجود تأکید بر جایگاه حکومت مرکزی و هم‌بستگی و وحدت ملی، در طول تاریخ همواره با چالش‌هایی مانند کم‌توجهی به اقتضائات و ویژگی‌های محلی، توسعه نامتوازن سرزمین، مشارکت ناقص مردم در اداره امور محلی، عدم‌ تفکیک فرآیندی فعالیت‌ها و مسئولیت‌ها و تجمع فشارها بر دولت مرکزی مواجه بوده‌اند.

*درنتیجه این شرایط، موجی از تمرکززدایی در جهان پدید آمد و حکومت‌های مرکزی از طریق واگذاری یا تفویض وظایف به حکومت‌های محلی به جستجوی کارآیی بیشتر پرداختند. به‌همین دلیل اشکال مختلفی از تمرکززدایی در راستای مردمی‌شدن دولت‌ها اجرا شد تا وظایف واحدهای محلی از وظایف دولت ملی تفکیک شود. یکی از این اشکال، نظام‌های سیاسی بسیط غیرمتمرکز است.

*ازجمله شاخصه‌های مهم نظام‌های بسیط غیرمتمرکز در اجرای روند تمرکززدایی، چگونگی تفکیک وظایف محلی از وظایف ملی و مدیریت سرزمین در مقیاس‌های مختلف جغرافیایی است؛ البته در یک دولت بسیط ارائه خدمات به شهروندان قابل مرزبندی نیست و امور عمومی ثابت نیستند و همواره دستخوش تغییر و تحول‌اند.

*کشورهای فرانسه، ترکیه و ژاپن ازجمله نظام‌های بسیط غیرمتمرکزی به‌حساب می‌آیند که اقدامات مهم و اثربخشی را در راستای تدوین نظری و اجرای عملی روند تمرکززدایی و تفکیک وظایف محلی از ملی در دهه‌های اخیر انجام داده‌اند.

*در فرانسه اصول «آزادی اداری واحدهای محلی»، «تقدم واحدهای محلی»، «استقلال مالی» و «توزیع صلاحیت‌ها» از جمله اصولی هستند که حکومت‌های محلی را به‌رسمیت می‌شناسند، در تصمیم‌گیری و اداره قلمرو محلی به آنها آزادی اعطا می‌کنند، وظایف و صلاحیت‌های مشخص محلی را برای آنها تعریف می‌کنند و درنهایت رابطه میان حکومت‌های محلی و مرکزی را تبیین می‌کنند.

*در ترکیه اصول «وحدت یکپارچه در اداره»، «عدم تمرکز» و «قیمومیت اداری» وظایف و صلاحیت‌هایی را برای نهادهای محلی در مقیاس استان، شهر و روستا تعریف کرده‌اند که قدرت تصمیم‌گیری ازجمله مهم‌ترین آنها است. اما با این‌ وجود طبق «اصل قیمومیت اداری»، حکومت مرکزی همچنان در تصمیم‌گیری‌های محلی در کشور ترکیه نقش تعیین‌کننده‌ای ایفا می‌کند.

*در ژاپن اصل «خودمختاری محلی» مهم‌ترین اصل راهنمای تمرکززدایی محسوب می‌شود که برمبنای این اصل وظایف مشخص محلی، اختیار تصمیم‌گیری و قانونگذاری به حکومت‌های محلی واگذار شده است و حکومت مرکزی نیز طبق قانون ناظر بر این تصمیمات است.

برآیند مطالعه تطبیقی تجارب کشورهای مذکور در زمینه چگونگی تفکیک وظایف محلی از وظایف ملی شامل رهنمودهای زیر است:

*گام اول، تدوین قانون تمرکززدایی به عنوان اصول راهنمای عملی و نظری در تفکیک وظایف محلی از ملی و همچنین اداره واحدهای محلی است. به‌گونه‌ای که در آن نه‌تنها به تعریف مشخص حوزه وظایف و صلاحیت‌های حکومت‌های محلی و حکومت مرکزی پرداخته می‌شود، بلکه جایگاه قانونی و نقش حکومت‌های محلی که وظایف محلی را برعهده می‌گیرند، تعیین می‌شود.

*تجارب این سه کشور نشان می‌دهد که هرچند نمی‌توان در موضوع تفکیک وظایف محلی از ملی، مرز ثابت و دقیقی را میان حوزه وظایف و عملکرد حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی تعیین نمود، اما می‌توان از میان حوزه وظایف حکومت مرکزی، بخشی از امور را که به اندازه کافی همگن هستند، امور محلی تلقی کرد. بنابراین در تفکیک امور محلی از امور ملی ابتدا لازم است این محور کلی مورد توجه قرار گیرد که امور محلی، اموری کاملا محلی و غیرسیاسی بوده و با امور داخلی کشور و رفاه مردم در ابعاد مختلف اقتصادی، عمرانی، محیط زیستی، بهداشتی، آموزشی، اجتماعی و فرهنگی مرتبط هستند و در سطح نزدیک به زندگی روزمره مردم در محل یا منطقه معین خودشان قرار دارند. امور ملی نیز در سطح کلان سرزمین و در حوزه امور دفاعی، واحد پول، سیاست خارجی و ... قرار می‌گیرند که منافع آنها به‌طور برابر و مشترک برای همه مردم سرزمین است.

*همچنین امر تفکیک باید با توجه به تعداد واحدهای محلی، محدوده جغرافیایی، مکانی و حوزه عملکرد و نفوذ هرکدام از واحدهای محلی انجام شود. برای مثال در کشور فرانسه امور داخلی مشتمل بر امور منطقه‌ای در ابعاد مختلف در مقیاس استان و در اولین رده واحدهای محلی قرار دارند که منطقه وسیعی را پوشش می‌دهند (مانند استانداری‌ها)، امور متوسط و میانی نیز در حوزه امور داخلی مرتبط با وظایف اداری- خدماتی هستند اما در یک رده پایین‌تر از امور استانی قرار دارند که معمولاً در مقیاس شهرستان گنجانده می‌شوند (مانند فرمانداری‌ها) و امور محلی و روزمره نیز مستقیماً با نیازهای روزانه و ضروری مردم سروکار دارند که در مقیاس شهری قرار دارند و به اجرای طرح‌ها و برنامه‌ها در مقیاس شهری می‌پردازند (مانند شهرداری‌ها).

*در کشورهای موردمطالعه، تفکیک مشخص و جز به جز وظایف محلی از وظایف ملی در هرکدام از حوزه‌های اقتصادی، عمرانی، محیط زیستی، بهداشتی، آموزشی، اجتماعی، فرهنگی و... بین واحدهای مختلف با معیار مشخص و دقیقی صورت نمی‌گیرد. برای مثال در کشورهای فرانسه و ژاپن این امر با تشخیص و صلاحدید هیئت‌ها یا شوراهای تخصصی (متشکل از متخصصان و کارشناسان هر حوزه خاص) در وزارتخانه مربوطه انجام می‌شود. درحقیقت این شوراها یا هیئت‌ها به شکل قانونی تشکیل می‌شوند که در سطوح محلی نیز دارای نمایندگی هستند و مردمی‌سازی حکمرانی، واگذاری اختیارات و حفظ استقلال محلی جز اهداف اصلی آنها تعریف شده است.

*حکومت‌های محلی در هر سه این کشورها استقلال تام در تصمیم‌گیری، اداره و اجرای امور محلی تعیین‌ شده را ندارند و بنابراین یک نوع رابطه نظارتی و مالی میان حکومت‌ مرکزی و حکومت محلی وجود دارد. به‌گونه‌ای که امور قانونگذاری و سیاستگذاری‌های کلان و توزیع بودجه در حوزه وظایف دولت مرکزی است و حکومت‌های محلی نیز با وجود کسب درآمدهای محلی برای انجام وظایف خود از حیث مالی وابسته به کمک‌های دولت مرکزی می‌باشد. 

مقدمه

مفهوم انتزاعی توزیع قدرت^[6] یا مدیریت سیاسی فضا به انتقال و واگذاری اختیارات و مسئولیت‌های اداره سرزمین از جانب حکومت مرکزی به سطوح پایین مدیریتی در یک سلسله‎مراتب جغرافیایی اشاره دارد. به تعبیر انضمامی‌تر، تمرکززدایی^[7] به‌منزله نوعی سازماندهی جدید است که درنتیجه آن ساختارهای مختلفی جهت مدیریت و اداره سرزمین در مقیاس‌های متعدد ملی و محلی شکل می‌گیرند. [1]از دهه 1990 موجی از تمرکززدایی در سرتاسر جهان پدید آمد و درنتیجه حکومت‌های مرکزی از طریق واگذاری و انتقال اختیارات و وظایف، کاهش هزینه‌ها و تخصیص بهتر منابع و سپردن اداره امور به شهروندان به جستجوی کارآیی بیشتر پرداختند. [2]به این سبب اشکال مختلفی از اقدامات تمرکززدایی در راستای مردمی شدن و توسعه دولت‌ها اجرا شد تا ابتدا وظایف واحدهای محلی از وظایف دولت ملی تفکیک شود و سپس فرصت‌های مشارکت شهروندان در فرآیندهای تصمیم‌گیری افزایش یابد. [3]

آنچه که حائز اهمیت است نحوه و چگونگی توزیع قدرت یا تمرکززدایی در نظام‌های سیاسی- اداری مختلف است که اشکال متعددی دارد. این اشکال شامل سه گروه نظام‌های سیاسی فدرال، بسیط یا تک‌ساخت و ناحیه‌ای هستند. در نظام‌های فدرال توزیع قدرت به گونه‌ای است که یک نوع تقسیم‌کار مشخص میان دولت فدرال و واحدهای داخلی (دولت‌های ایالتی یا محلی) صورت می‌گیرد. هر ایالت در امور داخلی خود دارای اختیار قانونگذاری و اجرایی است و در امور خارجی، ارتش، ضرب و چاپ سکه و اسکناس و... به دولت فدرال اختیار داده می‌شود. در این سیستم قدرت براساس مقیاس موردنظر توزیع می‌شود و هر سطحی مسئولیت تعیین شده خود را انجام می‌دهد (مانند ایالات متحده آمریکا، کانادا و استرالیا). نظام سیاسی تک‌ساخت یا بسیط نوع دیگری از سیستم مدیریت و سازماندهی فضا در سرزمین است که از لحاظ تمرکزگرایی به دو گروه متمرکز و غیرمتمرکز تقسیم می‌شود. در نوع اول تصمیمات سیاسی و اداری در مرکز گرفته می‌شود و سطوح پایین بیشتر نقش اجرایی دارند (مانند ایران) و در نوع غیرمتمرکز آن، قانونگذاری متمرکز و برعهده حکومت مرکزی است، اما از نظر اداری، خدماتی و همچنین قانونگذاری در سطح اختیارات مشخص شده به بازیگران مقیاس‌های پایین‌تر مدیریتی یعنی حکومت‌های محلی اصالت می‌دهند، نظیر ژاپن، فرانسه و اندونزی. [4]نظام سیاسی ناحیه‌ای نیز شامل آن گروه از دولت‌های متمرکز هستند که بخشی از قدرت سیاسی را به نواحی داخلی واگذار کرده‌اند و این نواحی به‌دلایل قومی یا دوری از مرکز دارای شخصیتی متمایز هستند. بریتانیا بهترین نمونه برای این قبیل نظام‌هاست. [5]

ویژگی بارز و مهم نظام سیاسی بسیط تأکید بر حکومت مرکزی و همبستگی و وحدت ملی است. با وجود این، تجربه نشان داده است که این نظام سیاسی در نوع متمرکز آن، در زمینه‌های مختلف با چالش‌هایی مواجه است. کم‌توجهی به اقتضائات و ویژگی‌های محلی، مغفول ماندن ظرفیت‌های قانونی و قانونگذاری، کارآمدی اندک نظام اداری-اجرایی، توسعه نامتوازن سرزمین، بوروکراسی شدید اداری، مشارکت ناقص مردم در اداره امور محلی، عدم تفکیک فرآیندی فعالیت‌ها و مسئولیت‌ها، عدم مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی مسئولین محلی و تجمع فشارها بر دولت مرکزی از این جمله هستند. همان‌طور که اشاره شد، با احتساب همین شرایط و در گذر زمان این نوع نظام سیاسی این امکان را به اداره‌کنندگان حکومت مرکزی داده است که طیف متنوعی از میزان تمرکز را با توجه به شرایط و اقتضائات، جهت مدیریت سیاسی فضای ملی به‌کار گیرند که می‌تواند به‌شدت متمرکز باشد یا با درجه تمرکز پایین‌تر، به‌صورت حکومت بسیط غیرمتمرکز عمل کند. [4]  

محور اصلی این پژوهش نظام سیاسی بسیط غیرمتمرکز و چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی است. موضوع حیاتی و چالش‌برانگیز در نظام‌های بسیط غیرمتمرکز نحوه تفکیک وظایف محلی از ملی و نحوه مدیریت فضای سرزمین در مقیاس‌های مختلف جغرافیایی است. درحقیقت در سیر تبدیل نظام بسیط متمرکز به غیرمتمرکز، تفکیک میان امور محلی با ملی کار آسانی نیست، زیرا در یک دولت بسیط ارائه خدمات به شهروندان قابل مرزبندی نیست و امور عمومی ثابت نیستند و همواره دستخوش تغییر و تحول هستند تا بتوان این امور را از یکدیگر تفکیک کرد. درواقع امور محلی اموری با ماهیت اداری و اجرایی می‌باشند که برخواسته از مقتضیات و شرایط محلی و منطقه‌ای و دارای ویژگی‌های مخصوص به‌خود هستند و اجرای آنها همان محدوده جغرافیایی خود را تحت تاثیر قرار می‌دهد. اداره این امور به‌موجب قانون و در راستای جلب مشارکت‌های داوطلبانه مردمی و کاستن از بار دولت مرکزی، ازسوی دولت به نهادهای ذی‌صلاح و نمایندگان منتخب مردم محلی با داشتن استقلال نسبی از دولت واگذار می‌شود. امور ملی نیز اموری هستند که مبتنی‌بر نیازها و مقتضیات ملی بوده و اجرای آنها تمام محدوده جغرافیایی کشور را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد، با نظم عمومی ارتباط دارند و عموماً ‌مسئولیت اجرای آن برعهده حکومت مرکزی است، مانند دفاع از کشور، اداره ارتش، برقراری امنیت، امور مالی و پولی، مذهب و فرهنگ ملی. برای نمونه در تفکیک امور محلی از ملی، اموری همچون پاکیزه نگه‌داشتن شهر، بهداشت و عمران شهرها و ساختن راه‌های فرعی روستایی جز امور محلی محسوب می‌شوند. [6]

شایان ذکر است که حکومت‌های محلی در نظام‌های بسیط غیرمتمرکز در ابتدای امر براساس یک مبنای منسجم قانونی تشکیل می‌شوند اما استقلال تام در تصمیم‌گیری، اداره و اجرای امور محلی ندارند، ازاین‌رو برای کاستن از بار وظایف و مسئولیت‌های دولت وظایف آنها از وظایف حکومت مرکزی تفکیک می‌شود. بنابراین شناخت جایگاه قانونی و نوع ارتباط حکومت‌های محلی و حکومت مرکزی در این‌گونه از نظام‌های سیاسی، مقدمه‌ای برای پرداختن به امر چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی به‌حساب می‌آید. در گزارش پیش‌رو برای ورود به بحث چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی در نظام‌های بسیط غیرمتمرکز، ابتدا به مبانی تشکیل حکومت‌های محلی و نوع رابطه آنها با حکومت مرکزی اشاره خواهد شد. در همین راستا و با هدف کسب آموخته‌هایی در این زمینه کشورهای فرانسه، ترکیه و ژاپن در جهان از این منظر مورد بررسی و مطالعه تطبیقی قرار خواهند گرفت. دلیل انتخاب و مطالعه کشورهای مذکور این است که این کشورها امروزه در گروه نظام‌های سیاسی بسیط غیرمتمرکز در جهان قرار می‌گیرند که این امر نتیجه انجام اقدامات مهم و اثربخش در راستای تدوین نظری و اجرای عملی روند تمرکززدایی و تفکیک وظایف محلی از ملی در دهه‌های اخیر در این کشورها بوده است.

۱. فرانسه

فرانسه کشوری با سیستم حکومتی غیرمتمرکز است که در قالب یک نظام نیمه‌ریاستی اداره می‌شود. پارلمان این کشور دو مجلسی، شامل مجلس ملی^[8] (مجلس قانونگذاری و دربردارنده منتخبین مردم) و سنا^[9] است. مجلس سنا به‌طور غیرمستقیم منافع مقامات محلی را نمایندگی می‌کند و اعضای آن توسط یک هیئت انتخاباتی متشکل از نمایندگان حکومت‌های محلی انتخاب می‌شود. برای همین منظور مجلس سنا براساس اصل بیست‌وچهارم قانون اساسی مأموریت ویژه «تضمین نمایندگی نهادهای محلی جمهوری فرانسه» را دریافت کرده است. [7]براساس اطلاعات موجود در سایت پارلمان فرانسه، اصل هفتادودوم قانون اساسی مجموعه‌های سرزمینی^[10] جمهوری فرانسه را به این شرح عنوان می‌کند: کمون^[11](شهر)، شهرستان^[12]، استان^[13]، واحدهای با وضعیت خاص^[14] و واحدهای ماوراءبحار^[15]. مجموعه‌های سرزمینی در فرانسه به‌منزله واحدهای قلمرویی حکومت‌های محلی هستند که در آنها شورای محلی یا نمایندگان به‌عنوان مرجع تصمیم‌گیری محلی توسط مردم انتخاب می‌شوند. [8]

۱-۱. مبانی تشکیل حکومت‌های‌ محلی و نوع رابطه آنها با حکومت مرکزی در فرانسه

عدم‌تمرکز در فرانسه با بازنگری و اصلاح قانون اساسی این کشور به شکل رسمی در سال 2003 ایجاد و درنتیجه آن فرانسه تبدیل به یک حکومت «بسیط غیرمتمرکز» شد. تمرکززدایی در فرانسه را می‌توان به‌عنوان جابجایی جغرافیایی قدرت تصمیم‌گیری از سمت‌وسوی دولت به واحدهای محلی در سطح سرزمین تلقی کرد. [9]

روند تمرکززدایی در فرانسه برپایه اصول کلی تمرکززدایی^[16] ذیل کد عمومی نهادهای محلی و منطقه‌ای^[17] در قانون اساسی مصوب سال ۲۰۰۳ شکل گرفته است. در این قانون بیان شده است که مجموعه‌های سرزمینی ازجمله کمون‌ها (شهر)، شهرستان‌ها و استان‌ها به‌عنوان واحدهای حکومت‌های محلی در فرانسه به‌حساب می‌آیند. مقامی به‌نام پرفه^[18] به‌عنوان نماینده حکومت مرکزی در واحدهای شهرستان و استان وجود دارد که بنابه قلمروی تحت صلاحیتش، فرماندار (در واحد محلی شهرستان) و استاندار (در واحد محلی استان) نام می‌گیرد. فرمانداران و استانداران به پیشنهاد نخست‌وزیر و وزیر کشور و به حکم رئیس‌جمهور در شورای وزیران منصوب می‌شوند. بنابراین حکومت‌های محلی در سطح استان و شهرستان به‌لحاظ اجرایی وابسته به حکومت مرکزی هستند. کمون یا شهرها نیز توسط شهردارِ منتخب شورای‌شهر مدیریت و اداره می‌شوند. حکومت‌های محلی در فرانسه براساس اصل اداره آزاد^[19] و اصل توزیع صلاحیت‌ها یا انتقال مجموعه صلاحیت‌ها مدیریت می‌شوند. درحقیقت اصل «اداره آزاد توسط قدرت‌های محلی»^[20] به‌صراحت در اصل هفتادودوم قانون اساسی تضمین شده و به‌وسیله اصل «استقلال مالی» قدرت‌های محلی (شهرداری‌)، متوسط (فرمانداری) و استانی (استانداری)^[21] تکمیل شده است. [10]  [11]

به‌موجب این اصل، «واحدهای سرزمینی توسط شوراهای منتخب محلی اداره می‌شوند که در موضوعات تحت اختیار خود از قدرت تصمیم‌گیری و نظارتی برخوردارند». این شوراها به‌موجب قانون دارای صلاحیت عام در اداره امور مربوط به‌خود هستند و حق برگزاری همه‌پرسی محلی در امور مربوط به وظایف و اختیارات خود را دارند. همچنین در اصل سی‌وچهارم قانون اساسی که حدود صلاحیت قانونگذار را تبیین می‌کند، چنین مقرر شده است که «اساس امر آزادی اداری واحدهای محلی، صلاحیت‌های آنان و منابع و ابزار آن را قانون مشخص می‌نماید. هدف از اصل آزادی اداری در فرانسه برقراری یک تمرکززدایی مدرن‌تر، مردمی‌تر و نزدیک‌تر به شهروندان است. [12] با استناد به این اصل، مقامات محلی (شهرداری)، متوسط (فرمانداری) و استانی (استانداری) دارای صلاحیت عمومی برای عمل به نقش‌های خود و انجام امور تعیین شده مربوط به قلمرو خود هستند. علاوه‌بر این کشور فرانسه تلاش کرده است که با اعطای مسئولیت‌ها و وظایف مشخص به هرکدام از واحدها و نهادهای محلی فرایند تخصصی‌سازی^[22] را در اداره سرزمین اجرایی کند. [13]

همان‌طور که اشاره شد، اصل آزادی اداری به‌معنای اعطای آزادی به نهادهای منتخب در واحدهای محلی برای اداره قلمرو خود در چارچوب‌های مقرر در قانون است. اعمال اصل آزادی اداری به‌وسیله واحدهای محلی فرع بر قانون است. به‌عبارت دیگر این اصل به موجب قانون اساسی و توسط آن برقرار شده و به رسمیت شناخته می‌شود. شورای قانون اساسی فرانسه نیز این فرمول را از همان سال 1982 یعنی سال اعمال و اجرای گسترده اصول تمرکززدایی با تأکید فراوان بر رویه و تصمیمات خود یادآور شده است. این شورا در تصمیم 25 فوریه سال 1982 در قانون اساسی چنین اعلام می‌دارد: قانون به ‌شرطی می‌تواند شرایط اعمال اصل آزادی اداری واحدهای سرزمینی را تعیین نماید که امتیازات قدرت عمومی و حاکمیت را در نظر بگیرد و آنها را مراعات نماید. قانون اساسی فرانسه در این‌خصوص توضیح می‌دهد که رعایت اصل آزادی اداری محلی به این معناست که هر واحد محلی باید از وجود یک شورای منتخب و دارای صلاحیت‌های واقعی برخوردار باشد. اصل تقدم واحد محلی در اجرای امور که دارای سابقه نسبتاً طولانی در حقوق کلیسایی نیز بوده است، به واسطه قانون 2003 کشور فرانسه، به‌صورت رسمی به حقوق واحدهای محلی وارد شده است. این اصل بیان می‌کند که «واحدهای سرزمینی صلاحیت دارند برای کلیه اموری که تصمیم‌گیری و اجرای آنها در این سطح بهتر است، تصمیم‌گیری نمایند.» [10] [14]

به‌طور کلی از زمان تصویب قانون تمرکززدایی در فرانسه منابع و نفوذ مدیران محلی به‌طور قابل توجهی افزایش یافته است. وابستگی متقابل بین سیاست‌های دولتی و محلی، سیاست‌های مقامات محلی را در حل مشکلات عمومی تقویت کرده و ادارات مرکزی را مجبور کرده است که مقامات محلی را بیش از قبل در پیش‌نویس متون قانونی و نظارتی مشارکت دهند. همچنین وزارت کشور از دیرباز در فرانسه ناظر و سرپرست مقامات و نهادهای محلی است. [15] علاوه‌بر این شوراهای محلی حق وضع آیین‌نامه و عدول آزمایشی و موقت از مقررات عمومی کشور را به‌دست آورده‌اند. شهروندان نیز حق اعتراض به کارکرد شورا در صحن شورا را یافته‌اند  [16]در اصل با روش تمرکززدایی در فرانسه علاوه‌بر اعطای اختیارات ویژه (اختیارات تصمیم‌گیری در محل) از سوی قانونگذار به نهادهای محلی، مرجع تصمیم‌گیری نهاد محلی یعنی شورا می‌تواند درباره همه موضوعات و منافع محلی در مقیاس سرزمین اظهارنظر کند. [17] به بیانی دیگر در این سیستم از طریق «انباشت اختیارات»^[23] (اختیارات سیاسی متقاطع یا حفظ هم‌زمان چند سمت یا اداره) مقامات منتخب در پایین‌ترین رده سلسله‌مراتب محلی می‌توانند در سطوح بالاتر حکومت‌های محلی اظهارنظر کنند.[18]

همچنین ارتباط میان حکومت‌های محلی و مرکزی در فرانسه را دو فرایند تراکم‌زدایی^[24] و تمرکززدایی^[25] رقم زده است. متعاقباً با روی کار آمدن سوسیالیست‌ها تراکم‌زدایی شتاب بیشتری گرفت و قانون سال ۱۹۸۲ و قوانین بعدی به‌تدریج قدرت را در لایه‌های مختلف توزیع کرد. [23] درحقیقت با تبدیل فرانسه به حکومت تک‌ساخت غیرمتمرکز، قدرت اجرایی حکومت مرکزی (جز در موارد مشخص شده که برعهده استاندار و فرماندار است) در واحدهای محلی لغو شد و قدرت‌های اجرایی استان‌ها، شهرستان‌ها و کمون‌ها به شوراهای مربوطه خودشان منتقل شدند. در این کشور در عین وجود قانونگذاری متمرکز، حکومت مرکزی آزادی‌های اداری و خدماتی بیشتری را به حکومت‌های محلی اعطا کرده است. فرایند تمرکززدایی خدمات دولت در استان‌ها و شهرستان‌ها، به‌همراه انتقال واحدهای دولتی از مرکز به پیرامون کشور بوده است. همچنین این اصلاحات استقلال مالی و بودجه‌ای مقامات محلی را تأیید و اختیاراتی به واحدهای زیر سطح ملی مانند استان و شهرستان داده است. علاوه‌بر این شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی واگذار و سازمان‌های نیمه‌دولتی تبدیل به تشکیلات خصوصی-عمومی شدند، قدرت تصمیم‌گیری از وزارتخانه‌ها به مقامات اداری مستقل منتقل و به نهادهایی مانند بانک فرانسه استقلال عملیاتی واگذار شده است. بنابراین می‌توان گفت در طی دهه گذشته، حکومت فرانسه از بسیاری از مسئولیت‌های پیشین خود کناره‌گیری کرده است. [8]

حکومت مرکزی در فرانسه مسئول تعیین و اجرای خط‌مشی‌های کلی کشور است. به همین جهت سازمان خدمات کشوری^[26] (نهاد واسطه‌ای برای بسیج منابع انسانی جهت عرضه خدمات دولتی) و نیروهای مسلح (زمینی، هوایی و دریایی) را در اختیار دارد که نمایندگان محلی او نیز در سطح محلی از چنین خدماتی بهره‌مند هستند. شایان ذکر است که حکومت مرکزی در کلیه امور مربوط به حاکمیت ملی (دفاع، سیاست خارجی، عدالت و امنیت کشور) مسئولیت انحصاری دارد. [20]

همچنین در زمینه مالی، حکومت‌های محلی در فرانسه از ترکیبی از درآمدهای محلی بهره می‌گیرند و از لحاظ مالی به مرکز وابستگی دارند. اما بر مبنای اصل (۲-۷۲) قانون اساسی فرانسه، درآمد مالیاتی نهادها و واحدهای محلی بخش مهمی از کل منابع آنها به‌حساب می‌آید. در همین جهت اصل (۳-۷۲) نیز بیان می‌کند که هرگاه اختیارات بین حکومت مرکزی و نهادهای محلی تقسیم شود، درآمدی در حدود اختیارات و صلاحیت‌هایشان به آنها اختصاص می‌یابد. هنگامی‌که اختیارات و صلاحیت‌های جدیدی برای آنها تعریف شود، به‌طوری که هزینه‌ها و مخارج نهادهای محلی را افزایش دهد، باید منبع درآمدی طبق قانون به نهادهای مذکور تخصیص یابد. علاوه‌بر این سازوکارهای برابری جهت ارتقای عدالت بین جوامع و نهادهای محلی توسط قانون در نظر گرفته و پیش‌بینی شده است. [24]

۲-۱. وظایف حکومت‌های محلی در فرانسه

اصل (۲-۷۲) قانون اساسی فرانسه، در اصول کلی تمرکززدایی بیان می‌کند که کمون‌ها، شهرستان‌ها و استان‌ها با دارا بودن شخصیت حقوقی، امور مربوط به حوزه صلاحیت‌شان را حل‌وفصل می‌کنند و دارای اختیارات تصمیم‌گیری و نظارتی هستند. طبق اصل (۳-۷۲) این قانون، توزیع صلاحیت‌ها بین کمون‌ها، شهرستان‌ها و استان‌ها به‌گونه‌ای است که نمی‌تواند به یکی از این واحدها اجازه اعمال نظارت بر دیگری را بدهد. تقسیم وظایف بین حکومت‌های محلی و مرکزی در اصل (۴-۷۲) قانون مذکور برمبنای تمییز میان وظایفی که برعهده دولت است و وظایفی که به کمون‌ها، شهرستان‌ها یا استان‌ها واگذار می‌شود، انجام می‌گیرد. به‌طوری که هریک از حوزه وظایف و همچنین منابع مربوطه، به‌طور کامل یا به دولت مرکزی یا به کمون‌ها یا به شهرستان‌ها و یا به استان‌ها اختصاص داده می‌شود. ذکر این مورد لازم است که صلاحیت‌ها و وظایف مرتبط با موضوعاتی مانند فرهنگ، ورزش، گردشگری، سیاست‌های عمومی به نفع جوانان، ترویج زبان‌های منطقه‌ای و آموزش عمومی بین کمون‌ها، شهرستان‌ها، استان‌ها و همچنین در واحدهای با وضعیت خاص مشترک است. [19] در ادامه به‌شرح وظایف و حوزه صلاحیت‌های هریک از نهادهای محلی در کشور فرانسه پرداخته می‌شود.

• وظایف و حوزه صلاحیت‌های استانداری‌ها در فرانسه شامل موارد زیر است:

۱. زیر ساخت‌ها و طرح‌های حمل‌ونقل استانی، فرودگاه‌های غیرنظامی، بندرگاه‌های غیرمستقل، حمل‌ونقل شهرستانی ازجمله برنامه‌های حمل‌ونقل مدارس، حمل‌ونقل برون‌شهری، جاده‌ها، بنادر تجاری و شیلات، راه‌آهن‌های غیرمستقل،

۲. آموزش به ویژه دبیرستان‌ها،

۳. آموزش حرفه‌ای و کارآموزی،

۴. فرهنگ ازجمله میراث‌فرهنگی و بناهای تاریخی، موزه‌ها، آموزش و یادگیری حرفه‌ای هنری،

5. بهداشت،
6. برنامه‌ریزی منطقه‌ای،
7. توسعه اقتصادی،
8. محیط زیست و توسعه علمی.

• وظایف و حوزه صلاحیت‌های فرمانداری‌ها در فرانسه شامل موارد زیر است:

۱. زیر ساخت‌ها و طرح‌های حمل‌ونقل شهرستان مانند جاده‌ها، بنادر تجاری و شیلات، فرودگاه‌های غیرنظامی، بندرگاه‌ها و راه‌آهن‌های غیرمستقل،

۲. آموزش به‌ویژه مدارس راهنمایی،

۳. آموزش‌های حرفه‌ای در زمینه موسیقی و نمایش،

۴. روش‌ها یا سیاست‌های فراگیرسازی برای افراد ناتوان یا اقلیت‌ها^[27] و رفاه اجتماعی،

۵. بهداشت عمومی ازجمله مراقبت‌های بهداشتی و واکسیناسیون،

6. برنامه‌ریزی در طرح‌های امدادرسانی با همکاری استان‌ها،

۷. توسعه اقتصادی (مکمل برنامه توسعه منطقه‌ای)،

۸. محیط زیست به‌ویژه برنامه‌های مدیریت پسماند و حفاظت از آب،

۹. توسعه روستایی و کشاورزی،

۱۰. گردشگری،

۱۱. توسعه تجاری. [20]

شایان ذکر است براساس اصل هفتادودوم قانون اساسی فرانسه، استانداران و فرمانداران (پرفه‌ها) در فرانسه نماینده دولت در واحد محلی هستند و مسئولیت تامین منافع ملی، نظارت اداری و تضمین رعایت قانون در قلمرو محلی خود را برعهده دارند. نقش اصلی آنها جلوگیری از ایجاد تضاد میان سیاست‌های محلی با سیاست ملی است. نقش اجرایی پرفه‌ها در فرانسه تنها در حوزه‌هایی مانند تأیید قانونی بودن تصمیمات اتخاذ شده توسط شوراهای محلی و ارائه موارد قابل بحث به دادگاه‌های اداری یا دادگاه‌های حسابرسی مالی، تأمین امنیت و ایمنی، هماهنگی نیروهای پلیس و ژاندارمری؛ مدیریت بحران‌های بزرگ؛ اعمال رویه‌های دفاع اضطراری؛ تصمیم برای تخلیه مناطق در معرض بلایای طبیعی؛ سازماندهی عملیات امدادی؛ مسئولیت اسناد رسمی مانند مدارک هویتی ازجمله شناسنامه و گذرنامه؛ صدور گواهینامه رانندگی و ابطال یا توقیف آن در صورت بروز تخلفات و اعمال قوانین مهاجرت است. [21]

• وظایف و حوزه صلاحیت‌های شهرداری‌ها نیز دربرگیرنده موارد زیر است (این وظایف بیشتر بر انجام فعالیت‌هایی اشاره دارد که به رفع نیازهای ضروری و روزمره مردم می‌پردازند):

۱. ثبت احوال،^[28]

۲. مسائل انتخاباتی،

۳. رفاه اجتماعی (در جهت اقدامات تکمیلی شهرستان‌ها) مانند برنامه‌های مراقبت از کودکان در مهدکودک‌ها و مراقبت از سالمندان،

۴. آموزش ازجمله مدارس ابتدایی و کلاس‌های پیش‌دبستانی،

۵. معابر و خیابان‌های درون‌شهری،

۶. برنامه‌ریزی شهری و محافظت از نظم عمومی شهرها،

۷. زیرساخت‌ها و حمل‌ونقل شهری ازجمله طرح‌ها و برنامه‌های حمل‌ونقل مدارس، بندرگاه‌های فعالیت قایق‌های تفریحی، فرودگاه‌های غیرنظامی، بندرگاه‌های غیرمستقل،

۸. فرهنگ ازجمله مدارس آموزشی (مهدکودک و دبستان)، میراث‌فرهنگی، موزه‏ها و کتابخانه‌ها،

۹. بهداشت عمومی (واکسیناسیون)،

۱۰. توسعه اقتصادی (مکمل توسعه منطقه‌ای)،

۱۱. محیط زیست، به‌ویژه آب و پسماند،

۱۲. مسکن. [20]

برای آشنایی با چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی در فرانسه مثالی در حوزه بهداشت ارائه می‌شود. وظایف مرتبط با حوزه بهداشت به این صورت میان نهادهای محلی و دولت تقسیم‌بندی می‌شوند: [22]

جدول ۱: چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی در حوزه بهداشت در فرانسه

در یک نتیجه‌گیری کلی درباره نحوه تفکیک وظایف محلی از ملی در فرانسه باید گفت که اصل «آزادی اداری واحدهای محلی»، اصل «تقدم واحدهای محلی»، اصل «استقلال مالی» و اصل «توزیع صلاحیت‌ها» ازجمله اصولی هستند که در گام اول حکومت‌های محلی را به رسمیت می‌شناسند، در تصمیم‌گیری و اداره قلمرو محلی به آنها آزادی اعطا می‌کنند، وظایف و صلاحیت‌های مشخص محلی را برای آنها تعریف می‌کنند و درنهایت رابطه میان حکومت‌های محلی و مرکزی را تبیین می‌کنند. این اصول از ارکان تمرکززدایی در فرانسه هستند که همبستگی فراوانی با یکدیگر دارند و هرکدام مکمل دیگری به‌شمار می‌آید. آنچه که از این اصول برداشت می‌شود این است که واحدهای محلی در تصمیم‌گیری، مدیریت و اجرای امور تعیین شده نسبت به حکومت مرکزی و دولت پیشگام هستند و دولت صرفاً به نظارت و سیاستگذاری‌های کلان در امور محلی می‌پردازد. گفتنی است که پشتوانه قانونی این اصول در فرانسه علاوه‌بر قانون اساسی و تصمیمات مجلس سنا در موضوعات مختلف در رابطه با نهادهای اداری است. ذکر این نکته ضروری است که هیچ سلسله‌مراتبی بین حکومت‌های محلی در مقیاس استان، شهرستان و شهر در فرانسه وجود ندارد.

مهم‌ترین صلاحیتی که به واحدهای محلی در فرانسه اعطا شده است، قدرت تصمیم‌گیری در امور تعیین شده در شورای منتخب آنهاست. وظایف حکومت‌های محلی و زمینه‌های تصمیم‌گیری و اداره امور در ابعاد مختلف غیرسیاسی نیز در قانون تصریح و روشن شده است. وظایف و صلاحیت‌های هر حوزه محلی در ابعاد متعدد اقتصادی، عمرانی، اجتماعی، آموزشی، فرهنگی، بهداشتی، محیط زیستی و... مشخص شده‌اند و این موارد همگی جهت تمرکززدایی اداری و اداره کارآمد سرزمین توسط هیئت‌ها یا شوراهای قانونی و تخصصی در هر حوزه از وظایف انجام می‌شود.

۲. ترکیه

نظام سیاسی کشور ترکیه از نوع نظام‌های بسیط غیرمتمرکز است. به‌موجب همه‌پرسی سال ۲۰۱۷ میلادی و همچنین به‌دنبال انتخابات ریاست‌جمهوری و پارلمانی ترکیه در ژوئن سال ۲۰۱۸ نظام حکومتی ترکیه پس از ۹۵ سال به‌طور رسمی از سیستم پارلمانی به سیستم ریاستی تغییر کرد و با حذف پست نخست‌وزیری و به‌موجب اصل یکصدوچهارم پیش‌نویس قانون اساسی، رئیس‌جمهوری رئیس کشور و رئیس دولت خواهد شد و اختیار تعیین و عزل وزرا و معاونین خود را خواهد داشت. تفکیک قدرت در نظام سیاسی ترکیه به‌گونه‌ای است که قدرت اجرایی توسط شورای وزیران اعمال می‌شود و مجلس ملی ترکیه^[31] وظیفه قانونگذاری را برعهده دارد. [25]

در حال حاضر کشور ترکیه ۸۱ استان دارد که 30 استان سیستم دو رده‌ای و 51 استان سیستم سه رده‌ای دارند. سطوح تقسیماتی در 51 استان ترکیه عبارتند از: استان، شهر و روستا که هر سه رده تقسیماتی جز حکومت‌های محلی در این کشور به‌حساب می‌آیند. [8]

۱-۲. مبانی تشکیل حکومت‌های‌ محلی و نوع رابطه آنها با حکومت مرکزی در ترکیه

برمبنای قانون اساسی سال 1982 ترکیه، حکومت‌های محلی جهت رفع نیازهای مشترک محلی مردم استان، شهر یا روستا، ارائه مؤثر خدمات محلی و حفظ منافع عمومی تأسیس می‌شوند که اصول تأسیس آنها را قانون مشخص می‌کند و شهروندان، رأی‌دهندگان به مراجع تصمیم‌گیری آنها (شوراهای محلی) هستند. [26] در سال ۲۰۰۰ در قانون اساسی ترکیه دو اصل کارکردی برای تنظیم سیستم مدیریت عمومی^[32] در راستای هدف تمرکززدایی تعریف شده است. در روند تمرکززدایی در کشور ترکیه اصول تمرکزگرایی و تمرکززدایی در کنار هم آمده‌اند، اصل اول با نام «وحدت یکپارچه در اداره»^[33]  و اصل دوم «عدم ‌تمرکز» است. همچنین در راستای اقدامات اصلاحی در سال‌های 200۵-200۳ ترکیه، روند اصلاح مدیریت عمومی در این کشور براساس اصل «مدیریت عمومی جدید»^[34] تعریف شده است که مدیریت‌های محلی متعددی را در سطح سرزمین فعال کرده است. اصل عدم تمرکز به تخصیص قدرت به نهادهای عمومی برمبنای حوزه عملکردی و قلمروشان اشاره دارد. حکومت‌های محلی یا نهادهای دولتی منطقه‌ای که «اداره‌های محلی» نیز نامیده می‌شوند برای رفع نیازهای ساکنان در یک قلمرو جغرافیایی مشخص ایجاد شده‌اند. کارکردها، نقش‌ها و مسئولیت‌های محلی نیز با ایجاد قوانین جدید تعریف شده‌اند. هدف اصلی اصلاحات، افزایش کارایی خدمات عمومی و اثربخشی از طریق تمرکززدایی اداری و مالی است. در راستای این اصلاحات، خدمات عمومی که قبلاً توسط حکومت مرکزی در حوزه بهداشت، گردشگری و فرهنگ، جنگل و محیط زیست، امور کشاورزی و روستا، مراقبت اجتماعی و حمایت از کودکان، امور جوانان و ورزش، صنعت و خدمات عمومی انجام می‌شد، به حکومت‌های محلی تفویض شده است. [27]

اصل یکصدوبیست‌وسوم قانون اساسی ترکیه با اشاره بر اصول کلی اداره سرزمین، به‌منزله جایگاه قانونی حکومت‌های محلی در این کشور است. بر این اساس، حکومت‌های محلی با توجه به ساختار و وظایف خود یک کل را تشکیل می‌دهند و وظایف و اختیارات آنها توسط قانون تعریف می‌شود. همان‌طور که ذکر شد سازمان و عملکرد حکومت‌های محلی نیز براساس اصول تمرکزگرایی و تمرکززدایی است. علاوه‌بر این در اصل یکصدوبیست‌وششم بیان شده است که از نظر سازمان اداری مرکزی، کشور ترکیه براساس موقعیت جغرافیایی، شرایط اقتصادی و الزامات خدمات عمومی به استان‌ها تقسیم می‌شود. استان‌ها نیز به سطوح پایین‌تری از مناطق اداری تقسیم می‌شوند. اداره استان‌ها براساس اصل تفویض اختیارات است. سازمان‌های اداری مرکزی متشکل از چندین استان نیز ممکن است برای اطمینان از کارایی و هماهنگی خدمات عمومی ایجاد شوند که وظایف و اختیارات این سازمان‌ها را قانون تنظیم می‌کند. براساس این قوانین باید گفت سازماندهی و تقسیم وظایف براساس نظام اداره از مرکز تشکیلات واسطه حکومت مرکزی و اداره از محل یا مدیریت‌های محلی انجام شده است. همچنین اصل یکصدوبیست‌و هفتم قانون اساسی، مهم‌ترین اصل قانونی است که به حکومت‌های محلی مربوط می‌شود. در این اصل بیان شده است که حکومت‌های محلی برمبنای اصول تمرکززدایی، نهادهایی خودمختار با شخصیت حقوقی هستند. این اصل بیان می‌کند که سازمان‌های اصلی تصمیم‌گیری^[35] در حکومت‌های محلی (یا به بیانی دیگر شوراها) از منتخبین مردم هستند که وظیفه نظارت و تصمیم‌گیری در تمامی واحدهای حکومت‌های محلی را برعهده دارند. یکپارچگی فرماندهی قدرت در کشور ترکیه نیز در اصل سوم قانون اساسی آن قابل مشاهده است. به‌طوری که این اصل قانونی بیان می‌کند دولت- ملت ترکیه به همراه قلمرو سرزمینی خویش، کلیتی تجزیه‌ناپذیر است. [26]

درحقیقت همه سطوح مدیریت محلی و تفویض اختیار به نهادهای عمومی در ترکیه در پرتو اصل تلقی واحد از دولت-ملت قابل‌ تحلیل است و در صورت تعارض بین اختیارات و صلاحیت‌های اداری، اصول سوم و یکصدوبیست‌وسوم بر سایر اصول حکومت خواهند داشت. سطوح مدیریت محلی در ترکیه دارای لایه‌بندی‌های بسیار پیچیده بوده و شامل اداره ویژه استان و شهرداری‌های بزرگ است که مهم‌ترین آن شهرداری کلان‌شهرها به‌شمار می‌رود. این نوع از مدیریت‌ها گرچه دستخوش منازعات و رقابت‌های سیاسی هستند ولی دارای درجه‌ای از کارآمدی نیز بوده و به همین دلیل زمینه‌های توسعه شهری را در ترکیه پدید آورده‌اند. همچنین مدیریت‌های محلی در ترکیه تداوم اختیارات و صلاحیت‌های قوه مجریه محسوب می‌شوند که قسمتی از آن خصوصی‌سازی شده و به بخش‌های عمومی غیردولتی واگذار شده است. در عین حال استانداری‌ها و شهرداری‌های ترکیه طبق قانون اساسی بخش مهمی از ساختار مدیریت محلی محسوب می‌شوند. [28]

تمرکززدایی در کشور ترکیه با ترویج اهداف دمکراسی همواره یکی از اولویت‌های اصلی دولت ترکیه و به‌طور ویژه حزب عدالت و توسعه بوده است. همان‌طور که اشاره شد اصلاحات مرتبط با امر تمرکززدایی مطابق با پارادایم مدیریت عمومی جدید جهت تفویض وظایف به واحدهای محلی انجام شده است. نکته مهم در امر تمرکززدایی در ترکیه  این است که اصول تمرکززدایی و تمرکزگرایی هر دو در کنار هم بیان شده‌اند.

اصل «وحدت یکپارچه در اداره» در روند تمرکززدایی در کشور ترکیه یک ارتباط قیمومیت قوی بین قدرت مرکزی و حکومت‌های محلی برقرار می‌کند، اما با این حال حزب عدالت و توسعه از سال 2002 تلاش کرده است تا قدرت مرکزی را در سطح محلی بازتولید کند. برای مثال، پیش‌نویس قانون پیشنهادی حزب عدالت و توسعه در ژانویه سال 2020 شامل انتقال برخی از اختیارات شهرداری‌های کلان‌شهرها به وزارت محیط ‌زیست و شهرسازی و شهرداری‌های مناطق است. [37]

شایان ذکر است که کشور ترکیه پاره‌ای از اصلاحات در قانون اساسی مانند تقویت تمرکززدایی اداری، مدیریت محلی و بومی‌گرایی در سرزمین را جهت ورود به اتحادیه اروپا و هماهنگی با اصول آن انجام داده است. در همین راستا است که قانون شماره ۶۳۶۰ مصوب سال ۲۰۱۲ مجلس ترکیه بر دو مفهوم مهم اصول کپنهاگ یعنی «ناحیه‌گرایی» و «بومی‌گرایی» تأکید دارد. اما به‌طور کلی میزان و سطح اختیارات حکومت‌های محلی چه در حوزه بازی‌های قدرت و چه در حوزه مدیریت اقلیت‌ها تابع سیاست‌های حکومت مرکزی است. [28]

قانون اساسی کشور ترکیه بیان می‌کند که حکومت مرکزی بر حکومت‌های محلی نظارت می‌کند تا از یکپارچگی اداره سرزمین، ارائه خدمات عمومی برابر، حفاظت از منافع عمومی و تأمین نیازهای محلی اطمینان حاصل کند. منابع درآمدی حکومت‌های محلی نیز متناسب با وظایف آنها توسط حکومت مرکزی تخصیص می‌یابد. [26] درواقع مدیریت‌های محلی در ترکیه در کنترل حکومت مرکزی است و برمبنای اصل قیمومیت اداری حکومت مرکزی ناظر و کنترل‌کننده تصمیمات مدیریت‌های محلی تعیین شده است. افزون بر این، در مناطق ناهمگون و استراتژیک ترکیه سیاست‌های اعمالی پیچیده‌ای در این زمینه پیش‌بینی شده است. بنابراین نظام کنترل حکومت مرکزی بر مدیریت‌های محلی ماهیت چند لایه دارد و نهادهای محلی از طریق نهادهای ملی به طرق مختلف محدود و کنترل می‌شوند و علی‌رغم افزایش استقلال اداری و مالی و اختیارات فزاینده حکومت‌های محلی در فعالیت‌های اقتصادی و استقراض مالی، اما حکومت مرکزی همچنان جایگاه تأثیرگذار خود را در مدیریت محلی حفظ کرده است. [28] [38]

طبق اصل پنجم فصل اول قانون اساسی اهداف و وظایف اصلی حکومت مرکزی ترکیه حفظ استقلال و یکپارچگی ملت، حفظ سرزمین از خطر تجزیه، ایجاد دمکراسی، تأمین رفاه، صلح و خوشبختی افراد و جامعه است. تلاش برای رفع موانع سیاسی، اقتصادی و اجتماعی در حقوق و آزادی‌های افراد در راستای اصول عدالت اجتماعی حاکم بر قانون و ایجاد زمینه‌ها و شرایط لازم جهت رشد مادی و معنوی مردم از دیگر وظایف حکومت مرکزی در کشور ترکیه به‌شمار می‌آیند. [26]

۲-2. وظایف حکومت‌های محلی در ترکیه

سه سطح حکومت محلی در ترکیه وجود دارد که شامل اداره ویژه استان^[36]، شهرداری‌ها^[37] و دهیاری‌ها^[38] هستند. اداره ویژه استان با شخصیت حقوقی عمومی و استقلال اداری- مالی در رده تقسیماتی استان به تأمین نیازهای عمومی مردم در محدوده مرزهای استان می‌پردازد. همچنین اداره ویژه استان دارای عملکرد و مسئولیت‌هایی در داخل و خارج از محدوده شهرداری‌ها نیز است. نهادهای مهم اداره ویژه استان شامل شورای کل استان، کمیته اجرایی استان و استاندار (نماینده رئیس‌جمهور و رئیس دستگاه اجرایی- اداری در استان) است. استاندار در این رده محلی به توصیه وزیر و با تأیید رئیس جمهور منصوب می‌شود.

رده دوم حکومت محلی در ترکیه، شهرداری‎ها با شخصیت حقوقی عمومی و استقلال اداری- مالی هستند. شهرداری‌ها به تأمین نیازهای عمومی مردم در محدوده مرزهای شهری می‌پردازند. نهادهای اصلی شهرداری‌ها در ترکیه شامل شورای‌شهر، کمیته اجرایی شهرداری و شهردار است. شهردار در ترکیه توسط شورای‌شهر انتخاب می‌شود، اما در شهرهای استان‌های مرزی و اقلیت‌نشین، توسط استاندار و با تأیید وزیر کشور منصوب می‌شود. شهرداری‌ها در ترکیه برمبنای جمعیت شهرها تقسیم‌بندی می‌شوند که شامل شهرداری کلان‌شهر^[39] (دارای اختیارات قضایی و ساختارهای متفاوت با سایر شهرداری‌های ترکیه)، شهرداری مراکز استان‌ها^[40]، شهرداری منطقه^[41] و شهرداری ناحیه^[42] هستند.

دهیاری سومین رده حکومت‌های محلی ترکیه است که نسبت به سایر واحدهای محلی کمترین جمعیت را داشته و با سابقه فعالیت طولانی‌تری نسبت به آنها در ترکیه فعالیت می‌کند. این واحد حکومت محلی با شخصیت حقوقی عمومی در نواحی روستایی ایجاد می‌شود که وظایف محول شده خود را انجام می‌دهد. ارکان‌های تشکیل‌دهنده دهیاری‌ها در ترکیه عبارتند از: انجمن روستا، شورای محلی برگزیدگان و مختار. [29]

وزارت کشور ترکیه در حال حاضر تعداد ۵۱ اداره ویژه استان دارد و صلاحیت آنها در رده تقسیماتی استان، مسائلی مانند کشاورزی، ورزش، مسائل محلی آب، شکار، پرورش آبزی و توریسم، خرید و فروش، تعیین حدود و اسناد املاک و مانند آن را در برمی‌گیرد. همان‌طور که ذکر شد، در ۳۰ استان دیگر در این کشور اداره ویژه استان وجود ندارد و وظایف و صلاحیت‌های این نهاد محلی به شهرداری‌های کلان‌شهرها واگذار شده است. [30]

• بر مبنای ماده (۶) و (۷) قانون شماره (5302) و قانون اداره استان (۵۴۴۲)، اداره ویژه استان موظف به ارائه خدمات زیر است:

۱. خدمات مربوط به جوانان و ورزش، بهداشت، کشاورزی، صنعت و تجارت در محدوده استان، ارائه طرح محیط زیست استان (تهیه طرح با هماهنگی استاندار و به‌همراه شهرداری کلان‌شهر، شهرداری مراکز استان و اداره ویژه استان و با تصویب شورای‌شهر و شورای کل استان)، انجام امور عام‌المنفعه و برنامه‌های اسکان، برنامه‌های حفاظت و جلوگیری از فرسایش خاک، فعالیت‌های فرهنگی، هنری، گردشگری، خدمات اجتماعی و امدادرسانی، اعطای اعتبارات خرد به فقرا، تأسیس مراکزی مانند مهدکودک و پرورشگاه، اعطای زمین به مؤسسات آموزش ابتدایی و متوسطه، ساخت، نگهداری و تعمیرات ساختمان‌ها در خارج از محدوده شهرداری‌ها،

۲. خدمات مربوط به برنامه‌ریزی و کنترل توسعه اراضی، راه‌ها، آب، فاضلاب، پسماندهای جامد، محیط زیست، کمک‌های اضطراری و نجات، حفاظت از روستاهای جنگلی، جنگل‌کاری، ایجاد پارک‌ها و باغ‌ها خارج از محدوده شهرداری، شایان ذکر است که براساس بند الحاقی به این ماده قانونی در سال ۲۰۰۵، وزارتخانه‌ها (با موافقت وزیر مربوطه) و سایر سازمان‌های دولتی می‌توانند سرمایه‌گذاری‌های مربوط به ساخت‌وسازها، نگهداری و تعمیرات زیرساخت‌هایی مانند جاده‌های استانی، آب آشامیدنی، آب جهت مصارف کشاورزی، فاضلاب، خطوط انتقال نیرو، بهداشت، آموزش، فرهنگ، گردشگری، محیط زیست، برنامه‌ریزی و کنترل توسعه اراضی، فعالیت‌های عمومی، شهرک‌سازی، امور مربوط به جوانان و ورزش و سایر سرمایه‌گذاری‌ها در حیطه اختیارات خود را با انتقال اعتبارات و بودجه به اداره ویژه استان واگذار کنند.

۳. صدور و نظارت بر مجوزهای فعالیت اشخاص حقیقی و حقوقی،

۴. صدور مقررات، اعمال و اجرای ممنوعیت‌ها و مجازات‌های قانونی در حیطه صلاحیت قانونی اداره ویژه استان،

۵. خرید، فروش، اجاره یا مبادله اموال به منظور ارائه خدمات،

۶. دریافت وام و پذیرش کمک‌های مالی،

۷. حل‌وفصل و انحلال اختلافات در دعاوی که تا سقف 25 میلیارد لیره ترکیه باشد به غیر از پرونده‌های مربوط به مالیات، عوارض و هزینه‏ها،

۸. صدور مجوز و بازرسی از مشاغل آلاینده و تأسیسات تفریحی در خارج از محدوده شهرداری‎ها (البته مجوزهایی مانند مجوزهای تجاری برای کلیه تأسیسات در فرودگاه‌ها توسط اداره کل هواپیمایی کشوری صادر می‌شود)،

۹. نظارت بر حفاظت از زندان‌ها و بازداشتگاه‌ها و وضعیت بهداشتی محکومان و بازداشت‌شدگان،

۱۰. ریاست کلیه نیروها و سازمان‌های انتظامی عمومی و خصوصی در داخل مرزهای استان جهت پیشگیری از جرم و حفظ نظم و اعتماد عمومی،

۱۱. تأمین امنیت مرزی و ساحلی کشور،

۱۲. تأمین آرامش و امنیت، رفاه عمومی و تعریف انتظامات قانونی پیشگیرانه در محدوده استان،

۱۳. نظارت و کنترل بر مؤسسات مالی، بازرگانی، صنعتی و اقتصادی، مشاغل، انبارها و سایر ادارات و مؤسسات متعلق یا وابسته به دولت، شهرداری‌ها، دهیاری‌ها با هدف حفظ امنیت کشور،

۱۴. رسیدگی به شکایات مردم در موضوع خدمت سربازی. [31]  [32]

• شهرداری‌ها در ترکیه به‎‌مثابه ستون فقرات حکومت محلی و ارگان مهم تصمیم‌گیری در سطح محلی هستند. وظایف و اختیارات شهرداری‌ها در ترکیه به‌شرح زیر است:

۱. شهرداری‌ها در کشور ترکیه به‌طور کلی مسئول اجرای برنامه‌هایی در زمینه خدمات بهداشتی و اجتماعی، فعالیت‌های عمومی، آموزش و حمل‌ونقل هستند. همچنین وظایف اصلی شورای‌شهر تصمیم‌گیری در مسائلی مانند بودجه، طرح‌های مسکن، برنامه‌های بازسازی، تعیین نرخ مالیات و عوارض خدمات شهری است.

۲. براساس مواد (۱۴ و ۱۵) قانون شماره 5393 شهرداری، احداث زیرساخت‌های شهری، منطقه‌بندی، آب و فاضلاب، حمل‌ونقل، سیستم‌های اطلاعات جغرافیایی و شهری، بهداشت محیط شهری و محیط زیست، نظافت و زباله‌های جامد، پلیس، آتش‌نشانی، اورژانس، امداد و نجات و آمبولانس، ترافیک شهری، آرامستان‌ها، جنگل‌کاری در حوزه شهرداری، پارک‌ها و فضاهای سبز، مسکن، فرهنگ و هنر، گردشگری، امور مربوط به جوانان و ورزش در محدوده شهرداری‌ها، ارائه خدمات اجتماعی و امداد، ازدواج، آموزش مهارت و حرفه از وظایف شهرداری‌ها به‌حساب می‌آیند. همچنین شهرداری‌ها و شهرداری‌های کلان‌شهرها با جمعیت بیش از 50000 نفر وظیفه احداث پناهگاه روباز برای زنان و کودکان بی‌سرپرست را برعهده دارند.

۳. ایجاد مؤسسات آموزش پیش‌دبستانی، تعمیر یا نگهداری از ساختمان‌های مدارس دولتی، ایجاد انواع تأسیسات مرتبط با سلامت و بهداشت، حفاظت از سرمایه‌های فرهنگی و طبیعی، حفاظت یا بازسازی بافت‌های تاریخی شهری و مکان‌هایی که از نظر تاریخ شهری حائز اهمیت هستند و ایجاد بانک غذایی^[43] از دیگر وظایف شهرداری‌هاست.

۴. صدور آیین‌نامه‌ها، اعمال و اجرای ممنوعیت‌های شهرداری، اعمال مجازات‌های مقرر در قوانین،

۵. اعطای مجوز به فعالیت‌های اشخاص حقیقی و حقوقی طبق قوانین مربوطه،

۶. اخذ و وصول مالیات، عوارض، حق‌الزحمه و حق مشارکت شهرداری طبق قوانین مختص آن، وصول مطالبات در قبال گاز، آب، فاضلاب و خدماتی که طبق مقررات حقوق خصوصی بدون احتساب مالیات و عوارض وصول می‌شود، تأمین آب شرب، خانگی و صنعتی، حصول اطمینان از کنترل آب فاضلاب در مواقع بارندگی و نیز ایجاد و بهره‌برداری از تأسیسات لازم در این زمینه و بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی،

۷. احداث و راه‌اندازی انواع سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی اعم از اتوبوس، وسایل‌نقلیه دریایی، تونل‌ها و سیستم‌های ریلی،

۸. انجام کلیه خدمات مربوط به جمع‌آوری، حمل‌ونقل به مکان‌های مخصوص، جداسازی، بازیافت، حذف و نگهداری مواد زائد جامد،

۹. خرید، سلب مالکیت، فروش، اجاره، معاوضه، تخصیص و ایجاد حق بر اموال غیرمنقول در محدوده شهرداری و محدوده مجاور به‌منظور انجام خدمات مشترک محلی،

۱۰. احداث فروشگاه‌های عمده‌فروشی و خرده‌فروشی، پایانه‌های اتوبوسرانی، نمایشگاه‌ها، کشتارگاه‌ها، اسکله‌ها طبق قوانین مربوطه، راه‌اندازی و بهره‌برداری از این مکان‌ها یا صدور مجوز افتتاح این مکان‌ها توسط اشخاص حقوقی و حقیقی،

۱۱. حل اختلافات دعوی غیر از مالیات و عوارض،

۱۲. صدور مجوز و نظارت بر مؤسسات غیربهداشتی و اماکن عمومی تفریح و فراغت، شناسایی مناطق ذخیره‌سازی مواد ساختمانی، چوب، زغال‌سنگ، ضایعات و مکان‌های فروش آنها و اتخاذ تدابیر لازم برای جلوگیری از آلودگی محیط زیست در این مناطق،

۱۳. ممنوعیت فعالیت غیرمجاز دست‌فروشان، پرداخت جریمه به بانک‌های مواد غذایی و ارائه کالاهای غیرخوراکی به نیازمندان،

۱۴. تعیین استاندارد برای بیلبوردها و تابلوهای تبلیغاتی،

۱۵. تعیین تعدد انواع خدمات و وسایل حمل‌ونقل عمومی مانند تاکسی، اتوبوس و ... و تعیین قیمت و تعرفه بلیط آنها، تعیین زمان و مسیرهای حمل‌ونقل زمینی، دریایی، آب و راه‌آهن،

۱۶. تأسیس و بهره‌برداری یا اجاره مکان‌های پارک خودرو در بزرگراه‎ها، جاده‌ها، خیابان‌ها، میادین و اماکن مشابه،

۱۷. انجام کلیه امور مقرر در مقررات راهنمایی و رانندگی که توسط قوانین به شهرداری‌ها اختصاص داده شده است. [33]

همچنین براساس قانون شماره 5216 کلان‌شهرها، تهیه برنامه راهبردی، تعیین اهداف سالانه، برنامه‌های سرمایه‌گذاری و بودجه شهرداری کلان‌شهر با اخذ نظر شهرداری‌های مناطق، تهیه، تنظیم، تصویب و اجرای طرح جامع توسعه در محدوده شهرداری کلان‌شهرها، تهیه طرح محیط زیستی، تصویب طرح‌های عمرانی و اجرایی مطابق طرح جامع، تغییرات ایجاد شده در این طرح‌ها، طرح‌های بهسازی عمرانی و نظارت بر اجرای آنها، تهیه نقشه‌های اجرایی پهنه‌بندی و طرح‌های تقسیم‌بندی مناطق و تهیه طرح جامع پهنه‌بندی، اعطای پروانه ساخت‌وساز به کارگاه‌ها و نظارت بر اماکن تحت بهره‌برداری در مناطق ذیل مسئولیت شهرداری کلان‌شهر از وظایف شهرداری کلان‌شهرها در ترکیه به‌شمار می‌آیند. گفتنی است که شهرداری‌های کلان‌شهرها و مناطق می‌توانند در راستای حمایت از فعالیت‌هایی در زمینه کشاورزی و دامپروری اقداماتی انجام دهند. [34]

• وظایف و اختیارات دهیاری‌ها در کشور ترکیه نیز شامل موارد زیر است:

وظایف دهیاری‌ها در کشور ترکیه به دو دسته وظایف اجباری و اختیاری تقسیم می‌شوند. بر مبنای قانون شماره 442 سال 1924 وظایف اجباری شامل مواردی مانند کشاورزی، خدمات عمومی و توسعه‌ای مانند تهیه آب آشامیدنی سالم، پاکیزگی، جاده‌ها، ساخت مدارس، خانه‌های روستایی و مساجد، میدان و جنگل‌کاری در محدوده روستاست. البته شواهد نشان می‌دهد که در بسیاری از موارد این خدمات توسط حکومت مرکزی یا اداره ویژه استان تأمین و ارائه می‌شود. وظایف اختیاری نیز شامل مواردی مانند انجام فعالیت‌هایی جهت ایجاد جذابیت فیزیکی در روستا مانند سفیدکاری ساختمان‌ها، ساخت حمام‌عمومی، بازار و همچنین احداث خانه‌هایی به‌همراه انبار هستند. [35]

به‌منظور آشنایی با نحوه تفکیک وظایف محلی از ملی در کشور ترکیه به‌شرح چگونگی تقسیم‌بندی امور محلی و ملی در حوزه بهداشت پرداخته می‌شود: [36]

جدول ۲: چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی در حوزه بهداشت در ترکیه

تجربه کشور ترکیه در زمینه تفکیک وظایف محلی از ملی نشان می‌دهد که امر تفکیک بر مبنای اصول «وحدت یکپارچه در اداره»، «عدم تمرکز» و «اصل قیمومیت اداری» در قانون اساسی این کشور انجام شده است. درحقیقت براساس اصل عدم تمرکز است که وظایف و صلاحیت‌هایی برای نهادها و شوراهای محلی در مقیاس استان، شهر و روستا تعریف شده است و قدرت تصمیم‌گیری ازجمله مهم‌ترین آنها است. اما با این وجود طبق «اصل قیمومیت اداری»، حکومت مرکزی همچنان در تصمیم‌گیری‌های محلی در کشور ترکیه نقش تعیین‌کننده‌ای ایفا می‌کند. بسیاری از منتقدین و صاحب‌نظران در این کشور بر این باور هستند که روند اصلاحات و تفویض وظایف و اختیارات به واحدهای محلی در ترکیه در راستای کارایی خدمات عمومی نباید صرفاً متکی به اتخاذ شیوه‌های مدیریتی نوین باشد، بلکه این روند نیازمند توانمندسازی گسترده فرآیندهای مشارکتی است که در حال حاضر در این کشور به‌طور فعال چنین فرایندهایی وجود ندارد.

۳. ژاپن

کشور ژاپن برپایه نظام سیاسی بسیط غیرمتمرکز اداره می‌شود و نظام حکومتی این کشور از نوع پارلمانی است که دو مجلس نمایندگان و مشاوران یا سنا یا منتخبین مردم بوده که وظیفه قانونگذاری را برعهده دارند. تقسیمات کشوری ژاپن مبتنی‌بر یک «سیستم دو رده‌ای»، براساس تقسیم کشور به پریفکچر^[46] معادل استان و شهرداری^[47] است. رده تقسیماتی شهرداری‌ها در ژاپن شامل شهرها، شهرک‌ها و روستاها هستند که هر سه یک رده واحد تقسیماتی به حساب می‌آیند. استان‌ها توسط استاندار منتخب مردم و شهرها نیز توسط شهردار منتخب اداره و مدیریت می‌شوند و این دو سطح تقسیماتی به‌همراه مناطق ویژه توکیو^[48] به‌منزله حکومت‌های محلی در ژاپن هستند. گفتنی است که کشور ژاپن به هشت منطقه تقسیم می‌شود که استان‌ها درون این مناطق گروه‌بندی می‌شوند، اما این مناطق هیچ نقش اداری و اجرایی در کشور ندارند. [39]

۱-۳. مبانی تشکیل حکومت‌های محلی و نوع رابطه آنها با حکومت مرکزی در ژاپن

تا سال 1999 حکومت محلی در ژاپن به‌عنوان رکن اجرایی حکومت مرکزی در این کشور فعالیت می‌کرد. درواقع رئیس اجرایی حکومت محلی، امور را به‌طور قانونی و تحت صلاحیت وزارتخانه‌های مربوطه و سازمان‌های حکومت مرکزی اجرا و مدیریت می‌کرد و خود به‌عنوان یک شعبه محلی از دولت ملی به حساب می‌آمد، اما با تصویب قانون جامع خودمختاری محلی^[49] در سال 1999، این سیستم ملغی شد و «حکومت‌های محلی مسئولیت واقعی تمام اموری که توسط آنها اداره می‌شد و وظایفی که قبلاً به آنها تفویض شده بود را عهده‌دار شدند». این قانون مسئولیت‌های حکومت مرکزی و محلی را روشن می‌کند و وظایفی را به حکومت‌های محلی واگذار می‌کند که در نزدیک‌ترین سطح به زندگی مردم محلی قرار دارد. بنابراین حکومت محلی در ژاپن رکن مهم و ضروری در اداره این کشور به حساب می‌آید. اصلاحات مرتبط با تمرکززدایی^[50] در سال ۱۹۹۹ مسئولیت‌های محلی را گسترش داده و در عین حال دخالت‌های حکومت مرکزی را به حداقل رسانده است. حکومت‌های محلی همچنان از نظر سیاستگذاری تأثیرات قابل‌توجهی در مقیاس سرزمین دارند. همچنین نوآوری‌های سیاست‌های محلی در طیف وسیعی از حوزه‌های مدیریتی در سطح ملی و سرزمینی مورد استفاده قرار می‌گیرند. [40]

سیستم حکومت محلی در ژاپن بر دو اصل بنا شده است. اصل اول حق تثبیت حکومت‌های محلی مستقل را تضمین می‌کند که مستقل از دولت ملی هستند. اصل دوم، دربرگیرنده ایده «خودمختاری شهروندان»^[51] است که براساس آن ساکنان حوزه‌های محلی در درجات مختلفی، در فعالیت‌های واحدهای حکومت محلی مشارکت و بر آن کنترل دارند. اصول اساسی حکومت محلی در ژاپن در قانون خودمختاری محلی تنظیم شده است که به اصل استقلال محلی اعتبار قانونی ویژه‌ای می‌دهد. قانون پایه برای اداره واحدهای محلی در ژاپن که مبنایی برای حکومت‌های محلی محسوب می‌شود، فصل هشتم قانون اساسی با عنوان »خودمختاری محلی» مصوب سال 1946 است که حکومت محلی را به‌عنوان پایه‌ای برای دمکراسی می‌شناسد و به‌صراحت آن را به عنوان بخشی از نظام حاکمیت ملی قرار داده و استقلال آنها را نیز تضمین می‌کند. طبق این قانون واحدهای عمومی محلی باید مجامعی را به‌عنوان ارکان مشورتی خود تشکیل دهند. رؤسای اجرایی کلیه واحدهای عمومی محلی (استاندار و شهردار)، اعضای مجامع آنها و سایر مقامات محلی که به‌موجب قانون تعریف می‌شوند، با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند. علاوه‌بر این جهت تضمین خودمختاری واحدها این قانون بیان می‌کند که حکومت محلی باید دارای طیف وسیعی از اختیارات اداری در چارچوب قانون باشد. این فصل به‌طور کلی انواع حکومت‌های محلی را تعیین می‌کند، دستورالعمل‌هایی را برای مدیریت آنها مشخص می‌کند و روابط اساسی بین این واحدها و دولت مرکزی را بیان می‌کند. مجامع حکومت‌های محلی در ژاپن وظیفه تصویب بودجه را بر عهده دارند و دارای قدرت قانونگذاری هستند. استانداران و شهرداران مسئول اطمینان از هماهنگی کلی خدمات، عملکردها و وظایف حکومت محلی هستند. بنابراین استانداران و شهرداران کنترل کلی بر دیگر ارکان‌هایشان مانند کمیسیون‌های مدیریتی دارند. [41] [39]

ساختار حکومت محلی در ژاپن از یک قوه مجریه و مقننه تشکیل شده است. همان‌طور که بیان شد قوه مقننه یا شورای منتخب که وظیفه وضع قوانین محلی، تعیین بودجه و تصمیم‌گیری در مورد سیاست‌های خود را برعهده دارد. قوه مجریه نیز وظیفه اجرای سیاست‌های تعیین شده توسط قوه مقننه را برعهده دارد. قوه مجریه شامل استانداران، شهرداران و کمیسیون اجرایی آنها است. درواقع حکومت محلی در ژاپن مبتنی‌بر نظام ریاستی و اصل تفکیک قدرت است. علاوه‌بر این کمیسیون‌های اجرایی مختلف در حکومت‌های محلی ژاپن جهت جلوگیری از تمرکز بیش از حد قدرت در این ساختار مستقل از استاندار یا شهردار تشکیل می‌شوند. برای مثال، کمیسیون آموزش و پرورش، امنیت عمومی و کمیسیون انتخابات. این کمیسیون‌ها به‌طور کامل مسئولیت اجرای وظایف مربوطه را برعهده دارند. [42]

علاوه‌بر این رابطه میان حکومت مرکزی و محلی در ژاپن به‌گونه‌ای است که نهادهای محلی درون نظام یکپارچه متشکل از اجزای مرکزی و محلی جای گرفته‌اند. در یک مفهوم کلی، حکومت‌های محلی و مرکزی وابسته و تکمیل‌کننده همدیگر هم در سطح استان و هم در سطح شهرداری هستند. حیطه مسئولیت‌های حکومت مرکزی در کشور ژاپن شامل اموری از قبیل دیپلماسی، دفاع، واحد پول، امور قضایی و اقدامات تنبیهی، امور آبراه‌ها، ارتباطات و حمل‌ونقل در سطح ملی، خدمات پستی، تأسیس انستیتوی ملی و آموزشی، دریانوردی، هواشناسی و اداره پلیس است. براساس اصل نظام فعلی خودمختاری محلی ژاپن، حکومت مرکزی درخصوص نهادهای محلی ملزم است تا به استقلال آنها احترام گذاشته، اعمال قدرت و اختیارات اداری خویش و مداخله در امور محلی را صرفاً به مواردی محدود کند که سیاست‌های جامع ملی و قانون آن را ملزم کرده است. [41]

در این کشور قانون تمرکززدایی^[52]، اختیارات کنترل و نظارت جامعی را که دولت‌های مرکزی و استانی بر شهرداری‌ها داشتند را بازبینی کرده است و دخالت محدود در موارد پیش‌بینی شده در قوانین یا احکام مرتبط را تعیین کرده است. درواقع با این قانون، دخالت حکومت مرکزی به حداقل می‌رسد و استقلال نهادهای محلی به‌ویژه شهرداری‌ها به‌رسمیت شناخته می‌شود. ذکر این نکته ضروری است که وزرای ذیربط در حوزه وظایف حکومت‌های محلی می‌توانند استانداران را در اداره امور مربوطه خود تحت کنترل داشته باشند. یعنی اگر اداره یا اجرای فعالیتی مغایر با پیش‌بینی‌های قانون باشد، وزیر مربوطه می‌تواند به استاندار دستوراتی در مورد شیوه اداره آن بدهد و اگر استاندار دستورات را رعایت نکند، نخست‌وزیر می‌تواند درصورت تأیید دادگاه عالی وی را برکنار کند. علاوه‌بر این هم‌زمان با تعریف ارتباط جدید بین حکومت مرکزی و محلی، کمیته حل اختلاف ملی- محلی^[53] در وزارت امور داخلی و ارتباطات^[54] به‌عنوان یک سازمان بی‌طرف جهت بررسی اختلافات میان حکومت مرکزی و محلی و ارائه پیشنهادها در راستای حل اختلافات ایجاد شده است. همچنین پاره‌ای از قوانین دیگر در این زمینه اصلاح شده‎اند که شامل لغو سیستم تأیید ارائه اوراق قرضه حکومت محلی و ایجاد سیستمی که توسط آن حکومت محلی می‌تواند نظرات خود را در مورد محاسبه تخصیص محلی مالیات اعلام کند. تمامی این تغییرات در اصل روابط مافوق/ زیردست بین حکومت مرکزی و محلی را که در گذشته وجود داشته است، به روابط مبتنی‌بر برابری و همکاری تبدیل کرده است. همچنین با بازنگری در مقررات، الزام ایجاد تعداد واحدی از پست‌های ستادی و سازمان‌های اداری مطابق با قوانین موجود حکومت مرکزی انجام شده است. [47]

به نهادهای محلی ژاپن این اختیار داده شده تا امور مالی خودشان را اداره کنند و منابع درآمدی آنها به روش‌های مختلف تأمین شده است. منابع عمده درآمدی حکومت محلی شامل مالیات‌های محلی، تخصیص محلی مالیات، کمک‌های دولتی و اوراق قرضه‌ محلی است. حکومت‌های محلی در ژاپن به‌دلیل وظایف گسترده نیازمند مقادیر گسترده‌ای از منابع مالی هستند. براساس یک تجزیه و تحلیل صورت‌ گرفته در سال 2018، حکومت‌های محلی در ژاپن 39 درصد از کل درآمد مالیاتی عمومی در این کشور را به خود اختصاص داده‌اند. برای مثال، استان‌ها می‌توانند مالیات بر مصرف دخانیات، سوخت، خرید خودرو و مالیات بر فروش عمومی را وضع کنند، درحالی که شهرداری‌ها می‌توانند مالیات بر دارایی، سکونت و شهرسازی وضع کنند. درواقع مالیات بر درآمد مهم‌ترین منبع تأمین مالی حکومت‌های محلی در کشور ژاپن است و مالیات بر دارایی‌‌ها (حدود 30 درصد) و مالیات بر فروش (حدود 10 درصد از کل درآمدهای مالیاتی) در رتبه‌‌های بعد قرار می‌گیرند. [48]

به‌طور کلی بسیاری از صاحب‌نظران معتقدند که روند تمرکززدایی و واگذاری وظایف به واحدهای محلی در ژاپن با توجه به نقش ایالات متحده آمریکا در اداره کشور در دوران بازسازی پس از جنگ بسیار متأثر از الگوی این کشور بوده است. درواقع با وجود اینکه استانداران و شهرداران اجرایی منتخب در این کشور به عنوان زیربنای حکومت محلی به‌شمار می‌آیند و استانداری‌ها و شهرداری‌ها از سطح قابل‌توجهی از خودمختاری در زمینه‌های اداری، مسائل بودجه و قوانین/آیین‌نامه‌های محلی برخوردار هستند، اما طبق اصول تمرکززدایی در قانون اساسی این کشور، ژاپن یک نظام بسیط غیرمتمرکز است و هیچ اشاره‌ای به ساختارهای فدرال در قانون اساسی این کشور نشده است.

۲-۳. وظایف حکومت‌های محلی در ژاپن

وظایف محلی در ژاپن به‌طور مشخص از حوزه وظایف حکومت مرکزی تفکیک شده است. به‌طوری که محدوده وظایف حکومت‌های محلی در ژاپن بسیار وسیع است و حکومت‌های محلی طیف وسیعی از خدمات را به شهروندان ارائه می‌کنند که تقریباً تمام جنبه‌های زندگی داخلی کشور را پوشش می‌دهد. قانون حکومت محلی ژاپن، مسئولیت ارائه خدمات به شهروندان ژاپن را بین استان‌ها و شهرداری‌ها تقسیم می‌کند. استان‌ها در اصل، خدمات منطقه‌ای و شهرداری‌ها خدمات مستقیم محلی را ارائه می‌کنند. در واقع شهرداری‌ها در ژاپن نهادهای عمومی محلی هستند که با ساکنان محلی ارتباط نزدیک و مستقیمی دارند و به اموری که مستقیماً به شهروندان مربوط است رسیدگی می‌کنند. کارکردهای عمومی که توسط شهرداری‌ها انجام می‌شود به این شرح هستند: زیرساخت‌های محلی (مانند جاده‌ها)، تسهیلات رفاهی (سالمندان، معلولین، کودکان و...)، فرهنگ و آموزش و پرورش، سلامت (خدمات پزشکی، بهداشت عمومی، سلامت روان و...) و محیط زیست، صنعت، جنگل‌داری، کشاورزی و ماهیگیری محلی و خدمات شهروندی. استان‌ها به مسائل مربوط به حوزه‌های گسترده‌تری مانند جاده‌های استانی، بندرها، حفاظت از جنگل و رودخانه‌ها، مراکز بهداشت عمومی، آموزش حرفه‌ای و پلیس می‌پردازند. [39] آنها همچنین امور مربوط به هماهنگی و ارتباطات با شهرداری‌ها (عمدتاً کارکرد پشیبانی) و امور مکمل با شهرداری‌ها در حوزه‌های آموزش‌وپرورش، فرهنگ و سلامت را انجام می‌دهند. درواقع دولت‌های استانی دارای دیدگاه منطقه‌ای وسیع‌تری هستند و می‌توانند راهنمایی‌ها و مشاوره‌های مختلفی را به شهرداران ارائه دهند. شورای نهادهای محلی برای روابط بین الملل^[55] پنج دسته از امور شامل امور اداری (ثبت خانواده و مانند آن)، کارکردهای ایمنی و بهداشت (تأمین آب، مدیریت پسماند و...)، کارکردهای رفاهی (بیمه، رفاه سالمندان، رفاه کودکان، حمایت از معیشت و...)، طرح‌های توسعه شهری (مانند جاده‌هایی که تحت حوزه صلاحیت آنها قرار می‌گیرد) و ایجاد و مدیریت تسهیلات مختلف (سالن‌ها، مراکز مراقبت روزانه، مدارس و... ) را به‌عنوان اموری که به شهرداری‌ها سپرده شده، نام می‌برد. مدیریت پلیس و فعالیت‌های اداری - اجرایی مربوط به حفظ امنیت و نظم در جوامع محلی را استانداری‌ها انجام می‌دهند، در مقابل شهرداری‌ها فعالیت‌های آتش‌نشانی را با هدف جلوگیری از بلایای طبیعی و کاهش آسیب‌های ناشی از آتش‌سوزی برعهده دارند. [43]

به‌عنوان یک اصل قانونی به حکومت‌های محلی در ژاپن (هم استانداری و هم شهرداری) به‌طور یکنواخت قدرت‌های جامعی اعطا شده است که به آنها اجازه می‌دهد که براساس مشخصه‌های قلمرو محلی به وظایف و مسئولیت‌های خود عمل کنند. قدرت‌های مهم واگذار شده به مدیران ارشد محلی شامل حق تصویب مقررات، تدوین پیش‌نویس بودجه، ارائه لایحه، انتصاب اعضای کمیسیون‌های مدیریتی مانند هیئت آموزش‌وپرورش، کمیسیون مدیریت انتخابات، کمیسیون امنیت عمومی و کمیسیون پرسنل و نیز انتصاب معاون استاندار برای استانداری و معاون شهردار برای شهرداری‌ها، حسابدار ارشد برای استانداری و خزانه‌دار برای شهرداری‌ها و سایر مقامات حکومت محلی مربوطه است. علاوه‌بر این اختیارات، استانداران و شهرداران مسئولیت اجرای همه امور حکومت محلی به استثنای مجمع منتخب و کمیته‌های اداری را دارند. به‌طور معمول یک استانداری دارای هفت بخش وظایف به‌شرح زیر است:

• امور عمومی^[56](مسئولیت هماهنگی سیاست‌ها)،
• برنامه‌ریزی،
• معیشت و محیط زیست،
• بهداشت و رفاه،
• صنعت، بازرگانی و کارگران،
• تجارت و کار،
• کشاورزی،
• جنگل‌داری و ماهیگیری،
• خدمات عمومی(پروژه‌هایزیرساختی).

همچنین یک شهرداری از لحاظ حوزه وظایف به هشت بخش زیر تقسیم می‌شود:

• امور عمومی،
• مالیات،
• امور شهروندی،
• توریسم و تجارت،
• کشاورزی،
• بهداشت و رفاه،
• ساخت‌وساز و
• اداره مرکزی آتش نشانی.

ذکر این نکته ضروری است که در ژاپن سیستمی از رتبه‌بندی شهرها شامل شهرهای برگزیده، شهرهای محور و شهرهای موارد خاص وجود دارد که براساس آن شهرداری‌های با اندازهای معین می‌توانند به آنچه که عموماً به‌عنوان کار اجرایی استانداری در نظر گرفته می‌شود، بپردازند. برای مثال شهرهای برگزیده قدرتی یکسان با استان‌ها دارند. ازاین‌رو چنانچه شهرداری‌ها بتوانند به‌عنوان یکی از سه رده نخست شهری (برگزیده، محور یا مورد خاص) تعیین شوند، با توجه به رتبه خود می‌توانند تمام یا بخشی از وظایف استان‌ها را نیز به‌عهده بگیرند. [44]

همچنین مردم در ژاپن حق مشارکت مستقیم در اعمال قدرت عمومی را دارند که عبارتند از:

• وضع، بازنگری یا لغو آیین‌نامه‌های محلی،
• بازرسی ویژه از فعالیت‌های حکومت محلی،
• انحلال شورا،
• درخواست مستقیم از استانداران و شهرداران و اعضای شوراها. [45]

جهت آشنایی بیشتر با چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی در ژاپن به ذکر مثالی از نحوه تقسیم‌بندی امور در بخش بهداشت و رفاه در این کشور پرداخته می‌شود: [46]

جدول ۳: چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی در حوزه بهداشت در ژاپن

به‌طور کلی در کشور ژاپن اصل «خودمختاری محلی» مهم‌ترین اصل راهنمای تمرکززدایی محسوب می‌شود که برمبنای این اصل وظایف مشخص محلی، اختیار تصمیم‌گیری و قانونگذاری به حکومت‌های محلی واگذار شده است و حکومت مرکزی نیز طبق قانون ناظر بر این تصمیمات است. حکومت‌های محلی (استانی یا شهری) نیز باید در تمامی امورات و انجام وظایف محلی از چارچوب قانونی تعیین‌شده توسط حکومت مرکزی پیروی کنند. این اصل درحقیقت استقلال واحدهای محلی را در تصمیم‌گیری و اداره امور مشخص شده به‌طور قانونی تضمین می‌کند و حکومت مرکزی و محلی در ژاپن در یک رابطه و همبستگی برابری قرار می‌دهد که هیچ‌کدام بر دیگری اولویت ندارد. درحقیقت حکومت‌های محلی در ژاپن در راستای ترویج حکمرانی مطلوب و جهت توسعه ملی کشور ایجاد شده‌اند و حکومت مرکزی از طریق یک سازوکار نظارتی و قانونی صلاحیت و وظایف دقیق و روشنی برای آنها تعریف کرده که این امر زمینه‌های کارامدی و اثربخشی حکومت‌های محلی را در این کشور فراهم کرده است. تفکیک دقیق و جز به جز وظایف محلی از ملی در ژاپن توسط هیئت‌ها یا شوراهای قانونی و تخصصی در هر حوزه از وظایف انجام شده است.

نتیجه‌گیری

در دهه‌های اخیر توزیع قدرت یا تمرکززدایی در نظام اداری به محوری مهم در ادبیات مدیریت و توسعه سرزمین مبدل شده است. به تناسبِ درجه تمرکز یا عدم تمرکز در نظام‌های بسیط، نقش حکومت‌های محلی در اداره سرزمین کم‌رنگ یا پُررنگ می‌شود. یعنی در نظام‌های بسیط، مدیریت و اداره محلی عموماً نقش متفاوتی را در ارائه خدمات به مردم محلی ایفا می‌کند، به هر میزان که درجه تمرکز در این نظام بالا باشد، مدیریت و اداره سرزمین در تمامی ابعاد برعهده مرکز است. اما در مواردی دیگر از حکومت‌های بسیط و با درجه تمرکز پایین‌تر، حکومت‌های محلی وظایف مشخص، مسئولیت تصمیم‌سازی، مدیریت و ارائه خدمات عمومی کلیدی را در قلمرو محلی خود برعهده دارند.

با مرور تجارب کشورهای فرانسه، ترکیه و ژاپن به‌عنوان نظام‌های سیاسی بسیط غیرمتمرکز در جهان، در موضوع چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی مشاهده می‌شود که در این کشورها روند تمرکززدایی با تدوین اصول راهنمای تمرکززدایی انجام شده است که به‌عنوان اصول راهنمای عملی و نظری در تفکیک وظایف محلی از ملی و همچنین اداره واحدهای محلی به‌حساب می‌آیند. در این کشورها حکومت‌های محلی دارای مبانی تشکیل مستحکم و قانونی هستند که اصول راهنمای آنها برآمده از قانون اساسی است. همچنین با توجه به اینکه حکومت‌های محلی به‌عنوان بازیگران محلی در اداره امور کشور توسط قانون به‌رسمیت شناخته شده‌اند، تمامی وظایف محلی از وظایف ملی در این کشورها به‌طور دقیق در ابعاد متنوع تفکیک شده است و حکومت‌های محلی مسئولیت‌ها و وظایف مشخصی را برعهده دارند. به‌گونه‌ای که در کشورهای ژاپن و فرانسه جهت تفکیک جز به جز وظایف محلی از ملی در هرکدام از حوزه‌های متنوع اقتصادی، عمرانی، محیط زیستی، بهداشتی، آموزشی، اجتماعی، فرهنگی و... هیئت‌ها یا شوراهای تخصصی به شکل قانونی تشکیل می‌شوند که در سطوح محلی نیز دارای نمایندگی هستند و مردمی‌سازی حکمرانی، واگذاری اختیارات و حفظ استقلال محلی به‌عنوان اهداف اصلی آنها تعریف شده است. [49]به‌علاوه تفکیک با توجه به تعداد واحدها یا بازیگران محلی، محدوده جغرافیایی، مکانی و حوزه عملکرد و نفوذ هرکدام از واحدهای محلی انجام شده است. به‌طوری که امور کلان و ملی سرزمین بر عهده مرکز است، امور داخلی و منطقه‌ای کشور به استانداری‌ها و فرمانداری‌ها و همچنین امور نزدیک‌تر به زندگی روزمره مردم در قلمرو محلی شهرها و کلان‌شهرها به شهرداری‌ها واگذار شده است.

از آنجایی که نظام سیاسی این کشورها از نوع بسیط غیرمتمرکز است، حکومت‌های محلی استقلال تام در تصمیم‌گیری، اداره و اجرای امور محلی تعیین شده همچون نظام‌های سیاسی فدرال را ندارند و بنابراین یک نوع رابطه نظارتی و مالی میان حکومت محلی و حکومت مرکزی وجود دارد. رابطه میان حکومت محلی و مرکزی در کشور فرانسه به‌گونه‌ای است که حکومت مرکزی از طریق نمایندگان خود در واحدهای محلی (استانداران و فرمانداران) ناظر بر حکومت‌های محلی و تصمیمات آن‌ها است و در کشور ژاپن نیز دولت ناظر بر حکومت‌های محلی و حکومت‌های محلی ملزم به رعایت قانون هستند، اما در ترکیه حکومت مرکزی علاوه بر امر نظارت، دخیل در تصمیمات حکومت‌های محلی است. از لحاظ مالی نیز حکومت‌های محلی در هر سه این کشورها استقلال تام ندارند و علاوه‌بر منبع درآمدی حاصل از انواع مالیات‌ها، وابسته به کمک‌های مالی دولت مرکزی هستند. تجارب این کشورها نشان می‌دهد که نظام تقسیمات کشوری و سطوح مختلف آنها به‌جای آنکه تنها به تعریف نقاط متعدد جمعیتی و سکونتگاهی بپردازد، بیشتر به تعریف و معرفی واحدها و بازیگران محلی در اداره کشور پرداخته که دارای جایگاه قانونی در کشور هستند. به‌همین دلیل وظایف محلی در این کشورها به صورت حداکثری به واحدهای محلی واگذار یا تفویض شده است و تنها موارد خاصی مانند امور امنیتی، دفاعی، پولی و ... در حوزه وظایف حکومت مرکزی قرار دارند. نقش حکومت مرکزی در حوزه وظایف محلی بیشتر نقش نظارتی و تدوین سیاست‌های کلان، تعیین رهنمودها، اهداف سیاست عمومی، ارزیابی آنها و تخصیص بودجه به هریک از حوزه وظایف واحدهای محلی است. علاوه‌بر این شواهد موجود نشان می‌دهد که پایتخت‌ها و کلان‌شهرها در این کشورها ازجمله واحدها و نهادهای اثرگذار محلی در مدیریت بهینه سرزمین هستند که وظایف و مسئولیت‌های مهمی به آنها تفویض یا واگذار شده است. در جدول زیر به خلاصه‌ای از تحلیل تطبیقی ارکان‌های مختلف در موضوع تفکیک وظایف محلی از ملی در کشورهای موردمطالعه اشاره شده است.

جدول ۴: تحلیل تطبیقی ارکان‌های مختلف در موضوع تفکیک وظایف محلی از وظایف ملی

درواقع با مقایسه تجارب کشورهای فرانسه، ترکیه و ژاپن در زمینه چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی می‌توان گفت که این موضوع به‌طور کلی با مفهوم تمرکز یا عدم تمرکز پیوند خورده است. بنابراین امر تفکیک و دو رکن مهم وابسته به آن، یعنی مبانی تشکیل حکومت‌های محلی و رابطه حکومت محلی و مرکزی به درجه یا شدت عدم تمرکز در هرکدام از این کشورها بستگی دارد. یعنی اگر عدم تمرکز را در یک طیف زیاد به کم درجه‌بندی کنیم، ابتدا کشور ژاپن، سپس فرانسه و درنهایت ترکیه در این طیف از لحاظ درجه عدم تمرکز قرار می‌گیرند، اما در هر صورت تعیین حوزه وظایف محلی در این کشورها و واگذاری یا تفویض آنها به حکومت‌های محلی بیشتر با هدف کاهش درجه تمرکز و ترویج مردم‌سالاری انجام شده است که این به‌معنای ارزش‌گذاری نظام سیاسی به حقوق و آزادی شهروندان به‌ویژه در حوزه مشارکت عمومی و به‌طور خاص به نقش آنان در اداره امور محلی خویش است.

پُر واضح است که چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی جهت اداره کارآمدتر سرزمین معمولاً در هر کشوری متفاوت است و به بسیاری از موارد مانند ویژگی‌های جغرافیایی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی- فرهنگی و نظام‌های سیاسی حاکم در کشورها بستگی دارد. رهنمودهای زیر برایندی از مقایسه‌های انجام شده در زمینه چگونگی تفکیک وظایف محلی از ملی میان کشورهای فرانسه، ترکیه و ژاپن هستند:

• در گام اول جهت تفکیک وظایف محلی از ملی، تدوین اصول راهنمای تمرکززدایی امری اجتناب‌ناپذیر است که در آن نه‌تنها به تعریف مشخص حوزه وظایف و صلاحیت‌های حکومت‌های محلی و حکومت مرکزی پرداخته می‌شود، بلکه جایگاه قانونی و نقش حکومت‌های محلی که وظایف محلی را برعهده می‌گیرند، تعیین می‌شود. همچنین به‌دلیل اینکه تفکیک وظایف در یک نظام بسیط غیرمتمرکز اتفاق می‌افتد، بنابراین نوع رابطه نظارتی و مالی حکومت محلی با حکومت ملی نیز مشخص می‌شود. تجارب سه کشور مذکور نشان می‌دهد با وجود اینکه نظام‌های بسیط غیرمتمرکز وظایف گسترده‌ای را به واحدهای محلی تفویض می‌کنند اما یک نوع رابطه نظارتی و مالی از بالا به پایین بین دولت و واحدهای محلی برقرار است. به‌طوری‌ که امور قانونگذاری، سیاستگذاری‌های کلان و توزیع بودجه را دولت مرکزی انجام می‌دهد و حکومت‌های محلی مانند شهرداری‌ها و استانداری‌ها با وجود کسب درآمدهای محلی متنوع، از حیث مالی و درآمدی وابسته به کمک‌های دولت مرکزی هستند.
• در تفکیک وظایف محلی از ملی ضروری است که نگرش مسئولان به تمرکززدایی که از دیرباز در کشور وجود دارد، اصلاح شود. به‌طوری که لازم است تمرکززدایی اداری را به ‌عنوان شیوه‏ای مناسب جهت اداره قلمرو حکومت دانست که سرزمین را در یک کلیت واحد به تشکیلات سازمانی دقیق محلی، حوزه وظایف محلی و ملی تفکیک شده به‌همراه یک ساختار نظارتی مستحکم و مردمی مجهز ‏می‌کند،
• هرچند نمی‌توان در موضوع تفکیک وظایف محلی از ملی، مرز ثابت و دقیقی را میان حوزه وظایف و عملکرد حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی تعیین کرد، اما می‌توان از میان حوزه وظایف حکومت مرکزی، بخشی از امور را که به‌اندازه کافی همگن و با ویژگی‌های همسان هستند، امور محلی تلقی کرد. بنابراین در تفکیک امور محلی از امور ملی ابتدا لازم است این محور کلی موردتوجه قرار گیرد که امور محلی، اموری کاملا محلی و غیرسیاسی هستند و با امور داخلی کشور و رفاه مردم در ابعاد مختلف اقتصادی، عمرانی، محیط زیستی، بهداشتی، آموزشی، اجتماعی و فرهنگی مرتبط هستند و در سطح نزدیک به زندگی روزمره مردم در محل یا منطقه معین خودشان قرار دارند. امور ملی نیز در سطح کلان سرزمین و در حوزه امور دفاعی، واحد پول، سیاست خارجی و امثال آن قرار می‌گیرند و منافع و فواید آنها به‌طور برابر و مشترک برای همه مردم سرزمین است.
• در تفکیک وظایف محلی از ملی باید به تعداد بازیگران و واحدهای محلی توجه شود که در مقیاس‌های مختلف دارای مرزهای جغرافیایی مشخص و قانونی هستند. برای مثال در کشور فرانسه امور داخلی کشور مبتنی بر معیار ویژگی جغرافیایی، مکانی، حوزه عملکرد و نفوذ هرکدام از این واحدهای محلی، در سه دسته امور منطقه‌ای (کلی)، امور زیر منطقه‌ای^[58] (متوسط یا میانی) و امور محلی (خرد) در ابعاد مختلف اقتصادی، عمرانی، محیط زیستی، بهداشتی، آموزشی، اجتماعی، فرهنگی و... تقسیم‌بندی می‌شوند. امور منطقه‌ای مشتمل بر امور داخلی کشور در ابعاد مختلف بوده که عموماً در مقیاس استان در بالاترین و اولین رده واحدهای محلی قرار دارند و منطقه وسیعی را پوشش می‌دهند (استانداری‌ها)، امور متوسط و میانی در حوزه امور داخلی کشور با وظایف اداری- خدماتی هستند اما در یک رده پایین‌تر از امور منطقه‌ای و استانی قرار می‌گیرند که با توجه به تقسیمات کشوری معمولا در مقیاس شهرستان گنجانده می‌شوند (فرمانداری‌ها) و امور محلی و روزمره نیز مستقیماً با نیازهای روزانه و ضروری مردم سروکار دارند که ترجیحاً در مقیاس شهری قرار دارند و به اجرای پروژه‌ها و برنامه‌ها در مقیاس شهری می‌پردازند (شهرداری‌ها).
• نتایج مطالعات انجام شده در کشورهای فرانسه و ژاپن نشان می‌دهد از آنجایی که امر تفکیک امور محلی از ملی با توجه ویژه و دقیق به مقتضیات واحدهای محلی انجام شده است، بنابراین تمامی وظایفی که در حوزه محلی قرار دارند به‌طور کامل، جز به جز و دقیق در ابعاد مختلف از وظایف ملی تفکیک شده‌اند. اما خاطر نشان می‌شود که امر تفکیک با یک معیار خاص و مشخصی صورت نگرفته است. بلکه وظایف محلی در هرکدام از حوزه‌های مختلف عمرانی، اجتماعی، آموزشی، فرهنگی، بهداشت و رفاه و... به‌طور تخصصی و با تشخیص و صلاحدید هیئت‌ها یا شوراهای قانونی متشکل از متخصصان و کارشناسان همان حوزه و در وزراتخانه مربوطه میان واحدهای مختلف محلی مانند استانداری‌ها، فرمانداری‌ها و شهرداری‌ها از وظایف ملی تفکیک شده‌اند.