خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

استان‌های شمالی کشور (گیلان، مازندران و گلستان) به‌دلیل شرایط اقلیمی خاص، الگوی مصرف و سبک زندگی ساکنان و حضور گسترده گردشگران، با معضل تناژ بالای پسماند تولیدی روبه‌رو هستند. بسته به شرایط زمانی پایش، روزانه بین ۵۶۰۰ تا 6500 تن پسماند عادی در این سه استان تولید می‌شود که سهمی بیش از نسبت جمعیتی آنها در کشور است. رهاسازی در سواحل و جنگل‌ها، نبود زیرساخت‌های کافی تفکیک در مبدأ و پردازش در مقصد و درنهایت دفن غیراصولی پسماندها موجب افزایش غلظت آلاینده‌ها در منابع آب، خاک و هوا شده و پیامدهایی همچون افزایش شاخص خطر ابتلا به بیماری‌های واگیر یا صعب‌العلاج، ایجاد تنش‌های اجتماعی و همچنین تضرر اقتصادی مدیریت اجرایی پسماندها را در پی داشته است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

بررسی‌ها نشان می‌دهد که دلایلی نظیر شرایط اقلیمی، سبک زندگی، آداب و رسوم و مهم‌تر از همه سیل ورود گردشگران از سراسر کشور به این منطقه به‌ویژه استان‌های مازندران و گیلان سبب شده است تا سرانه تولید پسماند در استان‌های گیلان و مازندران (به‌ویژه در مقاطع مشخصی از سال) بیش از میانگین کشوری باشد. شاهد این مدعا افزایش 55 درصدی میزان تولید پسماند در استان‌های گیلان و مازندران در نوروز سال 1404 است. از منظر ترکیب پسماند، بین ۴۰۰۰ تا 4500 تن پسماند آلی روزانه در این سه استان تولید می‌شود که به‌دلیل رطوبت بالا، تولید شیرابه و بوی نامطبوع، مهم‌ترین معضل محیط‌‌زیستی محسوب می‌شود. در مقایسه با میانگین جهانی، سهم پسماند آلی در سه استان شمالی همانند سایر شهرهای کشور ایران به‌طور قابل توجهی بالاتر است و همین موضوع مدیریت آن را پیچیده‌تر می‌سازد. گزارش‌های دریافتی از سازمان حفاظت محیط‌‌زیست و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور نشان می‌دهد که نرخ تفکیک پسماند از مبدأ در این سه استان تنها 3/5 درصد است؛ درحالی‌که میانگین کشوری 7 درصد و در کشورهای توسعه‌یافته مانند آلمان و آمریکا به‌ترتیب 34/1 درصد و 40/2 درصد گزارش شده است. این فاصله چشمگیر سبب کاهش بهره‌وری واحدهای پردازش و افت کیفیت کمپوست تولیدی شده است. استعلام به‌عمل آمده توسط این مرکز از سازمان برنامه و بودجه کشور نشان می‌دهد که حدفاصل سال‌های 1403-1384 اعتباری بالغ بر 23000 میلیارد ریال به رفع معضل مدیریت پسماندها در سه استان شمالی اختصاص‌یافته است که با توجه به محاسبات ارائه شده توسط مرکز ملی آمار، این اعتبار براساس قیمت پایه سال 1403، به‌طور تقریبی 85000 میلیارد ریال برآورد می‌شود. این میزان اعتبار بین استان‌های گیلان، گلستان و مازندران به نسبت 41، 7 و 52 درصد تقسیم شده است. با توجه به استعلامات به‌عمل آمده از دستگاه‌های متولی دست‌کم 44 درصد از اعتبارات تخصیص‌یافته برای بهبود وضعیت مدیریت پسماندها در سه استان شمالی، تاکنون به بهبود وضعیت مدیریت در این سه استان منجر نشده است. در حال حاضر در کشور 42 واحد فعال پردازش وجود دارد که از این تعداد 8 واحد فعال مربوط به شهرداری‌های استان شمالی و 1 واحد مربوط به بخش خصوصی (خط پردازش چابکسر) است که در سه استان شمالی واقع شده است (19 درصد از واحدهای پردازش فعال کشور در سه استان شمالی قرار دارند). بررسی‌های انجام گرفته درخصوص ظرفیت واحدهای پردازش احداث شده در سه استان شمالی نشان می‌دهد که ظرفیت اسمی واحدهای پردازش فعال در سه استان شمالی برابر با 3610 تن در روز (با این وجود در اجرا قریب به 60 درصد از این ظرفیت، در پردازش پسماند تولیدی در سه استان شمالی مورد استفاده قرار می‌گیرد) است. بر این‌ اساس واحدهای پردازش پسماند در سه استان شمالی از نظر اسمی قادرند تا 64 درصد از پسماند تولیدی در این سه استان را پردازش کنند. این به این معناست که ظرفیت اسمی واحدهای پردازش فعال پسماند در سه استان شمالی از دو برابر میانگین کشوری نیز بالاتر است. ذکر این نکته حائز اهمیت است که در صورت تکمیل و شروع به‌کار واحدهای غیرفعال در سه استان شمالی، ظرفیت اسمی پردازش این واحدها تا 82  درصد از پسماند تولیدی در سه استان شمالی قابل ارتقاست. بررسی‌ها نشان می‌دهد که هیچ مرکز دفن زباله، در سه استان شمالی کشور منطبق بر مشخصات مرکز دفن نوع دوم مندرج در دستورالعمل ارزیابی فنی و ضوابط زیست‌محیطی محل‌های دفن پسماند عادی و ویژه نیست. در نتیجه می‌توان گفت که میزان دفن مهندسی-بهداشتی در استان‌های شمالی برابر با 0 % (صفر درصد)، دفن کنترل شده به‌صورت تقریبی در حدود 48 درصد و دفن به روش تلنبار 52 درصد است. بررسی داده‌های مندرج در گزارش تهیه شده توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور نشان می‌دهد که 7/6 درصد از دفن پسماند در کشور به روش مهندسی-بهداشتی بوده و 92/4% باقی‌مانده به‌صورت دفن کنترل شده (40/1%) و دفن تلنباری (53/3%) انجام می‌پذیرد. با توجه به این توضیحات، وضعیت دفن مهندسی-بهداشتی در سه استان شمالی نسبت به میانگین کشور نامناسب‌تر است، اما مقادیر بیشتری از پسماندها به‌صورت دفن کنترل‌شده در این سه استان مدیریت می‌شود و دفن تلنباری مشابه میانگین کشوری است. براساس برنامه ارائه شده توسط سازمان‌های مدیریت پسماند در سه استان شمالی که نیازمند اعتباری قریب به 58,400 میلیارد ریال و 280,000 دلار به‌صورت ارزی است، رفع معضل عمدتاً بر پایه بهبود فرایند دفع پسماند استوار شده و در راستای بهسازی مراکز دفن موجود، ایجاد سلول‌های دفن بهداشتی جدید، ایجاد و ارتقای تصفیه‌خانه‌های شیرابه و دفع پسماند به روش زباله‌سوزی، قرار دارد. با این وجود، به‌رغم نیاز مبرم در اعتبارات درخواستی توجه کافی به برنامه‌ریزی جهت کاهش تولید پسماندها و همچنین تفکیک پسماندها در مبدأ نشده است.

یافته‌های پژوهش حاضر نشان می‌دهد که وضع موجود مدیریت پسماند در استان‌های گیلان، گلستان و مازندران، نتیجه نقصان، خلل و چالش‌های موجود در حوزه‌های تقنین، نظارت و اجرای مدیریت پسماند در این سه استان است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای غلبه بر معضل مدیریت پسماند در سه استان شمالی، پیشنهادهایی ارائه شده است که شامل استفاده از ظرفیت نظارتی قوه مقننه بر عملکرد دستگاه‌های متولی و عملکرد بودجه سالیانه (موضوع مواد (51، 212 و 218) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی) درخصوص مدیریت پسماند در این استان‌ها، ارتقای قانونگذاری و استفاده از ظرفیت‌های تقنینی موجود مدیریت پسماند و تقویت وضعیت موجود ساختار حاکمیتی و اجرایی مدیریت پسماند در سه استان شمالی ارائه شده است.

1. مقدمه

سواحل به‌دلیل زیبایی و مجاورت با دریاها از جاذبه‌های ارزشمند گردشگری محسوب می‌شوند. ازسوی دیگر، اکوسیستم‌های ساحلی به‌واسطه ماهیت دوگانه (خشکی و دریا) که به ایجاد تنوع بی‌نظیر از گونه‌های گیاهی و جانوری منجر می‌شود، ازجمله مهم‌ترین و حساس‌ترین اکوسیستم‌های کره زمین به‌شمار می‌روند. استان‌های شمالی کشور به‌دلیل بارش زیاد، تراکم بالای جنگل‌ها و پوشش گیاهی گسترده و همچنین سطح بالای آب زیرزمینی، دارای آب و هوا و اقلیمی متمایز نسبت به سایر استان‌های کشور هستند.

سواحل زیبای دریای خزر همراه با اقلیم ویژه این مناطق باعث شده است تا سالیانه خیل عظیمی از گردشگران داخلی و خارجی به استان‌های شمالی کشور سفر کنند که این امر به تولید حجم بالایی از پسماند منجر می‌شود. حجم بالای پسماند تولیدی، شرایط اقلیمی و جغرافیایی خاص و همچنین مدیریت نادرست پسماند در این مناطق، مشکلات فراوان محیط‌زیستی ایجاد کرده که بر سلامت عمومی نیز تأثیرگذار بوده است. حجم بالایی از پسماندهای که به‌طور روزانه در حاشیه سواحل رهاسازی می‌شود، سبب بروز آسیب‌های جدی به محیط‌زیست منطقه شده؛ از آن جمله می‌توان به آلودگی گسترده سواحل دریای خزر به پلاستیک‌ها، ایجاد آسیب به‌گونه‌های در حال انقراض، آلودگی منظر و سایر معضلاتی از این دست اشاره کرد. رهاسازی پسماندها توسط ساکنان و گردشگران از یک طرف و دفن غیراصولی بخش اعظم پسماندها جمع‌آوری شده در استان‌های شمالی از طرف دیگر، معضلات محیط‌زیستی و بهداشتی مدیریت پسماند در این مناطق را تشدید کرده است[1].

در این راستا پژوهش انجام شده توسط کاظمی و همکارانش در سال 1400 نشانگر آن است که شیرابه نشت کرده از مرکز دفن سراوان رشت به منابع آب زیرزمینی اطراف این محل دفن، سبب افزایش شاخص خطر و احتمال ابتلا به سرطان در بین کودکان و بزرگسالان ساکن منطقه به بیش از حد مجاز شده است[2]. علاوه‌بر این، مطالعه انجام گرفته در سال 2020 بر روی خاک جنگل‌های هیرکانی در اطراف مرکز دفن سراوان رشت نیز نشانگر آن است که این احتمال وجود دارد تا مدیریت نامناسب پسماند در مرکز دفن سراوان سبب ایجاد ریسک اکولوژیکی در محدوده متوسط در این منطقه شده باشد چراکه با کاهش فاصله تا این مرکز دفن میزان ریسک اکولوژیکی افزایش می‌یابد. افزایش غلظت آلاینده‌ها در آب و خاک در اطراف مراکز دفن پسماند در سه استان شمالی فقط مختص به رشت نبوده و در این مطالعات در ساری[3]، بهشهر[4] و قائم‌شهر[5] نیز نتایج مشابهی را نشان داده است. آلودگی‌های محیط‌زیستی و به‌دنبال آن افزایش ریسک تهدید بهداشت عمومی، سبب شده است تا برخی از شهرها در استان‌های شمالی با اعتراض‌های اجتماعی مواجه شوند و ادامه عملیات اجرایی در آنها با مانع جدی روبه‌رو شود. به‌دلیل توقف عملیات اجرایی مدیریت پسماند در برخی شهرها، شهرداری‌های شهرهای مذکور که به‌واسطه اعتراض‌های مردمی مجبور به مدیریت پسماند تولیدی در مکانی خارج از شهر یا حتی استان خود هستند، روزانه متحمل هزینه‌های اقتصادی گزافی می‌شوند.

بر این اساس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با توجه به آثار محیط‌زیستی، اجتماعی، اقتصادی و بهداشتی مدیریت پسماند در سه استان شمالی و همچنین نظارت بر اجرای مواد قانونی مندرج در قوانین برنامه‌های پنج‌ساله چهارم، پنجم و ششم توسعه کشور و همچنین قوانین بودجه سنواتی کشور درخصوص مدیریت پسماند در استان‌های ساحلی اقدام به تهیه گزارشی جامع درخصوص وضع موجود تقنین، نظارت و اجرای مدیریت پسماندهای عادی شهری و روستایی در سه استان شمالی و ارائه پیشنهادهایی برای برون رفت از شرایط موجود کرده است.

2. پیشینه موضوع

1ـ2. پیشینه پژوهشی در مرکز

اگرچه در طی سالیان اخیر در گزارشی منحصراً به موضوع مدیریت پسماند در سه استان شمالی پرداخته نشده است، اما در برخی گزارش‌های تهیه شده در سالیان اخیر به موضوع مدیریت پسماند در سه استان شمالی اشاره شده است. به‌عنوان نمونه، با توجه به اهمیت ویژه موضوع مدیریت پسماندها در سه استان شمالی؛ در گزارش تهیه شده در سال 1401 با عنوان «بررسی و ارائه چارچوب ملی بهینه مدیریت پسماند کشور» به شماره مسلسل 18400 انتشار یافت[6]، «ایجاد ستاد ملی مدیریت پسماند شمال کشور با حفظ وضعیت موجود ساختار حاکمیتی و اجرایی مدیریت پسماند برای سایر شهرها» به‌عنوان یکی از سناریوهای پیشنهادی برای ساختار ملی مدیریت پسماند مطرح شد. در سناریوی قرار بود که کارگروه ملی مدیریت پسماند شمال کشور تشکیل شود. این کارگروه به‌عنوان هسته مرکزی و نهاد ریاستی، شامل دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های ذی‌ربط است. ازجمله مزایا و کارکردهای این سناریو می‌توان به تدوین سیاست‌های کلان و تسهیل امور در وزارتخانه‌ها و سازمان‌های عضو کارگروه اشاره کرد و در صورت موفقیت این سناریو قابلیت تعمیم آن به کل کشور وجود داشت.

در نهایت با توجه به تحلیل سلسله‌مراتبی سناریوهای مطرح شده براساس معیارهایی چون امکان‌پذیری، پیچیدگی، هزینه، اثربخشی، مقبولیت و زمان، این سناریوی در میان شش سناریو در مقام دوم بعد از تقویت وضعیت موجود ساختار حاکمیتی و اجرایی مدیریت پسماند کسب کرد.

در دومین گزارش مرتبط با موضوع مدیریت پسماند در سه استان شمالی که در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تهیه و تدوین شده است، موضوع احداث زباله‌سوزها در کشور مورد بررسی قرار گرفت. در گزارش «گزارش نظارتی وضعیت احداث زباله‌سوزها در کشور و مشکلات پیشرو» که در سال 1403 به‌شماره مسلسل 20375 انتشار یافته است[7]، موضوع تعویق در احداث زباله‌سوز رشت و ساری و همچنین بررسی عملکرد نیروگاه زباله‌سوز نوشهر مورد ارزیابی قرار گرفته و راهکارهایی نظیر توسعه نیروگاه‌های زباله‌سوز در چارچوب برنامه ملی راهبردی مدیریت پسماندها، بومی‌سازی الگوریتم امکان‌سنجی فناوری‌های تبدیل پسماند به انرژی، مستندسازی تجربه‌های موفق و ناموفق نیروگاه‌های موجود زباله‌سوز، استفاده از ظرفیت مراکز پژوهشی و شرکت‌های دانش‌بنیان در احداث، بهره‌برداری و تعمیرات و نگهداری و پایش نیروگاه‌های زباله‌سوز، اصلاح و پیاده‌سازی قوانین و مقررات مرتبط با زباله‌سوز در کشور برای غلبه بر چالش‌های احداث زباله‌سوزها در کشور ارائه شده است.

2ـ2. پیشینه تقنینی

الف) بند «ج» ماده (61) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1383: دولت مکلف است در طول برنامه چهارم اقدام‌های ذیل را به‌عمل آورد:

ارائه برنامه مدیریت پسماندهای کشور و اتخاذ روشی که با همکاری شهرداری‌ها، بخشداری‌ها، دهیاری‌ها در وهله اول در سه استان مازندران، گیلان و گلستان اجرا شود به‌طوری‌که در پایان برنامه چهارم، جمع‌آوری، حمل‌و‌نقل، بازیافت و دفع کلیه پسماندها با روش‌های فنی زیست‌محیطی و بهداشتی انجام شود.

ب) بند «الف» ماده (193) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389: شهرداری شهرهای بالای دویست هزار نفر جمعیت و شهرهای ساحلی و شهرهای حاشیه تالاب‌های داخلی در راستای مدیریت پسماند شهری موظفند تا پایان سال چهارم برنامه، پسماندهای خود را با روش‌های نوین و فناوری‌های جدید با اولویت روش‌های آلی (ارگانیک) از قبیل کرم پوسال (ورمی کمپوست) بازیافت کنند. از سال پایانی برنامه، هرگونه دفن پسماندها در این‌گونه شهرها مطلقاً ممنوع است.

ج) بند «ث» ماده (38) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1396: نظارت بر اجرای طرح‌های جامع مدیریت پسماند به‌ویژه در سواحل دریاها، رودخانه‌ها، جنگل‌ها و دشت‌های حاشیه تالاب‌ها و مدیریت سالیانه حداقل بیست درصد (۲۰%) از حجم پسماندهای موجود با روش مناسب.

د) بند «5» سیاست‌های کلی توسعه دریامحور سال 1402: بهره‌برداری حداکثری و بهینه از ظرفیت‌ها، منابع و ذخایر زیست‌بوم دریایی با ممانعت از تخریب محیط‌زیست دریایی به‌خصوص توسط کشورهای دیگر.

ه) ماده (27) برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی توسعه دریامحور سال 1403: وزارت کشور موظف است با اجرای طرح‌های جامع مدیریت پسماند در چارچوب قانون مدیریت پسماندها مصوب سال ۱۳۸۳ و آیین‌نامه‌های اجرایی آن، به‌ویژه در حوزه مناطق ساحلی، نسبت به مدیریت سالیانه حداقل بیست درصد (۲۰%) از حجم پسماندهای موجود با روش مناسب و بهره‌گیری از خدمات شرکت‌های دانش‌بنیان اقدام کند؛ به‌طوری‌که تا پایان سال ۱۴۰۷ صددرصد (%100) حجم پسماند مناطق ساحلی با روش‌های مناسب تحت پوشش طرح‌های جامع مدیریت پسماند قرار گیرد.

و) قوانین بودجه سنواتی از سال 1384: در پیوست طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی، ردیف اعتباری با شماره 1502001003 با عنوان «کمک به تجهیز و ساماندهی پسماندهای استان‌های ساحلی» از سال 1384 شروع و تا سال 1404 به سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور تخصیص‌یافته است.

جدول 1. تحلیل پیشینه تقنینی

مأخذ: نگارندگان.

3. بررسی کمیت و کیفیت پسماند عادی تولیدی در سه استان ساحلی شمالی

کمیت و کیفیت پسماند عادی، سنگ‌بنای برنامه‌ریزی جهت مدیریت آن است. لذا در این بخش از گزارش حاضر، به ارائه تصویری از میزان تولید و همچنین ترکیب پسماند عادی تولیدی در سه استان شمالی کشور و مقایسه آن با میانگین کشوری و همچنین متوسط جهانی پرداخته شده است.

1ـ3. کمیت پسماند عادی تولیدی در سه استان ساحلی شمالی

استعلام انجام گرفته از سازمان برنامه و بودجه در سال 1403 نشانگر آن است که در این سه استان با جمعیتی برابر با 9/61 درصد از جمعیت کشور در سرشماری نفوس و مسکن سال 1395، روزانه قریب به 5,600 تن پسماند عادی (10/24 درصد از مجموع پسماند عادی تولیدی در کشور) تولید می‌شود (جدول 2).

جدول 2. کمیت پسماند عادی تولیدی در سه استان ساحلی شمالی[8]

همان‌طور که اشاره شد، در مجموع در سه استان شمالی 5/6 درصد بیش از سهم جمعیتی (جمعیت کشور)، پسماند عادی تولید می‌شود. براین‌ اساس مقایسه سرانه تولید پسماندهای عادی شهری در کشور (762 گرم به‌ازای شهروندان ایرانی در هر روز) و همچنین سرانه پسماندهای عادی روستایی (481 گرم به‌ازای روستاییان کشور در هر روز [9]) و سه استان شمالی مطابق با شکل 1 است.

شکل 1. نمودار مقایسه سرانه تولید پسماند شهری و روستایی در سه استان شمالی با میانگین کشوری [8،9]

در توضیح دلایل بالاتر بودن سرانه تولید پسماند در استان‌های مازندران و گیلان، ذکر چند نکته حائز اهمیت است. نخست اینکه به‌دلیل شرایط اقلیمی در این منطقه و به‌واسطه رطوبت و میزان بالای بارش، پسماندها حاوی رطوبت بالاتر بوده و طبیعتاً به‌دلیل جذب این رطوبت در پسماندهای خشک تفکیک نشده در جریان پسماند شهری این دو استان، تناژ پسماند روزانه و سرانه تولید پسماند شهری افزایش می‌یابد. نکته دوم در این خصوص به آداب و رسوم و سبک زندگی مردمان این استان‌ها باز می‌گردد. آمارنامه کشاورزی در سال 1402 نشان می‌دهد که 18/6 درصد از محصولات باغی و 7/3 درصد از محصولات کشاورزی در سه استان شمالی تولید شده است. علاوه‌بر این، بررسی انجام گرفته بر روی متوسط انواع هزینه‌های خوراکی (داخل منزل) سالیانه یک خانوار شهری بر‌حسب استان که در سال ۱۴۰۳ توسط مرکز ملی آمار انجام شده است، نشان می‌دهد که خانوارهای مازندرانی از مجموع هزینه‌های خوراکی (داخل منزل) بالاترین سهم را در بین 31 استان کشور به خرید میوه و سبزیجات اختصاص می‌دهند، که این موضوع در خانوارهای گیلانی نیز به شکل خفیف‌تر قابل مشاهده است. همین امر سبب می‌شود با افزایش بخش آلی پسماندهای تولیدی، سرانه تولید پسماند در استان‌های گیلان و مازندران افزایش یابد. نکته آخر که شاید مهم‌ترین و اصلی‌ترین عامل در بالاتر رفتن میانگین سالیانه سرانه تولید پسماند عادی به‌خصوص در دو استان گیلان و مازندران از سرانه کشوری، سیل ورود گردشگران از سراسر کشور در مقاطعی از سال به این استان‌هاست. برای بررسی تأثیر ورود گردشگران به استان‌های گیلان و مازندران بر میزان پسماند تولیدی، استعلام به‌عمل آمده از سازمان مدیریت پسماند این دو استان حاوی اطلاعات مندرج در جدول 3 بوده است.

جدول 3. تأثیر تعطیلات نوروزی بر میزان تولید پسماند عادی در استان‌های گیلان و مازندران[10، 11]

همان‌گونه که در جدول 3 قابل مشاهده است، تعطیلات نوروز نقش بسزایی در افزایش کمّی پسماند تولیدی در دو استان گیلان و مازندران ایفا کرده و مجموع تولید پسماند در این دو استان را بیش از 55 درصد افزایش داده است. در این میان شهرهای شیرگاه، سرخرود و کلارآباد تا 200درصد افزایش تولید روزانه را در نوروز امسال تجربه کرده‌اند. البته شایان ذکر است که مقایسه سرانه میانگین سالیانه تولید پسماند عادی شهری در استان گیلان 18 درصد و در استان مازندران 31 درصد بیشتر از میانگین کل کشور است (موضوع جدول 2). این مهم نشانگر آن است که هجوم گردشگران به استان‌های مذکور، مربوط به دوره‌های زمانی خاصی بوده و این افزایش 55 درصدی در زمانی که به صورت سرشکن به کل 365 روز سال سرشکن شود، اثر واقعی گردشگران بر میزان تولید پسماند در استان‌های شمالی تدقیق می‌شود.

نظر به تفاوت اعداد ارائه شده در جداول 2 و 3 درخصوص میزان تولید پسماند، فارغ از عوامل مؤثر در تناژ پسماند تولیدی، توجه به این نکته حائز اهمیت است که به‌دلیل نبود سامانه توزین در بسیاری از شهرهای شمالی به‌ویژه استان گیلان آمار ارائه شده در شهرهای مذکور صرفاً از طریق شمارش وسایل‌نقلیه حمل پسماند حاصل شده و با خطای فراوانی همراه است.

موضوع کمیت پسماند تولیدی و نقش آن بر مدیریت پسماند از دو منظر حائز اهمیت و قابل توجه است. منظر نخست به قراردادهای مابین شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و بخشداری‌های مربوطه با پیمانکاران جمع‌آوری پسماندها مربوط می‌شود. چراکه افزایش میزان و همچنین تواتر تولید پسماندها به‌واسطه ورود گردشگران، خدمت‌رسانی با تواتر بالاتر و یا شاید نیاز به نیروی انسانی و تجهیزات بیشتری را در بازه‌های زمانی خاص طلب می‌کند که توجه به این موضوع در عقد قراردادهای مربوطه لازم و ضروری به‌نظر می‌رسد. اما نکته مهم‌تر به تأمین مالی مربوط به هزینه‌های مترتب با مدیریت پسماندها در بازه‌های زمانی با پیک جمعیتی در استان‌های شمالی باز می‌گردد. براساس ماده (8) قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383، مدیریت اجرایی می‌تواند هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولیدکننده پسماند با تعرفه‌ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی برحسب نوع پسماند تعیین می‌شود، دریافت کرده و فقط صرف هزینه‌های مدیریت پسماند کند. براین‌اساس ساکنان استان‌های ساحلی در شمال کشور موظف به پرداخت بهای خدمات مدیریت پسماند تولیدی توسط خود هستند. نکته حائز اهمیت آن است که متأسفانه سازوکاری برای تأمین هزینه مدیریت پسماند تولیدی توسط مسافران در این استان‌ها وجود ندارد. این مسئله منحصر به ایران و موضوع گردشگری نیست و سایر کشورها در حوزه‌های مختلف با این موضوع روبه‌رو هستند.

به همین دلیل، در مطالعه‌ای که در سال 2019 که برای اخذ مالیات گردشگری در ترکیه نگارش شده است، به بررسی میزان، نام‌گذاری و همچنین مصارف این مالیات پرداخته شده است. گزارش بیان می‌کند که تأثیرات منفی زیست‌محیطی، اجتماعی و فرهنگی ناشی از بخش گردشگری می‌تواند کیفیت زندگی جمعیت محلی را تحت تأثیر قرار دهد. به‌عنوان راهکاری در این زمینه و برای غلبه بر معضلات مورد اشاره برای جامعه میزبان، اخذ مالیات‌های خاص بر گردشگری در دستور کار برخی کشورها قرار گرفته است.

از میان 28 کشور اروپایی مورد بررسی در مطالعه مذکور تا سال 2019، 19 کشور (68 درصد کشورهای مورد مطالعه) اقدام به اخذ مالیات از گردشگران می‌کنند این مالیات‌ها به‌صورت درصدی از مبلغ کرایه اتاق، مبلغی ثابت به‌ازای هر شب اقامت هر فرد و یا تلفیقی از هر دو اخذ می‌شود. مقدار ثابت این مالیات‌ها از ده سنت به‌ازای هر شب اقامت هر نفر در بلغارستان تا هشت یورو در هلند و یا از 1 درصد بهای اجاره اتاق در رومانی تا 7 درصد بهای اجاره یک اتاق در هلند متغیر است.

مالیات‌های دریافتی در کشورهای مختلف هزینه‌کرد متفاوتی را تجربه می‌کنند. به‌عنوان نمونه، در مالت که از این مالیات تحت عنوان «مشارکت زیستی» نام می‌برد در امور مختلفی نظیر ارتقای زیرساخت شهری، امور خدمات شهری نظیر مدیریت پسماند و... هزینه می‌شود. نظر به فرهنگ متفاوت گردشگران ایرانی و چالش‌های پیشرو درخصوص اخذ مالیات به‌ازای اجاره بهای محل اقامت و یا تعداد مسافران، پیشنهاد تخصیص اعتباری از محل عوارض بین راهی به مدیریت پسماند در سه استان شمالی می‌تواند راهکار مناسبی باشد [12].

2ـ3. کیفیت پسماند عادی تولیدی در سه استان ساحلی شمالی

تعیین ترکیب و سهم انواع پسماندها در جریان پسماندهای عادی، نقشی اساسی در برنامه‌ریزی، تدوین منابع آموزشی، فرهنگ‌سازی و طراحی عناصر هشت‌گانه مدیریت پسماند دارد. ازاین‌رو، در این بخش از گزارش با جمع‌آوری داده‌های مربوط به آنالیز فیزیکی پسماند تولیدی در مطالعات رسمی انجام شده توسط دستگاه‌های متولی، به بررسی کیفیت پسماند تولیدی در سه استان مذکور پرداخته شده است.

مطالعات و بررسی‌های این مرکز نشان می‌دهد که متأسفانه با وجود تدوین استانداردهای ملی متعدد درخصوص بحث نمونه‌برداری و آنالیز ترکیب پسماندهای تولیدی با عناوینی نظیر انتخاب تجهیزات نمونه‌برداری برای مواد پسماند و فعالیت جمع‌آوری داده‌ها در محیط آلوده، راهبردهای نمونه‌برداری از پسماندهای ناهمگن، اندازه‌گیری ترکیب یا خلوص جریان مواد پسماند جامد، شناسایی و یا تعیین کمیت پسماند، نمونه‌برداری از توده‌های پسماند، پسماندها- برنامه‌ریزی کلی نمونه‌برداری از مواد پسماند، نمونه‌برداری از جریان‌های پسماند روی نقاله‌ها و حتی تعیین ترکیب پسماند جامد شهری پردازش نشده که در استاندارد 19804 در سال 1392 انتشار یافته است، همچنان دسته‌بندی واحدی (یکپارچه و متحدالشکل) در گزارش‌های آنالیز فیزیکی و اجرای نمونه‌برداری با تناوب مشخص در دستور کار شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نمی‌توان یافت. شاید بتوان دلیل اصلی این معضل را در فقدان آگاهی تصمیم‌گیران از اهمیت داده‌های مربوط به کیفیت و کمیت پسماندها بر تصمیم‌گیری‌های آتی و پایش عملکرد اقدام‌های فعلی، اختیاری بودن استانداردهای مذکور و مهم‌تر از همه نبود ابلاغ دستورالعمل یا استانداردی مشخص توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور در این خصوص جست‌وجو کرد. این مسئله موجب شده است که در بسیاری از شهرهای کشور، پایش ترکیب پسماندهای تولیدی در دستور کار قرار نگیرد و همچنین به‌واسطه وجود دسته‌بندی‌های مختلف، امکان مقایسه ترکیب پسماندهای تولیدی در شهرهای مختلف میسر نباشد.

با این وجود، در این گزارش براساس پژوهش رسمی سازمان شهرداری‌های کشور که در سال 1401 به موضوع مدیریت پسماند در سه استان ساحلی شمالی پرداخته است[13] ترکیب میانگین پسماند در قیاس با میانگین ملی و جهانی مورد بررسی قرار گرفته است.

شکل 2. نمودار مقایسه ترکیب پسماند عادی تولیدی در سه استان شمالی، میانگین کشوری و میانگین جهانی

مأخذ: نگارنده.

همان‌گونه که در شکل‌های فوق قابل مشاهده است، همانند کلیه استان‌های کشور و میانگین جهانی، پسماند مواد غذایی و فضای سبز که در زمره پسماندهای آلی در آنالیز فیزیکی پسماندهای عادی در کشور قرار گرفته است، بخش اعظم جریان پسماند عادی را به‌خود اختصاص داده است. نکته حائز اهمیت درخصوص شکل فوق، میزان بالای پسماند آلی در پسماند کشور نسبت به میانگین جهانی است که در استان‌های شمالی شکل جدی‌تری به‌خود می‌گیرد. معضل مدیریت پسماند به‌واسطه اقلیم مرطوب، سطح آب زیرزمینی بالا، محدودیت در مکان‌یابی برای احداث مراکز دفن و... در سه استان شمالی دارای پیچیدگی‌های بیشتری نسبت به کل کشور است.

با توجه به آمار و ارقام اخذ شده از دستگاه‌های متولی که در جدول 2 و شکل 2 قابل مشاهده است، بسته به کل میزان پسماند تولیدی روزانه بین 4000 تا 4500 تن پسماند آلی در سه استان شمالی کشور تولید می‌شود. مدیریت پسماندهای آلی، به‌واسطه استقبال کم ازسوی پیمانکاران، ایجاد آلودگی‌های زیست‌محیطی نظیر بوی نامطبوع، تولید شیرابه، محل تجمع حشرات و جانوران موذی و حجم بالا، بزرگ‌ترین معضل را در بین مدیریت انواع پسماندهای عادی تولیدی در سه استان شمالی به‌خود اختصاص داده‌اند.

با این اوصاف، اقدام‌ها و رویکردهای مدیریت اجرایی پسماند عادی در سراسر کشور -به‌ویژه در سه استان ساحل شمالی- باید بر مدیریت کلیه انواع پسماندها با توجه ویژه به بخش آلی (به‌واسطه سهم بالا در جریان پسماند شهری)، متمرکز باشد. لذا، توجه ویژه به آموزش و فرهنگ‌سازی در جهت کاهش تولید، پارادایم شیفت رویکرد مدیران و سیاستگذاران از استحصال پسماندهای خشک ارزشمند به خالص‌سازی پسماند آلی، استفاده حداکثری از ظرفیت مشارکت مردمی، جذب سرمایه‌گذار از بخش‌های غیردولتی، بهره‌گیری از ظرفیت مراکز پژوهشی و دانش‌بنیان و همچنین اجرای بهینه عناصر موظف هشت‌گانه مدیریت پسماندها (از کاهش تولید تا مراقبت‌های پس از دفع) درخصوص پسماندهای آلی، ضروری به‌نظر می‌رسد.

در کنار آنچه مورد اشاره قرار گرفت، دفع بی‌خطر پسماندهای جزء ویژه پسماند عادی براساس «شیوه‌نامه تبصره «2» ماده (4) آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها درخصوص ذخیره‌سازی و جمع‌آوری جزء ویژه پسماند عادی» و همچنین ارتقای بازیافت و بازیابی انرژی از پسماند می‌تواند راهگشای مدیریت پسماند در سه استان شمالی براساس هرم ارجحیت مدیریت پسماندها مطابق کیفیت پسماند تولیدی باشد.

4. تقنین، نظارت و اجرای مدیریت پسماند عادی شهری و روستایی در سه استان شمالی

پس از آگاهی از کمیت و کیفیت تولیدی برای ارائه راهکارهای بهبود وضعیت مدیریت پسماند در سه استان شمالی، ضرورت دارد تا وضع موجود رئوس سه‌گانه حکمرانی پسماند در این سه استان مورد بررسی قرار گیرد. فلذا در ادامه گزارش ضمن بررسی کارشناسی قوانین مرتبط (حوزه تقنین) و عملکرد کارگروه ملی مدیریت پسماندها (حوزه نظارت) به ارزیابی وضع موجود عناصر موظف مدیریت پسماندها، نحوه هزینه‌کرد اعتبارات تخصیص‌یافته از دو دهه پیش تاکنون، برنامه‌های آتی و اعتبارات درخواستی مدیریت اجرایی پسماند در سه استان شمالی (حوزه اجرا) پرداخته شده است.

بررسی کارشناسی قوانین مرتبط با موضوع مدیریت پسماندها در سه استان ساحلی شمال کشور نشانگر نقاط ضعف و قوتی است که باید مدنظر قرار گیرد. شاید بتوان توجه قانونگذار به موضوع مدیریت پسماند در سه استان شمالی در بیش از دو دهه پیش را بزرگ‌ترین نقطه قوت حوزه قانونگذاری در موضوع مدیریت پسماند استان‌های شمالی نامید. پس از تصویب قانون مدیریت پسماند در سال 1383، که در زمان تصویب قانونی جامع و پیشرو در بین قوانین حوزه محیط‌زیست کشور به‌شمار می‌رفت، تصویب حکمی در قانون برنامه چهارم توسعه کشور و اولویت بخشی به موضوع مدیریت پسماندها در استان‌های گیلان، گلستان و مازندران در دو دهه گذشته بزرگ‌ترین نقطه قوت حوزه تقنین درخصوص موضوع مدیریت پسماند در سه استان شمالی محسوب می‌شود.

با این وجود، بررسی سه بند قانونی مصوب در برنامه‌های چهارم، پنجم و ششم توسعه نشان می‌دهد به‌دلیل نبود داده‌های صحیح، دقیق و جامع از وضع موجود مدیریت پسماند در کشور بالاخص سه استان شمالی، درنظر نگرفتن شرایط موجود در تعیین اهداف و همچنین نبود اشراف کامل به علم مدیریت پسماند سبب شده است تا نوعی تناقض و سردرگمی در احکام برنامه‌ای سه‌گانه فوق مشهود باشد.

شاهد این مدعا، هدف‌گذاری برای جمع‌آوری، حمل‌و‌نقل، بازیافت و دفع کلیه پسماندها (100%) با روش‌های فنی زیست‌محیطی و بهداشتی تا سال 1388، بازیافت کلیه پسماندها (100%) با روش‌های نوین و فناوری‌های جدید با اولویت روش‌های آلی (ارگانیک) از قبیل کرم پوسال (ورمی کمپوست) تا سال 1393 و مدیریت سالیانه حداقل بیست درصد (۲۰%) از حجم پسماندهای موجود با روش مناسب تا سال 1401 است که به‌واسطه، هدف‌گذاری‌های غیرکارشناسی و نبود تطابق با شرایط موجود در کشور و همچنین ضمانت اجرایی پایین هیچ گاه به‌طور کامل محقق نشد.  

5. بررسی عملکرد دستگاه‌های نظارتی در حوزه مدیریت پسماند در سه استان شمالی

در این گزارش در بخش نظارتی به بررسی مصوبات کارگروه ملی مدیریت پسماندها درخصوص مدیریت پسماند در سه استان شمالی به‌واسطه ریاست سازمان حفاظت محیط‌زیست به‌عنوان ناظر قانون مدیریت پسماندها پرداخته شده است.

استعلام به‌عمل آمده از سازمان حفاظت محیط‌زیست نشان می‌دهد تا سال 1404، دستور بسیاری از جلسات کارگروه ملی مدیریت پسماندها به رفع معضل مدیریت پسماند در سه استان شمالی اختصاص داشته است که در این جلسات مصوبات متعددی به تصویب رسیده است. ازجمله این مصوبات می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

1.  ارائه مدل مالی زباله‌سوز رشت، مکان‌یابی مرکز دفن جدید و تعطیلی مرکز دفن سراوان (سال 1402 به مدت یک ماه)،

2.  مکان‌یابی مرکز دفن جدید و تعطیلی مرکز دفن عمارت آمل (سال 1402 به مدت 6 ماه)،

3.  بررسی علمی و ارائه راهکارهای عملیاتی برای حذف بو در مرکز دفع پسماند آزادشهر (سال 1402)[14].

همان‌گونه که مشخص است، به‌دلیل ضمانت اجرایی پایین مصوبات، کارگروه ملی مدیریت پسماندها، بخش اعظم مصوبات کارگروه به بهبود مدیریت پسماند در سه استان شمالی کشور منجر نشده است.

6. بررسی عملکرد دستگاه‌های اجرایی در حوزه مدیریت پسماند در سه استان شمالی

در این بخش از مطالعه پس از ارائه گزارش از میزان اعتبارات ملی تخصیص‌یافته و نحوه هزینه‌کرد آنها در سه استان شمالی به بررسی وضع موجود برخی عناصر موظف مدیریت پسماند در سه استان شمالی پرداخته شده است. در انتهای این بخش نیز با بررسی طرح‌های جامع مدیریت پسماند تهیه شده در سه استان شمالی به تحلیل اعتبارات درخواستی سازمان‌های مدیریت پسماند سه استان مذکور برای اقدام‌های اجرایی در سالیان آتی پرداخته خواهد شد.

1ـ6. اعتبارات ملی مصوب و تخصیص‌یافته جهت مدیریت پسماند در سه استان ساحل شمالی

در راستای حل معضل مدیریت پسماندهای عادی در سه استان شمالی، علاوه‌بر بودجه داخلی شهرداری‌ها و دهیاری‌های واقع در این سه استان، براساس قوانین بودجه سنواتی سالیانه اعتباراتی به این استان تخصیص‌یافته است. استعلام به‌عمل آمده توسط این مرکز از سازمان برنامه و بودجه کشور نشان می‌دهد که حدفاصل سال‌های 1384-1402، اعتباری بالغ بر 23000 میلیارد ریال به رفع معضل مدیریت پسماندها در سه استان شمالی اختصاص ‌یافته است که با توجه به محاسبات ارائه شده توسط مرکز ملی آمار این اعتبار براساس قیمت پایه سال 1403، به‌طور تقریبی 85000 میلیارد ریال برآورد می‌شود[8].

جدول 4. اعتبارات مصوب و تخصیص‌یافته طرح کمک به تجهیز و ساماندهی پسماندهای استان‌های ساحلی (میلیون ریال)[8]

همان‌گونه که در جدول فوق قابل مشاهده است، در طی هجده سال گذشته میزان تخصیص حتی از میزان مصوب نیز فراتر رفته است و در مجموع 108 درصد برآورد شده است. این کمک‌های ملی که در قالب ردیف بودجه قوانین سنواتی اختصاص‌یافته است در کنار هزینه‌کرد شهرداری‌ها و دهیاری‌های مربوطه از بودجه‌های داخلی خود به مدیریت پسماندهای عادی در سه استان شمالی اختصاص یافته است. تخصیص کمک‌های دولتی مندرج در جدول 4 با نسبت‌های مختلف به این سه استان توزیع شده است که در شکل 3 به نمایش درآمده است.

شکل 3. نمودار سهم هر یک از استان‌های شمالی از مجموع اعتبارات طرح کمک به تجهیز و ساماندهی پسماندهای استان‌های ساحلی[8]

در این بخش از گزارش به بررسی نحوه هزینه‌کرد اعتبار ملی تخصیص‌یافته به پروژه‌های مرتبط در هر استان پرداخته شده است.

شکل 4. نمودار سهم پروژه‌های مختلف مدیریت پسماندها از اعتبارات ملی در سه استان شمالی[8]

همان‌گونه که در شکل فوق قابل مشاهده است، در استان مازندران 74 درصد اعتبارات ملی به ساخت دو نیروگاه زباله‌سوز (ریجکت‌سوز) در نوشهر و ساری اختصاص‌یافته است. ریجکت‌سوز نوشهر با ظرفیت 200 تن 9 سال پس از عقد قرارداد، در سال 1399 به بهره‌برداری رسید اما گزارش‌ها نشان می‌دهد تزریق برق تولیدی توسط این نیروگاه به شبکه برق کشور از ماه‌های انتهایی سال 1400 انجام گرفته است. ریجکت‌سوز نوشهر به‌واسطه ارزش حرارتی پایین پسماند ورودی، تعطیلی‌های مکرر با مصرف 3 مترمکعب آب به‌ازای هر تن پسماند ورودی طی سال‌های 1401 و 1402 قریب به 9065 مگاوات ساعت برق به شبکه برق کشور تزریق کرده (استعلام به عمل آمده از سازمان انرژی‌های تجدیدپذیر و بهره‌وری انرژی نشان می‌دهد که از زمان تزریق برق تولیدی زباله‌سوز نوشهر به شبکه توزیع برق کشور در بهمن 1400 تا پایان شهریور ماه سال 1404، در مجموع در 597 روز، برقی به شبکه برق کشور تزریق نشده است. از سویی دیگر استعلام به عمل آمده از سازمان مدیریت پسماند استان مازندران نشان می‌دهد که در 54 درصد روزهای سپری شده از سال 1403 و 4 ماه نخست سال 1404، زباله‌سوز نوشهر با ظرفیت کامل فعالیت داشته است). این در حالی است که ریجکت‌سوز ساری با ظرفیت 450 تن با وجود گذشت 14 سال از عقد قرارداد با پیشرفت بیش از 90 درصدی هنوز به بهره‌برداری نرسیده است. در استان مازندران 26 درصد باقی‌مانده از اعتبارات دولتی تخصیص‌یافته به‌ترتیب از نظر میزان اعتبارات به تأسیسات پردازش و دفن قائم‌شهر، بابل، بهشهر و... اختصاص‌یافته است.

بر طبق استعلام به‌عمل آمده از سازمان برنامه و بودجه کشور، بودجه تخصیص‌یافته جهت احداث تصفیه‌خانه شیرابه قائم‌شهر، مرکز دفن بهشهر و تصفیه‌خانه شیرابه نوشهر نیز به بهره‌برداری از این تأسیسات منجر نشده است. علاوه‌بر این حکم قضایی برای تعطیلی مرکز پردازش و دفن انجلیسی بابل به‌واسطه اعتراض‌های ساکنان این منطقه، نیز مانع از بهره‌برداری از این مرکز شده است. لذا، در حالت بهینه 60 درصد اعتبار تخصیص‌یافته در استان مازندران، تاکنون به بهبود عملی فرایند مدیریت پسماند در این استان منجر نشده است.

درخصوص استان گیلان بررسی‌های انجام گرفته نشان می‌دهد که با وجود تخصیص اعتباری بالغ بر 2100 میلیارد ریال از اعتبارات ملی (26% از کل اعتبارات تخصیص‌یافته به پروژه‌های مدیریت پسماند استان گیلان) برای احداث ریجکت‌سوز 600 تنی رشت که قرارداد آن به مبلغ تقریبی 40 میلیون دلار در سال 1393 منعقد شده است، این ریجکت‌سوز همچنان در مرحله احداث ابنیه قرار داشته و فاصله زیادی تا بهره‌برداری دارد[7].

اگرچه گزارش‌ها و بازدید میدانی انجام گرفته از عملیات بهسازی محل دفن سراوان و تلاش برای ساماندهی و ارتقا تأسیسات پردازش مکانیکی و بیولوژیکی لاکان رشت با صرف قریب به 59% از اعتبار ملی تخصیص‌‌‌یافته به استان گیلان حکایت دارد، با این وجود به‌دلیل نبود تأیید نهایی محل برای احداث مرکز دفن جدید رشت، این احتمال وجود دارد که هزینه‌های صورت گرفته برای ساماندهی مرکز دفن سراوان به‌واسطه ورود روزانه پسماند به این مرکز دچار چالش جدی شود. علاوه‌بر رشت، بهسازی محل دفن لاهیجان نیز در حال اجراست. با این وجود اعتبارات تخصیص‌یافته برای احداث مرکز پردازش لنگرود هنوز به شروع به‌کار این تأسیسات در روستای المان لنگه منجر نشده است.

بنابر گزارش ارائه شده توسط سازمان برنامه و بودجه کشور[7] از سال 1384 اعتبارات مورد نیاز جهت تکمیل و بهره‌برداری از سایت‌های پردازش و بازیافت زون غربی و شرقی استان گلستان تخصیص‌یافته و هر دو سایت دارای تجهیزات پردازش و بازیافت، محل دفن و تصفیه‌خانه شیرابه هستند. بر طبق این گزارش در حال حاضر چهار خط پردازش مکانیکی و بیولوژیکی (دو خط در آق‌قلا و دو خط در آزادشهر) موجود است. تصفیه‌خانه شیرابه در سایت‌های آزادشهر و آق‌قلا قبلاً احداث شده است. به‌طور تقریبی می‌توان گفت با توجه به استعلامات به‌عمل آمده از دستگاه‌های متولی دست‌کم 44 درصد از اعتبارات تخصیص‌یافته برای بهبود وضعیت مدیریت پسماندها در سه استان شمالی، تاکنون به بهبود وضعیت مدیریت در این سه استان منجر نشده است.

همان‌گونه که در مطالب فوق مورد اشاره قرار گرفت، در گزارش ارائه شده توسط سازمان برنامه و بودجه صرفاً به پروژه‌هایی پرداخته شده است که مبلغ قابل ملاحظه‌ای به آن از محل بودجه سنواتی اختصاص‌یافته است لذا پروژه‌هایی با تخصیص اعتبارات کمتر در دسته سایر قرار گرفته است. ازسویی دیگر، برخی از پروژه‌های مدیریت پسماند در سه استان شمالی از محل درآمدهای داخلی شهرداری‌های مربوطه تأمین اعتبار شده‌اند که در این گزارش به آنها اشاره نشده است. در ادامه به بررسی وضعیت پروژه‌های مدیریت پسماندهای عادی در سه استان شمالی پرداخته شده است.

2ـ6. بررسی وضعیت مدیریت پسماندهای عادی در شهرها و پهنه‌های مدیریت پسماند در سه استان شمالی

برای تهیه و تدوین این بخش از گزارش، بررسی میدانی، دریافت گزارش از سازمان حفاظت محیط‌زیست به‌عنوان ناظر اجرای قانون مدیریت پسماندها (موضوع ماده (23))، سازمان‌های مدیریت پسماند استان و همچنین گزارش تهیه شده در سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور با عنوان «بهبود وضعیت مدیریت پسماند عادی» مدنظر قرار گرفته است. براساس گزارش تهیه شده براساس درخواست سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، سه استان شمالی به 18 پهنه مدیریتی تقسیم شده است. بر این ‌اساس استان مازندران به هشت پهنه (نور، ساری، بابل، قائم‌شهر، تنکابن، بهشهر، آمل و نوشهر) گیلان به هفت پهنه (رشت، انزلی، لاهیجان، رودسر، تالش، رودبار و آستارا) و گلستان به سه پهنه (مراوه‌تپه، آزادشهر و آق‌قلا) تقسیم‌بندی شده‌اند. گرچه در سالیان اخیر پیشنهادهایی توسط سازمان‌های مدیریت پسماند استان برای اضافه شدن پهنه‌های جدید نیز ارائه شده است ولی در حال حاضر پهنه‌های 18‌گانه مذکور جنبه رسمی دارند[13].

1ـ2ـ6. تفکیک پسماند از مبدأ

گرچه به‌دلیل نبود داده‌های رسمی و معتبر و بعضاً اعلام آمارهای متناقض توسط دستگاه‌های مربوطه، بررسی وضعیت تفکیک در مبدأ پسماند در سه استان شمالی با چالش روبه‌روست، اما مشاهدات میدانی گویای آن است که تفکیک پسماندها در مبدأ در استان‌های ساحلی شمال کشور در وضعیتی بدتر از میانگین کشوری قرار دارد. فقدان بهره‌گیری کامل از ظرفیت مشارکت مردمی در برنامه‌ریزی، اجرای طرح و همچنین پایش عملکرد طرح‌های مدیریت پسماند، به‌واسطه ضعف در ارتقای فرهنگ و آگاهی عمومی، کمبود زیرساخت‌های فنی و اجرایی، نگرش متقابل تصمیم‌گیران و مدیران و مردم به مقوله مشارکت و همچنین مقوله جذب سرمایه اجتماعی مدیریت اجرایی پسماندها سبب شده است تا وضعیت تفکیک پسماندهای عادی از مبدأ در سه استان شمالی همانند سایر نقاط کشور با چالش جدی روبه‌رو باشد[15].

گزارش ارائه شده توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست نشان می‌دهد که میزان تفکیک از مبدأ پسماند در سه استان شمالی برابر با 3/5 درصد است[16]. این در حالی است که گزارش‌های ارائه شده توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور نشانگر آن است که میانگین کشوری تفکیک از مبدأ پسماندهای عادی به 7 درصد می‌رسد. ذکر این نکته حائز اهمیت است که میزان تفکیک در مبدأ در برخی از شهرهای کشور به بالای 10 درصد نیز رسیده است[17].

همان‌طور که اشاره شد وجود زیرساخت‌های فنی و اجرایی یکی از الزام‌های بهره‌مندی از مشارکت عمومی در طرح‌های مدیریت پسماند است. براساس مطالعه انجام گرفته در سال 1404، مساحت تحت پوشش غرفه‌های بازیافت در سه شهر نمونه از استان‌های شمالی کشور شامل گرگان (استان گلستان)، بابل (استان مازندران) و رشت (استان گیلان) نشان می‌دهد تعداد غرفه‌های بازیافت در شهرهای یاد شده کافی نبوده و این موضوع در مقایسه با استانداردهای موجود در سایر کشورها به وضوح قابل تشخیص است. بررسی تجربه‌های بین‌المللی نشان می‌دهد شعاع تأثیرگذاری یک غرفه بین 0/8 تا 1/7 کیلومتر است. به‌بیان دیگر، برای هر 2 تا 3 کیلومتر مربع باید یک غرفه تحویل پسماند در نظر گرفته شود تا قابلیت دسترسی به آن برای مشارکت‌کنندگان قابل‌قبول باشد. وضعیت پوشش سطح شهر توسط غرفه‌های بازیافت در شهرهای یاد شده در شکل 5 نشان داده شده است[18].

شکل 5. نمودار مساحت تحت پوشش هر غرفه بازیافت در شهرهای نمونه استان‌های ساحلی و مقایسه آن با استاندارد[18]

همان‌طور که در شکل فوق مشاهده می‌شود ضعف زیرساخت‌های اجرایی نظیر کمبود غرفه بازیافت می‌تواند یکی از عوامل نبود امکان بهره‌گیری کامل از ظرفیت مشارکت مردمی در طرح‌های مدیریت پسماند در سه استان است، درحالی‌که تفکیک پسماندها از مبدأ در سه استان شمالی به نیمی از میانگین کشوری می‌رسد، مقایسه میانگین کشوری با نمونه‌های موفق بین‌المللی نشان می‌دهد که وضعیت تفکیک پسماند از مبدأ در معیارهای بین‌المللی در وضع مطلوبی قرار ندارد.

بررسی انجام شده در مطالعات انجام گرفته توسط سازمان مدیریت پسماند شهرداری تهران با عنوان «طراحی تلفیقی سیستم ذخیره‌سازی، جمع‌آوری و اخذ بهای خدمات پسماند عادی شهری در سطح مناطق 22 گانه شهر تهران به روش PAYT [19]» درخصوص آمار تفکیک پسماندها در مبدأ در آلمان و ایالات متحده نشان می‌دهد که آلمانی‌ها اقدام به تفکیک 34/1% از پسماند تولیدی خود (15/7% از پسماند تر و 47/7% از پسماند خشک) کرده که این میزان در ایالات متحده آمریکا به 40/2% (34/1 از پسماند تر و 44/7% از پسماند خشک) می‌رسد. ذکر این نکته حائز اهمیت است که در منابع بیشتر به نرخ بازیافت پرداخته شده که مشتمل بر تفکیک پسماند در مبدأ و مقصد است. میانگین نرخ بازیافت پسماند شهری در اتحادیه اروپا در سال 2022 (شامل تفکیک در مبدأ و تفکیک در کارخانه‌های پردازش) برابر با 49% بوده است. لذا میانگین تفکیک از مبدأ پسماند در سه استان شمالی 89/7% کمتر از آلمان و 91/3% کمتر از ایالات متحده آمریکاست. درصد پایین تفکیک پسماندها از مبدأ سبب کاهش بازیافت، کیفیت کمپوست، ارزش حرارتی پسماند ورودی به زباله‌سوزها و افزایش ورودی به مراکز دفن در سه استان شمالی شده است که در ادامه مورد بررسی قرار خواهد گرفت. 

2ـ2ـ6. جمع‌آوری و حمل‌ونقل

به‌طور کلی بخش اعظم هزینه‌های مدیریت پسماندها در کشور صرف جمع‌آوری و حمل‌ونقل می‌شود. به‌واسطه تغییرهای چشم‌گیر در کمیت پسماند تولیدی در سه استان شمالی به‌ویژه استان‌های گیلان و مازندران به‌واسطه خیل عظیم گردشگران ورودی به این استان‌های ساحلی، طراحی، انتخاب نوع و جانمایی مخازن و همچنین خدمت‌دهی سیستم جمع‌آوری در سه استان ساحلی با چالش‌های جدی روبه‌روست. علاوه‌بر این به‌واسطه وجود جاذبه‌های طبیعی در سه استان شمالی که عمدتاً در مناطق صعب‌العبور واقع شده است جمع‌آوری پسماند در این سه استان را دشوار و پرهزینه کرده است. همچنین پیچیدگی‌های و ملاحظات مذکور، اقدام‌هایی نظیر اتخاذ تصمیمی مبنی‌بر کاهش و جمع‌آوری مخازن پسماند از برخی معابر شهرها و روستاهای استان‌های گیلان و مازندران بدون انجام مطالعات پیشین سبب شد تا با به‌واسطه ایجاد سردرگمی در بین ساکنان و گردشگران استان‌های مذکور، مقدمات پراکنش پسماند در محیط‌زیست فراهم شود. ازسوی دیگر جانمایی و تعیین حجم مخازن مورد نیاز در جاذبه‌های طبیعی این سه استان بدون انجام مطالعات دقیق و منطبق بر ظرفیت گردشگری منطقه سبب شده است تا مخازن مربوطه گنجایش حجم پسماند تولیدی را نداشته، فلذا آلودگی محیط‌زیست در برخی جاذبه‌های طبیعی سه استان شمالی خودنمایی کند. (شکل 6)

شکل 6. مخزن جمع‌آوری پسماند در جاذبه طبیعی گردشگری در استان‌های شمالی

مأخذ: نگارندگان.

همان‌طور که در ادامه نیز مورد اشاره قرار خواهد گرفت، به‌واسطه مشکلات متعدد اجرایی، حقوقی و... در برخی از مراکز دفع و دفن پسماند در استان مازندران حمل‌ونقل پسماند به استان‌های مجاور نظیر تهران و گلستان در دستور کار گرفته است که علاوه‌بر تحمیل هزینه‌های اقتصادی سنگین به استان مبدأ، سبب بروز نارضایتی و همچنین پراکنش آلودگی در مسیر انتقال پسماند به مقصد نهایی شده است.

3ـ2ـ6. پردازش، بازیابی و بازیافت

در این بخش از گزارش به بررسی تجهیزات و تأسیسات پردازش و تولید کمپوست از پسماند عادی تولیدی در سه استان شمالی و همچنین ظرفیت زباله‌سوزهای موجود در این سه استان پرداخته شده است.

جدول 5. وضع موجود ظرفیت مراکز پردازش، تولید کمپوست و زباله‌سوزهای سه استان شمالی[20-22]

بررسی کارشناسی مندرجات جدول فوق دارای نکاتی به‌شرح ذیل است:

الف) براساس اعلام رسمی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، 42 واحد فعال پردازش در کشور وجود دارد. از این تعداد 8 واحد فعال مربوط به شهرداری‌های استان شمالی و 1 واحد مربوط به بخش خصوصی (خط پردازش چابکسر) است که در سه استان شمالی واقع شده است (19 درصد از واحدهای پردازش فعال کشور در سه استان شمالی قرار دارند). در صورت شروع به فعالیت واحدهای غیرفعال در سه استان شمالی، سهم سه استان شمالی از واحدهای فعال پردازش در کشور به 25 درصد افزایش خواهد یافت.

ب) آمارهای ارائه شده توسط سازمان شهردای‌ها و دهیاری‌های کشور نشان می‌دهد ظرفیت واحدهای پردازش در کشور تقریباً برابر با 30 درصد از پسماند عادی تولیدی در کشور است. این بدان معناست که 70 درصد از پسماندهای عادی تولیدی در شهرها و روستاهای کشور بدون پردازش وارد مراکز دفن می‌شوند. بررسی‌های انجام گرفته درخصوص ظرفیت واحدهای پردازش احداث شده در سه استان شمالی نشان می‌دهد که ظرفیت اسمی واحدهای پردازش فعال در سه استان شمالی برابر با 3610 تن در روز است. بر این‌ اساس واحدهای پردازش پسماند در سه استان شمالی از نظر اسمی قادرند تا 64 درصد از پسماند تولیدی در این سه استان را پردازش کنند. این حاکی از آن است که ظرفیت اسمی واحدهای پردازش فعال در سه استان شمالی از دو برابر میانگین کشوری پردازش پسماند پیش از دفن نیز بالاتر است.

ج) خروجی واحدهای پردازش پسماند عادی دارای سه بخش ریجکت (پسماندهای دارای ارزش حرارتی و عمدتاً غیرقابل بازیافت)، پسماند زیرسرندی (عمدتاً پسماند آلی قابل تبدیل به کمپوست) و پسماند قابل بازیافت است. با توجه به ترکیب پسماند عادی در کشور بخش اعظم خروجی واحدهای پردازش را پسماند آلی (قریب به 70 درصد) تشکیل می‌دهد. بخش قابل بازیافت و ریجکت پردازش نیز 30 درصد باقی‌مانده را تشکیل داده که عموماً بخش قابل بازیافت اندکی بیشتر و بخش ریجکت کمترین بخش را به‌خود اختصاص می‌دهد. با توجه به آنچه اشاره شد:

· در صورت اجرای طرح‌های تفکیک در مبدأ، عملکرد مناسب و بازده بالای سیستم پردازش و انجام دقیق و اصولی فرایندهای تولید کمپوست می‌توان با تولید کمپوست منطبق بر استاندارد ملی به‌شماره 10716 ویرایش سال 1404، از مزایای خرید تضمینی کمپوست (موضوع جزء «2» بند «چ» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور) بهره برد. در غیر این صورت فرایند پردازش مکانیکی و بیولوژیکی صرفاً برای کاهش رطوبت پسماند دفنی و کاهش شیرابه با صرف هزینه بالا صورت گرفته و سرانجام پسماندهای آلی، ورود به مراکز دفن پسماند خواهد بود.

· پسماندهای بازیافتی با تفکیک در مبدأ یا جداسازی در فرایند پردازش پسماند در مراکز مربوطه می‌تواند به چرخه بازگشته و سبب ایجاد منافع مالی برای مدیریت اجرایی پسماندهای عادی شود.

· ریجکت تولیدی در فرایند پردازش پسماند شهری در استان‌های گیلان و گلستان به‌واسطه نبود ریجکت‌سوز به مراکز دفن انتقال می‌یابند. درخصوص استان مازندران با توجه به فعالیت ریجکت‌سوز نوشهر، مدیریت ریجکت تولیدی در استان به روش‌های سوزاندن و دفن انجام می‌پذیرد. نکته حائز اهمیت اینکه، ایجاد واحدهای ریجکت‌سوز صرفاً برای مدیریت بخش ریجکتی قابل استفاده بوده و کاربردی درخصوص مدیریت پسماند مخلوط ندارد.

ذکر این نکته از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است که با تصویب جزء «2» بند «چ» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور امکان تنوع بخشی به فناوری‌های مورد استفاده جهت مدیریت پسماندهای عادی در سه استان شمالی نظیر استفاده از هاضم‌های بی‌هوازی، پیرولیز، استفاده از سوخت مشتق از پسماند (RDF) در کارخانه‌های تولید سیمان، بیوکمپوسترها و سایر فناوری‌های تبدیل پسماند به مواد و انرژی در کشور نیز تکلیف شده است که می‌تواند در صورت نیاز و با رعایت ملاحظات فنی، اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی مورد استفاده قرار گیرد.

د) نکته قابل تأمل درخصوص جدول 5، مربوط به شهرهایی است که در آنها اقدام به ساخت تأسیسات پردازش، تولید کمپوست و همچنین کارخانه‌های ریجکت‌سوز شده است. همان‌طور که پیشتر نیز مورد اشاره قرار گرفت، براساس پهنه‌بندی انجام شده توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، استان مازندران دارای هشت پهنه است که شش پهنه (نور، تنکابن، بهشهر، آمل، بابل و قائم‌شهر) دارای مرکز پردازش و کارخانه تولید کمپوست است و دو پهنه دیگر (ساری و نوشهر) دارای برنامه‌ریزی جهت استفاده از ریجکت‌سوز هستند. درخصوص استان گلستان نیز شرایط مشابه است. هر دو پهنه غربی و شرقی در آزادشهر و آق‌قلا دارای مرکز پردازش و کارخانه تولید کمپوست هستند. اما درخصوص استان گیلان شرایط متفاوت است. در استان گیلان توزیع نامتوازن امکانات و مراکز پردازش و تولید کمپوست وجود دارد. استان گیلان در حال حاضر دارای سه مرکز پردازش فعال در شهرهای رشت (پهنه رشت)، انزلی (پهنه انزلی) و چابکسر (پهنه رودسر) است. با این وجود یک مرکز در حال ساخت در شهر لنگرود و یک مرکز غیرفعال در شهر رودسر هر دو در پهنه رودسر واقع شده‌اند. براساس آمار اعلامی توسط سازمان مدیریت پسماند استان گیلان پهنه رودسر با تولید 8/8% از پسماند استان در صورت راه‌اندازی مراکز پردازش لنگرود و رودسر و با احتساب مرکز پردازش چابکسر دارای 3 مرکز پردازش جمعاً به ظرفیت اسمی 510 تن در روز خواهد بود. این در حالی است که پهنه‌های چهارگانه لاهیجان، آستارا، تالش و رودبار که براساس آمار قریب به 33% از پسماند تولیدی گیلان را به‌خود اختصاص داده‌اند فاقد مرکز پردازش و تولید کمپوست هستند.

ذ) در حال حاضر در بین پهنه‌های 18‌گانه، واحدهای پردازش یک پهنه در استان گلستان سه پهنه در استان مازندران و پنج پهنه در استان گیلان شامل پهنه‌های مراوه‌تپه (گلستان) بابل، ساری، آمل (مازندران) رودسر، لاهیجان، آستارا، رودبار و تالش (گیلان) احداث نشده، به بهره‌برداری نرسیده یا غیرفعال هستند. با توجه به انتقال پسماند تولیدی در پهنه‌های بابل و ساری و پردازش در استان مقصد، پسماند تولید شده در هفت پهنه که تناژی در حدود 1250 تن در روز دارند بدون هیچ‌گونه پردازشی در زمین دفن می‌شود. این وضعیت به دلیل حجم بالای ورودی پسماند به مراکز دفن محدود استان‌های مذکور، که سبب پر شدن سریع ظرفیت این مراکز شده و از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. ازسوی دیگر، برآوردها نشان می‌دهد براساس برآورد قیمت‌ها در زمان تهیه گزارش، پسماندهای قابل بازیافتی که به‌صورت ماهانه در این پهنه‌ها در زمین دفن می‌شوند، حداقل 450 میلیارد ریال ارزش اقتصادی دارد که به‌واسطه نبود اجرای طرح‌های تفکیک در مبدأ و یا مقصد، در حال دفن شدن در دل خاک است.

4ـ2ـ6. وضعیت مراکز دفن، مدیریت شیرابه و مدیریت گاز در مراکز دفن پسماند در سه استان ساحلی

در این بخش از گزارش حاضر به بررسی کمیت و کیفیت مراکز دفن پسماندهای عادی تولیدی در سه استان شمالی پرداخته شده است. در این قسمت از گزارش، کیفیت مراکز دفن سه استان شمالی با مندرجات «دستورالعمل ارزیابی فنی و ضوابط زیست‌محیطی محل‌های دفن پسماند عادی و ویژه» تدوین شده سازمان حفاظت محیط انطباق داده شده است. براساس این دستورالعمل، دفن پسماندهای عادی شهری و روستایی به احداث محل دفن نوع دو نیاز دارد. بر این ‌اساس پس از مکان‌یابی مرکز دفن براساس شاخص‌های مربوطه و اخذ مجوز دفن (مشتمل بر انجام ارزیابی آثار زیست‌محیطی (EIA) و دریافت تأییدیه‌های مربوطه)، نیاز به تهیه گزارش طراحی مرکز دفن شامل موارد ذیل است:

1.   مرزهای سایت پیشنهادی، منطقه حائل، ناحیه و خطوط تراز انباشت پسماند، اقدام‌های حفاظت از آب‌های سطحی، راه‌ها و سازه‌های کارگاهی و طرح پوشش نهایی؛

2.   موقعیت خاکچال، ترانشه، سلول‌های دفن محل نگهداری، خاک پوشش و محل تأسیسات؛

3.   طرح هرگونه لاینر، سیستم جمع‌آوری شیرابه و اقدام‌های مورد نیاز برای کنترل گاز محل دفن؛

4.   تأسیسات پایش آب‌های زیرزمینی، شیرابه و آب‌های سطحی؛

5.   برنامه کنترل بو؛

6.   برنامه احتیاطی آتش‌سوزی، انفجار و خود‌سوزی پسماند؛

7.   محل تأسیسات نگهداری، تفکیک و بازیافت تأسیسات تصفیه شیرابه و فاضلاب؛

8.   سیستم پردازش؛

9.   برنامه احتیاطی برای کنترل شیرابه؛

10.   الزام‌های بستن و مراقبت‌های پس از بستن سایت.

با توجه به گزارش طراحی فوق محل دفن باید به‌گونه‌ای احداث شود که حداقل‌های اشاره شده در «دستورالعمل ارزیابی فنی و ضوابط زیست‌محیطی محل‌های دفن پسماند عادی و ویژه» تأمین شود. لذا در ادامه به بررسی مراکز دفن پسماند در سه استان شمالی پرداخته شده است.

جدول 6. وضعیت مراکز دفن اصلی در پهنه‌های 18‌گانه مدیریت پسماند در سه استان شمالی[20-22]

همان‌گونه که در جدول فوق مشاهده می‌شود، وضعیت مراکز دفن پسماندهای عادی در استان‌های گیلان و مازندران بسیار نامناسب است. براساس گزارش ارائه شده توسط اداره کل محیط‌زیست استان مازندران، تنها 17 درصد از محل‌های تعیین شده به‌عنوان مراکز دفن پسماند در استان دارای مجوز زیست‌محیطی هستند. که در این میان، وضعیت در برخی از این مراکز دفن پیچیده‌تر به‌نظر می‌رسد. به‌عنوان نمونه، قرارگیری مرکز دفن عمارت آمل در بالادست محل احداث سد هراز، نگرانی درخصوص احتمال نشت شیرابه به آب سد را در سالیان آتی افزایش داده است. در این راستا مکان‌یابی مرکز دفن جایگزین عمارت در کارگروه ملی مدیریت پسماندها به‌ تصویب رسیده ولی به تأیید نهایی نرسیده است. در نمونه‌ای دیگر پسماندهای تولیدی در دو شهر ساری و بابل با جمعیتی بالغ بر 560 هزار نفر و میزان تولید روزانه تقریبی 550 تن (تقریباً 20 درصد از پسماند تولیدی در استان) به‌واسطه تنش‌های اجتماعی ایجاد شده در این شهرها، برای مدیریت به استان دیگری منتقل می‌شوند. فارغ از تبعات و نارضایتی‌های اجتماعی ناشی از انتقال بین استانی پسماند، مصرف سوخت و ایجاد آلودگی به‌واسطه جابه‌جایی روزانه پسماند به مسافتی بین 200 تا 250 کیلومتر از بابل (بسته به استان مقصد) و 150 کیلومتر از ساری به استان مقصد، انتقال پسماند از استان مازندران دارای تبعات اقتصادی نیز است. استعلام به‌عمل آمده از سازمان‌های مدیریت پسماند گلستان و مازندران نشان می‌دهد که به‌واسطه پرداخت هزینه جابه‌جایی و بهای ورودی پسماند به مرکز مدیریت پسماند آق‌قلا به‌طور تقریبی و براساس قیمت‌های برآوردی در زمان تهیه گزارش حاضر، ماهانه بیش از 300 میلیارد ریال صرفاً برای دفع پسماند دو شهر ساری و بابل به استان مازندران تحمیل می‌شود.

در استان گیلان نیز دفن پسماندها در وضعیت بسیار نامطلوبی قرار دارد. به غیر از پسماندهای ورودی به مرکز دفن سراوان رشت و تموشل لاهیجان که به‌صورت کنترل شده و به‌واسطه اجرای عملیات بهسازی این دو مرکز دفن صورت می‌پذیرد مابقی پسماندهای تولیدی در استان به روش تلنبار و دفن غیراصولی مدیریت می‌شوند. با توجه به لزوم تعطیلی مرکز دفن سراوان تا پایان سال جاری، باید تا مکان‌یابی مرکز دفن جدید و اجرای دفن مهندسی بهداشتی پسماندهای تولیدی در این استان در دستور کار قرار گیرد.

گزارش‌های دریافتی از اداره کل محیط‌زیست استان گلستان نشانگر آن است که به‌خاطر توقف دفن پسماندها در مرکز دفن آزادشهر و انتقال آن به مرکز دفن آق‌قلا و مدیریت مناسب پسماند در مراوه‌تپه، وضعیت دفن پسماندها در استان گلستان نسبت به دو استان دیگر در شرایط مطلوب‌تری قرار دارد. علاوه‌بر مراکز دفنی که در جدول 6 مورد اشاره شده است، استان‌های شمالی با معضل مراکز دفن غیررسمی نیز دست‌وپنجه نرم می‌کنند. براساس اعلام سازمان مدیریت پسماند استان، گیلان دارای پانزده، مازندران هشت و گلستان فاقد محل دفن غیررسمی است که نیاز است در برنامه‌ریزی‌های آتی تعیین تکلیف این مراکز 23 گانه مدنظر قرار گیرد (جدول 7).

جدول 7. مراکز دفن غیررسمی پسماند در سه استان شمالی[20-22]

همان‌گونه که در جداول 6 و 7 قابل مشاهده است، با وجود ملاحظات متعدد فنی، اجتماعی، محیط‌زیستی و حتی اقتصادی ایجاد مراکز دفن در استان‌های ساحلی به‌ویژه گیلان و مازندران به‌واسطه شرایط خاص جغرافیایی، شهرسازی، اقلیمی و...، تعداد زیادی مراکز دفن رسمی و غیررسمی پسماند شهری در سه استان شمالی وجود دارد. به‌عنوان نمونه، استان مازندران با مساحتی بالغ بر 23771/2 کیلومتر مربع[23] دارای 31 مرکز دفن پسماند شهری است (23 مرکز رسمی (74 درصد) و 8 مرکز غیررسمی (26 درصد)). در گیلان نیز با مساحتی بالغ بر 14044 کیلومتر مربع[24]، 25 مرکز دفن پسماند شهری (10 مرکز رسمی (40 درصد) و 15 مرکز غیررسمی (60 درصد)) وجود دارد. فارغ از بالا بودن تعداد مراکز دفن غیررسمی پسماندهای شهری در دو استان مذکور به‌ویژه استان گیلان، اساساً تعداد مراکز دفن پسماند شهری در این دو استان نسبت به تجربه‌های موفق جهانی بسیار بالاتر است. 

بررسی گزارش تهیه شده در سال 2008 نشان می‌دهد که تعداد مراکز دفن پسماندهای شهری در آلمان در سال 1990، 8273 مرکز بوده که این تعداد در سال 2004 به 297 مرکز تقلیل پیدا کرده است. در نمونه‌ای دیگر، در سال 1988، 7924 محل دفن پسماند شهری در ایالات متحده آمریکا وجود داشته که این تعداد در سال 2005 میلادی به 1654 محل دفن رسیده است. آمار ارائه شده از سایر کشورها نشانگر سه موضوع مهم است:

1. براساس نتایج گزارش مذکور تعداد مراکز دفن در کشورهای پیشرفته در حال کاهش است. به‌طوری‌که طی چهارده سال تعداد مراکز دفن در آلمان 96 درصد کاهش‌یافته که این میزان در طی هفده سال از سال 1997 در ایالات متحده آمریکا 79 درصد کاهش‌یافته است. این کاهش عمدتاً به‌واسطه اقدام‌های کاهش تولید پسماند، توجه ویژه به انحراف از دفن پسماندها و یا تجمیع مراکز دفن صورت پذیرفته است.

2. محاسبات انجام گرفته در این گزارش گویای آن است که در هر 1000 کیلومتر از خاک آلمان در سال 2004، 0/83 محل دفن بهداشتی پسماند شهری وجود دارد که این میزان درخصوص ایالات متحده آمریکا در سال 2005 به 0/17 مرکز دفن به‌ازای هر 1000 کیلومتر مربع بوده است. نظر به مساحت زیاد و وجود شرایط متفاوت در ایالت‌های مختلف آمریکا، بررسی ایالت فلوریدا به‌واسط قرارگیری در منطقه ساحلی نیز مدنظر این گزارش قرار گرفته است. براساس آمار موجود در سال 2024 میلادی، 57 مرکز دفن فعال در این ایالت وجود دارد. لذا این ایالت با جمعیتی بالغ بر 23.37 میلیون نفر و مساحتی در حدود 170312 کیلومتر مربع به‌ازای هر 100 هزار نفر دارای 0/24 محل دفن مهندسی-بهداشتی و در هر 1000 کیلومتر مربع دارای 0/33 مرکز دفن مهندسی-بهداشتی است.

3. مندرجات این گزارش حکایت از آن دارد که در آلمان به‌ازای هر 100 هزار نفر 0/4 مرکز دفن پسماند شهری و در آمریکا 0/56 مرکز دفن است[25].

اگرچه تعداد مراکز دفن پسماند به عوامل مختلفی مانند قوانین و مقررات، مدیریت پسماند در عناصر موظف پیش از دفن نهایی (نظیر کاهش از مبدأ، بازیافت، بازیابی و...)، هزینه‌ها و مالیات اعمال شده بر دفن و... در ارتباط تنگانگ است، با این وجود بررسی تجربه کشورهای آلمان (دارای رتبه هفت در مدیریت پسماندها براساس شاخص EPI در سال 2024) و همچنین ایالات متحده آمریکا (دارای رتبه 47 در مدیریت پسماندها براساس شاخص EPI در سال 2024) نشان می‌دهد که کاهش دفن پسماندها در زمین باید در دستور کار قرار گیرد. مقایسه نسبت مساحت و جمعیت استان‌های گیلان و مازندران به تعداد مراکز دفن پسماند نشان می‌دهد که در استان گیلان به‌ازای هر 100 هزار نفر جمعیت، 0/99 مرکز دفن پسماند شهری و در هر 1000 کیلومتر مربع 1/78 مرکز دفن وجود دارد. در مازندران نیز به‌ازای هر 100 هزار نفر جمعیت، 0/94 مرکز دفن پسماند شهری و در هر 1000 کیلومتر مربع 1/30 مرکز دفن وجود دارد. بر این ‌اساس درصورتی‌که میانگین نسبت تعداد مراکز دفن و وسعت و جمعیت در کشورهای آلمان و ایالات متحده آمریکا مدنظر قرار گیرد، باید به‌ازای هر 1000 کیلومتر مربع 0/5 مرکز دفن و به‌ازای هر 100 هزار نفر جمعیت 0/48 مرکز دفن در استان‌های گیلان و مازندران وجود داشته باشد. براساس محاسبه مساحت و جمعیت حداکثر تعداد مراکز دفن مهندسی رسمی گیلان باید در بازه (12-7) و در مازندران نیز بین (16-12) مرکز دفن مهندسی باشد. براساس آنچه مورد اشاره قرار گرفت، تعداد مراکز دفن رسمی و غیررسمی استان گیلان 2.6 برابر و در استان مازندران 2.21 برابر میانگین کشورهای آلمان و ایالات متحده است. 

·      مدیریت شیرابه

پس از بررسی تعداد، اخذ مجوزهای زیست‌محیطی و نوع دفن پسماند در مراکز دفن پسماند در سه استان شمالی، نوبت به بررسی وضعیت مدیریت شیرابه تولیدی در این مراکز می‌رسد. اهمیت مدیریت شیرابه در استان‌های ساحل شمالی کشور به‌واسطه موارد نظیر بند «5» سیاست‌های ابلاغی توسعه دریامحور، لزوم پایبندی جمهوری اسلامی ایران قانون کنوانسیون چارچوب حفاظت از محیط‌زیست دریایی دریای خزر، جلوگیری از آلودگی منابع آب سطحی و زیرزمینی در این سه استان و سایر مناطق کشور که دارای آب و هوای مشابه دارند به مراتب نسبت به بقیه کشور بالاتر است. با این وجود بررسی‌ها از وجود چالش‌های بسیار جدی در زمینه مدیریت شیرابه (شامل جمع‌آوری کامل و تصفیه) حکایت دارد. در جدول 8 به بررسی تصفیه‌خانه‌های شیرابه مراکز دفن پسماند در سه استان شمالی پرداخته شده است.

جدول 8. بررسی وضعیت تصفیه‌خانه‌های شیرابه در سه استان شمالی[20-22]

نظر به آنکه میزان تولید شیرابه به موارد متعددی نظیر میزان بارش، اقلیم، نوع دفن پسماند، پوشش روزانه و نهایی مرکز دفن، کیفیت پسماند و... وابسته است، در پژوهش‌های مختلف اعداد مختلفی برای میزان تولید شیرابه به‌ازای هر تن پسماند دفنی گزارش شده است. به‌عنوان مثال در پژوهش انجام گرفته در سال 2014 میلادی، میزان 80 لیتر شیرابه به‌ازای دفن هر تن پسماند عادی در هر روز در تهران (منطقه با رطوبت پایین) گزارش شده است[26]. در سوی مقابل مطالعه انجام گرفته در سال 2021، میزان تولید شیرابه به‌ازای هر تن پسماند دفنی شده در هانوی ویتنام (منطقه با رطوبت بالا)، 430 لیتر در روز گزارش شده است[27]. با توجه به آنچه مورد اشاره قرار گرفت برآورد می‌شود روزانه به‌طور تقریبی بین 450 تا 2400 مترمکعب شیرابه در سه استان شمالی تولید شود. مندرجات جدول فوق و نتایج آنالیز شیرابه انجام شده توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست نشان می‌دهد که به‌ غیر از برخی پارامترهای شیرابه خروجی از تصفیه‌خانه سایت انجلیسی بابل برای استفاده در مصرف کشاورزی (شامل COD، کدورت و کلیفرم‌ها)، مابقی شهرها در سه استان شمالی یا فاقد تصفیه‌خانه هستند یا خروجی تصفیه‌خانه آنها با بار آلودگی بالاتر از استاندارد به محیط‌زیست تخلیه می‌شود. لذا می‌توان گفت در بهترین حالت بین 2.5 تا 9% از شیرابه تولیدی (بسته به کل میزان تولید شیرابه براساس مطالعات قبلی) در سه استان شمالی تصفیه شده و 91-97.5درصد باقی‌مانده با بار آلودگی بالاتر از حد مجاز به محیط‌زیست تخلیه می‌شود.

·      مدیریت گاز مرکز دفن

از آنجا که مدیریت گاز مراکز دفن پسماند شامل جمع‌آوری و فلر یا استحصال انرژی می‌شود، هیچ یک از مراکز دفن سه استان شمالی دارای سیستم مدیریت گاز مرکز دفن نیست. ذکر این نکته ضرورت دارد که در مراکز دفن برخی شهرهای سه استان شمالی نظیر رشت، لاهیجان و... لوله‌هایی برای تسهیل در خروج گاز مرکز دفن در نظر گرفته است. با این وجود مدیریت گاز مرکز دفن به‌صورت اصولی در هیچ مرکزی در استان‌های شمالی وجود ندارد.

براساس آنچه مورد اشاره قرار گرفت هیچ مرکز دفنی در سه استان شمالی کشور منطبق بر مشخصات مرکز دفن نوع دوم مندرج در دستورالعمل ارزیابی فنی و ضوابط زیست‌محیطی محل‌های دفن پسماند عادی و ویژه نیست. در نتیجه می‌توان گفت که میزان دفن مهندسی-بهداشتی در استان‌های شمالی برابر با 0% (صفر درصد)، دفن کنترل‌شده به‌صورت تقریبی در حدود 48% و دفن به روش تلنبار 52% است. بررسی داده‌های مندرج در گزارش تهیه شده توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور نشان می‌دهد که 7.6% از دفن پسماند در کشور به روش مهندسی-بهداشتی بوده و 92.4% باقی‌مانده به‌صورت دفن کنترل شده (40.1%) و دفن تلنباری (53.3%) انجام می‌پذیرد. با توصیفات انجام شده، وضعیت دفن مهندسی-بهداشتی در سه استان شمالی نسبت به میانگین کشور در وضعیت بدتری قرار داشته ولی مقادیر بیشتری از پسماندها به‌صورت دفن کنترل شده در این سه استان مدیریت شده و دفن تلنباری مشابه میانگین کشوی است[28].

5ـ2ـ6. عوامل غیرمجاز و زباله گردی

محدودیت در زیرساخت‌های سخت افزاری و نرم افزاری، مشارکت و آگاهی عمومی پایین و همچنین فقدان سیستم یکپارچه مدیریت پسماند، مشتمل بر کاهش، تفکیک از مبدأ، جمع‌آوری، پردازش، دفع و مراقبت‌های پس از دفع در سه استان شمالی، سبب سرازیر شدن زباله گردان و عوامل غیرمجاز به مخازن جمع‌آوری پسماندها و مراکز تلنبار پسماندهای تولیدی در این سه استان برای جداسازی و فروش پسماندهایی نظیر پلاستیک‌ها، فلزات، کاغذ و مقوا و سایر انواع پسماندهای خشک دارای ارزش اقتصادی شده است. فلذا ارتقای عناصر موظف هشت گانه مدیریت پسماند در سه استان شمالی می‌تواند با بهره‌مندی از ظرفیت مشارکت مردمی، ارتقای تفکیک پسماندها از مبدأ، ساماندهی عوامل غیرمجاز و همچنین کاهش تلنبار پسماند می‌تواند به رفع معضل زباله گردی در سه استان شمالی کمک شایانی کند.

6ـ2ـ6. ساختار سازمانی مدیریت اجرایی پسماندهای عادی در سه استان شمالی

براساس ماده (7) قانون مدیریت پسماندها، مسئولیت مدیریت اجرایی کلیه پسماندها (غیر از صنعتی و ویژه) در شهرها و روستاها و حریم آنها به عهده شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و در خارج از حوزه و وظایف شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به عهده بخشداری‌ها است. بررسی‌های انجام گرفته، نشان می‌دهد که در طی سالیان اخیر ایجاد سازمان مدیریت پسماند استان زیر نظر استانداری در دستور کار قرار گرفته است. وظایف این سازمان در استان گلستان با استان‌های مازندران و گیلان دارای تفاوت است. در سه استان شمالی، مدیریت اجرایی پسماندها طبق قانون همچنان به عهده شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و در خارج از محدوده آنها برعهده  بخشداری‌هاست؛ با این وجود، در دو استان گیلان و مازندران، سازمان مدیریت پسماند استان وظیفه سیاستگذاری و انجام هماهنگی‌های مربوطه در امور مدیریت پسماند استان را برعهده دارد. علاوه‌بر وظایف فوق، دفع پسماند در استان گلستان نیز برعهده سازمان مدیریت پسماند استان گذاشته شده است.

7ـ2ـ6. برنامه‌ریزی بلندمدت در جهت مدیریت پسماند در سه استان شمالی

با توجه به توالی احکام مربوط به مدیریت پسماند در سه استان شمالی از برنامه چهارم (سال 1384) تا برنامه ششم توسعه و همچنین مندرجات ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مبنی‌بر تهیه و تدوین طرح جامع و تفصیلی مدیریت پسماند حداکثر تا پایان سال 1392، طرح‌های جامعی در مقیاس شهری، منطقه‌ای و استانی برای مدیریت پسماند در سه استان شمالی تهیه و انتشار یافته است. با توجه به ازدیاد طرح‌های مذکور، در این بخش از گزارش صرفاً به بررسی نمونه‌های موردی درخصوص برخی از طرح‌های تهیه شده توسط استان‌های مذکور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و همچنین سازمان حفاظت محیط‌زیست پرداخته شده است.

استعلام به‌عمل آمده از استان‌ها سه‌گانه ساحلی نشان می‌دهد که نگارش طرح‌های جامع مدیریت پسماند در برخی از شهرهای این سه استان پس از تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماند آغاز شده است. با این وجود طرح‌های جامع استانی با نگارش طرح جامع مدیریت پسماند استان گلستان در سال 1388 آغاز شد. در استان گیلان نیز نگارش طرح جامع مدیریت پسماند استان در سال 1388 شروع و پس از گذشت یک دهه در اردیبهشت ماه سال 1398 به تصویب کارگروه استانی رسید. در استان مازندران نیز طرح اقدام فوری «تفکیک از مبدأ (تیام)» در پایان دهه 90 جامع مدیریت پسماند با عنوان طرح تهیه شد. با ایجاد سازمان‌های مدیریت پسماند در استان‌های شمالی و تهیه طرح‌ها و برنامه‌های جامع برای سه استان شمالی دستگاه‌های متولی شامل سازمان حفاظت محیط‌زیست (ناظر حسن اجرای قانون مدیریت پسماندها (موضوع ماده (23) قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383)) و همچنین مدیریت اجرایی (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور) به‌ترتیب طی دو طرح با عناوین «تدوین نقشه راه و برنامه اقدام راهبردی مدیریت پسماند استان‌های شمالی با رویکرد برنامه‌ریزی ارزش» و «بهبود مدیریت پسماند عادی» در سال‌های 1398 و 1401، تورم برنامه‌ها و طرح‌های جامع پسماند در این سه استان شکل جدی‌تری به‌خود گرفت.

وظایف نظارتی سازمان حفاظت محیط‌زیست در حوزه مدیریت پسماندها و همچنین وظایف صریح قانونی مندرج در بند «ج» مواد (2) و (7) قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383، درخصوص مدیریت اجرایی که مسئولیت برنامه‌ریزی، ساماندهی، مراقبت و عملیات اجرایی مربوط به تولید، جمع‌آوری، ذخیره‌سازی، جداسازی، حمل‌ونقل، بازیافت، پردازش و دفع پسماندها و همچنین آموزش و اطلاع‌رسانی در زمینه کلیه پسماندها غیر از صنعتی و ویژه در شهرها و روستاها و حریم آنها، برعهده شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و در خارج از حوزه و وظایف شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به‌عهده بخشداری‌ها قرار دارد، این هم‌پوشانی وظایف میان دستگاه‌های متولی، موجب ایجاد موازی‌کاری و تورم برنامه‌های اجرایی شده و در نتیجه، طی بازه زمانی سه‌ساله 1398 تا 1401، تهیه دو برنامه و طرح جامع در زمینه مدیریت پسماندهای عادی در سه استان شمالی کشور منجر شد.

بررسی دو طرح تهیه شده حاوی نکات ذیل است که باید مورد توجه قرار گیرد:

الف) وجود تفاوت و تناقض: مطالعه و بررسی دو طرح مذکور نشان می‌دهد در برخی موارد به‌ویژه در سناریوی برتر پیشنهاد شده تناقض و تفاوت وجود دارد. به‌عنوان نمونه، در مطالعه انجام گرفته توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست انزلی در پهنه رشت قرار گرفته است (استان گیلان دارای 6 پهنه است) و پیشنهاد شده است که ریجکت حاصل از فرایند پردازش و تولید کمپوست در کارخانه انزلی برای دفن به رشت انتقال یابد. این درحالی است که در گزارش تهیه شده توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور برای انزلی یک پهنه مجزا (هفت پهنه) در نظر گرفته شده است. یا در نمونه دیگر، براساس گزارش تهیه شده در سال 1398، تکمیل زباله‌سوز 600 تنی در رشت به‌عنوان راهکار پیشنهادی در دستور کار قرار گرفته است ولی در گزارش انتشار یافته در سال 1401، مهندسی ارزش جهت ارزیابی فرایند زباله‌سوز و بررسی راهکارهای مناسب درخصوص غلبه بر چالش توقف پروژه زباله‌سوز رشت پیشنهاد شده است.

ب) نبود سنجه‌های دقیق و قابل پایش ازیک‌سو و نبود تطابق هدف‌گذاری‌های انجام شده با وضع موجود کشور ازسویی دیگر: یکی از معیارهای پایش عملکرد دستگاه‌ها در برنامه‌ها و طرح‌های اجرایی، بررسی دستیابی به سنجه‌ها و شاخص‌های مندرج در برنامه‌های تهیه شده است. این شاخص‌ها ازیک‌‌سو باید قابل پایش بوده و ازسوی دیگر، اهداف تعیین شده باید منطبق با شرایط موجود کشور باشد در غیر این صورت یا امکان پایش عملکرد و تحقق برنامه غیرممکن می‌شود یا برنامه تهیه شده از ابتدا غیرقابل اجرا تلقی می‌شود. بررسی دو برنامه و طرح موجود نشان می‌دهد هر یک از این دو طرح به یکی از عارضه‌های فوق مبتلا هستند. در برنامه تهیه شده توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست به‌واسطه نقش نظارتی این سازمان، به‌طور نمونه درخصوص تفکیک از مبدأ دارای هدف‌گذاری کمّی است ولی برنامه تهیه شده توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به‌واسطه نقش اجراکننده برنامه فاقد آن است. ازسوی دیگر، در حال حاضر و با گذشت شش سال از انتشار برنامه سازمان حفاظت محیط‌زیست گزارش‌ها گویای آن است که تفکیک در مبدأ پسماند در سه استان شمالی برابر با نیمی از میانگین کشور (3/5 درصد) است. این درحالی است که براساس هدف‌گذاری انجام شده باید این میزان تا سال دهم برنامه (سال 1407) به 25% می‌رسید. به عبارت دیگر، هدف این بوده که طی 10 سال، این مقدار بیش از هفت برابر شده و به بیش از 3.6 برابر میانگین کشوری برسد.

نمونه دیگر از نبود تطابق هدف‌گذاری‌های مرتبط با مدیریت پسماند در سه استان شمالی در ماده (27) برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی توسعه دریامحور (مصوب سال 1403) قابل مشاهده است. براساس مندرجات این ماده مدیریت سالیانه حداقل بیست درصد (۲۰%) از حجم پسماندهای موجود با روش مناسب و بهره‌گیری از خدمات شرکت‌های دانش‌بنیان و تسری آن به کلیه پسماند تولیدی در مناطق ساحلی تا پایان سال 1407 باید در دستور کار قرار گیرد. شباهت فراوان حکم این ماده با حکم بند «ث» ماده (38) برنامه ششم توسعه کشور که پس از گذشت 9 سال از تصویب هنوز حتی در سه استان شمالی محقق نشده است، نشان می‌دهد که هدف‌گذاری در حوزه مدیریت پسماندها با واقعیت موجود در کشور فاصله معنادار دارد.

ج) نبود توجه به مفاهیم اساسی مندرج در نمونه‌های موفق بین‌المللی مدیریت پسماندها: مطالعه دو طرح مذکور نشانگر آن است که مفاهیمی نظیر کاهش و استفاده مجدد پسماند که یکی از اساسی‌ترین مفاهیم مدیریت پسماند بوده و در قالب 3R  از سالیان پیش مطرح شده است و امروزه تکامل‌یافته و به 8R  تبدیل شده است، هیچ جایی در طرح‌های مذکور ندارد. یا در مثالی دیگر، هیچ برنامه‌ای جهت مدیریت پسماندهای جزء ویژه پسماند عادی در هر دو برنامه قابل مشاهده نیست.

د) ضمانت اجرایی پایین برنامه‌ها و طرح‌های تهیه شده: بررسی دو طرح مذکور نشانگر آن است که اتفاق نظر درخصوص برخی راهکارهای در هر دو طرح جامع تهیه شده مشهود است. به‌عنوان نمونه‌ای در این زمینه می‌توان به ساخت کارخانه تولید سوخت مشتق از پسماندها (RDF) در قائم‌شهر، تکمیل زباله‌سوزسازی و... بوده است که تاکنون به دلایل مختلف ازجمله ضمانت اجرایی پایین برنامه‌های مذکور به مرحله اجرا و بهره‌برداری نرسیده است.

همان‌گونه که در موارد فوق قابل مشاهده است، تورم برنامه‌ها و طرح‌های جامع مدیریت پسماند در سطوح شهری، استانی و سه استان شمالی در سالیان اخیر که بعضاً با تناقضات، نقایص و ضمانت اجرایی پایین همراه بوده است به نوعی سبب سردرگمی در مدیریت اجرایی پسماند در سه استان شمالی شده است. بررسی‌ها گویای این واقعیت است که به‌رغم تورم فزاینده برنامه‌ها و طرح‌های اجرایی مدیریت پسماند در سه استان شمالی، تصمیم‌های سلیقه‌ای و اعمال نفوذ ذی‌نفعان و افراد ذی‌نفوذ سبب شده است که اجرایی‌سازی برخی اقدام‌های مندرج در برنامه‌ها و طرح‌های جامع تدوین شده با چالش روبه‌رو شده و یا اقدامی دیگر در دستور کار قرار گیرد.

موضوع دیگری که اجرایی‌سازی اقدام‌های مندرج در طرح‌های تهیه شده را با چالش روبه‌رو ساخته است، تأمین مالی این اقدام‌هاست. به‌عنوان نمونه، در طرح تهیه شده توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست برآورد شده بوده است که براساس قیمت‌های سال 1398، اجرایی شدن طرح جامع مدیریت پسماند صرفاً در استان‌های گیلان و مازندران (بدون در نظر گرفتن استان گلستان) به بودجه‌ای بالغ بر 45600 میلیارد ریال (4.56 همت) در طی ده سال نیاز داشته است. در این راستا، در طرح پیشنهادی سازمان حفاظت محیط‌زیست منابعی شامل صندوق توسعه ملی، صندوق ملی محیط‌زیست، منابع درآمدی شهرداری‌ها و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را نیز برای تأمین اعتبار مورد نیاز پیشنهاد شده بود.

با توجه به آنچه مورد اشاره قرار گرفت، مانع مهم‌تر و بزرگ‌تری نسبت به تورم در تعداد و نقایص فنی طرح‌های تهیه شده، تصمیم‌های غیرعلمی و سلیقه‌ای و همچنین دخالت افراد ذی‌نفوذ و در نهایت مشکل در تأمین مالی اقدام‌های مربوطه در مسیر مدیریت بهینه پسماند در سه استان شمالی وجود دارد که آن نبود ثبات مدیریت در حوزه‌های مرتبط با مدیریت پسماند در استان‌های شمالی است. نبود ثبات مدیریت علاوه‌بر تأثیر جدی که بر پیاده‌سازی سیاست‌های مدیریتی دارد، با ایجاد بی‌اعتمادی بین کارکنان از شکل‌گیری انسجام سازمانی کاسته و به‌دلیل تغییر رویکردهای مدیریتی در بازه‌های زمانی کوتاه، سبب ایجاد بی‌اعتمادی اجتماعی شده که از مشارکت مردمی در طرح‌های مدیریت پسماند می‌کاهد. نظر به مسئولیت شهرداری‌ها در زمینه مدیریت اجرایی پسماندهای عادی بررسی تصدی‌گری شهرداران مراکز سه استان شمالی در سه استان شمالی جالب توجه است. از ابتدای سال 1394 تاکنون (یک دهه گذشته) رشت سیزده شهردار و سرپرست شهرداری (9 شهردار و چهار سرپرست)، ساری 10 شهردار و سرپرست شهرداری (پنج شهردار و پنج سرپرست) و گرگان پنج شهردار به‌خود دیده است. این بدان معناست که عمر مدیریتی میانگین در رشت کمتر از ده ماه، در ساری یک سال و در گرگان دو سال بوده است. این درحالی است که در اصفهان و مشهد که دارای سیستم مدیریت پسماندی به مراتب بهتر از سه استان شمالی هستند، عمر مدیریتی میانگین به‌ترتیب به 2.5 سال و یک سال و چهار ماه می‌رسد. آمار ارائه شده توسط وزیر محترم کشور در اردیبهشت ماه سال 1404 نشان می‌دهد که میانگین عمر شهرداران در کشور 2 سال بوده است که به‌طور ملموسی از عمر مدیریتی شهرداران در برخی از شهرهای سه استان شمالی بویژه در گیلان و مازندران بالاتر است.

6-2-8. اقدام‌های اجرایی برنامه‌ریزی شده برای مدیریت پسماند در سه استان شمالی

استعلام انجام گرفته از سازمان‌های مدیریت پسماند در سه استان شمالی در ماه‌های انتهایی سال 1403 نشان می‌دهد که تکمیل پروژه‌ها و یا شروع طرح‌های اجرایی جدید در این سه استان به اعتباری قریب به 58,400 میلیارد ریال و 280,000 دلار به‌صورت ارزی نیاز دارد. در شکل ۷ سهم هر یک از استان‌ها از اعتبارات ریالی درخواستی و در شکل 8 محل مصرف این اعتبارات در هر استان به نمایش درآمده است.

شکل 7. نمودار سهم سه استان شمالی از اعتبارات ریالی درخواستی برای طرح‌های مدیریت پسماند [10 ،11]

همان‌گونه که در شکل 7 قابل مشاهده است، بدون در نظر گرفتن اعتبارات ارزی، استان گیلان سهم 66 درصدی از اعتبارات درخواستی در سالیان آتی را به‌خود اختصاص داده است. استان مازندران علاوه‌بر 32% از اعتبارات ریالی درخواستی برای دریافت 280،000 دلار را نیز برای پیشبرد پروژه‌های مرتبط با مدیریت پسماند عادی در این استان ارائه داده است. استان گلستان نیز با 2 درصد از اعتبارات درخواستی برای سالیان آتی کمترین سهم را از اعتبارات ریالی درخواستی توسط سازمان‌های مدیریت پسماند سه استان شمالی به‌خود اختصاص داده است.

شکل 8. نمودار تسهیم اعتبارات درخواستی توسط سازمان‌های مدیریت پسماند سه استان شمالی برای اقدام‌های آتی [10 ،11]

همان‌گونه که در شکل 8 قابل مشاهده است، به ‌غیر از استان گیلان دو استان دیگر هیچ اعتباری برای اجرایی‌سازی تفکیک از مبدأ پسماند تولیدی توسط ساکنان سه استان شمالی درخواست نکردند. در استان گیلان 51% از اعتبارات درخواستی در راستای بهبود دفن از طریق بهسازی مراکز دفن، ایجاد سلول دفن بهداشتی جدید و یا ایجاد و ارتقای تصفیه‌خانه شیرابه بوده است. 27.3% اعتبارات مربوط به احداث دو زباله‌سوز، 20.4% برای احداث و یا ارتقای کارخانه‌های پردازش پسماند و 1.3 درصد باقی‌مانده نیز در جهت اجرایی‌سازی تفکیک در مبدأ در نظر گرفته شده است. در استان گلستان 47 درصد اعتبارات آتی برای بهبود فرایند دفن و 53 درصد باقی‌مانده صرف ارتقای فرایند پردازش پسماند در کارخانه‌های پردازش پسماند می‌شود. تقسیم‌بندی اعتبارات درخواستی برای اقدام‌های آتی مدیریت پسماند در استان مازندران نیز به‌شرح ذیل است: 13.4% بهبود فرایند دفن، 67.2% زباله‌سوز بدون تولید برق و 19.4% باقی‌مانده برای ارتقای پردازش پسماندها در مقصد.

با توجه به اعتبارات درخواستی هرم مدیریت پسماند در سه استان شمالی به‌صورت شکل 9 قابل تعبیر است.

شکل 9. نمودار هرم مدیریت پسماند در سه استان شمالی در سالیان آتی براساس اعتبارات درخواستی

مأخذ: نگارندگان.

شکل 9 گویای آن است که براساس برنامه ارائه شده توسط سازمان‌های مدیریت پسماند در سه استان شمالی، رفع معضل عمدتاً بر پایه بهبود فرایند دفع پسماند استوار خواهد بود و بهسازی مراکز دفن موجود، ایجاد سلول‌های دفن بهداشتی جدید، ایجاد و ارتقای تصفیه‌خانه‌های شیرابه یا دفع پسماند به روش زباله‌سوزی دفع پسماند در سه استان شمالی بهبود خواهد یافت. ازسوی مقابل در اعتبارات درخواستی توجه کافی به برنامه‌ریزی جهت کاهش تولید پسماندها و همچنین تکفکیک پسماندها در مبدأ به چشم نمی‌خورد این درحالی است که مقایسه هرم مدیریت پسماند در سه استان شمالی و سایر کشورها تفاوت ملموسی را نشان می‌دهد (شکل 10).

شکل 10. نمودار هرم ارجحیت مدیریت پسماندها در سایر کشورها

مأخذ: همان.

همان‌گونه که مقایسه دو شکل‌های 9 و 10 نشان می‌دهد، مدیریت پسماند در کشور به‌ویژه در سه استان شمالی برخلاف الگوی بهینه بین‌المللی بر ایستگاه پایانی (دفع و یا بازیابی انرژی) متمرکز شده و غفلت محسوسی در توجه به گزینه‌های ارجح‌تر یعنی فرهنگ‌سازی، کاهش تولید و تفکیک پسماندها در مبدأ در برنامه‌ریزی قابل مشاهده است.

7. جمع‌بندی و ارائه پیشنهادها

به‌رغم شرایط ویژه آب و هوایی، جغرافیایی، گردشگری، نحوه توسعه شهری و روستایی، فرهنگی و... در سه استان شمالی که مدیریت پسماند را با چالش‌های مختص به‌خود در کشور مواجه می‌سازد اما وضع موجود مدیریت پسماند در استان‌های گیلان، گلستان و مازندران، نتیجه نقصان، خلل و چالش‌های موجود در حوزه‌های تقنین، نظارت و اجرای مدیریت پسماند در این سه استان است که در ادامه به آن پرداخته می‌شود.

تقنین: هدف‌گذاری‌های غیرقابل حصول، سیاست‌های حمایتی از یک روش یا فناوری خاص، فقدان در نظر گرفتن سازوکار اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند از گردشگران و ضمانت اجرایی پایین قوانین از مهم‌ترین چالش‌های تقنینی مدیریت پسماند در سه استان شمالی به‌شمار می‌رود.

نظارت: ضمانت اجرایی پایین مصوبات کارگروه ملی مدیریت پسماندها، نبود اعمال نظارت کافی بر تهیه، تکمیل و به‌روزرسانی بانک اطلاعاتی، فقدان تکافوی اقدام‌های نظارتی و برخورد با متخلفان درخصوص جمع‌آوری، بازیافت یا دفن پسماندها به‌صورت تفکیک شده اهم چالش‌های نظارتی درخصوص مدیریت پسماند در سه استان شمالی است.

اجرا: بی‌توجهی به هرم ارجحیت مدیریت پسماندها (شامل اولویت‌بخشی به کاهش پسماند، استفاده مجدد، تفکیک از مبدأ، پردازش و بازیافت نسبت به دفع)، تورم و ازدیاد برنامه‌ها و طرح‌های جامع مدیریت پسماند ازیک‌سو و اخذ تصمیم‌های شخصی، سلیقه‌ای و اعمال نفوذ ذی‌نقشان ازسوی دیگر، توزیع نامتوازن امکانات، تجهیزات و تأسیسات مدیریت پسماند در پهنه‌های مدیریت پسماند، وجود نگاه کوتاه‌مدت و بخشی‌نگری به جای نگاه بلندمدت، منطقه‌ای و جامع‌نگر، اثربخشی پایین اعتبارات در حل معضل مدیریت پسماند در سه استان شمالی، وجود طرح‌های نیمه‌تمام فراوان یا ناکارامدی پروژه‌های تکمیل شده، میزان بالای دفن غیراصولی (عمدتاً به‌صورت تلنبار) در مراکز دفن رسمی و غیررسمی، تعیین نشدن مکان‌های دفن جایگزین برای مکان‌های دفن بسته شده و نبود برنامه‌ریزی جهت پاکسازی محیط ناشی از مدیریت پسماندها ازجمله چالش‌های مهم اجرایی درخصوص مدیریت پسماند در سه استان شمالی محسوب می‌شود.

در راستای غلبه بر موارد فوق پیشنهادهای ذیل ارائه می‌شود:

1.   استفاده از ظرفیت نظارتی قوه مقننه بر عملکرد دستگاه‌های متولی و عملکرد بودجه سالیانه (موضوع مواد (51، 212 و 218) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی) درخصوص مدیریت پسماند در سه استان شمالی، در مجلس شورای اسلامی؛

2.   اجرایی‌سازی بند «9» سیاست‌های کلی نظام در حوزه قانونگذاری برای مدیریت پسماند در سه استان شمالی مشتمل بر قابل اجرا بودن قانون و قابل سنجش بودن اجرای آن، ابتنا بر نظرهای کارشناسی، نگاه بلندمدت و جلب مشارکت حداکثری مردم، ذی‌نفعان و نهادهای قانونی مردم‌نهاد تخصصی و صنفی در قانونگذاری؛

3.   استفاده از ظرفیت‌های تقنینی موجود:

الف) جزء «3» بند «چ» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت:

ارتقا و بهبود عملکرد سامانه یکپارچه مدیریت پسماندها با هدف پایش و نظارت بر کلیه اقدام‌های مدیریتی پسماندها به‌طور ویژه، در زمینه مدیریت پسماند در سه استان شمالی توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست.

ب) ماده (6) آیین‌‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها:

برای تکمیل بانک اطلاعاتی درخصوص کمیت و کیفیت پسماندهای عادی و در راستای ابلاغ ضوابط، مقررات و دستورالعمل‌های قانونی به مدیریت‌های اجرایی پسماند عادی، سازمان‌های پسماند سه استان شمالی نسبت به اتخاذ تمهیدات لازم جهت تجهیز مراکز مدیریت پسماند به سیستم توزین اقدام کرده و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور نسبت به تهیه و ابلاغ شیوه نامه انجام آنالیز فیزیکی مبادرت کند.

ج) تبصره ماده (2) آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها و بند «چ» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت:

برنامه‌ریزی و سیاستگذاری جهت اجرایی‌سازی اقدام‌های ذیل با برگزاری مستمر جلسات کارگروه استانی مدیریت پسماند زیر نظر معاون عمرانی استاندار (موضوع) و بررسی، رفع ایراد و تصویب مصوبات استانی در کارگروه ملی مدیریت پسماندها با ریاست معاون اجرایی رئیس‌جمهور و رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست ظرف مدت پنج سال:

کوتاه‌‌مدت (ظرف مدت یک سال):

· نسخ کلیه طرح‌های جامع و برنامه‌های موجود از طریق تجمیع، یکپارچه‌سازی، رفع نقص و ارتقای طرح‌های پیشین در قالب «برنامه اقدام ملی برای مدیریت پسماند برای پیاده‌سازی بند «5» سیاست‌های ابلاغی توسعه دریامحور» برای ایجاد وحدت‌رویه، جلوگیری از اعمال‌نظرهای شخصی، سلیقه‌ای و غیرکارشناسی، توزیع متوازن امکانات و اجرایی‌سازی مدیریت پسماند براساس هرم ارجحیت مدیریت پسماندها (تأکید بر کاهش تولید پسماند، افزایش تفکیک از مبدأ، افزایش بازیابی منابع و کاهش انتشارات زیست‌محیطی) و نیل به اهداف مندرج در برنامه ملی راهبردی مدیریت پسماند.

·  ممنوعیت پیاده‌سازی هرگونه تصمیم درخصوص مدیریت پسماندها بدون تصویب در کارگروه استانی؛

·  تعیین محل برای مراکز دفن جایگزین برای تعطیلی مراکز دفنی نظیر سراوان رشت، عمارت آمل و...؛

·  تعیین تکلیف درخصوص تکمیل یا توقف دائم پروژه‌های نیمه‌تمام نظیر زباله‌سوز رشت و...؛

·  برآورد اعتبارات مورد نیاز و اولویت‌بندی اقدام‌های اجرایی؛

·  ایجاد ثبات مدیریت در حوزه مدیریت پسماند در استان به مدت پنج سال؛

·  تکمیل بانک اطلاعاتی و ثبت آن در سامانه جامع مدیریت پسماندها.

میان‌مدت (ظرف مدت سه سال):

· آسیب‌شناسی دلایل اثربخشی پایین اعتبارات تخصیص‌یافته و ارائه راهکارهای علاج‌بخش درخصوص تخصیص بهینه اعتبارات؛

· افزایش سهم دفن مهندسی-بهداشتی در مراکز دفن و تعطیلی مراکز دفن غیررسمی و کاهش تعداد، ممنوعیت تلنبار پسماند و....

بلندمدت (ظرف مدت پنج سال و بیشتر):

·  فرهنگ‌سازی، ارتقای آگاهی عمومی و ایجاد زیرساخت فنی و اجرایی لازم برای بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت مردمی در مدیریت پسماند؛

·  ایجاد زیرساخت لازم جهت پردازش کلیه پسماندهای تولیدی در استان برای استحصال مواد و انرژی از پسماندها.

د) ماده (8) قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383 و بندهای «4 و 9» سیاست‌های کلی نظام درخصوص توسعه دریامحور:

نظر به وجود ظرفیت قانونی درخصوص امکان دریافت هزینه‌های مدیریت پسماند از تولیدکننده‌، پیشنهاد ذیل برای تصویب در قوانین بودجه سنواتی کشور توسط مجلس شورای اسلامی ارائه می‌شود:

«برای اجرای سیاست‌های توسعه دریامحور و ارتقای خدمات شهری و مدیریت پسماند ارائه شده در مقاصد گردشگری ساحلی، وزارت راه و شهرسازی مکلف است از هر خودروی سواری حامل گردشگران غیربومی، در ابتدای مسیرهای منتهی به استان‌های گردشگرپذیر ساحلی (شامل گلستان، مازندران، گیلان، سیستان و بلوچستان، هرمزگان، بوشهر و خوزستان)، نسبت به اخذ صد هزار ریال (100.000 هزار ریال) «عوارض خدمات‌شهری و پسماند» اقدام کرده و وجوه حاصله را پس از کسر هزینه‌های عملیاتی مربوط به این بند، براساس ضوابط توزیع این منابع، به حساب وجوه متمرکز وزارت کشور واریز کند تا مطابق آیین‌نامه‌ای که ظرف مدت دو ماه پس از ابلاغ این قانون توسط وزارت کشور و با همکاری وزارت راه و شهرسازی و سازمان حفاظت محیط‌‌زیست تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد، صرف ارتقای زیرساخت‌های خدمات شهری و مدیریت یکپارچه و اصولی پسماندهای عادی در شهرداری‌ها و دهیاری‌های استان مربوطه شود».

4.   تقویت وضعیت موجود ساختار حاکمیتی و اجرایی مدیریت پسماند از طریق:

تهیه گزارش سالیانه از نحوه اجرای مصوبات کارگروه ملی مدیریت پسماندها درخصوص استان‌های شمالی و ارسال آن به سازمان بازرسی کل کشور، دادستانی حقوق عامه و مجلس شورای اسلامی توسط سازمان حفاظت محیط‌‌زیست.

جدول 9. پیشنهاد توصیه سیاستی

مأخذ: نگارندگان.