خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

در اداره موقوفات، حفظ عین موقوفه بر سایر ابعاد و احکام وقف اولویت دارد؛ زیرا کسب هرگونه منفعت از موقوفات در گرو بقا و سلامت عین موقوفه است. بنابراین، حفظ و نگهداری موقوفات، شرط لازم شکل‌گیری زنجیره اقتصادی وقف به‌شمار می‌آید. ازاین‌رو، نظام حکمرانی در کشور نسبت به این مسئله بی‌تفاوت نبوده و ضمن تصویب قوانین مختلف در این زمینه، سازمان اوقاف و امور خیریه را برای سامان‌دهی و اداره امور موقوفات قرار داده و جهت حفظ و نگهداری اعیان موقوفات نیز -چه از شأن نظارتی و چه از شأن تولیت آن- وظایفی برعهده این سازمان قرار داده است.

در شرایطی که براساس گزارش‌های رسمی سالیانه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، اولاً روند رشد تعداد موقوفات در پنج سال اخیر کاهشی بوده و ثانیاً در سال‌های 1402 و 1403، درصد هزینه‌های حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه از کل درآمدهای آنها از 10 درصد به 8.4 درصد رسیده است، اهمیت حفظ و نگهداری بیش از پیش نمایان خواهد شد.

بند «ج» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت، مسئله احیا و فعال‌سازی موقوفات را مورد توجه قرار داده و سازمان اوقاف و امور خیریه را مکلف ساخته تا با همکاری سازمان صداوسیما و سازمان تبلیغات اسلامی، طرح احیا و فعال‌سازی موقوفات را جهت حمایت و تقویت فعالیت‌های قرآنی، هیئت‌ها، مساجد و بقاع متبرکه، با توجه به نیات واقفان، تا پایان سال اول برنامه تهیه کرده و به تصویب هیئت‌وزیران برساند. اما سازمان اوقاف و امور خیریه با چالش‌هایی در اجرای این تکالیف قانونی روبه‌رو است. به همین دلیل، مسئله گزارش حاضر، بررسی چالش‌های سازمان اوقاف و امور خیریه در اجرای تکالیف قانونی خود در زمینه حفظ و نگهداری این اماکن بوده و ضمن بررسی وضع موجود به ارائه راهکارهای پیشنهادی در این رابطه می‌پردازد.

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

سازمان اوقاف و امور خیریه اعلام کرده است که هزینه حفظ و نگهداری موقوفات متصرفی در سال‌های 1402 و 1403 مجموعاً بیش از هزار میلیارد تومان بوده است اما با این وجود، مسئله حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه با چالش‌هایی روبه‌رو است که مهم‌ترین آنها عبارت‌اند از:

1. کمبود منابع و اعتبار موقوفات جهت امور عمرانی اعیان: مهم‌ترین منابع تأمین هزینه‌های حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه، درآمدهای آنهاست. درحالی‌که سیاست‌های سازمان اوقاف برای ارتقای بهره‌وری اقتصادی موقوفات را نمی‌توان به‌طور کامل موفقیت‌آمیز دانست و بخشی از موقوفات و بقاع متبرکه کم‌درآمد یا بی‌درآمد مانده‌اند و همین امر، مسئله حفظ عین آنها را دشوار ساخته است. تدابیر جایگزین دیگری مثل اعطای وام یا تخصیص اعتبارات سالیانه از وجوه حق‌التولیه، حق‌النظاره و هدایای مستقل نیز اندیشیده شده ولی نتوانسته پاسخ‌گوی حجم نیازها باشد.
2. چالش‌های همکاری سازمان اوقاف با وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی: با توجه به قدمت عمل وقف در گستره ایران، شمار قابل توجهی از موقوفات و اماکن مذهبی جزو میراث‌فرهنگی محسوب می‌شوند. به همین دلیل، حوزه وظایف سازمان اوقاف با تکالیف وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی هم‌پوشانی یافته که رفع این مسئله، نیازمند هماهنگی و همکاری‌های این دو سازمان است. اما آثار میراث‌فرهنگی بسیاری وجود دارند که در سال‌های گذشته به‌دلایل متعددی ازجمله بی‌توجهی یا ناآگاهی متولیان و هیئت‌امنا از قوانین حوزه میراث‌فرهنگی، محدودیت منابع و نیروی انسانی دو دستگاه برای شناسایی، نظارت و نگهداری مستقیم از آثار متکثر فرهنگی-تاریخی وقفی در کشور و همچنین اجرایی‌نشدن مفاد تفاهم‌نامه بین دو دستگاه در این زمینه، همچنان دچار مشکلات عمرانی بوده و سلامت عین آنها در خطر است.
3. دشواری‌های تبدیل به احسن موقوفه: برخلاف اعیان غیروقفی که تبدیل به احسن آن یکی از روش‌های بهینه‌سازی دارایی به‌ شمار می‌رود، در مورد موقوفات موانعی وجود دارد. ماده (88) قانون مدنی اگرچه شرایط تبدیل به احسن موقوفات را مشخص ساخته، اما اولاً تعداد کمی از موقوفاتِ نیازمند به تعمیر یا مرمت را شامل می‌شود. ثانیاً در تبدیل موقوفات بخش قابل توجهی از سرمایه (زمین و بنای موقوفه) موقوفات از بین می‌رود. ازاین‌رو، اولویت‌های سیاستی سازمان اوقاف بر این بوده تا حتی‌الامکان اصل موقوفات را حفظ کند و این تدبیر قانونی به‌عنوان آخرین اولویت اقدامیِ سازمان اوقاف قرار گرفته است.
4. کمبود خادمان مساجد و بقاع متبرکه در اثر اجرای ضعیف سیاست‌های حمایتی از آنها: اجرای ضعیف سیاست‌های حمایت از خادمان اماکن مذهبی توسط سازمان‌های مسئول ازجمله سازمان اوقاف و سازمان تأمین اجتماعی (در مورد بیمه این افراد)، موجب شده است تا استقبال از قبول زحمات حفظ و نگهداری اماکن مذهبی کاهش یابد. نتیجه آنکه، سازمان اوقاف با کمبود خادمان دائمی این اماکن روبه‌رو است.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

 جهت اصلاح سازوکارهای موجود، پیشنهاد ذیل ارائه می‌شود:

1. تهیه شناسنامه اقتصادی موقوفات و درج نیازهای عمران و آبادانی در آن توسط سازمان اوقاف؛
2. اعطای وام‌های محلی از موقوفات و اماکن مذهبی پردرآمد به موارد کم‌درآمد؛
3. اصلاح ضوابط تعیین هیئت‌امنا برای موقوفات ثبت‌شده در آثار ملی؛
4. ارتقای سازوکارهای شناسایی و نظارت بر حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه در سازمان اوقاف؛
5. نظارت بر اجرای سیاست‌های حمایتی از خادمان مساجد و امکان مذهبی؛
6. تعیین شاخص‌های کمّی برای مصارف عمرانی وجوه حاصل از حق‌التولیه، حق‌النظاره و هدایای مستقل؛
7. اصلاح نظام آماری و برنامه‌ریزی سازمان اوقاف درخصوص حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی.

1. مقدمه و بیان مسئله

در اداره موقوفات، حفظ عین موقوفه بر سایر ابعاد و احکام وقف اولویت دارد؛ زیرا کسب هرگونه منفعت از موقوفات در گرو سلامت عین موقوفه است. بنابراین، حفظ و نگهداری موقوفات، شرط لازم برقراری زنجیره اقتصادی وقف به شمار می‌آید [1].

این مسئله در قوانین و اسناد بالادستی متعددی نیز مورد توجه قرار گرفته است. در ماده (6) «قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه» به‌کارگیری درآمد موقوفات به‌منظور بقای عین آنها بر سایر مصارف، مقدم دانسته شده است [2]. مواد (9، 19، 21 و 22) آیین‌نامه اجرایی قانون مزبور نیز حفظ عین موقوفه را از وظایف متولی برشمرده و نحوه هزینه‌کرد موقوفات و انجام امور مربوط به تعمیر و عمران آنها و همچنین تأمین منابع مورد نیاز برای این امور را مشخص کرده‌اند. در مواد (82 و 86) «قانون مدنی» نیز تعمیر و حفظ موقوفه از وظایف متولی محسوب شده و «مخارج تعمیر و اصلاح موقوفه و اموری که برای تحصیل منفعت لازم است» بر اجرای نیت واقف، مقدم شده است. بنابراین متولیان موقوفات پیش از اجرای مفاد وقف‌نامه، مکلف به حفظ عین موقوفه و فراهم‌کردن الزامات بقای آن خواهند بود.

پس از انقلاب اسلامی ایران، دستگاه سیاستگذاری کشور نسبت به موقوفات بی‌تفاوت نبوده و دیوان‌سالاری را راهبرد اصلی سامان‌دهی به مسائل موقوفات کشور قرار می‌دهد. ازاین‌رو، «سازمان اوقاف» پیشین، به «سازمان اوقاف و امور خیریه» تغییر نام یافته و قوانین مربوط به وظایف آن با اندک تغییراتی بازنویسی شدند [3] تا براساس قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه -به‌ویژه مواد (1، 3 و 7)- دو وظیفه کلی را برعهده بگیرد: اولاً، نظارت بر اداره تمامی موقوفات (اعم از متصرفی و غیرمتصرفی) و ثانیاً، اداره بعضی موقوفات و اماکن مذهبی (حسب مفاد مندرج در ماده (1) قانون مزبور). افزون‌براین، مطابق با بند «ج» ماده (75) «قانون برنامه هفتم پیشرفت»، سازمان اوقاف مکلف است «طرح احیا و فعال‌سازی موقوفات را با توجه به نیات واقفان تا پایان سال اول برنامه تهیه نموده و به تصویب هیئت‌وزیران برساند». بنابراین سازمان اوقاف -حسب مورد- به‌عنوان ناظر یا متولی موقوفات درباره حفظ عین موقوفات و اماکن مذهبی مسئولیت دارد.

شکل 1. نمودار سهم منابع مختلف از درآمد موقوفات متصرفی (تصویر راست) و بقاع متبرکه (تصویر سمت چپ) [4]

همان‌گونه که در شکل 1 مشاهده می‌شود، بخش قابل توجهی از درآمد موقوفات متصرفی درآمدزا به فرایند اجاره‌دهی یعنی اجاره‌ها و پذیره‌ها باز می‌گردد و بدیهی است که امکان اجاره‌دهی بدون حفظ عین یا بنای موقوفه، میسر نیست. همچنین در بقاع متبرکه نیز اگرچه اجاره‌ها و پذیره‌ها حدود 10 درصد از کل درآمد را در بر می‌گیرند ولی کسب سایر منابع ذکرشده در شکل 1، همانند هدایای نقدی و وجوه خاص بقاع، وابسته به حضور و ارتباط مردم با این مکان‌ها و در نتیجه، وابسته به سلامت بنای آنها است. اهمیت این مسئله پس از بررسی روند شمار موقوفات و درآمدهای آنها و البته هزینه‌های حفظ و نگهداری‌شان در سال‌های اخیر بهتر، بیش از پیش درک می‌شود.

جدول 1. شمار موقوفات و رقبات کشور در سال‌های مختلف[5]

براساس جدول 1، به‌رغم رشد سریع موقوفات در دهه 90، تعداد آنها در سال‌های اخیر رشد چندانی نداشته است. رشد منفی رقبات موقوفات در دو سال اخیر نیز پرسش‌هایی را برمی‌انگیزد: اینکه آیا کمتر شدن رقبات به اشتباه ثبت شده یا از بین رفته و واگذار شده‌اند؟ درهرصورت، بررسی عملکرد سازمان در این زمینه ضروری خواهد بود.

جدول 2. مقایسه درصد هزینه‌های حفظ و نگهداری از کل درآمد موقوفات و بقاع متبرکه در سال 1402 و 1403 [4] (مبالغ به میلیون ریال)

دیگر آنکه، نه‌تنها تعداد موقوفات در سال‌های اخیر رشد چندانی نداشته است، بلکه درصد هزینه‌های حفظ و نگهداری از کل درآمد موقوفات و بقاع متبرکه نیز کاهش یافته است (جدول 2). در چنین شرایطی مسئله عمران و آبادانی موقوفات و بقاع متبرکه موجود بیش‌ازپیش اهمیت می‌یابد.

ازاین‌رو، گزارش حاضر به‌دنبال بررسی اقدام‌ها و سازوکارهای سازمان اوقاف در رابطه با حفظ عین موقوفات و اماکن مذهبی است تا ضمن واکاوی وضع موجود و چالش‌های سازمان اوقاف در این زمینه، اقدام‌های ممکن و لازم برای رسیدن به پیش‌نیاز اصلی تحقق بند مذکور در قانون برنامه هفتم پیشرفت را پیشنهاد دهد.

دایره مفهومی «حفظ عین» در گزارش حاضر، دربرگیرنده موارد مندرج ذیل بخش «حمایت از عمران و حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه» در «آیین‌نامه‌های چگونگی هزینه‌کرد وجوه حاصل از حق‌التولیه، حق‌النظاره و هدایای مستقل و میزان حق‌الزحمه امین یا هیئت‌امنای اماکن مذهبی» است که سالیانه توسط هیئت‌وزیران تصویب می‌شود. براساس جدول «ب» آخرین آیین‌نامه مصوب در تاریخ 24 فرودین ماه 1404، حمایت از امور عمرانی و حفظ عین موقوفات عبارت است از: «1. بازسازی، تعمیر، تجهیز و نگهداری بقاع متبرکه و اماکن مذهبی اسلامی؛ 2. احیا، عمران و آبادانی رقبات موقوفات و بقاع متبرکه ازجمله طرح‌های سرمایه‌گذاری، توسعه گردشگری مذهبی و تهیه طرح جامع عمرانی؛ 3. اقدام‌ها و فعالیت‌های ثبتی در موقوفات، بقاع و اماکن متبرکه؛ 4. اقدام‌ها و فعالیت‌های حقوقی در موقوفات، بقاع و اماکن متبرکه؛ 5. جبران خدمت امین و هیئت‌امنای موقوفات و بقاع متبرکه (برای موقوفات فاقد درآمد)» [6].

براین‌اساس، اولین بخش از نوشتار حاضر را گزارش ارقام و آمارهای مرتبط با محورهای مذکور تشکیل می‌دهند. پس از آن، مهم‌ترین چالش‌های این زمینه که حاصل بررسی اسناد و گزارش‌های موجود و البته مصاحبه با ذی‌نفعان مختلف (سازمان اوقاف، وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، سمن‌های فعال در این زمینه و نخبگان دانشگاهی) بوده، بیان شده و در پایان، پیشنهادهای ممکن و راهبردی ارائه شده‌اند.

2. حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه در آینه ارقام

2-1. برنامه سازمان اوقاف درخصوص حفظ و نگهداری موقوفات در قوانین بودجه سالیانه

در قوانین بودجه سالیانه، عنوان برنامه‌ای که به‌طور مستقیم ناظر به حفظ عین موقوفات باشد، وجود ندارد. با این‌حال، جدول تکمیلی لایحه بودجه 1404 که اعتبارات دستگاه‌های تابعه بر حسب برنامه‌های آنها را نشان می‌دهد، محوری کلی با عنوان «راهبری، نظارت و اداره امور بقاع، اماکن مذهبی و موقوفات» درج شده است که جزئیات آن به شرح زیر است:

 جدول 3. اعتبارات پیشنهادی برنامه‌های مرتبط با اداره موقوفات و بقاع متبرکه در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور (مبالغ به میلیون ریال)

مأخذ: نگارنده.

با توجه به اینکه مبلغ برآوردِ پیشنهادی، با مبلغ مصوب در جدول 7-ب «قانون بودجه سال 1404 کل کشور» تفاوت چندانی ندارد، گمان می‌رود که اعتبارات مصوب برای برنامه اداره امور بقاع و موقوفات، مطابق با جدول بالا باشد. در جدول حاضر، سهم هزینه‌های حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه از سایر هزینه‌ها نامشخص است و تاکنون گزارشی از هزینه‌کرد اعتبارات تخصیصی و جزئیات آن نیز در دست نیست. درواقع، در قوانین بودجه سالیانه، تنها هزینه‌های سازمان اوقاف ثبت و تعیین می‌شوند و اثری از هزینه‌های حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی در آنها دیده نمی‌شود؛ اما قوانین مزبور صراحتاً به وظیفه اصلی سازمان اوقاف مبنی بر اداره و نظارت بر اماکن مورد نظر، اشاره کرده‌اند.

2-2. آیین‌نامه چگونگی هزینه‌کرد وجوه حق‌التولیه، حق‌النظاره و هدایای مستقل و میزان حق‌الزحمه امین یا هیئت‌امنای اماکن مذهبی

به استناد اصل (138) «قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» و تبصره «1» ماده (5) و ماده (12) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه، هیئت‌وزیران نحوه هزینه‌کرد وجوه حاصل از دریافت هدایا، حق‌التولیه و حق‌النظاره را به‌طور سالیانه تصویب می‌کند تا این وجوه توسط سازمان اوقاف به مصرف برسد. اگرچه گزارشی از عملکرد درآمدها و هزینه‌های پیش‌بینی‌شده در آیین‌نامه‌های هزینه‌کرد وجوه سال‌های مختلف، در دست نیست اما برآورد اعتبارات ناظر به محورهای مصارف این درآمدها و همچنین هزینه‌های فعالیت‌های مرتبط با حمایت از عمران و حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه به شرح زیر است:

جدول 4. مصارف پیش‌بینی‌شده برای وجوه حق‌التولیه، حق‌النظاره و هدایای مستقل [6] (مبالغ به میلیون ریال)

جدول 4 نشان می‌دهد که برخلاف سال 1402 که هزینه‌های «پشتیبانی از برنامه‌های مدیریتی، حفظ و اداره سازمان و اصحاب وقف» بیشترین سهم از هزینه‌ها را داشتند، سازمان اوقاف در سال 1403، بیش از 85 درصد هزینه‌کرد این وجوه را برای «حمایت از برنامه‌های قرآنی» و «حمایت از نشر معارف اسلامی و تبلیغات مذهبی» در نظر گرفته است. رشد ناگهانی این حوزه و کوچک‌شدن دیگر حوزه‌ها تأمل‌برانگیز است؛ چرا که وظیفه اداره، نظارت و نگهداری از موقوفات و اماکن مذهبی تنها به یک سازمان -یعنی سازمان اوقاف- سپرده شده، اما نهادهای دولتی و غیردولتی گوناگونی ازجمله سازمان تبلیغات اسلامی و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در حوزه قرآن و نشر و معارف اسلامی ایفای نقش می‌کنند.

جدول 5. فعالیت‌های پیش‌بینی‌شده برای وجوه حاصل از حق‌التولیه و حق‌النظاره و هدایا در محور حمایت از عمران و حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه در سال‌های مختلف [6] (مبالغ به میلیون ریال)

همان‌گونه که در جدول 5 دیده می‌شود، حمایت از برنامه بازسازی، تعمیر، تجهیز و نگهداری بقاع متبرکه و اماکن اسلامی بعد از اقدام‌ها و فعالیت‌های ثبتی بیشترین درصد رشد را داشته است. کل اعتبارات پیش‌بینی‌شده حوزه عمرانی و حفظ عین موقوفات در سال 1403 نیز نزدیک به 3 برابر سال 1402 بوده است. این‌درحالی است که مجموع درآمدها / هزینه‌ها 7.7 برابر شده‌اند. این بدان معنا است که در سال 1403، سهم این قبیل هزینه‌ها از کل مصارف با کاهش 5.5 درصدی نسبت به سال 1402، به حدود 3 درصد رسیده است.

علاوه‌بر محورهای جدول 5، بخشی از هزینه‌های مدیریتی، حفظ و اداره سازمان و اصحاب وقف همانند «جبران خدمت و افزایش بهره‌وری کارکنان، بازنشستگان، اصحاب وقف و بقاع متبرکه و اماکن مذهبی اسلامی» یا «حفظ و نگهداری املاک استیجاری [وقفیِ در اختیار سازمان]» به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در حفظ عین موقوفات متصرفی مؤثرند. با کاهش تقریباً 35 درصدی سهم این هزینه‌ها، می‌توان چنین نتیجه گرفت که اگرچه درمجموع مبالغ هزینه‌های حفظ و نگهداری رشد قابل توجهی داشته‌اند، اما درصد هزینه‌های حفظ و نگهداری عین موقوفات و بقاع متبرکه از مجموع درآمدها در سال 1403، به‌طرز چشمگیری کمتر از سال قبل است.

2-3. جداول عملکرد مالی موقوفات و بقاع متبرکه در سال 1402 و 1403

ابتدای سال 1404، سازمان اوقاف جداولی از عملکرد درآمد و هزینه‌های موقوفات متصرفی و اشتراک‌التولیه و بقاع متبرکه در سال‌های 1402 و 1403 منتشر کرده است که موارد مرتبط با امور عمرانی و حفظ عین آنها در ادامه آمده است.

2-3-1. درآمد موقوفات متصرفی و بقاع متبرکه کل کشور

براساس جدول 6، در سال 1403، درآمد موقوفات متصرفی و اشتراک‌التولیه 34.24 درصد رشد داشته و از حدود 4 هزار میلیارد تومان به 5.5 هزار میلیارد تومان رسیده است. درآمد بقاع متبرکه نیز در سال 1403 نزدیک به 2 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. وجوه اجاره و پذیره تقریباً 80 درصد از مجموع درآمدهای موقوفات را پوشش می‌دهند و مهم‌ترین منابع درآمدی موقوفات به‌ شمار می‌روند؛ درحالی‌که در بقاع متبرکه، «وجوه خاص بقاع متبرکه» و «هدایای نقدی» از اهمیت بالایی برخوردارند و نزدیک به 40 درصد درآمد آنها را تأمین می‌کنند [4].

جدول 6. مقایسه مهم‌ترین منابع درآمد موقوفات متصرفی و اشتراک‌التولیه و بقاع متبرکه [4] (مبالغ به میلیون ریال)

2-3-2. دارایی‌های مشهود موقوفات متصرفی و بقاع متبرکه کل کشور

دارایی مشهود به آن دسته از دارایی‌ها گفته می‌شود که ماهیت فیزیکی داشته و می‌توان آنها را لمس، مشاهده یا اندازه‌گیری کرد. امور مرتبط با حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه ناظر به این قسم از دارایی‌هاست. در جدول 7، ارزش مهم‌ترین دارایی‌های مشهود موقوفات و بقاع متبرکه در سال‌های 1402 و 1403 دیده می‌شود:

جدول 7. مقایسه برخی از دارایی‌های مشهود موقوفات و بقاع متبرکه در سال 1402 و 1403 [4] (مبالغ به میلیون ریال)

بیش از 95 درصد از دارایی‌های موقوفات و نزدیک به 78 درصد از دارایی‌های بقاع متبرکه را «اموال غیرمنقول-زمین» تشکیل می‌دهند. در موقوفات پس از زمین، اعیان آنها بیش‌ترین سهم از دارایی‌های مشهود را دارند. در بقاع متبرکه نیز سهم اعیان و همچنین اثاثیه و منصوبات آنها هرکدام نزدیک به 10 درصد است که در رتبه‌های دوم و سوم ارزش دارایی قرار می‌گیرند.

2-3-3. هزینه‌های موقوفات متصرفی و بقاع متبرکه کل کشور

جزئیات هزینه‌های مرتبط با حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه کل کشور در جدول زیر مشاهده می‌شود:

جدول 8. هزینه‌های مرتبط با حفظ عین موقوفات متصرفی و بقاع متبرکه و نگهداری از آنها [4]

براساس جدول 8، نزدیک به یک‌پنجم از هزینه‌های موقوفات در دو سال اخیر، صرف امور مرتبط با عمران و حفظ عین آنها می‌شود، درحالی‌که در بقاع متبرکه سهم این قبیل هزینه‌ها حدود 1 درصد بیان شده است. همچنین هزینه حفظ و نگهداری بقاع متبرکه در سال 1403 صفر ریال گزارش شده که اگر درست نباشد، عملکرد سازمان اوقاف در جمع‌آوری و ارائه گزارش مورد سؤال است و اگر اعداد به‌درستی ثبت شده‌ باشند، تردیدهای جدی در کارآمدی شیوه مدیریت اماکن مذهبی به وجود خواهد آمد. گفتنی است اگرچه مجموع هزینه‌های حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه در سال 1403 بیش از 13 درصد رشد داشته است، اما درصد آن از کل درآمد موقوفات و بقاع متبرکه از 10 به حدود 8.4 کاهش یافته است (جدول 2). این کاهش می‌تواند تحت شرایطی به‌معنای نادیده‌گرفتن برخی هزینه‌های ضروری بوده و در مواقعی، ممکن است نتیجه روندهای موفق حفظ و نگهداری باشد. تحلیل بیشتر این مسئله نیازمند داده‌های بیشتری از ریزهزینه‌ها و وضعیت عین موقوفات یا بقاع متبرکه در سطح کشور است که به‌رغم پیگیری‌ها، داده‌ای ازسوی سازمان اوقاف به دست نرسید [7].

3. چالش‌های سازمان اوقاف و امور خیریه در حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه و نگهداری از آنها

3-1. ناتوانی سازوکارهای موجود برای تأمین هزینه‌های حفظ و نگهداری

3-1-1. درآمد ناکافی موقوفات و بقاع متبرکه کشور

براساس ماده (6) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه و همچنین ماده (21) آیین‌نامه اجرایی آن، تأمین هزینه‌های عمرانی موقوفات متصرفی و غیرمتصرفی در مرحله اول از درآمد موقوفات انجام می‌شود. ازاین‌رو، سازمان اوقاف بخشی از درآمدهای موقوفات متصرفی را براساس نیاز و فوریت امور عمرانی کنار گذاشته و ذخیره می‌کند تا در مواقع نیاز صرف شوند. ولی تاکنون سیاست‌های سازمان اوقاف جهت افزایش بهره‌وری اقتصادی موقوفات به دلایل مختلفی همانند: تصدی‌گری در اداره موقوفات و اماکن مذهبی [8]، ناکامی در استقرار روش‌های درآمدزاییِ جایگزین اجاره‌داری [9] و تناسب‌نداشتن برخی موقوفه‌ها با ساختار شهری [10] به‌طور چشم‌گیری محقق نشده است. ازاین‌رو، همه موقوفات به درآمدزایی نرسیده و یا درآمد آنها اندک است. بنابراین، ذخیره عواید یک یا چندساله موقوفه، مطابق با تبصره ماده (6) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه نیز کارگشا نخواهد بود.

در بقاع متبرکه نیز وضعیت چنین است. همان‌گونه که در جدول 9 مشاهده می‌شود، از 8،767 بقعه ثبت‌شده در سازمان اوقاف، بیش از 50 درصد آنها درآمد ندارند.

جدول 9. تعداد بقاع متبرکه استان‌ها برپایه سطح درآمد براساس سامانه سازمان اوقاف [7]

از میان موارد دارای درآمد، تنها 5 درصد جزو سطح یک درآمدی به شمار می‌روند و بیشتر آنها (حدود 87 درصد) شاخص کشوری سطح سه (کم‌درآمد) دریافت کرده‌اند. مهم‌ترین علت این مسئله آن است که تکیه اصلی درآمدزایی بقاع متبرکه بر وجوهات مردمی -همانند نذورات، خیرات و صدقات- بوده (شکل 1) که بخشی از بقاع متبرکه به‌خاطر استقرار در مناطق محروم و روستاها، قدیمی‌بودن بناها و یا ناشناختگی آنها از این قبیل درآمدها برخوردار نمی‌شوند. همچنین، در موارد متعددی، امامزاده‌های کمتر شناخته‌شده، تحت‌تأثیر امامزاده‌های پر رفت‌وآمد قرار گرفته و تفاوت کم‌وبیش زیادی در توزیع وجوه مردمی بین آنها وجود دارد، به‌گونه‌ای که تمایل مردم برای پرداخت به امامزاده‌های نام‌آشناتر بیشتر از سایران است [7].

3-1-2. اعتبارات محدود و ناکافی برای اعطای وام به موقوفات

درهرصورت، در موارد پرشماری، تأمین هزینه‌های حفظ و نگهداری -به‌ویژه امور عمرانی- به منابعی بیش از درآمد موقوفات یا اماکن مذهبی نیاز دارد. در بند «ج» ماده )21( «آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه» اجازه دریافت وام به متولیان و ادارات اوقاف داده شده است. بخشی از این وام‌ها می‌تواند توسط «صندوق قرض‌الحسنه مهرِ ماندگار» سازمان اوقاف به موقوفات اعطا شود. براساس اظهارات مدیر این صندوق، نزدیک به 600 میلیارد ریال اعطای تسهیلات کرده که نزدیک به 80 درصد آن در زمینه اشتغال‌زایی بوده است. آماری از میزان برخورداری موقوفات از وام‌های این صندوق یا هر مؤسسه مالی دیگری جهت حفظ عین موقوفه در دسترس نیست اما با توجه به اینکه حدود 211 هزار موقوفه و حدود یک میلیون و سیصد هزار رقبه در کشور وجود دارد [5] و هزینه‌های سالیانه حفظ و نگهداری بخشی از موقوفات و بقاع متبرکه بیش از 500 میلیارد تومان است [6]، گمان می‌رود که منابع مالی مورد نیاز برای حفظ عین موقوفات (تعمیر، نگهداری، مرمت و بازسازی) بسیار بیش‌تر از توان صندوق مهر ماندگار یا بودجه مصوب سازمان اوقاف (141.5 میلیارد تومان [11]) باشد [12].

در تاریخ 7 مهرماه 1388 طرحی با عنوان «طرح اعطای تسهیلات برای امور وقفی» به مجلس پیشنهاد شد. هدف طرح مذکور اعطای تسهیلات به واقفانی بود که دستگاه‌های اجرایی از احداث ساختمان و تجهیزات آن منتفع می‌شدند. در ماده (1) طرح پیشنهادی چنین آمده است: «بانک‌های دولتی مکلف‌اند تسهیلات مورد نیاز واقفان برای احداث ساختمان‌ها، تجهیزات و تأسیسات وقفی را در قالب طرح‌ها و پروژه‌های مصوب دستگاه‌های اجرایی تا سقف زمانی پانزده سال تأمین و پرداخت کنند». این طرح با مخالفت هیئت‌وزیران [13] و کمیسیون اقتصادی مجلس وقت مواجه شد. دلایل رد کمیسیون عبارت بودند از: اولاً مصلحت‌نبودن افزودن تعهدات جدید به بانک‌ها در شرایط کنونی و ثانیاً جلوگیری از دولتی‌شدن نهاد مردمی وقف [14].

3-1-3. ظرفیت محدود بنیاد عمران موقوفات به‌نسبت گستردگی موقوفات و بقاع متبرکه

بخشی از امور عمرانی موقوفات توسط «مؤسسه بنیاد توسعه و عمران موقوفات کشور» انجام می‌شود که زیر نظر رئیس سازمان اوقاف است. این مؤسسه در ابتدا، «صندوق عمران موقوفات کشور» نام داشت که با هدف تأمین منابع مالی امور عمرانی موقوفات کشور و در تاریخ 8 آبان ماه 1364 ایجاد شد و سپس در سال 1389 به مؤسسه‌ای عمرانی و اقتصادی با نام فعلی تغییر یافت. در اساسنامه این مؤسسه، «کمک به عمران، احیا، توسعه، بازسازی و مرمت موقوفات کشور» جزو اهداف ذکر شده است [15]. همچنین در ماده (29) آن چنین آمده است: «سود سالیانه مؤسسه پس از کسر هزینه‌های مربوطه و ذخیره افزایش سرمایه، به مصرف کمک به عمران موقوفات کشور می‌رسد».

شواهد حاکی از آن است که بنیاد عمران موقوفات بیشتر در زمینه اجرای امور عمرانی به‌عنوان بازوی سازمان اوقاف عمل کرده، به‌گونه‌ای که پروژه‌های عمرانی موقوفات به این بنیاد سپرده می‌شده است. بنیاد عمران موقوفات با جلب مشارکت بخش خصوصی، پروژه‌های متعدد و مختلفی را در کشور تا جایی انجام می‌دهد که به‌دلیل فراوانیِ پروژه‌های عمرانی، انجام این کار از توان آن خارج شده و بخشی از پروژه‌های محوله ناتمام باقی می‌ماند [7]. اما به اذعان مسئولان بنیاد، راهبرد بنیاد در سال‌های اخیر تغییر کرده و از نقش تصدی‌گری به تنظیم‌گری و نظارت روی آورده است؛ چنان‌چه با راه‌اندازی شرکت‌های زیرمجموعه و همچنین همکاری مؤثر با بخش خصوصی، بیشتر در نقش مدیر پروژه و هماهنگ‌کننده ایفای نقش می‌کند. اگرچه در رویکرد جدید، کارآمدی بنیاد نسبت به گذشته بیشتر شده است، اما بیشتر در نقش مولد و فعال‌ساز موقوفات ایفای نقش می‌کند. البته که مولدسازی موقوفات به‌طور غیرمستقیم حفظ عین موقوفات را در پی خواهد داشت اما با توجه به فراوانی، گستردگی و پراکندگی موقوفات در سطح کشور، ظرفیت بنیاد در تأمین منابع مورد نیاز برای مولدسازی یا حفظ عین موقوفات محدود خواهد بود و سازمان اوقاف به سازوکار اداره دیگری (در کنار این راهبرد) برای بهره‌ورسازی یا تأمین مالی هزینه‌های موقوفات نیاز دارد؛ به‌ویژه آنکه این بنیاد به‌صورت تخصصی بر موقوفات تمرکز دارد و امور حفظ و نگهداری بقاع متبرکه با مدیریت اداره‌کل بقاع متبرکه و اماکن مذهبی سازمان اوقاف و با همکاری هیئت‌امنا انجام می‌شود [7].

3-1-4. نابسندگی سازوکارهای شناسایی و نظارت بر حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی

سازوکارهای سازمان اوقاف برای شناسایی و نظارت بر امور مرتبط با حفظ و نگهداری موقوفات به سه دسته کلی تقسیم می‌شوند: 1. خوداظهاری، 2. بازدید دوره‌ای کارشناسان سازمان و 3. اظهارنظر کارشناسان بر طرح‌های ارائه‌شده توسط متولیان یا سرمایه‌گذاران در زمینه تعمیر یا توسعه موقوفات و اماکن مذهبی.

خوداظهاری شامل برخی شکایات واصله به سازمان و همچنین اظهارات یا درخواست‌های متولیان و هیئت‌امنا است که در بودجه‌ریزی سالیانه موقوفات (حسب ماده (20)) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه) یا نامه‌نگاری و یا سامانه میز خدمات الکترونیکی به سازمان اوقاف اعلام می‌شود و توسط کارشناسان این سازمان مورد بررسی قرار می‌گیرند. سازمان اوقاف در راستای یکسان‌سازی روندهای اجرایی و همچنین اطلاع‌رسانی به متولیان یا هیئت‌امنا، دستورالعمل‌های گوناگونی را (مانند «دستورالعمل تعمیر، نگهداری ساختمان‌ها و نحوه نظارت بر آنها» یا «شیوه‌نامه تهیه و تصویب طرح‌های جامع بقاع و اماکن متبرکه») تدوین و ابلاغ کرده است. به‌علاوه آنکه کارشناسان استانی در چهارچوب دستورالعمل‌های موجود و به‌صورت دوره‌ای از برخی موقوفات بازدید کرده و کاربرگ‌های مربوطه را تکمیل می‌کنند [7]. بخش دیگر نظارت‌های سازمان در فرایندهای تصویب طرح‌های توسعه، مرمت و عمرانی این اماکن انجام می‌شود که در چهارچوب آیین‌نامه‌های داخلی سازمان و تحت نظارت کارشناسان آن به تأیید می‌رسند [16].

اگرچه انسجام سازوکارهای مذکور در سال‌های گذشته افزایش یافته، اما وابستگی تمامی سازوکارها به حضور مستقیم کارشناسان سازمان در تمامی این فرایندها باوجود گستردگی و تنوع موقوفات موجب شده است که اولاً برخی فرایندها طولانی شوند [1]؛ ثانیاً جابه‌جایی مدیران و گاهی اوقات سلایق شخصی، فرایندها را دستخوش تغییر سازد [7] و ثالثاً بهره‌وری‌ها به نسبت سایر شیوه‌های اداره (مثل تمرکز بر تنظیم‌گری، تأسیس یا تأیید مراکز فنی ذی‌صلاح و برون‌سپاری امور، سامانه‌های برخط نظارت یا فعال‌سازی ظرفیت نظارت اجتماعی) کمتر باشد [8].

در چنین شرایطی خلأ نظام سازمان‌یافته شناسایی و نظارت به چشم می‌آید. به‌ویژه آنکه آماری از نیازهای گوناگون حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه وجود ندارد؛ زیرا به‌رغم تعیین فرایندهای اجرایی و اداری حفظ و نگهداری موقوفات، شاخص‌های مشخصی برای دسته‌بندی موقوفات براساس سلامت اعیان آن و نیازهای مرتبط با حفظ آنها وجود ندارد. عجیب‌تر آنکه در دیگر ابعاد اداره موقوفات -مانند درآمد یا نیات واقفان و یا کاربری‌های عرصه و اعیان آنها- دسته‌بندی‌های دقیق و آمارهای مشخصی به‌همراه جزئیات آنها یافت می‌شود [9].

3-2. کم‌توجهی اسناد چشم‌انداز سازمان به مسئله حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی

مسئله حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی در اسناد چشم‌انداز سازمان اوقاف حضور اندکی داشته و شاید یکی از علل نابسامانی مسئله حفظ عین موقوفات و نگهداری از آنها همین امر باشد. ابعاد مختلف وظایف سازمان اوقاف، مانند اجرای امینانه نیت، بهره‌وری اقتصادی، توسعه فرهنگ وقف و همچنین نشر معارف قرآن و اسلام در چشم‌اندازهای سازمان در سالیان مختلف تصریح شده‌اند اما مسئله حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه جز در یک مورد بیان نشده است.

حفظ موقوفات و نگهداری از آنها، اگرچه مقدمه ضروری اداره موقوفات شمرده می‌شود و ذکر لفظ «اداره» بر همه شئون آن دلالت دارد اما با توجه به اهمیت بنیادین آن برای تحقق کارکردهای گوناگون وقف، ضروری است که همچون سایر ابعاد آن، در اسناد بالادستی سازمان اوقاف مورد توجه قرار گیرد.

در ادامه، جزئیات این مسئله در دو سند چشم‌انداز سازمان اوقاف -که اولین آن مربوط به سال 1393 بوده و دومین در سال 1397 تدوین شده است- بررسی شده‌اند:

3-2-1. سند چشم‌انداز اول سازمان اوقاف

اولین سند چشم‌انداز سازمان اوقاف، 13 محور اصلی را در بر می‌گیرد که موارد مرتبط با حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه در جدول زیر آمده است:

جدول 10. محورهای مرتبط با حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی در سند چشم‌انداز اول سازمان اوقاف [10]

در هیچ‌کدام از بندهای سند چشم‌انداز سال اول، عبارتی که مستقیماً به حفظ عین موقوفات و نگهداری از آنها اشاره کرده باشد، وجود ندارد. فقط با تعمیم مفهوم اداره و درنظرگرفتن حفظ عین به‌عنوان جزئی از آن، می‌توان بندهای مندرج در جدول 10 را مرتبط با این مسئله دانست. با توجه به تأکید بیش‌ازاندازه این سند بر ابعاد فرهنگی و کم‌رنگ‌شدن ابعاد اقتصادی وقف و همچنین نداشتن برنامه اجرایی برای هر یک از محورها، در سال 1393 چشم‌انداز دوم تدوین شد تا نواقص سند چشم‌انداز اول را برطرف کند [10].

3-2-2. سند چشم‌انداز دوم سازمان اوقاف

در سند دوم، پنج حوزه اصلی 1. پیشگامی در خلق و توسعه ظرفیت‌های نهاد وقف؛ 2. حمایت امینانه از ارکان وقف؛ 3. اثرگذاری در تربیت دینی جامعه؛ 4. مرجع تبلیغ و ترویج فرهنگ قرآنی؛ 5. برخورداری از سرمایه انسانی و تشکیلات کارآمد و 21 سیاست کلان پیشنهاد شده است [10]. از میان حوزه‌های اصلی «حمایت امینانه از ارکان وقف» عبارتی است که می‌تواند بر مسئله حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه و نگهداری از آنها دلالت کند. در میان 21 سیاست کلان پیشنهادی، فقط بندهای بیان‌شده در جدول 11 به این مسئله توجه داشته‌اند که همچون گذشته، همگی ارتباط غیرمستقیمی با مسئله حفظ و نگهداری از موقوفات و اماکن مذهبی دارند.

جدول 11. بندهای مرتبط با مسئله حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه در سیاست‌های کلان سند چشم‌انداز دوم سازمان اوقاف [10]

اگرچه در بند «10» سیاست‌های کلان به معماری بقاع متبرکه اشاره شده، اما توجه این بند بیش از حفظ عین بقاع متبرکه به کارکردهای فرهنگی و معماری ایرانی-اسلامی بوده است. همچنین در بند «13»، اولاً حفاظت و حراست دارایی‌های موقوفات ذکر نشده‌اند و ثانیاً، حراست فقط بخشی از مسئله حفظ و نگهداری را پوشش می‌دهد و دربرگیرنده امور عمرانی نمی‌شود. بنابراین می‌توان گفت که مسئله حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه در سندهای چشم‌انداز سازمان اوقاف به نسبت دیگر ابعاد اداره وقف، جلوه بسیار کم‌تری داشته است.

3-3. چالش‌های همکاری سازمان اوقاف و وزارت میراث‌فرهنگی در آثار تاریخی-فرهنگی وقفی

با توجه به قدمت تاریخی وقف در ایران و آثار انکارناپذیر آن در فرهنگ جامعه، بخشی از موقوفات حیثیت میراث‌فرهنگی یافته‌اند [17]. اگرچه آمار دقیقی از شمار موقوفاتی که در شمار آثار فرهنگی-تاریخی قلمداد می‌شوند وجود ندارد، اما به گفته مسئولان وزارت میراث، نزدیک به 4000 بنای وقفی وجود دارد که جزو آثار ملی محسوب می‌شوند و حفظ و نگهداری آنها مستلزم همکاری دو سازمان اوقاف و وزارت میراث‌فرهنگی است.

با توجه به ارتباط تنگاتنگ حوزه وقف و میراث‌فرهنگی، در ادامه به مسائل مشترک سازمان اوقاف و وزارت میراث‌فرهنگی درباره حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه‌ای که در شمار میراث‌فرهنگی هستند، اشاره می‌شود:

3-3-1. اجرانشدن یا بی‌توجهی به قوانین مرتبط با میراث‌فرهنگی در برخی موقوفات

بسیاری از موقوفات و بقاع متبرکه کشور مشمول تعریف آثار ملی مندرج در ماده اول «قانون راجع‌به حفظ آثار ملی» و ماده‌واحده «قانون ثبت آثار ملی» شده یا براساس ماده (1) «قانون اساسنامه سازمان [وزارت] میراث‌فرهنگی» از مصادیق میراث‌فرهنگی کشور هستند. همین امر، قوانین مختلف حوزه‌های میراث‌فرهنگی و اوقاف را به یکدیگر مرتبط ساخته است.

وظیفه حفظ و نگهداری از موقوفات برعهده متولیان است. ازسوی‌دیگر، قوانین متعددی ازجمله ماده (10) قانون اساسنامه سازمان [وزارت] میراث‌فرهنگی و ماده اول و پنجم قانون راجع‌به حفظ آثار ملی وجود دارد که ضمن احترام به حقوق مالک / متصرف، دولت و وزارت میراث‌فرهنگی را مکلف به حفاظت و نظارت بر آثار ملی یا میراث‌فرهنگی کرده است. بنابراین، سازمان اوقاف از حیث وظایف قانونی خود راجع‌به موقوفات و بقاع متبرکه و وزارت میراث‌فرهنگی از بُعد میراثی آنها، وظیفه حفظ و نگهداری این آثار را توأمان برعهده دارند. این مسئله سبب بروز برخی ناهماهنگی‌ها میان این دو سازمان شده است.^و گفتنی است که در مورد نفایس ملی (اصل 83 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران) شرایط پیچیده‌تر است. فقدان اقدام تقنینی مشخص درباره این اصل، در کنار نبود نظام حقوقی پشتیبان برای حمایت و جرم‌انگاری موجب شده تا وزارت میراث‌فرهنگی اقدام به شفاف‌سازی مفاهیم، معیارها و فرایند صریح اجرای اصل مزبور نکرده [18] و بر دشواری شناسایی نفایس ملی وقفی و همچنین همکاری میان‌بخشی سازمان‌ها افزوده است.

قوانین و مقررات مختلفی جهت رفع ناهماهنگی‌ها تصویب شده‌اند. برای نمونه در ماده (15) «آیین‌نامه حفاظت از میراث‌فرهنگی کشور» چنین آمده است: «تعمیر و مرمت بقاع و اماکن متبرکه تاریخی و اموال منقول تاریخی-فرهنگی موجود در آنها با اطلاع قبلی و نظارت سازمان میراث‌فرهنگی کشور و توسط سازمان اوقاف و امور خیریه انجام خواهد شد». آیین‌نامه مذکور و همچنین ماده (6) «آیین‌نامه اموال فرهنگی، هنری و تاریخی نهادهای عمومی و دو‌لتی» و ماده (8) «نظام‌نامه اجرای قانون 12 آبان‌ماه 1309 شمسی راجع‌به حفظ آثار عتیقه» از دیگر نمونه‌های سامان‌بخش در این زمینه به شمار می‌روند اما این قوانین، به‌دلایل گوناگونی اجرا نمی‌شوند که برخی از آنها عبارت‌اند از:

3-3-1-1. محدودیت‌های رویکرد تصدی‌گرایانه در مواجهه با موقوفات متکثر و متنوع

هرکدام از موقوفات حسب وقف‌نامه، شرایط منحصربه‌فردی خواهند داشت. بنابراین، وزارت میراث‌فرهنگی به‌عنوان مسئول حراست، حفاظت، تعمیر و مرمت این بناها علاوه‌بر سازمان اوقاف (در مورد حدوداً 4000 اثر ملی وقفی [7]) با متولیان و شخصیت‌های حقوقی پرشمار موقوفات غیرمتصرفی نیز روبه‌رو خواهد بود که محدودیت‌های منابع مالی و نیروی انسانی آن سازمان، گستره پیگیری‌ها و نظارت مؤثر بر این آثار را دشوار می‌کند. به بیان دیگر، سازوکارهای سنتی که نیازمند حضور مستقیم کارشناسان وزارت میراث‌فرهنگی یا سازمان اوقاف در تمامی فرایندها هستند، راهبرد مناسبی برای پاسخ‌گویی به نیازهای این حجم از موقوفات و اماکن مذهبی نبوده، بلکه مستلزم به‌کارگیری روش‌های به‌روز شناسایی و یا بهره‌مندی از ظرفیت‌های غیردولتی ازجمله سازمان‌های مردم‌نهاد یا شرکت‌های خصوصی مرتبط است.

3-3-1-2. اطلاع‌رسانی و اقناع ناموفق هیئت‌امنا توسط سازمان اوقاف از حیثیت میراث‌فرهنگی و قوانین آن

سازمان اوقاف، حسب تبصره «3» ماده (1) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه اقدام به نصب امین یا هیئت‌امنا در موقوفات و بقاع متبرکه کرده و طبق «‌آیین‌نامه نحوه انتخاب و برکناری شرایط و حدود اختیارات و وظایف امین یا هیئت‌امنای اماکن مذهبی و موقوفات» اعضای آن را انتخاب می‌کند. برخی از متولیان یا هیئت‌امنا نسبت به قوانین مرتبط با میراث‌فرهنگی توجه چندانی ندارند. بعضی از آنها تأخیر در تعمیر یا بازسازی را به مصلحت موقوفه نمی‌دانند و قسم دیگر، از قوانین و مقررات وزارت میراث‌فرهنگی برای آثار ملی آگاهی ندارند. برای مثال، در برخی مساجد چندصدساله، با نیت خیرخواهانه و در جهت تجهیز بنا به سیستم‌های به‌روز صوتی و تصویری درراستای برگزاری مراسم‌ها و رویدادهای مختلف، به عین موقوفه و حیثیت میراث‌فرهنگی آن صدمه وارد کرده‌اند.^و براساس ماده (564) و ماده (566) «قانون مجازات اسلامی» این کار می‌تواند مصداق اقدام علیه میراث‌فرهنگی شمرده شده و برای هیئت‌امنا یا متولیان تبعات کیفری به همراه داشته باشد. بنابراین چه از حیث اداره موقوفات و چه از حیث حفظ حیثیت آثار ملی و میراث‌فرهنگی کشور، اقناع و آگاه‌سازی هیئت‌امنا و متولیان توسط سازمان اوقاف ضروری است.

در تفاهم‌نامه سال 1401 بین سازمان اوقاف و وزارت میراث‌فرهنگی نیز -که در ادامه توضیحات بیشتری درباره آن خواهد آمد- «تدقیق وظایف و اختیارات هیئت‌امنای اماکن تاریخی ثبت‌شده در فهرست آثار ملی» به‌عنوان مسئولیت‌های سازمان اوقاف درج شده اما شواهد حاکی از آن است که این مسئله به‌ویژه در استان‌های غیر تهران کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد [7]. درواقع، ابلاغ آیین‌نامه‌ها و تعیین سازوکارهای اداره موقوفات متصرفی مهم‌ترین اقدام‌های سازمان اوقاف در زمینه آگاه‌سازی به شمار می‌روند که ناکافی‌اند؛ زیرا اولاً بخش قابل توجهی از هیئت‌امنای این اماکن، خیران و تأمین‌کنندگان مالی آنها به‌شمار می‌روند و سازمان اهرم فشار مستقیمی برای ملزم‌ساختن آنها به تبعیت از ابلاغیه‌ها ندارد. ثانیاً آیین‌نامه نحوه انتخاب و برکناری شرایط و حدود اختیارات و وظایف امین یا هیئت‌امنای اماکن مذهبی و موقوفات به‌گونه‌ای است که شرایط خاص موقوفات میراث‌فرهنگی را در نظر نگرفته است. نتیجه موارد بیان‌شده در کنار عملکرد ضعیف دستگاه‌های نظارتی این حوزه و کنشگری نه‌چندان‌جدی آنها درخصوص انحرافات از قانون [19] آن شده که سازمان اوقاف تدابیر جایگزینی برای اصلاح روندهای اطلاع‌رسانی یا اقناع هیئت‌امنا اتخاذ نکند.

3-3-2. اجرایی‌نشدن کامل تفاهم‌نامه بین دو سازمان درخصوص حفظ و نگهداری میراث‌فرهنگی وقفی

سازمان اوقاف و وزارت [سازمان] میراث‌فرهنگی، جلسات و گفتگوهای مشترکی از گذشته، جهت هماهنگی بیشتر و رفع اختلافات میان دو سازمان برگزار می‌کردند و تاکنون تفاهم‌نامه‌های متعددی میان این دو سازمان امضا شده است که حسب یافته‌های مصاحبه با مسئولان ذی‌ربط، توفیق چندانی درخصوص حفظ و نگهداری میراث‌فرهنگی وقفی نداشته‌اند [7].

در آخرین اقدام مشترک، تفاهم‌نامه‌ای در تاریخ 28 اردیبهشت ماه 1401 میان سازمان اوقاف و وزارت میراث‌فرهنگی امضا شده که درحال‌حاضر، معیار عمل دو سازمان است. در بندهای «1» و «4» اهداف تفاهم‌نامه چنین آمده است: «حفظ و معرفی میراث‌فرهنگی» و «بهره‌گیری از ظرفیت‌های طرفین برای شناخت، ثبت، حفاظت، صیانت، مرمت، ساماندهی و معرفی کلیه آثار تاریخی منقول و غیرمنقول فرهنگی-تاریخی و طبیعی موقوفه و عام‌المنفعه و میراث معنوی (ناملموس) کشور در چهارچوب قوانین و ضوابط ملی حفاظت از میراث‌فرهنگی و طبیعی» [20].

برخی از مهم‌ترین اقدام‌های وزارتخانه و سازمان اوقاف در زمینه حفظ و نگهداری آثار که در تفاهم‌نامه بیان شده‌اند، در جدول 12 قابل مشاهده است.

جدول 12. وظایف مندرج در تفاهم‌نامه سازمان اوقاف و وزارت میراث‌فرهنگی ناظر به حفظ و نگهداری اماکن و اموال فرهنگی-تاریخی وقفی [20]

اقدام‌های تفاهم‌نامه در حوزه حفظ و نگهداری میراث‌فرهنگی وقفی، به‌طور کلی شامل تعیین ضوابط و مقررات داخلی با همکاری طرفین، اجرا و حمایت از طرح‌های تعمیر، مرمت یا بازسازی آثار، مشارکت متقابل در تأمین هزینه‌های حفظ و نگهداری میراث‌فرهنگی وقفی و آموزش کارکنان می‌شود. در این میان که جای سامانه‌های اطلاعاتی جامع، به‌روز و برخط و نیز شیوه‌های جایگزین تأمین مالی -مانند راه‌اندازی صندوق مشترک- همچنان خالی است، مطابق با مفاد این تفاهم‌نامه، وزارت میراث‌فرهنگی بیشتر به‌عنوان تنظیم‌کننده آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های نگهداری، مرمت، تعمیر و بازسازی بناهای تاریخی وقفی و سازمان اوقاف به‌عنوان مجری شیوه‌نامه‌های وزارتخانه و البته واسطه آن با هیئت‌امنا و متولیان ایفای نقش می‌کنند.

در راستای اجرا و تحقق این تفاهم‌نامه، ضروری بود که «کمیته همکاری مشترکی» تشکیل شود تا متولی انجام برنامه‌ریزی‌ها و هماهنگی‌های مرتبط با اقدام‌های جدول 12 شود. شواهد حاکی از آن است که کمیته‌های مشترک توانسته‌اند تا حدی مشکلات حفظ عین بناهای تاریخی را رفع کنند اما ناهماهنگی‌ها و بی‌توجهی‌ها به قوانین حوزه میراث‌فرهنگی همچنان ادامه دارد.

برای نمونه، حتی بعد از انعقاد تفاهم‌نامه، محل تأمین اعتبارات امور عمرانی همچنان از اصلی‌ترین محل اختلاف دو سازمان است. وزارت میراث‌فرهنگی براساس قوانین متعددی ازجمله ماده (15) آیین‌نامه حفاظت از میراث‌فرهنگی کشور، ماده (6) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه و مواد (19 تا 22) آیین‌نامه اجرایی آن، ماده (4) و ماده (6) «آیین‌ نامه اموال فرهنگی، هنری و‌ تاریخی نهادهای عمومی و دو‌لتی»، ماده (13) «قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی» و همچنین مورد 1 بند «الف» ماده (98) قانون برنامه ششم توسعه، هزینه حفظ و نگهداری را برعهده موقوفه یا سازمان اوقاف می‌داند. در مقابل، سازمان اوقاف نیز باتوجه به بند «10» ماده (2) قانون اساسنامه سازمان [وزارت] میراث‌فرهنگی درباره وظایف این وزارتخانه و همچنین با تأکید بر ماده (5) قانون راجع‌به حفظ آثار ملی، هزینه‌های حفظ عین موقوفات میراثی را ازجمله وظایف وزارت میراث‌فرهنگی قلمداد می‌کند. نتیجه آنکه، براساس قوانین بیان‌شده، اگرچه سازمان اوقاف نقش برجسته‌تری در تأمین هزینه‌های میراث‌فرهنگی وقفی دارد اما هر دو سازمان ملزم به تأمین هزینه‌های حفظ و نگهداری این اماکن هستند و هیچ‌کدام از آنها حق شانه خالی‌کردن از این تکلیف را ندارند. اما متأسفانه تحقق کامل این قوانین باوجود مفاد صریح تفاهم‌نامه مبنی بر همکاری دو سازمان در تأمین این هزینه‌ها، به‌دلایل گوناگونی به‌ویژه در سطوح استانی، ناکام مانده است که برخی از آنها عبارت‌اند از: اولاً سازوکارهای ناهماهنگ و چندپارچه سازمان اوقاف در مدیریت موقوفات و اماکن مذهبی که افزایش مداخلات سلیقه‌محور را به‌دنبال داشته است؛ ثانیاً ناپایداری مدیران در سطوح مختلف دو سازمان که موجب غفلت از توافقات پیشین میان آنها می‌شود؛ ثالثاً ضعف نظام آماری و برنامه‌ریزی سازمان اوقاف در امور حفظ و نگهداری میراث‌فرهنگی وقفی؛ به‌علاوه آنکه بودجه‌ریزی این دو سازمان به‌گونه‌ای نبوده تا سهم هرکدام از این موارد مشخص و تدقیق شود [7].

3-4. دشواری‌های تبدیل به احسن موقوفه

گاهی اوقات خرابی موقوفه به حدی است که امکان انتفاع از آن وجود نداشته و به هر دلیل هزینه‌های لازم برای تعمیر آن وجود ندارد. در چنین شرایطی برای موارد غیروقفی، سازوکار تبدیل به احسن یکی از روش‌های افزایش بهره‌وری شمرده می‌شود اما در مورد موقوفات چنین نیست و اختلاف نظرهایی درباره امکان شرعی و قانونی تبدیل به احسن موقوفه وجود دارد [21]. البته در میان قوانین، ماده (88) قانون مدنی بیع موقوفه را تنها زمانی مجاز دانسته که «خراب شود یا خوف آن باشد که منجر به خرابی شود، به‌طوری‌که انتفاع از آن ممکن نباشد» و «عمران آن متعذر باشد یا کسی برای عمران آن حاضر نشود». تمامی موقوفاتی که به تعمیر نیاز دارند، حائز شرایط مذکور نیستند. در واقع، شمار قابل توجهی از موقوفات به‌رغم قدمت بالا و نیازهای عمرانی آنها، نه آن‌قدر درآمد دارند که از پس هزینه‌ها برآیند و نه به‌قدری آسیب‌دیده و مخروبه قلمداد می‌شوند که مشمول ماده (88) قانون مدنی شوند.

همچنین بند «19» سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) به سازمان اوقاف «واگذاری تملک اعیان جز در موارد خاص و ضرورت» را ممنوع کرده است. بند مزبور در کنار ابلاغیه‌هایی همانند «بخشنامه شماره 4/394830 در تاریخ 10 مردادماه 1400 مبنی بر ممنوعیت فروش سرقفلی» نشان می‌دهند که تبدیل موقوفات، جزو رویکردهای اداره موقوفات در سازمان نیست [22]. در واقع، به‌خاطر ازبین‌رفتن بخش قابل توجهی از سرمایه موقوفه، تبدیل به احسن به‌درستی به‌عنوان «آخرین» راهکار در نظر گرفته می‌شود.

3-5. کمبود خادمان مساجد و بقاع متبرکه در اثر اجرای ضعیف سیاست‌های حمایتی از آنها

در بقاع متبرکه و مساجد، خدام بازوی اجرایی حراست و نگهداری اولیه از اماکن مذهبی هستند. اما سازمان اوقاف در این اماکن با کمبود خادمان دائمی روبه‌رو است که به ادعای برخی مسئولان سازمان اوقاف، مهم‌ترین دلیل آن اجرانشدن سیاست‌های حمایتی از خدام در سال‌های گذشته بوده است. مهم‌ترین سیاست حمایتی از خادمان مساجد، بیمه آنها بوده است که اولین بار در بند «ض» تبصره «14» «قانون بودجه سال 1386 کل کشور» ذکر شد. این حمایت تا آنجا ادامه یافت که در تبصره «3» بند «ت» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور نیز مورد تأکید قرار گرفته است، اما متأسفانه چند سالی است که به‌درستی اجرا نمی‌شود^و. شواهد حاکی از آن است که از سال‌ 1397 به‌بعد، فهرست خادمان مساجد توسط سازمان اوقاف به‌روز نمی‌شود. سازمان اوقاف علت این مسئله را بی‌ضابطگی امور اجرایی و تبعات ناشی از آن می‌داند. توضیح آنکه خادمان مساجد ذیل کد کارگاه سازمان اوقاف به سازمان تأمین اجتماعی معرفی می‌شوند و در ادامه، هرگونه کم‌کاری از سوی سازمان تأمین اجتماعی یا خدام مساجد در امور اجرایی، به ضرر سازمان اوقاف تمام خواهد شد.

از دیگر علل مؤثر بر کمبود خادمین بقاع متبرکه، پایین‌بودن حق‌الزحمه و جبران خدمات آنها است. براساس بند «الف» ماده (19) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه حق‌الزحمه خادمان بخشی از هزینه‌های اداره مساجد، بقاع متبرکه و اماکن مذهبی به‌ شمار می‌روند اما همان‌گونه که پیش‌تر گفته شد، درآمد همه بقاع متبرکه یا اماکن مذهبی نمی‌تواند این هزینه‌ها را پوشش دهد. سازمان اوقاف برای جبران این کمبود و البته تأمین شرایط اولیه حفاظت و نگاهداری از مساجد، بقاع متبرکه و اماکن مذهبی بخش قابل توجهی از نیازهای خود در این زمینه را از طریق خدام افتخاری (حدود 11 هزار نفر) پوشش داده است [7]. همچنین سالیانه اعتباری ذیل بخش پشتیبانی از برنامه‌های مدیریتی، حفظ و اداره سازمان و اصحاب وقف در آیین‌نامه چگونگی هزینه وجوه حاصل از حق‌التولیه، حق‌النظاره و هدایای مستقل و میزان حق‌الزحمه امین یا هیئت‌امنای اماکن مذهبی جهت تأمین بخشی از هزینه‌های جبران خدمات خدام مستقر در اماکن مذهبی در نظر گرفته می‌شود. در سال 1403 حدود 158 میلیارد تومان بابت جبران خدمت و افزایش بهره‌وری کارکنان، بازنشستگان، اصحاب وقف و بقاع متبرکه و اماکن مذهبی اسلامی پیش‌بینی شده است اما جزئیاتی از هزینه‌های مختص خادمان در سند مذکور نیامده و گزارش مجزایی نیز توسط سازمان اوقاف منتشر نشده است. بااین‌وجود، بنا به گفته مسئولان سازمان اوقاف، معضل تأمین هزینه‌های حق‌الزحمه خادمان مساجد، بقاع متبرکه و سایر اماکن مذهبی همچنان پابرجا است [7].

4. نتیجه‌گیری و ارائه پیشنهادها

4-1. نتیجه‌گیری

4-1-1. سازوکارهای لازم اما ناکافی سازمان اوقاف برای تأمین هزینه‌های حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی

حفظ عین موقوفات و بقاع متبرکه که شامل نگهداری، مرمت، تعمیر و بازسازی بنای آنها می‌شود، فرایندی دائمی و هزینه‌بر است که تأمین این هزینه‌ها مستلزم برخورداری از منابع پایدار مالی است که درآمد موقوفات و بقاع متبرکه مهم‌ترین آنهاست. اگرچه سازمان اوقاف بخشی از درآمد موقوفات را حسب نیاز آن، برای مصارف عمرانی ذخیره کرده و در مواقع نیاز به مصرف می‌رساند اما سیاست‌های افزایش بهره‌وری اقتصادی موقوفات تاکنون در همه موقوفات موفقیت‌آمیز نبوده و شمار قابل توجهی از موقوفات و بقاع متبرکه کم‌درآمد یا بی‌درآمد مانده و تأمین هزینه‌های حفظ و نگهداری آنها با چالش همراه شده است. تخصیص اعتبارات حمایتی سالیانه، اعطای وام و جلب مشارکت بخش خصوصی به‌عنوان مهم‌ترین تدابیر جایگزین برای تأمین منابع مالی مورد نیاز شمرده می‌شود که با توجه به گستردگی موقوفات و اصرار سازمان بر تصدی‌گری و نه تنظیم‌گری اداره آنها، نتوانسته پاسخ‌گوی همه نیازها باشد. نتیجه آنکه تعداد بسیاری از موقوفات و بقاع متبرکه وجود دارند که نه توان درآمدزایی و رفع نیازهای ابتدایی عمران و نگهداری خود - حتی حق‌الزحمه خادمان- را دارند و نه به‌اندازه‌ای آسیب دیده‌اند که مشمول شرایط تبدیل به احسن موقوفات قرار بگیرند. بدتر آنکه رفته‌رفته مستهلک‌تر نیز می‌شوند.

4-1-2. نظارت، تقسیم وظایف و همکاری نه‌چندان کارآمد نهادهای مسئول در برابر حفظ و نگهداری میراث‌فرهنگی وقفی

سازمان اوقاف و وزارت میراث‌فرهنگی دو نهادی شناخته می‌شوند که در برابر حفظ و نگهداری میراث‌فرهنگی وقفی مسئولیت دارند. تقسیم وظایف این سازمان‌ها به‌گونه‌ای بوده که هماهنگی و همکاری بین‌بخشی مؤثری را نتیجه نداده است. هر دو سازمان وظایف کم‌وبیش مشابهی در شناسایی نیازهای عمرانی، تأمین هزینه‌های حفظ و نگهداری، تأیید یا رد طرح‌های تعمیر، مرمت، بازسازی و توسعه اماکن مورد نظر دارند؛ با این تفاوت که سازمان اوقاف مسئولیت بیشتری در اجرای امور داشته و وزارت میراث‌فرهنگی غالباً مکلف به تنظیم‌گری و نظارت بر فرایندهاست. اما نداشتن ضمانت اجرایی حقوقی و جای خالی ناظر بیرونی برای ارزیابی عملکرد بی‌طرفانه دو سازمان موجب شده است تا اولاً سازوکارهای حفظ عین موقوفات و اماکن مذهبی که در آثار ملی ثبت شده یا در شمار نفایس ملی منحصربه‌فرد هستند، تا حد زیادی تصدی‌گرایانه و وابسته به منابع محدود دو سازمان باشد؛ ثانیاً این امکان فراهم شده تا طرفین، پرداخت هزینه‌های عمران و آبادانی را به یکدیگر محول سازند. نتیجه آنکه با وجود تفاهم‌نامه‌های گوناگون میان دو سازمان، میراث‌فرهنگی وقفی کشور است که متحمل زیان و ضرر می‌شود.

4-1-3. خلأ سازوکارهای سازمان‌یافته و نظام‌مند شناسایی و نظارت بر حفظ و نگهداری موقوفات و افزایش گمانه‌زنی‌ها مبنی بر کم‌توجهی سازمان اوقاف به این مسئله

سازوکارهای شناسایی و نظارت بر حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی در سازمان اوقاف، حسب مورد متفاوت‌اند؛ به‌گونه‌ای که آمار دقیق و مشخصی از نیازهای این حوزه در سطوح مختلف ملی و استانی وجود ندارد. به‌علاوه آنکه، برخلاف دیگر ابعاد موقوفات همانند درآمدزایی، اجرای نیات، کاربری ساختمان‌ها، نوع اسناد و غیره، حتی دسته‌بندی مشخصی براساس نیازهای عمرانی وجود ندارد. فقدان نظام آماری مشخص در این حوزه وضعیت‌شناسی و برنامه‌ریزی جامع دراین‌باره را به امری ناممکن بدل ساخته است. به بیان دیگر، فرایندهای شناسایی و نظارت بر حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی در این سازمان به‌گونه‌ای است که آمارها، داده‌ها و روندها به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی نشده‌اند تا ضمن ارائه دقیق وضعیت سلامت اعیان موقوفات، اداره و اولویت‌بندی آنها را ممکن سازد. این درحالی است که در اداره سایر ابعاد موقوفات و بقاع متبرکه سازمان‌یافتگی نسبی مشاهده می‌شود و همین امر گمانه‌زنی‌ها مبنی بر کم‌توجهی سازمان اوقاف در طول سالیان مختلف به مسئله حفظ عین موقوفات و نگهداری از آنها را افزایش می‌دهد.

4-2. پیشنهادها

4-2-1. تهیه شناسنامه اقتصادی موقوفات و درج نیازهای عمران و آبادانی در آن توسط سازمان اوقاف

با توجه به‌ ضرورت افزایش بهره‌وری اقتصادی موقوفات، به‌عنوان مهم‌ترین راهبرد تأمین هزینه‌های حفظ و نگهداری آنها، معاونت بهره‌وری اقتصادی سازمان اوقاف می‌تواند برای هرکدام از موقوفات شناسنامه اقتصادی در نظر بگیرد تا ضمن معرفی ارکان وقف‌نامه، وضعیت عین موقوفه و میزان سلامت آن، اثر ملی بودن یا نبودن آن و همچنین استعدادهای سرمایه‌گذاری موقوفه را مشخص کند. این کار اولاً برنامه‌ریزی و اولویت‌بندی حفظ عین بناهای پراستعداد و البته درمعرض‌خطر را آسان‌تر کرده و ثانیاً معرفی موقوفه به بخش خصوصی را تسهیل و جذب سرمایه را میسر می‌سازد.

4-2-2. اعطای وام‌های محلی از موقوفات و اماکن مذهبی پردرآمد به موارد کم‌درآمد

با توجه به اینکه برخی بقاع متبرکه یا موقوفات در برخی استان‌ها بسیار بیش از نیازهای معمول خود (اعم از اجرای نیت، حق‌التولیه و حق‌النظاره، بودجه عمرانی و غیره) درآمد دارند، پیشنهاد می‌شود تا این امکان فراهم شود که موقوفات و بقاع متبرکه کم‌درآمد برای مصارف ضروری، همانند هزینه‌های حفظ عین بناهای وقفی یا اماکن مذهبی، از اماکن پردرآمدتر محلات خود (شهرستان، استان و یا اقلیم فرهنگی) وام بگیرند.

با توجه به محدودیت‌های فقهی و حقوقی که در زمینه هزینه‌کرد عواید موقوفات وجود دارد، اعطای این‌گونه وام‌ها در بقاع متبرکه موانع کمتری خواهد داشت. تدوین ضوابط اعطای وام و تسهیلات و همچنین شرایط دریافت‌کنندگان و از همه مهم‌تر، راه‌اندازی بستر یا سامانه‌های برخط بر عهده سازمان اوقاف خواهد بود.

4-2-3. اصلاح ضوابط تعیین هیئت‌امنا برای موقوفات ثبت‌شده در آثار ملی

با توجه به اهمیت نقش هیئت‌امنا در نگهداری و آبادانی موقوفات و اماکن مذهبی و همچنین با نگاهی به تجربیات گذشته همکاری سازمان اوقاف و وزارت میراث‌فرهنگی، جهت تقویت الزام‌های قانونی سازمان اوقاف درباره نحوه انتخاب هیئت‌امنا و اطلاع‌رسانی به آنها درخصوص ابعاد میراث‌فرهنگی موقوفات پیشنهاد می‌شود یک تبصره به شرح ذیل به ماده (2) آیین‌نامه نحوه انتخاب و برکناری شرایط و حدود اختیارات و وظایف امین یا هیئت‌امنای اماکن مذهبی و موقوفات با موضوع اصلاح ترکیب اعضای هیئت‌امنا الحاق شود:

اگرچه تأیید طرح‌های تعمیر، مرمت و بازسازی آثار ملی توسط وزارت میراث‌فرهنگی در مواد قانونی مختلفی ضروری دانسته شده است، اما وظایف هیئت‌امنای اماکن مذهبی در ماده (7) آیین‌نامه مزبور درج شده و این آیین‌نامه مهم‌ترین محل رجوع آنها برای آگاهی از وظایف قانونی ایشان است. بنابراین در راستای تدقیق و شفافیت بیشتر مسئولیت هیئت‌امنا و جلوگیری از بروز مشکلات کیفری برای آنها، پیشنهاد می‌شود که یک تبصره به شرح ذیل به ماده (7) آیین‌نامه نحوه انتخاب و برکناری شرایط و حدود اختیارات و وظایف امین یا هیئت‌امنای اماکن مذهبی و موقوفات با موضوع ضرورت تأیید اقدام‌های حفظ و نگهداری هیئت‌امنا ازسوی کارشناسان وزارتخانه میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی الحاق شود:

4-2-4. ارتقا سازوکارهای شناسایی و نظارت بر حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه در سازمان اوقاف

با توجه به محدودیت‌ها و نواقص رویکردهای سنتی و نه‌چندان کارآمد سازمان اوقاف در شناسایی، نظارت و اجرای امور حفظ و نگهداری موقوفات و بقاع متبرکه، پیشنهاد می‌شود به‌جای سپردن کار مستقیم نظارت فنی بر اماکن موقوفه و بقاع متبرکه به یکی از معاونت‌های سازمان اوقاف و به‌کارگیری سیستم نظارت‌های دوره‌ای یا اتکا به خوداظهاری متولی و هیئت‌امنا در شناسایی نیازهای عمران و آبادانی این اماکن، از ظرفیت‌های دیگری همچون شرکت‌های خصوصی نظارت فنی یا سامانه‌های برخط استعلام و اظهار وضعیت استفاده شود. اطلاع‌رسانی عمومی درخصوص موقعیت موقوفات و بهره‌مندی از سازوکارهای سوت‌زنی برای جلوگیری از خرابی موقوفات از دیگر راهبردهای پیشنهادی جهت ارتقا سازوکارهای سنتی موجود به‌شمار می‌روند.

4-2-5. نظارت بر اجرای سیاست‌های حمایتی از خادمان مساجد و امکان مذهبی

با توجه به اجرای ناموفق سیاست‌های حمایت از خادمان اماکن مذهبی توسط سازمان‌های مسئول ازجمله سازمان اوقاف و سازمان تأمین اجتماعی در مورد بیمه این افراد، پیشنهاد می‌شود که در راستای فراهم‌کردن شرایط مناسب فعالیت این افراد به‌عنوان بازوان اجرایی حفظ و نگهداری اولیه اماکن مذهبی، کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی براساس آمارهای مرتبط با خادمان بقاع متبرکه و مساجد (که تاکنون در دسترس نبوده‌اند)، شاخص‌های کمّی مرتبط با تبصره 3 بند «ت» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور را به پیشنهاد سازمان اوقاف و همکاری وزارت میراث‌فرهنگی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی معین کرده و نظارت بر اجرای بند مزبور را به‌همراه موضوع بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور (طرح احیا و فعال‌سازی موقوفات) در اولویت قرار دهد.

4-2-6. تعیین شاخص‌های کمی برای مصارف عمرانی وجوه حاصل از حق‌التولیه، حق‌النظاره و هدایای مستقل

بخش قابل توجهی از اعتبارات حمایتی مرتبط با حفظ و نگهداری موقوفات سالبانه در آیین‌نامه چگونگی هزینه وجوه حاصل از حق‌التولیه، حق‌النظاره و هدایای مستقل و میزان حق‌الزحمه امین یا هیئت‌امنای اماکن مذهبی برآورد می‌شود اما جزئیات برنامه‌ریزی این وجوه و گزارش عملکرد آن توسط سازمان اوقاف منتشر نشده است. پیشنهاد می‌شود با توجه به اینکه درآمدها و هزینه‌های مندرج در این آیین‌نامه چندین برابر بودجه مصوب سالیانه سازمان اوقاف در قوانین بودجه سنواتی کشور بوده و مستقیماً در راستای اهداف و عملکرد سازمان هستند، شاخص‌های عملکردی مشخصی در تصویب آیین‌نامه ذکر شده و گزارش آن توسط سازمان اوقاف و امور خیریه به کمیسیون فرهنگی مجلس و هیئت‌وزیران ارسال گردد.

4-2-7. اصلاح نظام آماری و برنامه‌ریزی سازمان اوقاف درخصوص حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی

دسته‌بندی مشخصی از موقوفات و بقاع متبرکه براساس نیازهای عمران و آبادانی آنها در سازمان اوقاف وجود ندارد. این خلأ نظام آماری موجب شده تا برنامه‌ریزی درباره حفظ و نگهداری موقوفات بیش از آنکه به‌صورت سازمان‌یافته و براساس اولویت‌ها و شاخص‌های ازپیش‌تعیین‌شده‌ای باشد، به‌صورت موردی و براساس نظرهای کارشناسان صورت پذیرد. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود که اولاً نظام آماری جامع و دقیقی از نیازهای عمرانی موقوفات احصا و تهیه شود. ثانیاً براساس داده‌های آن، برنامه‌ریزی مشخصی درخصوص حفظ و نگهداری موقوفات و اماکن مذهبی انجام شود؛ به‌گونه‌ای که سازمان اوقاف برپایه میزان درآمد موقوفات کشور، استاندارد کمینه و بیشینه نسبت هزینه حفظ و نگهداری به کل درآمد موقوفات را به‌صورت جداگانه برای هرگونه از موقوفات بی‌درآمد، کم‌درآمد و پردرآمد تعیین کرده و در جهت برآورد یا تخصیص اعتبارات لازم سالیانه اقدام کند.

پیوست ها

پیوست 1.

جدول 1 پیوست. جدول کامل درآمدهای موقوفات متصرفی و اشتراک‌التولیه و بقاع متبرکه در سال 1402 و 1403

جدول 2 پیوست. کامل هزینه‌های موقوفات متصرفی و اشتراک‌التولیه و بقاع متبرکه در سال 1402 و 1403

جدول 3 پیوست. کامل دارایی‌های مشهود موقوفات و بقاع متبرکه در سال 1402 و 1403

شکل 2 پیوست. برخی کاربرگ‌های مرتبط با فرایند تهیه و تصویب طرح‌های جامع بقاع و اماکن متبرکه

شکل 3 پیوست. کاربرگ‌های نظارتی امور فنی و عمرانی موقوفات و اماکن مذهبی