خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

با توجه به گذشت یک سال از تصویب قانون برنامه هفتم پیشرفت در مجلس شورای اسلامی، ضرورت نظارت بر میزان و نحوه تحقق احکام آن ضرورت دارد. یکی از حوزه‌‌های برنامه هفتم پیشرفت که برای اولین‌بار در قالب یک فصل مستقل دیده شده حوزه زنان، خانواده و جمعیت است که نشان‌دهنده توجه ویژه نظام حکمرانی به این حوزه در تصمیم‌گیری‌ها و سیاستگذاری‌ها به‌عنوان یک حوزه فرابخشی است.

در این گزارش که با هدف بهبود کیفیت بر نظارت پیشینی بر برنامه هفتم پیشرفت تنظیم شده، تلاش شد مبتنی‌بر مرور و ارزیابی داده‌های ثبتی و همچنین نامه‌نگاری با دستگاه‌های اجرایی، خروجی مورد انتظار احکام (شاخص‌های نظارت بر احکام مصوب) مورد بررسی قرار گیرد. بااین‌حال، پیش‌نیاز این احصا، تحلیل محتوا و ساختار فصل شانزدهم از منظر نظام مسئله‌شناسی، ویژگی‌های احکام از نظر زمان‌بندی، دستگاه اصلی متولی اجراست که به این موارد نیز در این گزارش پرداخته شده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

مبتنی‌بر تحلیل محتوای برنامه هفتم پیشرفت، مجموعه نظام مسائل حوزه زنان و خانواده را می‌توان شامل افزایش میانگین سن ازدواج و کاهش ازدواج و چالش‌های همسرگزینی در دنیای معاصر، کاهش نرخ باروری کل، افزایش طلاق، کاهش قبح سقط جنین، فقدان حمایت چندجانبه از زنان سرپرست خانوار و بدسرپرست، ضعف گفتمان‌سازی در فضای بین‌الملل در‌خصوص رویکرد جمهوری اسلامی ایران به حوزه زنان، عدم انسجام ساختارهای حوزه زنان و خانواده، فقدان تعادل میان مسئولیت‌های خانوادگی با فعالیت‌های اجتماعی، عدم بهره‌گیری از ظرفیت زنان در اشتغال، ضعف در نظام آماری حوزه زنان و خانواده، ضعف فعالیت‌های فرهنگی در حوزه خانواده و جوانی جمعیت، نابسامانی روش‌های نوین درمان ناباروری دانست.

یکی از نقاط تمایز قانون برنامه هفتم پیشرفت با سایر برنامه‌های گذشته، تعیین سنجه‌های عملکردی در ابتدای هر فصل و به‌تبع آن فصل 16 با موضوع زن، خانواده و جمعیت است. بر این اساس، ذیل ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت مهم‌ترین سنجه‌های عملکردی این حوزه احصا شده و وضعیت پیشرفت هریک در پایان برنامه در قالب درصد رشد مشخص شده است. به‌رغم مثبت بودن کلیت این اقدام که با هدف نظارت‌پذیری و بیشتر تحقق برنامه تهیه شده، بررسی وضعیت این شاخص‌ها در سال پایه (1402) نشان می‌دهد که برخی از شاخص‌ها با چالش‌هایی همچون دشواری در احصای وضعیت سال پایه به‌دلیل فقدان اجماع در‌خصوص مفاهیم و یا عدم دسترسی به پژوهش‌های ملی پیرامون وضعیت فعلی آن، عدم تعیین متولی برای سنجه‌های عملکردی ماده (79)،‌ مشخص نبودن اقدامات ذیل سنجه‌های ثبتی- نتیجه‌محور، غلبه رویکرد حداقلی در تعیین اهداف کمّی ذیل سنجه‌های عملکردی‌- فرایندی مرتبط با دستگاه‌های اجرایی مواجه هستند. بااین‌وجود، با توجه به اینکه هدف این گزارش تلاش در پیشبرد قانون برنامه هفتم پیشرفت است؛ لذا در جدول زیر تلاش شده مبتنی‌بر داده‌های ثبتی و یا نامه‌نگاری با دستگاه‌های اجرایی وضعیت کمّی این شاخص‌ها در سال شروع و در پایان برنامه احصا شود. در مواردی که اجماع بر سر کلیت شاخص یا میزان کمّی آن وجود نداشته نیز تلاش شده با هدف تسهیل در نظارت، یک شاخص مشخص که به نسبت مورد اجماع است، پیشنهاد شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به چالش‌های مذکور پیشنهادهای زیر به‌منظور بهبود فرایند نظارت بر احکام فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع زن، خانواده و جمعیت قابل طرح است:

• تدوین آیین اجرایی ذیل ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت توسط معاونت امور زنان و خانواده به‌منظور مشخص شدن نهادهای متولی با همکاری سازمان برنامه و بودجه کل کشور و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط؛
• تدوین آیین‌نامه اجرایی پیرامون اقدامات مورد نیاز برای تحقق سنجه‌های ثبتی- نتیجه‌محور همچون کاهش میانگین سن ازدواج، افزایش نرخ ازدواج به جمعیت در سن ازدواج، افزایش نرخ باروری کل و کاهش سقط جنین غیرقانونی‌- به علت عدم تعیین سازوکار یا اقدام مشخص در‌خصوص آنها در برنامه هفتم پیشرفت- توسط معاونت امور زنان و خانواده با همکاری دبیرخانه ستاد ملی جمعیت‌، سازمان برنامه و بودجه‌، وزارت ورزش و جوانان و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط؛
• انتخاب «شاخص نرخ خام ازدواج» برای سنجه عملکردی «افزایش نرخ ازدواج نسبت به جمعیت در سن ازدواج» با توجه به چالش‌های پیش روی احصای جمعیت در سن ازدواج؛
• تعیین تکلیف سازمان برنامه و بودجه برای احکامی که فاقد زمان‌بندی یا نهاد متولی هستند؛
• تدوین شاخص‌های کیفی جهت سنجش سنجه‌های فرایندی مبتنی‌بر اقدامات دستگاه‌های اجرایی در کنار شاخص کمّی تعیین شده در برنامه؛
• ضرورت تعیین مرجع واحد اعلام آمار نرخ باروری کل در کشور با هدف رفع اختلافات آماری در این حوزه توسط ستاد ملی جمعیت.

1.مقدمه

قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت با بیش از دو سال تلاش در مجمع تشخیص مصلحت نظام، دولت سیزدهم و مجلس یازدهم در تاریخ 1403/4/4 برای اجرا در بازه زمانی 1407-1403 ابلاغ شد. این قانون مشتمل بر 24 فصل، 55 زیرفصل، 120 ماده و 481 بند است [1]. یکی از نکات متمایز قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران در مقایسه با سایر برنامه‌‌ها، اختصاص یک فصل مجزا برای اولین‌بار به حوزه زن، خانواده و جمعیت است که نشان‌دهنده توجه ویژه نظام حکمرانی به این حوزه در تصمیم‌گیری‌ها و سیاستگذاری‌ها به‌عنوان یک حوزه فرابخشی است.

این گزارش به بررسی ساختار فصل زن، خانواده و جمعیت قانون برنامه هفتم پیشرفت از منظر نظام مسئله‌شناسی، ویژگی‌های احکام از نظر زمان‌بندی، تکلیفی یا ارشادی بودن، دستگاه اصلی متولی اجرا و خروجی مورد انتظار حکم (‌شاخص‌های نظارت بر احکام مصوب) خواهد پرداخت.

علاوه‌بر‌این، شناسایی و احصای وضعیت موجود سنجه‌های عملکردی مورد اشاره در فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت به‌منظور نظارت عملیاتی‌تر و کارآمدتر حائز اهمیت است.

لذا با توجه به اینکه هدف این گزارش، ترسیم شاخص‌های نظارت بر فصل زن، خانواده و جمعیت در قانون برنامه هفتم پیشرفت است؛ پس از بیان ویژگی‌های متمایز برنامه هفتم پیشرفت با سایر برنامه‌ها، موارد مذکور در سطور فوق مورد بررسی قرار خواهد گرفت. روش مطالعه این گزارش، کتابخانه‌ای و مبتنی‌بر آمارهای رسمی ارائه شده در هر حوزه یا نامه‌نگاری با دستگاه‌های اجرایی است.

2. نقاط متمایز قانون برنامه هفتم پیشرفت با سایر برنامه‌های گذشته

لازمه ارائه تصویری شفاف از فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه زنان و خانواده، ترسیم نقاط متمایز این برنامه با سایر برنامه‌های گذشته در حوزه زنان و خانواده است. به‌عبارت‌دیگر، سؤال این است که در این برنامه چه نقاط متمایز کلانی را در حوزه زنان و خانواده در مقایسه با سایر برنامه‌ها می‌توان نام برد. نگاهی به فصل زن، خانواده و جمعیت و مقایسه آن با سایر برنامه‌ها نشان از نقاط متمایز زیر است:

2-1. اختصاص فصلی مجزا به موضوع زن، خانواده و جمعیت

از قانون برنامه پنجم توسعه تا‌کنون شاهد اختصاص سرفصل در حوزه زنان و خانواده هستیم؛ با این تفاوت که در دو برنامه گذشته (پنجم و ششم) این موضوع در کنار سایر موضوعات ذکر می‌شد و منحصر به زنان و خانواده نبوده است. به‌عنوان‌مثال، در برنامه پنجم بخش سرمایه اجتماعی، جوانان و خانواده ذیل فصل اجتماعی و در برنامه ششم توسعه سرفصل بیمه، سلامت و زنان و خانواده به این حوزه ورود کرده بودند، اما در برنامه هفتم پیشرفت برای اولین‌بار موضوع زن، خانواده و جمعیت به‌عنوان یک سرفصل مستقل ذکر شده که ضمن اینکه نشان‌دهنده توجه به اهمیت موضوع است، از تقلیل حوزه زنان وخانواده به‌عنوان یک حوزه فرابخشی به یک بخش مانند سلامت یا بیمه پرهیز شده است.

2-2. طراحی اهداف کمّی سنجه عملکردی در این حوزه به‌منظور سنجش میزان تحقق برنامه

در قانون برنامه هفتم پیشرفت برای اولین‌بار ذیل هر فصل مهم‌ترین سنجه‌های عملکردی هر حوزه احصا شده و وضعیت پیشرفت هریک در پایان برنامه مشخص شده است. در حوزه زنان و خانواده نیز شاهد این سنجه‌های عملکردی و ترسیم وضعیت تغییرات آن در پنج سال آینده هستیم. بر این اساس، برخلاف سایر برنامه‌های توسعه که در آنها انتظار از میزان تغییرات شاخص‌های مهم هر حوزه در انتهای برنامه مشخص نبود، برای اولین‌بار تلاش شده برخی از شاخص‌های مهم هر حوزه احصا و انتظار از روند تغییرات آنها در انتهای برنامه مشخص شود. البته لازم به ذکر است، اگرچه در قانون برنامه‌های اول و دوم توسعه در انتهای قانون، اهداف‌ کلان کمّی برنامه ذکر شده، اما توجه به این نکته ضروری است که شاخص‌های مذکور، عمدتاً شاخص‌های اقتصادی کلان (به‌غیر از موضوع نرخ باروری کل و نرخ رشد جمعیت) هستند. این در‌حالی است که در قانون برنامه هفتم پیشرفت، تعیین اهداف کمّی ذیل در هر فصل و مبتنی‌بر حوزه تخصصی صورت گرفته است.

2-3. توجه به مسائل مهم مغفول‌مانده برنامه‌های گذشته

در قانون برنامه هفتم پیشرفت برای اولین‌بار برخی از موضوعاتی که در سایر برنامه‌ها دیده نشده بود، مورد توجه قرار گرفته‌اند. از‌جمله این موارد می‌توان به موضوع فشار نقشی زنان شاغل و هماهنگی آن با امور خانوادگی، ضعف در بازنمایی گفتمان بین‌المللی جمهوری اسلامی ایران در‌خصوص زنان، کاهش قبح سقط جنین و ... اشاره کرد.

3. نظام مسائل زنان، خانواده و جمعیت در برنامه هفتم پیشرفت

همان‌طور که ذکر شد؛ فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت به حوزه زنان، خانواده و جمعیت اختصاص یافته است. نگاهی به مواد (79، 80 و 81) قانون برنامه هفتم پیشرفت گویای تعدد نظام مسائل در این حوزه است:

شکل1. نظام مسائل فصل زن‌، خانواده و جمعیت در برنامه هفتم پیشرفت

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ نظام مسائل برنامه هفتم پیشرفت در حوزه زنان و خانواده بسیار گسترده بوده و موارد متعددی را در‌برگرفته است. بااین‌حال، راه حل در نظر گرفته شده برای هریک از این مسائل یک شکل نبوده و در برخی موارد سیاستگذار با تکلیف به تدوین قانونی جامع در آن عرصه تلاش به حل مسئله کرده و در برخی موارد با اقدامات خردتر و عینی‌تر به مواجه با مسئله پرداخته است. در‌خصوص حل برخی از مسائل نیز به‌طور مشخص برنامه یا اقدام دقیقی طراحی نشده و صرفاً انتظار برنامه از تغییر آن شاخص بیان شده است. به‌عنوان‌مثال، در‌خصوص کاهش میانگین سن ازدواج و افزایش نرخ ازدواج نسبت به جمعیت در سن ازدواج اقدام مشخصی در قانون برنامه متوجه دستگاه‌های اجرایی نیست.

4. وضعیت شاخص‌های حوزه زنان و خانواده در نقطه شروع برنامه (سال 1402)

طبق مطالب پیش گفته، یکی از نقاط تمایز قانون برنامه هفتم پیشرفت با سایر برنامه‌های گذشته تعیین سنجه‌های عملکردی در ابتدای هر فصل و به‌تبع آن فصل 16 با موضوع زن، خانواده و جمعیت است. یکی از مهم‌ترین اقدامات در راستای نظارت شفاف‌تر بر میزان تحقق احکام مصرح در برنامه و همچنین فهم درست میزان تحقق اهداف آن، ترسیم وضعیت موجود یا به‌عبارت‌بهتر نقطه صفر (سال پایه) در سال شروع برنامه است. علاوه‌بر‌این، این بررسی قابلیت اندازه‌گیری و تحقق‌پذیری شاخص‌هاا نیز مورد بررسی قرار خواهد داد. نکته حائز اهمیت آنکه در این سنجه‌ها هدف کمّی در پایان برنامه عمدتاً در قالب درصد رشد نشان داده شده، اما وضعیت موجود در سال 1402 بیان نشده و بر همین اساس ترسیم وضعیت موجود حائز اهمیت است. همچنین، توجه به این نکته ضروری است که سنجه‌های عملکردی ذکر شده در ماده (79) برنامه همگی از یک جنس و ماهیت نبوده و در‌نتیجه نحوه ترسیم وضعیت سال پایه آنها نیز متفاوت خواهد بود. در جدول زیر وضعیت سنجه‌های عملکردی ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت از حیث دستگاه مرتبط و وضعیت دسترسی به آمار آن بررسی شده است:

جدول 1. وضعیت سنجه‌های عملکردی ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت از منظر دسترسی به داده سال پایه

مأخذ: نگارنده.

در‌خصوص جدول فوق توجه به این نکته ضروری است که رصد وضعیت شاخص‌های مذکور در سال پایه اجرای برنامه (1402) به‌دلیل تفاوت ماهیت آنها از مسیر یکسان و واحدی تبعیت نمی‌کند. در رابطه با برخی از شاخص‌ها به علت ابتنا‌بر داده ثبتی، امکان احصای وضعیت موجود آن شاخص در سال 1402 (به‌عنوان نقطه صفر برنامه) وجود دارد؛ بااین‌حال، در مورد سایر سنجه‌های عملکردی که مبتنی‌بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی هستند، احصای وضعیت نیاز به نامه‌نگاری با دستگاه‌ها و سازمان‌های اجرایی دارد که این مسئله سنجش وضعیت فعلی آنها را دشوارتر کرده است.

بر همین اساس در این گزارش، بررسی وضعیت سال پایه شاخص‌های مذکور در جدول ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت در دو بخش داده‌های ثبتی و سنجه‌های مبتنی‌بر اقدامات دستگاه‌های اجرایی تبیین خواهد شد.

4-1. سنجه‌های عملکردی مبتنی‌بر داده ثبتی در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت (شاخص‌های نتیجه‌محور)

از بین سنجه‌های عملکردی مذکور در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت، 4 شاخص را می‌توان مبتنی‌بر داده ثبتی احصا کرد: کاهش میانگین سن ازدواج، افزایش نرخ ازدواج نسبت به جمعیت در سن ازدواج، کاهش نسبت طلاق ثبتی به جمعیت متأهلان و نرخ باروری کل. این شاخص‌ها در حقیقت نوعی شاخص نتیجه‌ای هستند. شاخص نتیجه‌ای، معیاری است که نتیجه‌ عملکرد را در یک جنبه‌ خاص، اندازه‌گیری می‌کند. به‌عنوان‌مثال، شاخص نرخ ازدواج به جمعیت در معرض ازدواج یک شاخص نتیجه‌ای است؛ چرا‌که مبتنی‌بر نتیجه فعالیت‌ها و اقدامات در این حوزه متمرکز شده است.

اگر چه در نگاه اولیه به‌نظر می‌رسد سنجه‌های عملکردی مرتبط با شاخص‌های ثبتی (نتیجه‌محور)، با چالش چندانی در‌خصوص وضعیت موجود روبه‌رو نیستند؛ اما باید گفت، که برخلاف تصور موجود موانع زیر، دسترسی به آمار به‌روز و متقن در این حوزه را نیز با چالش‌هایی مواجه کرده است:

• عدم برگزاری سرشماری در سال 1400 و در‌نتیجه برآوردی بودن برخی از متغیرهای مهم همچون جمعیت متأهلان کشور یا جمعیت در سن ازدواج؛
• عدم دسترسی به آمار ایرانیان مقیم خارج از کشور به علت عدم اتصال داده‌های تردد به پایگاه اطلاعات جمعیت کشور؛
• عدم تکمیل پروژه سببی- نسبی جهت بهره‌برداری آماری در احصای آمار جمعیت به تفکیک وضعیت تأهل؛
• عدم ارسال سریع و دقیق اطلاعات به‌ویژه اطلاعات ازدواج و طلاق از‌سوی سازمان ثبت اسناد جهت تولید و انتشار به‌هنگام شاخص‌های ازدواج و طلاق؛
• اختلاف نهادهای آماری در ارائه آمار نرخ باروری کل که گاهی منجر به ارائه داده‌های متفاوت از یکدیگر در یک بازه زمانی مشخص شده است.

لذا برخلاف این انتظار که دسترسی بیشتر و سهل‌تری نسبت به شاخص‌های مرتبط با داده‌های ثبتی وجود دارد، احصای وضعیت موجود برخی از این سنجه‌های عملکردی با پیچیدگی‌هایی مواجه است که ارائه آمار به‌روز و همچنین پیش‌بینی روند تغییرات آن را طی پنج سال آینده با چالش مواجه می‌کند.

4-1-1. کاهش میانگین سن ازدواج

اولین شاخصی که ذیل داده‌های ثبتی قابل دسترسی بوده و در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت ذکر شده، میانگین سن ازدواج است. توجه به این نکته ضروری است که ما در نظام آماری با دو میانگین سن ازدواج روبه‌رو هستیم: 1. میانگین سن زوجین در اولین ازدواج و 2. میانگین کلی سن ازدواج که مشمول سن فرد در ازدواج‌های بعدی نیز می‌شود؛ به‌عنوان‌مثال، یک فرد ممکن است اولین ازدواج خود را در 20 سالگی انجام داده باشد، اما پس از فوت همسر یا طلاق از او، مجدداً در 30 سالگی تصمیم به ازدواج بگیرد.

با توجه به اینکه در قانون برنامه هفتم پیشرفت اشاره‌ای به این نکته نشده که منظور از میانگین سن ازدواج، میانگین سن در اولین ازدواج است یا فارغ از دفعات ازدواج، کلیت میانگین مدنظر بوده، در ادامه هر دو میانگین مورد بررسی قرار خواهد گرفت.‌ میانگین سن ازدواج در اولین‌بار بر دیگر کارکردهای نهاد خانواده از‌جمله تعداد فرزندان، انحرافات و آسیب‌های اجتماعی حوزه خانواده مانند کاهش روابط خارج از چارچوب ازدواج و ... مؤثر بوده و از این حیث حائز اهمیت است. از‌سوی‌دیگر، میانگین کلی سن ازدواج از حیث وضعیت سنی کلیه متأهلان (تعداد خانواده‌ها) و وضعیت باز ازدواج در جامعه مهم است، در‌نتیجه در این گزارش به هر دو میانگین پرداخته خواهد شد.

جدول2. میانگین سن ازدواج به تفکیک میانگین کل و ازدواج در مرتبه اول برای مردان و زنان [2]

همان‌طور که ملاحظه می‌شود تفاوت میانگین ازدواج در مرتبه اول با میانگین کل در مردان بیش از زنان است؛ به‌نحوی‌که تفاوت میانگین ازدواج مردان در مرتبه اول با میانگین کل 2.7 سال و در زنان 1.9 است. این بدین‌معنا‌ست که مردان پس از فوت یا طلاق از همسر مدت زمان بیشتری را در مقایسه با زنان مجرد مانده‌اند.

با توجه به اینکه هدف کمّی تعیین شده برای این شاخص در پایان برنامه هفتم پیشرفت، کاهش یک‌ساله میانگین سن ازدواج تعیین شده است، لذا این انتظار می‌رود شاخص مذکور در سال 1407 به عدد 23.1 سال برای زنان و 27.3 سال برای مردان در ازدواج مرتبه اول و 30.2 سال برای مردان و 25.27 سال برای زنان در کل تغییر یابد.

توجه به این نکته ضروری است که یک سال کاهش در میانگین سن ازدواج طی 5 سال کاهش قابل‌توجهی محسوب می‌شود و به‌نظر نمی‌رسد تحقق و دستیابی به آن به آسانی محقق شود؛ به‌ویژه آنکه در برنامه ذکر نشده که چه مجموعه اقداماتی باید صورت گیرد تا این تغییر در میانگین رخ دهد. به‌عبارت‌دیگر، برنامه یا اقدامات مشخصی ذیل دستگاه‌های اجرایی جهت نیل به این هدف پیش‌بینی نشده است. علاوه‌بر‌این، روند این شاخص طی سنوات اخیر افزایشی بوده است. به‌نظر می‌رسد؛ دولت باید ضمن تعیین متولی اصلی نهاد تحقق این شاخص برنامه یا راهبرد جامعی را نیز در این زمینه طراحی و اجرا کند. همچنین، سازمان برنامه و بودجه نیز باید در موافقت‌نامه‌های سالیانه خود با دستگاه‌های اجرایی، این موارد را لحاظ نماید.

4-1-2. افزایش نرخ ازدواج نسبت به جمعیت در سن ازدواج

یکی دیگر از سنجه‌های عملکردی مورد اشاره در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت، نرخ ازدواج نسبت به جمعیت در سن ازدواج است. همان‌طور که ملاحظه می‌شود، شاخص از دو بخش تشکیل شده: الف) تعداد ازدواج، ب) جمعیت در سن ازدواج. برای احصای وضعیت این شاخص از چند منظر می‌توان ورود کرد. با توجه به ذکر نرخ ازدواج یکی از شاخص‌هایی که با آن می‌توان سنجه عملکردی مطرح شده را احصا کرد نرخ خام ازدواج است.

•  نرخ خام ازدواج (میزان عمومی ازدواج)

شاخص نرخ خام ازدواج از طریق تقسیم تعداد ازدواج‌ها بر کل جمعیت کشور به دست می‌آید و به‌صورت تعداد رویداد برای هر هزار نفر زن و مرد ایرانی ساکن بیان می‌شود. بر‌اساس اعلام سازمان ثبت احوال کشور این شاخص در سال 1402‌، 5.3 در هر هزار نفر برآورد شده است. علاوه‌بر‌این، در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز ذکر شده انتظار می‌رود این شاخص در سال 1407 با 5 درصد رشد مواجه شود. در جدول زیر نرخ خام ازدواج در سال‌های 1400 الی 1402 و پیش‌بینی مورد انتظار در برنامه هفتم پیشرفت ذکر شده است.

جدول3. نرخ خام ازدواج در سال‌های 1400 الی 1402 و پیش‌بینی آن برای سال 1407 [۳]

در شکل زیر روند تغییر این شاخص قابل ملاحظه است‌:

شکل 2. نمودار برآورد افزایش سنجه عملکرد نرخ خام ازدواج در سال 1407 [۳]

بر این اساس و با توجه به برآورد رشد 5 درصدی برنامه هفتم، پیشرفت انتظار است این شاخص در سال 1407 به 5.56 برسد. بدین‌معنا که از هر 1000 نفر 5.6 نفر ازدواج خواهند کرد. هرچند توجه به این نکته ضروری است که در این شاخص جمعیت کشور و نه جمعیت در معرض ازدواج به‌عنوان مخرج کسر قرار می‌گیرد؛ لذا می‌توان گفت این شاخص از دقت کافی برخوردار نیست. به‌عبارت‌دیگر، با توجه به اینکه همه افراد جمعیت بنا‌بر قانون، شرع یا عرف امکان ازدواج ندارند، در نظر گرفتن تمام ایرانیان در مخرج کسر باعث بزرگ شدن غیر‌واقعی رویدادها می‌شود [3].

• نرخ ازدواج به جمعیت در سن ازدواج

همان‌طور که گفته شد؛ یکی از سنجه‌های مورد نظر قانون برنامه هفتم پیشرفت «‌نرخ ازدواج به جمعیت در سن ازدواج» است. مطابق با تعاریف آماری به‌نظر می‌رسد آنچه در اینجا هدف قانونگذار بوده، میزان خالص ازدواج است. شاخص میزان خالص ازدواج حاصل تقسیم تعداد ازدواج روی داده به جمعیت 10‌ساله و بیشتر ایرانی است و به‌صورت تعداد رویداد به‌ازای هر هزار نفر ایرانی 10ساله و بیشتر تفسیر می‌شود. بااین‌حال، به علت مبهم بودن هدف قانونگذار از «سن ازدواج» و همچنین عدم دسترسی به آمار دقیق افراد در معرض ازدواج احصای این شاخص به‌صورت شفاف و مورد اجماع با چالش مواجه است. لذا مبتنی‌بر اینکه ملاک سن ازدواج را «سن قانونی» در نظر بگیریم یا سن عرفی و همچنین اینکه سن عرفی چه عددی ملاک قرار گیرد، میزان این شاخص متفاوت خواهد بود.  

گفتنی است؛ لازمه کاهش این سنجه عملکردی مطابق با اهداف برنامه هفتم پیشرفت ، افزایش آمار ازدواج در مقابل ثابت ماندن جمعیت در معرض ازدواج است. طبیعی است که متناسب با آنکه جمعیت در سن ازدواج در سال 1407 چه میزان در نظر گرفته شود و یا چه میزان ازدواج رخ دهد می‌تواند نتایج متفاوتی را در‌برداشته باشد.

با توجه به مطالب فوق در ادامه تلاش می‌شود جمعیت در معرض ازدواج در سال‌های 1402 و 1407 برآورد شود. در جدول زیر برآورد مرکز آمار ایران از جمعیت گروه‌های سنی مختلف در سال‌های 1402 و 1407 جهت احصای این شاخص ذکر شده است. همان‌طور که ذکر شد؛ علت برآوردی بودن جمعیت افراد در هر گروه سنی عدم برگزاری سرشماری در سال 1400 است.

جدول 4. برآورد جمعیت گروه‌های سنی مختلف در سال‌های 1402 و 1407 [4] (هر هزار نفر)

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ در جدول فوق جمعیت هر گروه سنی در سال‌های 1402 و 1407 از‌سوی مرکز آمار ایران برآورد شده است. حال به‌منظور احصای شاخص مدنظر سیاستگذار در برنامه هفتم پیشرفت این نکته حائز اهمیت است که جمعیت در سن ازدواج شامل چه گروه سنی است؟ آیا جمعیت بالاتر از 10 سال را باید ملاک محاسبه قرار داد یا 15 سال به بالا؟ از‌سوی‌دیگر، یک فرد 70‌ساله یا حتی 60‌ساله آیا همچنان در معرض ازدواج تلقی می‌شود؟ با توجه به اینکه اتفاق نظر مشخصی در این زمینه در بین کارشناسان وجود ندارد؛ طبیعتاً نمی‌توان نرخ ازدواج به جمعیت در سن ازدواج را نیز به شکل واحد و مورد اجماع احصا کرد. به‌عبارت‌بهتر، نظر به اینکه کودکانی که در سنین کوچک‌تر از سن قانونی ازدواج (برای دختران 13 سال و برای پسران 15 سال) قرار دارند و سالمندانی که شرایط ازدواج ندارند؛ بخش‌هایی از جمعیت 10‌ساله و بیشتر را تشکیل می‌دهند و این زیر‌مجموعه از افراد جمعیت با احتمال کمتری در معرض ازدواج قرار دارند. بر این اساس، منطقی‌تر آن است که این گروه از محاسبه مد‌نظر قرار نگیرند؛ بااین‌حال، اجماع کارشناسی در این زمینه با چالش مواجه است.

به‌عنوان نمونه، درصورتی‌که در سال 1402 جمعیت در سن ازدواج از 15سال‌ تا 50 سال فرض گرفته شود، با 46 میلیون و 970 هزار نفر جمعیت در سن ازدواج مواجه هستیم. علاوه‌بر‌این، با توجه به وقوع 481395 ازدواج در سال 1402، نرخ ازدواج به جمعیت در سن ازدواج 10.2 در هر هزار خواهد بود. بدین‌معنا که از هر 1000 نفر جمعیت در سن ازدواج، 10 نفر ازدواج می‌کنند.

مطابق با جدول فوق، جمعیت در سن ازدواج در سال 1407 ،‌47 میلیون و 626 هزار برآورد شده است. درصورتی‌که نرخ ازدواج به جمعیت در سن ازدواج نیز مطابق با هدف‌گذاری برنامه هفتم پیشرفت 5 درصد رشد کند، این سنجه باید بعد از 5 سال به 10.7 در هر هزار نفر افزایش یابد. این بدین‌معناست که در سال 1407 باید 509598 مورد ازدواج صورت گیرد که به‌معنی رشد 6 درصدی تعداد خام ازدواج است.   

طبیعتاً زمانی‌که سن ازدواج 10 سال به بالا فرض گرفته شود یا درصورتی‌که تمامی افراد زیر 60 سال به‌عنوان جمعیت در سن ازدواج فرض گرفته شوند، این سنجه متفاوت خواهد بود. تمامی نکات فوق صرفاً شاهدی بر پیچیده بودن محاسبه و پیش‌بینی این شاخص آماری برای سال 1407 است. افزون‌بر اینکه متولی تحقق این شاخص و همچنین اقدامات دستگاه‌های اجرایی جهت تحقق آن نیز ذکر نشده و همین مسئله بر ابهامات شاخص دامنه زده است.

با توجه به مطالب گفته شده و عدم اجماع کارشناسی در‌خصوص بازه سنی و تعداد جمعیت در سن ازدواج و با هدف فراهم کردن بستر نظارتی مناسب از تحقق شاخص‌های قانون برنامه هفتم پیشرفت، پیشنهاد می‌شود؛ شاخص نرخ خام ازدواج به‌عنوان ملاک سنجه عملکردی «افزایش نرخ ازدواج نسبت به جمعیت در سن ازدواج» قرار گیرد.

4-1-3. کاهش نسبت طلاق ثبتی به جمعیت متأهلان

یکی دیگر از شاخص‌هایی که در قانون برنامه هفتم پیشرفت مورد اشاره قرار گرفته، کاهش طلاق است. شاخص مورد توجه در این سنجه عملکردی، کاهش نسبت طلاق ثبتی به جمعیت متأهلان است. برای سنجش طلاق شاخص‌های متعددی وجود دارد که یکی از متداول‌ترین آنها شاخص نرخ خام طلاق (میزان عمومی) که نسبت تعداد طلاق‌ها به جمعیت کشور است و تمامی جمعیت کشور اگرچه در معرض طلاق نباشند را در‌برمی‌گیرد. بر همین مبنا، با توجه به اینکه همه افراد واقع در مخرج کسر در معرض طلاق نیستند؛ این شاخص، شاخص مناسبی نیست و در مقابل شاخص طلاق متأهلان (نسبت طلاق ثبتی به جمعیت متأهلان) جایگزین شده است.  

شاخص طلاق متأهلان (میزان باز‌تعریف شده طلاق) از تقسیم تعداد طلاق رخ داده به‌ازای هر 1000 نفر زن ایرانی متأهل (خانواده زوجی) به دست می‌آید. با توجه به اینکه کودکان، افراد هرگز ازدواج نکرده و بیوگان (افرادی که همسران خود را در اثر طلاق یا مرگ‌و‌میر از دست داده‌اند) در معرض طلاق نیستند؛ این شاخص برای محاسبه وضعیت طلاق از دقت بیشتری نسبت به شاخص‌های دیگر برخوردار است [5]. علت انتخاب زنان متأهل در مخرج کسر این است که بر‌اساس فرهنگ عرفی، ارزشی و قوانین حقوقی و فقهی کشور، هر زن متأهل فقط در یک خانواده زوجی امکان عضویت دارد که با طلاق آن خانواده منحل خواهد شد. بر این اساس، تعداد زنان متأهل را می‌توان مصداق فراوانی خانواده‌های ایرانی دانست.

در جدول زیر میزان طلاق متأهلان از سال 1395 تا 1402 مبتنی‌بر داده‌های سازمان ثبت احوال کشور ذکر شده است. با توجه به اینکه هدف کمّی برنامه هفتم پیشرفت کاهش 5 درصدی میزان طلاق متأهلان است؛ این انتظار وجود دارد که این شاخص در سال 1407 به 8.07 کاهش یابد. بااین‌حال، با توجه به برآوردی بودن جمعیت متأهل در کشور احصای این شاخص با چالش‌های متعدد همراه است؛ چرا‌که مبتنی‌بر برآورد میزان جمعیت افراد متأهل (زنان متأهل) این شاخص می‌تواند تغییر یابد. علاوه‌بر‌این، با توجه به برآوردی بودن نرخ زنان متأهل و عدم در دسترس بودن آمار زنان متأهل در سال 1407 نمی‌توان نرخ خام طلاق مورد انتظار در سال 1407 را اعلام کرد.

جدول 5. میزان طلاق متأهلان از سال 1395 تا 1402 [6]

4-1-4. افزایش نرخ باروری کل

نرخ باروری کل نیز یکی دیگر از سنجه‌های مطرح در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت است. این سنجه‌ مهم‌ترین سنجه نشان‌دهنده میزان فرزندآوری در جامعه است؛ چرا‌که نشان می‌دهد که هر زن واقع در سن باروری (15-49 سالگی) چند فرزند به دنیا می‌آورد. بااین‌حال، احصای آن با چالش‌های متعددی مواجه بوده و در سال‌های اخیر به یکی از آمارهای نسبتاً بحث‌برانگیز در این حوزه تبدیل شده است.

تشتت در آمار نرخ باروری کل در بین دستگاه‌های مختلف آماری و عدم به‌روز‌رسانی مستمر آن از‌جمله چالش‌هایی است که در حوزه استخراج این داده وجود دارد. لذا، برای محاسبه شاخص میزان باروری کل، از یک‌سو تعداد موالید ثبت شده تا یک سال پس از وقوع در هر سال به تفکیک شهرستان محل سکونت (محل اقامت مادر) و بر‌حسب گروه‌های سنی مادران نیاز است و از‌سوی‌دیگر، آمار جمعیت زنان واقع در سن باروری (15-49‌ساله). گفتنی است؛ عدم اجرای سرشماری نفوس و مسکن در سال 1400 جهت دستیابی به اطلاعات فوق علل اصلی چالش‌های مذکور است. همچنین، عدم دسترسی به آمار مهاجرت بین شهرستان‌ها و استان‌های کشور به علت عدم به‌روزرسانی مستمر آدرس پستی افراد و تطبیق آن با کد ملی از‌جمله چالش‌های دیگری است که پیش روی احصای نرخ باروری کل وجود دارد.

در حال حاضر از منظر حقوقی بین مرکز آمار ایران و سازمان ثبت احوال کشور بر سر مرجعیت اعلام نرخ باروری کل اختلاف‌نظر وجود دارد [7] و هریک از دو نهاد مذکور، به‌صورت مستقل نسبت به اعلام این نرخ اقدام می‌کنند. در جدول زیر میزان نرخ باروری کل اعلام شده توسط سازمان ثبت احوال کشور و مرکز آمار ایران ذکر شده است.

جدول 6. مقایسه نرخ باروری کل از سال 1400 تا 1403 مبتنی‌بر اعلام مرکز آمار ایران و سازمان ثبت احوال کشور

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ تفاوت نرخ باروری کل اعلامی بین ثبت احوال کشور و مرکز آمار ایران در سال 1400 قابل‌توجه است. از‌سوی‌دیگر، نرخ باروری کل پس از سال 1400 توسط مرکز آمار ایران به‌روزرسانی نشده است. بدین‌ترتیب می‌توان گفت تعدد آمار‌های اعلامی از میزان نرخ باروری کل چالش‌های متعددی را برای سیاستگذاران، برنامه‌ریزان، دستگاه‌های اجرایی و کارشناسان به وجود آورده است. لازم به ذکر است؛ با توجه به اینکه منطبق بر تبصره بند «ت» ماده (1) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت اعطای بسیاری از حمایت‌ها و مشوق‌های قانون منوط به کمتر بودن نرخ باروری شهرستان محل زادگاه پدر یا فرزند از 2.5 فرزند است، ضرورت به‌روزرسانی و دقت در اعلام این آمار در کنار تعیین نهاد مرجع اعلام نرخ باروری کل احساس می‌شود.

در قانون برنامه هفتم پیشرفت منطبق بر سیاست‌های کلی برنامه سنجه عملکردی نرخ باروری کل مورد انتظار در پایان برنامه 2.5 فرزند اعلام شده است. به‌عبارت‌دیگر، برخلاف سایر شاخص‌های ماده (79) که در آنها نرخ رشد اعلام شده بود، در این شاخص عدد کمّی مورد انتظار در پایان برنامه مشخص شده است. حال سؤال این است؛ برای تحقق نرخ باروری 2.5 فرزند در سال 1407‌، وضعیت رشد نرخ باروری کل در هر سال چگونه باید باشد؟

روش‌های متعددی جهت محاسبه نرخ رشد نرخ باروری کل از 1.58 در سال 1402 به 2.5 فرزند در سال 1407 وجود دارد. در روش خطی می‌توان نرخ رشد ثابتی را در نظر گرفته و سالیانه میزان نرخ باروری را متناسب با آن برآورد کرد. در این حالت با فرض رشد خطی ثابت 0.184 رشد نرخ باروری کل از سال 1402 تا 1407 قابل برآورد بوده که در جدول زیر محاسبه شده است.

جدول 7. برآورد رشد نرخ باروری کل مورد انتظار قانون برنامه هفتم پیشرفت از سال 1402 تا 1407 با روش خطی

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

بااین‌حال، محاسبه نرخ رشد علاوه‌‌بر روش خطی با روش پلکانی نیز ممکن است. در روش پلکانی فرض بر این است که تأثیر سیاست‌ها و مداخلات جمعیتی بر نرخ باروری کل به یک میزان نیست و بنابراین نباید انتظار نرخ رشد یکسان در هرسال داشت؛ بلکه نرخ رشد شکل تدریجی دارد.‌ به‌نحوی‌که در ابتدا با یک شیب ملایم رشد رخ خواهد داد و هرچه سیاست‌ها تثبیت‌تر شوند، رشد بیشتری را تجربه خواهیم کرد. در جدول 8 تلاش شده مبتنی‌بر یک نرخ رشد فرضی پلکانی میزان نرخ باروری مورد انتظار قانون برنامه هفتم در هرسال برآورد شود.

جدول 8. برآورد رشد نرخ باروری کل مورد انتظار قانون برنامه هفتم پیشرفت از سال 1402 تا 1407 با روش پلکانی

مأخذ‌: همان.

بااین‌حال، توجه به این نکته ضروری است که در حال حاضر نرخ باروری کل موجود از آنچه در قانون برنامه هفتم پیشرفت مورد انتظار است، فاصله قابل‌توجهی دارد. علاوه‌بر‌این، در قانون برنامه هفتم پیشرفت اقدامات قابل‌توجهی جهت تحقق این هدف پیش‌بینی نشده است. لذا توجه به این نکته ضروری است که به‌نظر نمی‌رسد اجرای صرف قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت بتواند این هدف (افزایش نرخ باروری کل به 2.5 فرزند) را محقق کند؛ چرا‌که از یک‌سو اجرای این قانون نتوانسته نرخ باروری را در طول سال‌های اجرا افزایش دهد و از‌سوی‌دیگر عمده اثر‌گذاری این قانون به‌دلیل اتکا بر روی مشوق‌های اقتصادی در سال‌های اولیه بوده و به‌مرور از اثرگذاری آن به‌طور طبیعی کاسته خواهد شد. بر این اساس، طراحی سیاست‌‌های متمایز از قانون مبتنی‌بر خلأهای موجود و همچنین تعیین برخی از گروه‌های اجتماعی که اجرای سیاست‌ها، اثر بیشتری بر آنها نسبت به سایرین دارد، ضرورت دارد.

مرور شاخص‌های ثبت‌محور (نتیجه‌محور) نشان می‌دهد؛ عمده این شاخص‌ها فاقد اقدامات راهبردی مشخص ذیل خود جهت رسیدن به هدف تعیین شده در قانون برنامه هفتم هستند. همچنین، در برخی از موارد تحقق شاخص مذکور به علت تأثیرپذیری از عوامل مختلف و یا فاصله عمیق میان آنچه موجود است با هدف برنامه، به آسانی میسر نیست.

لذا به نظر می‌رسد؛ تصویب یک آیین‌نامه جامع و عملیاتی در‌خصوص شاخص‌های ثبت‌محور و مشخص شدن متولی هر مورد ذیل آن ضرورت دارد.

4-2. سنجه‌های مبتنی‌بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت (شاخص‌های فرایندی)

برخی از سنجه‌های عملکردی مورد اشاره در برنامه هفتم پیشرفت مربوط به اقدامات دستگاه‌های اجرایی و ضرورت ارتقای آن‌هاست. ماهیت این شاخص‌ها در حقیقت عملکرد دستگاه‌های اجرایی و اقدامات تخصصی آنها و مبتنی‌بر خوداظهاری است. این شاخص‌ها را می‌توان شاخص‌های فرایندی نیز نامید. شاخص‌های فرایندی به اقداماتی اشاره دارند که در مسیر رسیدن به نتایج و اهداف نهایی دنبال می‌شوند. این شاخص‌ها فرایند اجرا و پیاده‌سازی برنامه‌ها را اندازه‌گیری می‌کنند، نه نتیجه نهایی آنها. به‌عنوان‌مثال، افزایش تعداد مراکز مشاوره و ازدواج یک اقدام اجرایی در جهت کاهش طلاق یا ارتقای کیفیت ازدواج است.

همچنین، با توجه به اینکه در جدول ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت، اشاره‌ای به دستگاه متولی هر‌یک از این شاخص‌ها نشده و در انتهای جدول، صرفاً معاونت امور زنان و خانواده ریاست‌جمهوری مکلف به ارائه گزارش عملکرد سالیانه در‌خصوص این شاخص‌ها به مجلس شده است؛ نهاد متولی هریک از این سنجه‌ها مبهم بوده و این مسئله را باید یکی از نقاط ضعف برنامه در این حوزه دانست. به‌عبارت‌بهتر، به علت عدم تعیین دستگاه اجرایی مشخص در این حوزه، ممکن است نهادهای متولی هریک از شاخص‌های مذکور یا تکلیفی را متوجه خود در این زمینه ندادند یا با ابهام در اقدامات روبه‌رو باشند. علاوه‌بر‌این، مشخص نبودن نهاد متولی، فرایند نظارت را نیز با چالش مواجه کرده است.  

ترویج الگوهای صحیح همسرگزینی و ترغیب ازدواج به‌هنگام، آسان و پایدار متناسب با فرهنگ اسلامی- ایرانی و ظرفیت‌های بومی (در قالب برگزاری کارگاه‌ها و دوره‌های آموزشی)، افزایش مهارت‌های شغلی زنان (در قالب برگزاری کارگاه‌ها و دوره‌های آموزشی)، مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج و پیشگیری از طلاق، افزایش سهم زیرساخت‌های شتاب‌دهی نوآوری در حوزه زنان و خانواده در مقایسه با سایر زیر‌ساخت‌‌ها (اعم از شرکت‌های دانش‌بنیان، خانه‌های خلاق و نوآوری، مؤسسات خلاق و نوآور در حوزه زنان، خانواده و کودکان) و کاهش سقط جنین غیرقانونی از‌جمله شاخص‌های مبتنی‌بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی است.

با توجه به اینکه ممکن است دستگاه‌های متعددی اقدامات مذکور در این بخش را پوشش دهند؛ جهت جمع‌آوری اطلاعات مرتبط با هر بخش با دستگاه‌های مختلف نامه‌نگاری شده است. بر این اساس، قوانین مرتبط با شرح وظایف دستگاه‌ها و یا آیین‌نامه‌های مصوب هیئت‌وزیران ملاک متولی تلقی کردن دستگاه‌های ذیل هر سنجه است.

4-2-1. ترویج الگوهای صحیح همسرگزینی و ترغیب ازدواج به‌هنگام، آسان و پایدار متناسب با فرهنگ اسلامی- ایرانی و ظرفیت‌های بومی (در قالب برگزاری کارگاه‌ها و دوره‌های آموزشی)

اولین سنجه مبتنی‌بر عملکرد و اقدامات دستگاه‌های اجرایی، ترویج الگوهای صحیح همسرگزینی و ترغیب ازدواج به‌هنگام، آسان و پایدار متناسب با فرهنگ اسلامی- ایرانی و ظرفیت‌های بومی (در قالب برگزاری کارگاه‌ها و دوره‌های آموزشی) است. همان‌طور که پیشتر هم ذکر شد در قانون برنامه هفتم پیشرفت اشاره‌ای به نهاد و دستگاه متولی این اقدام نشده و اولین اقدام شناسایی نهاد متولی در این حوزه است.

توجه به این نکته ضروری است که در این سنجه عملکردی اشاره‌ای به زمان برگزاری دوره‌ها از حیث قبل، حین یا پس از ازدواج نشده است. بااین‌حال، نظر به اینکه متولی دوره‌های حین ازدواج وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بوده و این دوره‌ها برای تمامی زوجین در آستانه/ حین ازدواج برگزار می‌شود و بنابراین رشد در‌خصوص آن معنا ندارد؛ لذا به‌نظر می‌رسد، هدف قانونگذار در این سنجه عملکردی، دوره‌های حین ازدواج نبوده است. علاوه‌بر‌این، با توجه به ادبیات به‌کار رفته در متن سنجه که در آن به «‌ترغیب ازدواج به‌هنگام، آسان و پایدار متناسب با فرهنگ اسلامی- ایرانی» اشاره شده است؛ به‌نظر می‌رسد، آنچه دراینجا مدنظر بوده، دوره‌های قبل ازدواج باشد و دوره‌های پس از ازدواج را نیز در‌برنمی‌گیرد.

مبتنی‌بر قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان مصوب 1399/7/8، ذیل بند «پ» وظایف وزارت در حوزه جوانان، موضوع «اتخاذ تدابیر مناسب برای تسهیل تشکیل خانواده و ترویج فرهنگ فرزندآوری در زوج‌های جوان با استفاده از ظرفیت تمامی دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و خیرین» و «‌حمایت و توانمندسازی جوانان با ایجاد مراکز تخصصی مشاوره ازدواج و خانواده در راستای تحقق سیاست‌های کلی جمعیت» مورد اشاره قرار گرفته است.

هیئت‌دولت نیز در مصوبه «تکلیف دستگاه‌های اجرایی به تدوین محتوا و اجرای برنامه‌های آموزشی مرتبط با حوزه زنان و خانواده» به شماره 84440/ت55681ه مورخ 1397/6/27، وزارتخانه‌های ورزش و جوانان، علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موظف کرده نسبت به تدوین محتوا و اجرای برنامه‌های آموزشی به‌شرح جداول پیوست که تأیید شده به مهر دفتر هیئت‌دولت است، اقدام کنند [9].

در جدول پیوست این مصوبه، وزارت ورزش و جوانان با همکاری معاونت امور زنان و خانواده‌، شورای فرهنگی اجتماعی زنان و خانواده، وزارت آموزش و پرورش، وزارت علوم تحقیقات و فناوری، سازمان تبلیغات اسلامی، مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه، سازمان صدا و سیما و سازمان‌های مردم‌نهاد مکلف به برگزاری دوره‌های آموزشی در جهت آماده‌سازی جوانان برای انتخاب همسر، ترویج و آموزش ازدواج آسان به‌هنگام و آگاهانه شده است.

جدول 9. وضعیت نهاد متولی آموزش‌های قبل از ازدواج [10]

با توجه به مطالب فوق برگزاری دوره‌های آموزش قبل ازدواج جزء وظایف ذاتی وزارت ورزش و جوانان است.

مبتنی‌بر دستور‌العمل برگزاری دوره‌های آموزشی پیش از ازدواج در سال 1403، این دوره‌ها به‌صورت یک دوره 8 ساعت آموزشی و به‌صورت حضوری (4 کارگاه آموزشی 2 ساعته مستمر برای هر فرد شرکت‌کننده) برگزار می‌شود. این دوره‌ها در سطح کشور رایگان است. مخاطبان این دوره‌ها، دانش‌آموزان، کارمندان و کارگران جوان، سربازان، جوانان مشاغل آزاد و غیرشاغل، بسیجیان، طلاب جوان و دیگر اقشار جوانان هستند.

نظر به اینکه متولی اصلی این سنجه عملکردی، وزارت ورزش و جوانان است، وضعیت دوره‌های برگزار شده به‌همراه تعداد شرکت‌کنندگان در آنها، در سال 1402 مبتنی‌بر نامه‌نگاری با این دستگاه به‌شرح زیر است:

جدول 10. تعداد کارگاه‌ها و تعداد شرکت‌کنندگان در دوره‌های آموزشی پیش از ازدواج وزارت ورزش و جوانان‌ در سال 1402 [11]

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ در‌مجموع 9849 کارگاه با 305348 شرکت‌کننده در سراسر کشور برگزار شده است. با توجه به سنجه عملکردی قانون برنامه هفتم پیشرفت، مبنی‌بر رشد 25 درصدی این کارگاه‌ها در پایان سال 1407‌، این انتظار وجود دارد که در سال 1407‌، 12311 کارگاه با 381685 شرکت‌کننده از‌سوی وزارت ورزش و جوانان برگزار شود که به‌نظر نمی‌رسد تحقق چنین آماری بعد از 5 سال دشوار باشد. بر این اساس می‌توان گفت؛ در انتخاب این شاخص شاهد غلبه رویکرد حداقلی و غیرتحول‌ساز هستیم؛ به‌ویژه آنکه مبتنی‌بر دستور‌العمل امکان برگزاری دوره‌ها به‌صورت مجازی در سامانه ملی ازدواج و مشاوره با هماهنگی ستاد وجود دارد. همچنین، انتظار می‌رود آنچه در این شاخص مورد توجه قرار گیرد؛ افزایش کیفیت دوره‌های آموزشی و همچنین تعیین شاخص‌هایی برای اولویت‌بندی جوانان جهت شرکت در این دوره‌های آموزشی در کنار تقویت ظرفیت‌های بومی کلاس‌های آموزشی، بسترسازی برای افزایش تعداد شرکت‌کنندگان و پوشش حداکثری جامعه جوان است.

علاوه‌بر‌این، درصورتی‌که این دوره‌ها به شکل کاملاً تخصصی برگزار شود، امکان صدور یک گواهینامه ملی به شرکت‌کنندگان و سپس منوط شدن برخی از تسهیلات به افرادی که این دوره‌ها را گذرانده‌اند، وجود دارد. این اقدام می‌تواند نقش موثری در افزایش تمایل جوانان به شرکت در این دوره‌ها و افزایش اثربخشی آنها داشته باشد.

4-2-2. افزایش مهارت‌های شغلی زنان (در قالب برگزاری کارگاه‌ها و دوره‌های آموزشی)

یکی دیگر از سنجه‌های مبتنی‌بر اقدامات دستگاه‌‌ها در ماده (79) برنامه هفتم پیشرفت، افزایش مهارت‌های شغلی زنان (در قالب برگزاری کارگاه‌ها و دوره‌های آموزشی) است. با توجه به اینکه در این بند برگزاری کارگاه و دوره آموزشی جهت افزایش مهارت‌های شغلی زنان مدنظر بوده و نظر به اینکه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور «طراحی، تدوین و اجرای برنامه‌های آموزش فنی، حرفه‌ای و مهارتی غیررسمی به‌صورت دولتی، غیردولتی، نیمه‌دولتی (تعاملی) و مشارکت بین‌المللی در قالب آموزش‌های حضوری (مستقیم)، نیمه‌حضوری و مجازی بر‌اساس نیاز بازار کار در حرف و مشاغل مختلف» مبتنی‌بر قانون اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه ای کشور مصوب 1402 را بر‌عهده دارد؛ می‌توان گفت تحقق این شاخص وظیفه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور است.

بر‌اساس نامه‌نگاری صورت گرفته با سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور تعداد زنان بهره‌مند از دوره‌های مهارت‌افزایی شغلی در این سازمان به‌شرح زیر است:

جدول 11. تعداد زنان شرکت‌کننده در دوره‌های آموزشی برگزار شده توسط سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور در راستای مهارت‌افزایی شغلی زنان در سال 1402 [12]

سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور مطابق با شرح وظیفه ذاتی خود و همچنین تکالیفی که در سایر قوانین بر‌عهده آن گذاشته شده، دوره‌های مهارت‌آموزی را برگزار می‌کند. به‌عنوان‌مثال، در ماده (10) قانون «‌قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی» مصوب 1389/3/8 ذکر شده «‌وزارت کار و امور اجتماعی موظف است با هماهنگی سایر دستگاه‌های مسئول، آموزش‌های مهارتی و فنی مورد نیاز صاحبان کسب‌و‌کار خانگی را به تناسب بازار کار، معین و به تصویب ستاد برساند» یا در ماده (7) «‌قانون جامع حمایت از حقوق معلولان» مصوب 1383/2/16 ذیل تبصره «4» ذکر شده ‌«سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور موظف است آموزش‌های لازم فنی ‌و حرفه‌ای را متناسب با بازار کار برای معلولان به‌صورت رایگان و تلفیقی تأمین نماید». بر این اساس اطلاعات ارسال شده از این سازمان، مجموعه مخاطبین زن دوره‌های مهارت‌آموزی سازمان به 17 مورد قابل تقسیم است.

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ زنان متقاضی مهارت‌آموزی (‌عموماً زنان جویای کار) با فراوانی 107401 مورد و سپس زنان دانش‌آموز‌ با فراوانی 60681 مورد بیشترین سهم را در بین زنان بهره‌مند از خدمات آموزشی سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای در راستای مهارت‌افزایی شغلی زنان دارا هستند. سهم ناچیز زنان سرپرست خانوار (‌17 هزار و 384 مورد) از دوره‌های مهارت‌افزایی شغلی بسیار قابل تأمل بوده و بر ضرورت فعالیت پررنگ‌تر نهادهای حمایتی همچون کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی جهت معرفی این افراد و همچنین ضرورت فرهنگ‌سازی در‌خصوص این دوره‌ها و ‌تقویت اثربخشی آنها تأکید دارد.‌ بنابر اعلام سازمان آموزش فنی و حرفه ای کشور، رصد و ارزیابی اشتغال صرفاً برای کارجویان در گروه هدف متقاضیان مهارت‌آموزی در سال 1402 نشان می‌دهد 60 درصد این افراد موفق به اشتغال شده‌اند؛ بااین‌حال، راستی‌آزمایی این مسئله نیازمند رصد افراد در‌خصوص تناسب نوع دوره آموزشی برگزار شده با شغلی است که در حال حاضر فرد در آن حضور دارد.

همان‌طور که در جدول فوق ملاحظه می‌شود؛ 336 هزار و 630 زن در اقشار مختلف از دوره‌های مهارت‌آموزی بهره جسته‌اند و با توجه به اینکه پیش‌بینی این حکم در قانون برنامه هفتم پیشرفت رشد 25 درصدی این شاخص است؛ لذا این انتظار وجود دارد که در پایان برنامه این شاخص به آموزش 420 هزار و 787 مورد ارتقا یابد که به‌نظر می‌رسد هدف دشواری نبوده و هدف کمّی در دسترسی برای این سازمان نیز پیش‌بینی شده است.

علاوه‌بر‌این، مبتنی‌بر مصاحبه تلفنی با کارشناسان سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای به‌طور میانگین در هر دوره 14 ‌نفر شرکت می‌کنند که با توجه به شرکت 336 هزار و 630 زن در دوره‌های یاد شده، می‌توان گفت 24 هزار دوره توسط این سازمان برگزار می‌گردد که باید تا انتهای برنامه به 30هزار دوره افزایش یابد.    

4-2-3. افزایش مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج و پیشگیری از طلاق

یکی دیگر از سنجه‌های عملکردی کمّی ذکر شده در ذیل ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت، رشد 25 درصدی مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج و پیشگیری از طلاق است. همان‌طور که پیشتر نیز گفته شد؛ در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت نهاد متولی هریک از این سنجه‌ها تعیین نشده است.

در‌خصوص این شاخص توجه به این نکته ضروری است که موضوع «توسعه مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج و پیشگیری از طلاق» ذیل یک نهاد یا سازمان واحد پیگیری نمی‌شود و در حال حاضر با تعدد دستگاه‌ها و سازمان‌ها در راستای اعطای مجوز در این حوزه مواجه هستیم و همین مسئله رصد وضعیت این شاخص در سال شروع برنامه را با چالش مواجه می‌کند. بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «رصد و تحلیل وضعیت مراکز مشاوره خانواده وابسته به دستگاه‌ها» نشان‌ می‌دهد ساختار خدمات‌دهی روان‌شناسی و مشاوره به‌خصوص مشاوره خانواده (‌قبل، حین و پس از تشکیل) در ایران در یک دستگاه متمرکز نبوده و ترکیبی از سازمان‌ها یا دستگاه‌هایی است که یا 1. قوانین مجلس صراحتاً امکان مجوز‌دهی آنها مصوب کرده، 2. سازمان‌ها یا دستگاه‌هایی که تحت شمول قوانین مصوب نبوده و یا از طریق تفاهم‌نامه با سازمان‌ها یا دستگاه‌های مجوز‌دهنده و یا بدون آن بر‌اساس نیاز جامعه هدف خود اقدام به ایجاد مراکز مشاوره کرده‌اند، 3. سازمان‌ها یا دستگاه‌هایی که با خرید خدمت از خدمات مشاوره‌ای در محل سازمان یا دستگاه یا بستن قرارداد با مراکز معتبر مشاوره‌ای‌، اقدام به ارائه این خدمت به مجموعه کارکنان خود کرده‌اند. در این گزارش، چهار سازمان یا دستگاه اصلی مجوز‌دهنده بر‌اساس قانون شناسایی شده است [13]. سازمان نظام روان‌شناسی و مشاوره، قوه قضائیه (مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه)، سازمان بهزیستی و وزارت ورزش و جوانان، چهار نهاد تخصصی در حوزه خدمات‌دهی روان‌شناسی و مشاوره را تشکیل می‌دهند. با توجه به اینکه آنچه در گزارش پیش رو ملاک ارزیابی است، مراکزی است که به‌واسطه قانون امکان اعطای مجوز مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج و پیشگیری از طلاق را بر‌عهده دارند جهت رصد وضعیت پیش رو، باید دید قانون در حال حاضر چه دستگاه‌ها یا سازمان‌هایی را در حوزه اعطای مجوز به مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج و پیشگیری از طلاق مسئول می‌داند.

مبتنی‌بر ‌قانون تشکیل سازمان نظام روان‌شناسی و مشاوره‌ جمهوری اسلامی ایران مصوب 1382/1/27 این سازمان تنها در حیطه تعیین حدود صلاحیت‌های تخصصی و صدور شماره نظام و پروانه کار برای ‌اعضای سازمان (اعطای مجوز به افراد) وظیفه دارد و اعطای مجوز به مراکز تخصصی را عهده‌دار نیست.  

علاوه‌بر‌این، هیئت‌وزیران در مصوبه 74367/ ت 61181 ه مورخ 1403/5/11 ضمن اصلاح آیین‌نامه ساماندهی و اعتبار‌بخشی مراکز مشاوره موضوع تصویب‌نامه شماره 166496/ت47675 ه مورخ 24/8/1391‌، مرجع صدور مجوز مراکز و دفاتر تخصصی مشاوره ازدواج و خانواده را وزارت ورزش و جوانان قرار داد.

از‌سوی‌دیگر، مبتنی‌بر قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان مصوب 1399/7/8 مجلس شورای اسلامی، اتخاذ سیاست‌های حمایتی در جهت اشتغال و ازدواج جوانان جزء شرح وظایف این وزارتخانه است. یکی از وظایفی که در راستای تحقق این هدف در جزء «10» بند «پ» ذیل ماده (4) در نظر گرفته شده «‌حمایت و توانمندسازی جوانان با ایجاد مراکز تخصصی مشاوره ازدواج و خانواده در راستای تحقق سیاست‌های کلی جمعیت» است. علاوه‌بر وزارت ورزش و جوانان، مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه به‌واسطه ماده (16) قانون حمایت از خانواده مصوب 1391/1/20 مجلس شورای اسلامی در حوزه پیشگیری از طلاق قانوناً مکلف به اعطای مجوز مراکز مشاوره پیشگیری از طلاق است.

در‌خصوص سازمان بهزیستی کل کشور مطابق با ماده (57) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1396/1/16‌، این سازمان مرجع صدور پروانه تأسیس و فعالیت مراکز خدمات مشاوره اجتماعی و روان‌شناختی است که ذیل آن مشخصاً به مراکز مشاوره خانواده اشاره نشده است، اما با توجه به اینکه در تبصره ماده (16) قانون حمایت از خانواده اجازه استفاده از ظرفیت مراکز مشاوره خانواده وابسته به سازمان بهزیستی جهت مشاوره حین طلاق به دادگاه‌ها داده شده است، بخشی از مشاوره خانواده در این سازمان نیز صورت می‌گرفت. بااین‌حال، بخشنامه اخیر قوه قضائیه مورخ 1404/2/27 با موضوع «امتیاز‌دهی به عملکرد استان‌ها مبتنی‌بر ارجاع پرونده‌های خانواده به سامانه مسیر»، ارجاع پرونده‌های خانواده‌ها به سامانه تصمیم سازمان بهزیستی کشور (که محل نگهداری اطلاعات آن خارج از قوه قضائیه است) را در نظام ارزیابی عملکرد دادگستری استان‌ها فاقد اعتبار دانسته و در رتبه‌بندی آنها لحاظ نخواهد کرد. همچنین، مبتنی‌بر ماده (40) دستورالعمل نحوه تشکیل و فعالیت مراکز مشاوره خانواده قوه قضائیه مصوبه شماره 9000/۲۹۲۹۶/1۰۰۰ مورخ 1403/12/15 معاون اول قوه قضائیه، «مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه مکلف است ظرف 6 ماه از تصویب این دستور‌العمل با همکاری مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه سامانه مشاوره خانواده قوه قضائیه را طراحی و راه‌اندازی کند». بر این اساس، دیگر نمی‌توان «سامانه تصمیم» سازمان بهزیستی را در این حوزه متولی دانست. گفتنی است؛ مطابق با مصوبه هیئت‌وزیران در سال 1403 و تعیین وزارت ورزش و جوانان به‌عنوان مرجع صدور مجوز مراکز و دفاتر تخصصی مشاوره ازدواج و خانواده به‌نظر می‌رسد، در حال حاضر نمی‌توان سازمان بهزیستی کل کشور را در زمینه صدور مجوز مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج و پیشگیری از طلاق دارای مسئولیت دانست.

بر این مبنا وزارت ورزش و جوانان و مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه به‌عنوان تنها مراجع رسمی صدور مجوز مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج و پیشگیری از طلاق شناخته می‌شوند. در ادامه مجوزهای صادر شده توسط هریک از این مراکز به تفکیک ذکر می‌گردد:

مجموع مجوزهای صادر شده توسط وزارت ورزش و جوانان در سال 1402 به تفکیک هر استان به‌شرح زیر است:

جدول 12. تعداد مجوزهای صادر شده برای مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج و پیشگیری از طلاق توسط وزارت ورزش و جوانان [11]

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ بیشترین مجوز صادر شده در تهران با 65 مورد فراوانی و کمترین در استان ایلام با یک مورد فراوانی است. به‌نظر می‌رسد، وزارت ورزش و جوانان نیازمند توسعه و تقویت این مراکز در تمامی شهرستان‌ها و استان‌های کشور است.

مبتنی‌بر سنجه عملکردی ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت، این شاخص باید در سال 1407، با رشد 25 درصدی مواجه شود. این بدین‌معناست که تعداد مجوزهای صادر شده از‌سوی وزارت ورزش و جوانان باید به عدد 385 مورد افزایش یابد. تعیین رشد 25 درصدی برای این شاخص در‌حالی است که مبتنی‌بر اعلام وزارت ورزش و جوانان در سال 1403، 578 مجوز مراکز تخصصی مشاوره خانواده، ازدواج صادر شده است. بر این اساس، سنجه عملکردی تعیین شده در حال حاضر توسط دستگاه تحقق یافته و منطبق با توان دستگاه و واقعیت موجود نگاشته نشده است. به‌نظر می‌رسد این شاخص مبتنی‌بر رویکرد حداقلی و غیرتحول‌ساز انتخاب شده است؛ چرا‌که دسترسی به آن نیازمند اقدام و برنامه‌ریزی پیچیده‌ای نیست و به آسانی قابل تحقق است.

همان‌طور که گفته شد؛ مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه نیز در حوزه پیشگیری از طلاق و مطابق با قانون حمایت از خانواده مصوب 1391 نسبت به اعطای مجوز در این حوزه فعالیت می‌کند. در جدول زیر تعداد مجوزهای مراکز مشاوره خانواده ذیل قوه قضائیه ذکر شده است:

جدول 13. تعداد مجوز‌های صادر شده برای مراکز تخصصی پیشگیری از طلاق توسط مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه [14]

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ در سال 1402 (یعنی سال پایه سنجه‌های عملکردی قانون برنامه هفتم پیشرفت) مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه، 399 مورد مجوز مراکز مشاوره خانواده صادر کرده است. البته پراکندگی این مراکز در تمامی کشور یکسان نبوده و استان تهران با 66 مرکز، بیشترین و استان کهگیلویه و بویراحمد با دو مرکز کمترین میزان مراکز را داشته‌اند.

مطابق با حکم ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت و الزام به رشد 25 درصدی این مراکز در پایان برنامه‌، این انتظار وجود دارد که در سال 1407 میزان مراکز وابسته به مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه به عدد 498 مورد افزایش یابد. همان‌طور که در جدول فوق نیز بیان شده است؛ میزان صدور مجوز مراکز مشاوره خانواده در سال 1403 توسط مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه به عدد 537 مورد مرکز افزایش‌یافته (رشد 34.5 درصدی) که به‌معنی پیشی گرفتن عملکرد دستگاه تنها در سال اول برنامه از اهداف مقرر شده در برنامه است. بر این اساس باید گفت؛ سنجه عملکردی تعیین شده منطبق با توان واقعی دستگاه و واقعیت موجود نگاشته نشده است. در‌خصوص این شاخص باید گفت؛ با توجه به اینکه در هر دو دستگاه (وزارت ورزش و جوانان، مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران قوه قضائیه) هدف مذکور در برنامه هفتم پیشرفت در سال اول اجرا تحقق یافته است، لذا می‌توان گفت این سنجه عملکردی واقع‌گرایانه و مبتنی‌بر ظرفیت و توان واقعی سازمان‌ها طراحی نشده است. این در‌حالی است که برنامه‌های توسعه و پیشرفت با هدف ایجاد تحول رویکردی و یا تغییر در فرایند برنامه‌ریزی در درون دستگاه‌ها تدوین می‌شوند و انتظار می‌رود دستگاه‌ها برای تحقق اهداف مقرر در آنها، برنامه‌ریزی ویژه‌ای را مدنظر قرار دهند. بااین‌حال، غلبه رویکرد حداقلی و غیرتحول‌ساز در تعیین اهداف کمّی ذیل شاخص‌های فرایندی دستگاه‌های اجرایی منجر به این مسئله خواهد شد که تلاش ویژه‌ای از‌سوی دستگاه‌ها صورت نگیرد.

 4-۲-۴. افزایش سهم زیرساخت‌های شتاب‌دهی نوآوری در حوزه زنان و خانواده در مقایسه با سایر زیر‌ساخت‌‌ها (اعم از شرکت‌های دانش‌بنیان، خانه‌های خلاق و نوآوری، مؤسسات خلاق و نوآور در حوزه زنان، خانواده و کودکان)

یکی دیگر از سنجه‌هایی که در ماده قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه زنان و خانواده مورد اشاره قرار گرفته، افزایش سهم زیرساخت‌های شتاب‌دهی نوآوری در حوزه زنان و خانواده اعم از شرکت‌های دانش‌بنیان، خانه‌های خلاق و نوآور، مؤسسات خلاق و نوآور در این حوزه است.

نظر به اینکه ارتقای زیست‌بوم نوآوری و شتاب‌دهی اقتصاد دانش‌بنیان و گسترش حمایت از توسعه اقتصاد دانش‌بنیان و حمایت از نوآوری و پژوهش‌های مسئله‌محور از‌جمله وظایف معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان است[15]؛ طبیعتاً تحقق سنجه عملکردی «افزایش سهم زیرساخت‌های شتاب‌دهی نوآوری در حوزه زنان و خانواده»بر‌عهده این معاونت خواهد بود.  

برخی از مهم‌ترین چالش‌هایی که موجب تدوین این تکلیف شده عبارتند از: کمبود زیرساخت‌های لازم برای ترکیب نقش‌های مادری و شغلی، مانند مراکز نگهداری کودک در محیط‌های کاری، کاهش مشارکت اجتماعی و اقتصادی زنان پس از فرزندآوری، نبود فرصت‌های مناسب برای زنان خلاق و نوآور پس از تولد فرزند، دشواری بازگشت به بازار کار به‌دلیل نبود تسهیلات کافی مانند دورکاری یا ساعت کاری انعطاف‌پذیر، ضعف زیرساخت‌های حمایتی و نوآورانه، محدودیت در مراکز نوآوری و شتاب‌دهنده‌های تخصصی برای زنان و مادران، نبود حمایت کافی از استارت‌آپ‌های مرتبط با زنان و خانواده، عدم پیوند کافی بین سیاست‌های اجرایی علمی و فناوری با نیازهای اجتماعی زنان از‌جمله تعادل کار و خانواده.

به‌رغم نامه‌نگاری مرکز پژوهش‌های مجلس با معاونت علمی، فناوری و دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری به شماره 16200/15526-82مورخ 1403/12/11 و پیگیری‌های مکرر جهت احصای سهم زیرساخت‌های شتاب‌دهی در حوزه زنان و خانواده، پاسخ رسمی این نامه ارسال نشده است. بااین‌حال، گفتگوی تلفنی با کارشناسان معاونت علمی و فناوری و دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری گویای این نکته است که این اطلاعات به علت عدم دسته‌بندی شرکت‌های دانش‌بنیان تا‌کنون مبتنی‌بر شاخص «فعالیت در حوزه زنان، خانواده و کودکان»، در دسترس نیست.

بدین‌ترتیب با وجود حضور قابل‌توجه زنان در هیئت‌مدیره شرکت‌های دانش‌بنیان به‌نحوی‌که مبتنی‌بر برخی آمار‌ها 19 درصد هیئت‌مدیره شرکت‌های دانش‌بنیان را زنان تشکیل می‌دهند[16]، سهم زیرساخت‌های شتاب‌دهی نوآوری در حوزه زنان و خانواده در مقایسه با سایر زیرساخت‌ها در دسترس نیست و بر این اساس نمی‌توان وضعیت سال 1402 را به‌عنوان سال پایه احصا کرد. در این زمینه پیشنهاد می‌شود؛ معاونت علمی، فناوری و دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری با طراحی شاخص «فعالیت در حوزه زنان، خانواده و کودکان» نسبت به احصای این مسئله اقدام کند.

4-۲-5. کاهش سقط جنین غیرقانونی

سقط جنین از‌جمله مسائل پربحث و پرحاشیه چه در ایران و چه در جهان است. در یک تقسیم‌بندی مشهور می‌توان سقط جنین را به سه نوع سقط جنین خودبه‌خودی، سقط جنین طبی- درمانی و سقط جنین جنایی تقسیم‌بندی کرد. در بسیاری از موارد زنان به علل ژنتیکی، تشریحی، مرضی، تأثیر عوامل محیطی و یا علل نامعلوم دیگری دچار سقط جنین خودبه‌خودی یا غیر‌ارادی می‌شوند. علاوه‌بر‌این، درصورتی‌که ادامه حاملگی برای مادر خطر جانی داشته باشد یا موجب تشدید عوارض مرضی و وخامت حال او شود تا قبل از ولوج روح عمل کورتاژ طبی با اظهارنظر پزشکی قانونی و مقام قضایی صورت می‌پذیرد که به آن سقط جنین طبی- درمانی گفته می‌شود. هر نوع سقطی که جزء دو مورد فوق نباشد، سقط غیرقانونی و جنایی نامیده می‌شود [17].

در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت ذکر شده سقط جنین غیرقانونی باید در پایان برنامه به میزان 30 درصد کاهش یابد. علاوه‌بر‌این، مواد (46 و 55) الی (60) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به موضوع سقط جنین اختصاص دارد. بر این اساس، احصا و رصد سقط جنین در کشور حائز اهمیت است. اگرچه سقط جنین قانونی به علت ثبت در سازمان پزشکی قانونی به‌صورت رسمی ثبت می‌شود، اما سقط جنین خود‌به‌خودی و غیرقانونی از منظر احصای فراوانی با چالش‌های متعددی مواجه است. به‌ویژه آنکه سقط جنین جنایی به علت غیر‌شرعی بودن، غیرقانونی بودن و برچسب اجتماعی جزء آمارهایی شناخته می‌شود که رقم سیاه محسوب شده و بسیاری از افراد حتی اگر خود اقدام به سقط جنین جنایی نیز انجام داده باشند، حاضر به اعلام رسمی آن نیستند.

در پیمایش ملی خانواده که در سال 1398 در 31 استان کشور انجام شده یکی از پرسش‌های مطرح شده این بوده که «به‌عنوان یک زوج تجربه سقط جنین داشته‌اید؟» نحوه پاسخ پاسخ‌گویان به‌شرح زیر است:

جدول 14. فراوانی پاسخ پاسخ‌گویان به پرسش «‌آیا به‌عنوان یک زوج تجربه سقط جنین داشته‌اید؟» در پیمایش خانواده- 1398 [18]

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ از میان 3484 پاسخ‌گو، 21 درصد جامعه مورد پرسش چنین تجربه‌ای را داشته‌اند. البته در این پرسش به نوع سقط جنین اشاره نشده است. بااین‌حال، پاسخ‌گویان در پاسخ به این پرسش که «(سقط جنین) به تجویز پزشک بوده یا تصمیم خودتان بوده است؟» این‌گونه پاسخ داده‌اند:

جدول 15. فراوانی پاسخ پاسخگویان به پرسش «(سقط جنین) به تجویز پزشک بوده یا تصمیم خودتان بوده است؟» در پیمایش خانواده- 1398[18]

لازم به ذکر است؛ 81 نفر از مجموع 3484 پاسخ‌گو به پرسش«تجربه سقط جنین داشته‌اید یا خیر»، این اقدام را با تصمیم خودشان انجام داده‌اند که بدین‌معناست که 2 درصد پاسخ‌گویان تجربه سقط جنین غیرقانونی داشته‌اند. ازاین‌رو، توجه به این نکته ضروری است که آمار فوق مبتنی‌بر خوداظهاری بوده و به علت قبح اجتماعی ذیل این مسئله عمدتاً با کم‌اظهاری مواجه است.

از‌سوی‌دیگر، نمایندگان و مسئولان آمارهای متفاوتی را از میزان سقط غیرقانونی در کشور اعلام می‌کنند؛ به‌نحوی‌که میزان آن از 300 هزار مورد در سال تا 750 هزار مورد در تغییر است [19]. همان‌طور که ملاحظه می‌‌شود؛ این تفاوت در داده بسیار قابل تأمل است. در مطالعه‌ای که به سفارش دفتر سلامت جمعیت، خانواده و مدارس، اداره باروری سالم وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در سال 98 در زمینه برآورد شیوع سالیانه سقط عمدی جنین، خودبه‌خودی و طبی در زنان شهرنشین با استفاده از سه روش مستقیم (خوداظهاری)‌، روش شبکه‌ای و شمارش آیتم‌ها انجام گرفته، تلاش شده تخمینی از وضعیت سقط عمدی در کشور صورت گیرد. مبتنی‌بر این مطالعه برآورد کشوری سقط جنین عمدی در کشور با روش مستقیم 230 هزار مورد و با روش بسط شبکه‌ای 390 هزار مورد برآورد شده است. با توجه به عدم امکان اتکا به روش مستقیم به‌دلیل غیرقانونی بودن سقط و ترس افراد در کنار قبح اجتماعی این مسئله‌، عموماً روش بسط شبکه‌ای قابل اعتمادتر است.

بااین‌حال، لازمه احصای آمار سقط جنین غیرقانونی در طول اجرای برنامه، انجام یک پژوهش ملی در این زمینه در کنار ورود تمامی داده‌های مرتبط با بارداری و نا‌باروری توسط کلیه آزمایشگاه‌ها در سامانه ملی باروری سالم (‌موضوع ماده (54) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت می‌باشد که هنوز به‌طور کامل تحقق نیافته است.

علاوه‌بر‌این در راستای تحقق هدف مورد نظر، لازمه کاهش سقط جنین جنایی که در برنامه هفتم نیز مورد تأکید قرار گرفته، اجرای کامل ماده (56) از‌جمله ابطال پروانه فعالیت پزشک، ماما یا دارو‌ فروش اقدام‌کننده، عدم دسترسی آسان به داروهای سقط جنین در سطح جامعه، نظارت بر عدم فروش داروهای سقط در فضای مجازی و مراکز غیرقانونی، سامان‌بخشی در بخش نظارت بر ارائه‌دهندگان خصوصی خدمات سلامت، فرهنگ‌سازی فعالانه در این عرصه است.

گفتنی است؛ با توجه به اهمیت رصد وضعیت این شاخص در طول سال‌های اجرای برنامه و نظر به در دسترس نبودن داده ملی به‌روز در این حوزه پیشنهاد می‌شود، اطلاعات سال 98 به‌عنوان اطلاعات سال پایه برنامه ملاک قرار گیرد. بر این اساس، درصورتی‌که 390 هزار سقط جنین قانونی در سال 1402 فرض گرفته شود؛ این انتظار وجود دارد میزان این شاخص در سال 1407 به 273 هزار مورد (کاهش 30 درصدی) کاهش یابد.

****

پس از مرور ماده (79) و وضعیت کمّی سنجه‌های عملکردی مذکور در آن، در ادامه تلاش خواهد شد ساختار فصل زن، خانواده و جمعیت (به‌ویژه مواد 80 و 81) مورد ارزیابی قرار گیرد.

4-3. ارزیابی ساختار فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع زن، خانواده و جمعیت

یکی دیگر از راهکارهای نظارت بر احکام برنامه هفتم پیشرفت‌، احصای ویژگی‌های احکام از نظر زمان‌بندی، تکلیفی یا ارشادی بودن، دستگاه اصلی متولی اجرا و خروجی مورد انتظار حکم (شاخص‌های نظارت بر احکام مصوب) است. در ادامه تلاش شده مواد و بندهای فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت از حیث سابقه در برنامه‌های توسعه گذشته، دستگاه اصلی و همکار، زمان‌بندی، تکلیفی یا ارشادی بودن حکم، قوانین مرتبط، خروجی حکم مورد بررسی قرار گیرد. در‌نهایت نیز برخی ابهامات پیش روی هر بند مورد اشاره قرار گرفته است:

جدول 16. بررسی ساختار فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع زن، خانواده و جمعیت

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

توضیح: مواردی که به رنگ آبی مشخص شده احکامی هستند که نیازمند تدوین آیین‌نامه اجرایی است.

مبتنی‌بر شاخص زمان‌بندی، احکام برنامه را می‌توان به چهار دسته یعنی «الزام به تحقق در سه ماه پس از ابلاغ قانون، 6 ماه پس از ابلاغ قانون، یک سال پس از ابلاغ و در پایان برنامه» تقسیم کرد:

جدول 17. ارزیابی اقدامات صورت گرفته در حوزه زنان و خانواده و جمعیت برنامه هفتم پیشرفت از منظر مهلت قانونی اقدام

مأخذ: نگارنده.

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ مهلت تحقق 8 حکم از مجموع‌ 17 حکم در فصل زن، خانواده و جمعیت به پایان رسیده است (47 درصد احکام فصل)، اما همچنان خروجی مورد نظر حکم تحقق نیافته است. بر این اساس می‌توان گفت دولت در‌خصوص 50 درصد تکالیف اقدام قانونی لازم را به انجام نرسانده است. علاوه‌بر‌این، 6 حکم از 17 حکم نیز فاقد زمان‌بندی مشخص است (35 درصد احکام فصل) که این مسئله امکان نظارت بر اقدامات صورت گرفته را دشوار می‌کند. در ادامه تلاش شده خروجی احکام برنامه هفتم پیشرفت در حوزه زن‌، خانواده و جمعیت در پایان اجرای آن احصا گردد. این خروجی ابزار مهمی در اختیار سیاستگذاران قرار خواهد تا نظارتی جامع‌تر بر میزان تحقق احکام برنامه داشته باشند.

شکل 3. خروجی‌های فنی برنامه هفتم پیشرفت در حوزه زنان، خانواده و جمعیت

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

دو پیمایش ملی در حوزه زنان و خانواده و جمعیت در سال‌های اول و دوم برنامه، طراحی شاخص وضعیت‌سنجی زنان و خانواده و همچنین زنان سرپرست خانوار، طراحی اطلس وضعیت زنان و خانواده، ایجاد سامانه پنجره واحد خدمات زنان سرپرست خانوار و سامانه ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها در حوزه طلاق و آموزش‌های حین، قبل و پس از ازدواج، اصلاح ساختار معاونت امور زنان و خانواده و مشاوران زنان دستگاه‌های اجرایی و تدوین آیین‌نامه‌های «ساماندهی مراکز مشاوره و ازدواج، تهیه مقررات و ساز‌و‌کارهای اجرایی برنامه اشتغال بانوان با رعایت نقش زن در خانواده، برنامه تنوع‌بخشی به الگو(مدل)های مهدکودک، برنامه ساماندهی روش‌های جایگزین نوین در حوزه ناباروری» خروجی‌های مورد انتظار در حوزه زن، خانواده و جمعیت در پایان برنامه هفتم پیشرفت هستند.

5.جمع‌بندی و پیشنهادها

در این گزارش که با هدف بهبود کیفیت بر نظارت پیشینی بر برنامه هفتم پیشرفت تنظیم شده، تلاش شد خروجی مورد انتظار حکم و شاخص‌های نظارت بر احکام مصوب مورد بررسی قرار گیرد. علاوه‌بر‌این، بررسی ساختار فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت از دیدگاه نظام مسئله‌شناسی، زمان‌بندی احکام، دستگاه‌های مسئول اجرا به‌عنوان پیش‌نیاز احصای شاخص‌های نظارتی نیز از دیگر محورهایی است که گزارش به آن‌ پرداخته است.

از‌جمله نقاط متمایز قانون برنامه هفتم در مقایسه با سایر برنامه‌های گذشته را باید اختصاص فصلی مجزا به حوزه زن، خانواده و جمعیت در کنار طراحی سنجه‌های عملکردی کمّی برای برخی از شاخص‌ها و همچنین تنوع‌بخشی به نظام مسائل این حوزه دانست.

لازمه نظارت شفاف‌تر بر میزان تحقق احکام مصرح در برنامه، ترسیم وضعیت موجود در نقطه صفر در سال شروع برنامه است. نظر به اینکه وضعیت کمّی سنجه‌های عملکردی طراحی شده در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت واضح نبوده و صرفاً درصد رشد مورد انتظار تا پایان برنامه برای آنها تعیین شده است- و از این منظر سیاستگذار و قانونگذار تصویری واضح از وضعیت فعلی ندارد تا تغییرات را مبتنی‌بر آنها قضاوت کند؛ لذا احصای وضعیت کمّی سنجه‌ها در ابتدای اجرای برنامه ضرورت دارد تا بتوان تصویری درست از تغییرات آن در پایان برنامه ارائه شود. از‌سوی‌دیگر با توجه به تفاوت ماهیت سنجه‌های عملکردی (مبتنی‌بر داده‌های ثبتی و نتیجه‌محور یا شاخص‌های فرایندمحور) ذکر شده احصا و رصد وضعیت سال پایه هریک از آنها نیز متفاوت است.

با توجه به بررسی صورت گرفته می‌توان چالش‌های زیر را در‌خصوص ترسیم شاخص‌های مطلوب نظارت بر ماده (79) فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم مطرح کرد:

1. دشواری در احصای وضعیت سال پایه برخی از چالش‌ها: در‌خصوص برخی از شاخص‌ها به‌دلیل عدم اجماع مفاهیم و یا عدم دسترسی به پژوهش‌های ملی پیرامون وضعیت فعلی آن، موانعی در احصای وضعیت سال پایه وجود دارد. به‌عنوان‌مثال، در‌خصوص نرخ ازدواج به جمعیت در سن در ازدواج به‌رغم اتکای این شاخص به داده ثبتی، تعریف مورد اجماعی در مورد جمعیت سن در معرض ازدواج وجود ندارد و می‌توان ملاک عدد‌گذاری آن را سن قانونی یا سن عرفی (درخصوص دامنه سن عرفی نیز تنوعی از دیدگاه‌ها وجود دارد) لحاظ کرد که هر‌یک از این ملاک‌ها نتایج متفاوتی را دربرخواهد داشت؛ بر این اساس، محاسبه وضعیت فعلی شاخص دشوار است. از‌سوی‌دیگر با توجه به فقدان پژوهش ملی در‌خصوص میزان سقط ‌جنین غیرقانونی و متفاوت بودن اعداد اعلامی از‌سوی مراجع مختلف نیز امکان محاسبه دقیق در سال پایه وجود ندارد. همچنین، برآورد دقیقی از وضعیت شاخص‌های مذکور در سال 1407 نیز نمی‌توان ارائه داد.
2. عدم تعیین متولی برای سنجه‌های عملکردی ماده (79): یکی از نکاتی که احصای دقیق وضعیت سنجه‌های عملکردی در ماده (79) قانون برنامه هفتم را با دشواری مواجه کرده، مشخص نبودن دستگاه متولی سنجه‌هاست. اگرچه در انتهای متن این ماده معاونت امور زنان و خانواده مکلف به گزارش عملکرد پیرامون شاخص‌های مذکور در بازه زمانی سالیانه شده است، اما توجه به این نکته ضروری است که معاونت امور زنان و خانواده دستگاه اجرایی نبوده و نمی‌تواند تحقق شاخص‌های مذکور را بر‌عهده گیرد؛ بلکه هر‌یک از این شاخص‌ها وابسته به نوع ماهیت آن باید ذیل یک دستگاه اجرایی تحقق یابد. بااین‌حال، عدم تعیین تکلیف نسبت به نهاد متولی منجر به سردرگمی دستگاه‌ها در این حیطه و یا عدم پذیرش مسئولیت نسبت به آن شده است.

بر این اساس، به‌نظر می‌رسد با هدف ارتقای شفافیت و نظارت‌پذیری بیشتر، تدوین یک آیین‌نامه برای جدول ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت توسط معاونت امور زنان و خانواده با همکاری دستگاه‌های اجرایی ضرورت دارد.

3. مشخص نبودن اقدامات اجرایی ذیل سنجه‌های ثبتی- نتیجه‌محور: در‌خصوص برخی از سنجه‌های ثبتی همچون نرخ ازدواج به جمعیت در سن ازدواج‌، میانگین سن ازدواج، کاهش سقط جنین غیرقانونی، افزایش نرخ باروری کل اقدام متناظری جهت پیشبرد آن طراحی نشده و همین مسئله منجر به ابهام در نحوه تحقق این اهداف شده است. مناسب‌تر است معاونت امور زنان و خانواده به‌عنوان نهاد تنظیم‌گر در این حوزه تدوین آیین‌نامه اجرایی مبتنی‌بر اقدامات دستگاه‌ها جهت تحقق شاخص‌های مذکور را بر‌عهده گیرد.
4. غلبه رویکرد حداقلی و غیرتحول‌ساز در تعیین برخی از اهداف کمّی ذیل شاخص‌های فرایندی دستگاه‌های اجرایی: در‌خصوص سنجه‌های عملکردی- فرایندی مبتنی‌بر اقدامات دستگاه‌های اجرایی همچون ترویج الگوی همسرگزینی صحیح، افزایش مهارت شغلی زنان، مراکز تخصصی مشاوره خانواده و ازدواج توجه به این نکته ضروری است که گزارش عملکرد سال‌های 1402 و 1403 دستگاه‌های متولی این شاخص‌ها، نشان‌دهنده تحقق اهداف قانون برنامه هفتم پیشرفت در همان سال اول اجرای برنامه است که بدین‌معناست که رشد پیش‌بینی شده در حکم ماده (79) برای شاخص‌های مذکور، مبتنی‌بر ظرفیت واقعی دستگاه‌ها نبوده و به‌صورت حداقلی و غیرتحول‌ساز در نظر گرفته شده است؛ امری که بر ضرورت تمرکز بر افزایش کیفیت اقدامات در کنار کمّیت تأکید دارد.

به‌‌رغم چالش‌های مذکور با توجه به اینکه هدف این گزارش تلاش به پیشبرد قانون برنامه هفتم پیشرفت است در جدول زیر تلاش شده مبتنی‌بر داده‌های ثبتی و یا نامه‌نگاری با دستگاه‌های اجرایی وضعیت کمّی شاخص‌های مذکور در ماده (79) در سال پایه (1402) و پایان برنامه (1407) احصا شود. در مواردی که اجماع بر سر کلیت شاخص یا میزان کمّی آن وجود نداشته نیز تلاش شده با هدف تسهیل در نظارت، یک شاخص مشخص که نسبتاً مورد اجماع است، پیشنهاد شود.

جدول 18. وضعیت موجود سنجه‌های عملکردی مطرح شده در ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت در سال 1402

ماخذ: نگارنده.

از‌سوی‌دیگر، بررسی وضعیت تحقق احکام مندرج در فصل 16 قانون برنامه هفتم با توجه به فرصت تعیین شده در هر حکم گویای این نکته است که مهلت تحقق 8 حکم از مجموع‌ 17 حکم در فصل زن، خانواده و جمعیت به پایان رسیده است، اما همچنان خروجی مورد نظر حکم تحقق نیافته است. این بدین‌معناست که حدود 50 درصد احکام حوزه زنان و خانواده در مهلت قانونی خود به سرانجام نرسیده‌اند. امری که بر ضرورت پیگیری هر‌چه بیشتر مجلس شورای اسلامی به‌ویژه کمیسیون فرهنگی در این زمینه تأکید دارد.

با توجه به چالش‌های مذکور، پیشنهادهای زیر به‌منظور بهبود فرایند نظارت بر احکام فصل شانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع زن، خانواده و جمعیت قابل طرح است:

• تدوین آیین اجرایی ذیل ماده (79) قانون برنامه هفتم پیشرفت توسط معاونت امور زنان و خانواده جهت مشخص شدن نهادهای متولی با همکاری سازمان برنامه و بودجه کل کشور و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط؛
• تدوین آیین‌نامه اجرایی پیرامون اقدامات مورد نیاز برای تحقق سنجه‌های ثبتی- نتیجه‌محور همچون کاهش میانگین سن ازدواج، افزایش نرخ ازدواج به جمعیت در سن ازدواج، افزایش نرخ باروری کل و کاهش سقط جنین غیرقانونی -به علت عدم تعیین سازوکار یا اقدام مشخص در‌خصوص آنها در برنامه هفتم پیشرفت- توسط معاونت امور زنان و خانواده با همکاری دبیرخانه ستاد ملی جمعیت‌، سازمان برنامه و بودجه ، وزارت ورزش و جوانان و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط؛
• انتخاب «شاخص نرخ خام ازدواج» برای سنجه عملکردی «افزایش نرخ ازدواج نسبت به جمعیت در سن ازدواج» با توجه به چالش‌های پیش روی احصای جمعیت در سن ازدواج؛
• تعیین تکلیف سازمان برنامه و بودجه برای احکامی که فاقد زمان‌بندی یا نهاد متولی هستند.
• تدوین شاخص‌هایی کیفی جهت سنجش سنجه‌های فرایندی مبتنی‌بر اقدامات دستگاه‌های اجرایی در کنار شاخص کمّی تعیین شده؛
• ضرورت تعیین مرجع واحد اعلام آمار نرخ باروری کل در کشور با هدف رفع اختلافات آماری در این حوزه توسط ستاد ملی جمعیت.