1. مقدمه

مطابق مقدمه توجیهی، لایحه پیشنهادی با هدف پیوستن ایران به «مقاوله‌نامه حداقل سن، مصوب سال 1973 میلادی» و در راستای زمینه‌سازی به‌منظور «ایجاد بستر لازم برای برخورداری کودکان از رشد کامل جسمی و ذهنی و با هدف افزایش حداقل سن ورود به اشتغال، به‌عنوان گامی مؤثر در لغو تدریجی کار کودکان» ارائه شده است.

به‌طورکلی، مهم‌ترین موازین حقوقی بین‌المللی کار را می‌توان در دو دسته کلی مقاوله‌نامه‌ها (یا کنوانسیون‌ها) و توصیه‌نامه‌ها صورت‌بندی کرد.

مقاوله‌نامه‌ها، معاهدات ‌بین‌المللی هستند که توسط اکثریت دولت‌های عضو، تصویب شده و جنبه رسمی و چندجانبه دارند. علاوه‌بر مقاوله‌‌نامه‌‌، توصیه‌‌نامه‌‌هایی نیز توسط سازمان بین‌المللی کار به تصویب می‌رسد که بیش از آنکه الزام‌آور باشند، واجد جنبه مقدماتی و تکمیلی برای مقاوله‌‌نامه‌‌ها محسوب می‌‌شوند. مطابق تعریف سازمان بین‌المللی کار، مقاوله‌نامه عبارت است از: «یک معاهده بین‌المللی که توسط اکثریت نمایندگان دولت‌های عضو، مورد تصویب قرار گرفته و بنابراین، جنبه رسمی و چندجانبه دارند»[1]. طبق ماده (19) اساسنامه سازمان بین‌المللی کار، دولت‌های عضو موظف شده‌اند که ظرف مدت یک‌سال و یا نهایتاً 18 ماه، مقاوله‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار را برای تصویب در نظام حقوقی خود، به مرجع صلاحیت‌دار یعنی قوه مقننه ابلاغ نمایند[2]. بااین‌حال، تصویب یا عدم تصویب مقاوله‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار توسط دولت‌ها، به‌نوعی جزء صلاحیت‌های اختیاری قوه مقننه محسوب می‌شود و کشورها الزامی جهت تصویب آنها نخواهند داشت. از سال 1919 تاکنون، بیش از 200 مقاوله‌نامه و توصیه‌نامه، به‌عنوان استانداردهای بین‌المللی کار، از طریق مذاکرات میان اعضا، تنظیم و تصویب شده است که ایران تاکنون به 14 مورد از مقاوله‌نامه‌های کار ملحق شده است. جدول ۱، مقاوله‌نامه‌های الحاقی ایران در سازمان بین‌المللی کار را نشان می‌دهد.

جدول ۱. عناوین مقاوله‌نامه‌های الحاقی جمهوری اسلامی ایران

ماخذ: یافته های پژوهش.

2. مقاوله‌نامه‌های بنیادین

سازمان بین‌المللی کار در بیانیه اصول و حقوق بنیادین کار به هشت مقاوله‌نامه بین‌المللی اشاره کرده که اجرای آنها برای همه دولت‌های عضو الزام‌آور است[3]. این مقاوله‌نامه‌ها اصطلاحاً «مقاوله‌نامه‌های بنیادین» نام‌گذاری شده‌اند. درواقع شاکله اساسی حمایت‌های اجتماعی و رعایت حقوق بشر و حقوق بنیادین کار در این هشت کنوانسیون بنیادین حوزه کار نهفته است. در جدول ۲، فهرست این مقاوله‌نامه‌ها ارائه شده است.

جدول 2. مقاوله‌نامه‌های بنیادین سازمان بین‌المللی کار

مأخذ: همان.

از میان هشت مقاوله‌نامه فوق، ایران تاکنون به پنج مقاوله‌نامه پیوسته است و سه مقاوله‌نامه 87 ،98 و 138، تاکنون در کشور مورد تصویب قرار نگرفته‌اند. مطابق سند پیوست اصول و حقوق بنیادین کار، تمام دولت‌های عضو سازمان بین‌المللی کار ملزم به اجرای این مقاوله‌نامه‌های بنیادینِ حقوق کار هستند، اعم از اینکه به این هشت مقاوله‌نامه بنیادین پیوسته باشند، یا نباشند. بنابراین هدف سیاسی از بیانیه اصول و حقوق بنیادین کار، حمایت جامع از حق جمعی کارگران و پیشگیری از عدم اجرای شرایط بنیادین کار با توسل به توجیه عدم امضای مقاوله‌نامه‌ها بوده است. شایان ذکر است که اگر چه ایران به سه مقاوله‌نامه بنیادین مذکور نپیوسته، اما مکلف به اجرای آنها در قالب مقررات ملی- حسب اعلامیه اصول و حقوق بنیادین کار- است. مقاوله‌نامه حداقل سن (شماره 138) یکی از این سه مقاوله‌نامه بنیادینی بوده که ایران تاکنون به آن نپیوسته است.

3. مقاوله‌نامه حداقل سن

مقاوله‌نامه حداقل سن کار، پیمانی است که در سال ۱۹۷۳ توسط سازمان بین‌المللی کار تصویب شد و از سال 1976 به اجرا در آمد. این مقاوله‌نامه، یکی از دو مقاوله‌نامه بنیادینی است که به مسئله کار کودک می‌پردازد. تاکنون بیش از 170 کشور به این مقاوله‌نامه پیوسته‌اند. به‌منظور زمینه‌سازی و تسهیل اجرای مفاد این مقاوله‌نامه، توصیه‌نامه شماره 46 به همراه این مقاوله‌نامه تصویب شده و چهار توصیه اصلی آن به کشورهای عضو عبارت است از:

1.  تلاش برای کاهش سطح فقر و افزایش شانس دسترسی افراد بالغ به مشاغل درخور و مکفی: ازاین‌رو دیگر والدین مجبور نخواهند بود که کودکان خود را به‌کار وادار کنند؛
2.  آموزش فنی- حرفه‌ای رایگان و اجباری برای افراد جویای کار،
3. گسترش سازوکارهای تأمین اجتماعی پایه،
4. به‌کار بردن شیوه‌های مختلف حمایت اجتماعی از کودکان والدین شاغل.

مطابق این مقاوله‌نامه، کشورها آزادند که حداقل سن استخدام را ۱۵ سال مشخص کنند و نیز ممکن است به‌طور موقت ۱۴ سال را برای یک دوره ویژه زمانی اعلام کنند. قانون می‌تواند استخدام کودکان ۱۳ تا ۱۵ساله را برای کارهای سبک (که برای سلامتی آنها مضر نباشد و با مدرسه رفتن‌شان در تضاد نباشد) مشخص کند. برای کارهایی که سلامتی جسم و روان کارگر را در معرض خطر قرار می‌دهد، حداقل سن استخدام ۱۸ سال ضروری است. با اجرایی شدن این کنوانسیون، برخی از مقاوله‌نامه‌های قبلی که در تعارض با این پیمان هستند، باید از دور خارج شوند یا بخش‌های موافق آنها به جزئی از این مقاوله‌نامه تبدیل شود. تاکنون بیش از 170 کشور در جهان به این مقاوله‌نامه پیوسته‌اند. در جدول زیر تعدادی از کشورهایی که این مقاوله‌نامه را تصویب کرده‌اند و حداقل سن ورود به اشتغال در این کشورها مشخص شده است.

جدول 3. فهرست برخی از کشورهایی که به مقاوله‌نامه حداقل سن پیوسته‌اند و سن قانونی ورود به اشتغال در این کشورها [1]

مأخذ: همان.

۴. بررسی کارشناسی لایحه

1.  لایحه «مقاوله‌نامه حداقل سن ۱۹۷۳ (1352)»، با هدف پیوستن ایران به آن ارائه شده است. در این راستا، نخست باید اشاره کرد که ایران از اعضای سازمان بین‌المللی کار است و همه‌ساله در کنفرانس بین‌المللی ILO شرکت می‌کند. این کنفرانس، ‌سالیانه خطوط اساسی سیاست‌های شغلی و کارگری را در سطح جهانی مورد بررسی قرار می‌دهد. تمهیدات این کنفرانس به صورت‌های مختلف همچون مقاوله‌نامه، توصیه‌نامه و غیره اتخاذ می‌شود. تیم نمایندگی جمهوری اسلامی ایران در کنفرانس مزبور متشکل از چهار نفر است که عبارتند از: دو نفر از طرف دولت، یک نفر نماینده کارگران و یک نفر نماینده کارفرمایان. مقاوله‌نامه حداقل سن یکی از دو مقاوله‌نامه بنیادین در حوزه کار کودک است. مقاوله‌نامه ‌دیگر، کنوانسیون «ممنوعیت کار کودک» بوده که ایران در سال 1380 به آن پیوسته است.
2.  مقاوله‌نامه «حداقل سن» در سال ۱۹۷۳ در پنجاه و هشتمین اجلاس سازمان بین‌المللی کار در ژنو به تصویب رسید و شامل یک مقدمه و ۱۸ ماده است. ماده (1) این مقاوله‌نامه، دولت‌های عضو را متعهد می‌کند که سیاستی را اتخاذ کنند که متضمن لغو کامل کار کودکان باشد و نیز به‌تدریج حداقل سن برای ورود کودکان به بازار کار را به سطحی افزایش دهند که با رشد جسمی و فکری کامل کودکان سازگار باشد. ‎
3. این مقاوله‌نامه، دولت‌ها را متعهد می‌سازد که شرایط کودکی‌کردن کودکان را فراهم کنند. زیرا باور دارد که کودکانی که کار نمی‌کنند، شانس بیشتری برای رشد مناسب از نظر جسمی و روحی دارند و درنهایت به یک بزرگ‌سال سالم تبدیل می‌شوند. در جز «3» ماده (2) مقاوله‌نامه اشاره شده است: «حداقل سنی که پیرو‌ بند «۱» این ماده تعیین شده است، کمتر از سن پایان دوره تحصیل اجباری و در هر صورت کمتر از ۱۵ سال نخواهد بود». بنابراین، آنچه که در این مقاوله‌نامه دارای اهمیت بوده این است که دولت‌ها، آموزش و حضور کودکان را در مدارس تا سن ۱۵ سالگی تضمین کنند که این خود می‌تواند تا حد زیادی بر توانمندی‌های شغلی آنان نیز در آینده تأثیرگذار باشد. بررسی قوانین داخلی در حوزه «دوره تحصیل اجباری» در کشور، گویای این است که سیاستگذار‌ به‌مراتب برخورد سختگیرانه‌تری نسبت به رعایت دوره تحصیل اجباری داشته است. در این راستا، مطابق‌ جزء «۳» بند «چ» ماده (6) قانون حمایت از اطفال و نوجوانان، مصوب 1399، وزارت آموزش و پرورش مکلف است که در راستای تحقق اهداف این قانون «اقدامات لازم جهت ثبت‌نام و پوشش تحصیلی کامل اطفال و نوجوانانِ موضوع این قانون را تا پایان دوره تحصیلی متوسطه»، یعنی تا پایان 18 سال، فراهم نماید[4].

ازسوی‌دیگر، در ماده (7) قانون مذکور مقرر شده است: «هریک از والدین، اولیا یا سرپرستان قانونی طفل و نوجوان و تمام اشخاصی که مسئولیت نگهداری، مراقبت و تربیت طفل را برعهده دارند، چنانچه برخلاف مقررات قانون «تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی»، مصوب 1353/۴/30، از ثبت‌نام و فراهم‌ کردن موجبات تحصیل طفل و نوجوان واجد شرایط تحصیل تا پایان دوره متوسطه امتناع کنند یا به هر نحوی از تحصیل او جلوگیری کنند، به انجام تکلیف یاد شده و جزای نقدی درجه هفت قانون مجازات اسلامی محکوم می‌شوند». بر این اساس، ماده (3) قانون «تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی»، مصوب 1353، سن پایان دوره تحصیل اجباری را هجده سال در نظر گرفته است[5].

4. سن قانونی کار به کمترین سن مناسب برای کار طبق قانون گفته می‌شود. این سن برحسب کشور یا حوزه قضایی می‌تواند متفاوت باشد. برای مقایسه حداقل سن در نظر گرفته شده برای اشتغال در مقاوله‌نامه ‌مذکور و قوانین داخلی کشور باید به فصل پنجم قانون کار جمهوری اسلامی ایران (مواد (79 تا 84))، مصوب 1369، رجوع کرد [4].

 براساس ماده (79) قانون کار، اشتغال به کار کودکان زیر 15 سال ممنوع است و درصورتی‌که کارفرمایی افراد زیر 15 سال را به خدمت بگیرد، متخلف شمرده و مشمول مجازات از جریمه نقدی و حبس تا پلمپ کارخانه و ابطال پروانه کار می‌شود. بدین لحاظ تفاوتی میان استاندارد در نظر گرفته شده در مقاوله‌نامه و قوانین داخلی کشور مشاهده نمی‌شود.

‎5. در جز «4» ماده (2) مقاوله‌نامه، برخی از کشورها - به اقتضای برخی شرایط اقتصادی- اجتماعی- مجاز شده‌اند که حداقل سن اشتغال را 14 سال تعیین نمایند. در این زمینه اشاره شده است: «صرف‌نظر از مفاد بند «۳» این ماده، عضوی که اقتصاد و تشکیلات آموزشی آن به‌قدر کافی توسعه نیافته است، پس از مشورت با تشکل‌های کارفرمایی و کارگری‌ ذی‌نفع، در صورت وجود چنین تشکل‌هایی، می‌تواند در مرحله اول حداقل سن را ۱۴ سال تعیین کنند».

6.  ماده (3) کنواسیون از کشورهای عضو می‌خواهد که به کار گماردن افراد زیر ۱۸ سال را در کارهای خطرناک و به‌طورکلی «هر نوع اشتغال یا کاری که به‌علت ماهیت آن، یا شرایط انجام آن، احتمالاً برای سلامت، ایمنی، یا اخلاق جوانان خطرناک باشد» ممنوع اعلام نمایند. اگرچه تعاریف کارهای سبک و طاقت‌فرسا در این مقاوله‌نامه به‌خوبی مشخص نشده و به «قوانین یا مقررات ملی یا تعیین توسط مقام صلاحیت‌دار و پس از مشورت با تشکل‌های کارفرمایی و کارگری ذی‌نفع» سپرده شده است.

در قوانین داخلی کشور، مسئله حداقل سن افراد به‌منظور به‌کارگیری در مشاغلی که ماهیت خطرناک یا زیانبار دارند، در ماد‏ه‏‌ (84) قانون کار پیش‌بینی شده است. در این ماده اشاره شده است که در مشاغل و کارهایی که ماهیت آن برای سلامتی یا اخلاق کارآموزان و نوجوانان زیان‏‌آور است، حداقل سن کار 18 سال تمام خواهد بود که تشخیص این امر با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. بنابراین، با در نظر گرفتن فصل پنجم قانون کار جمهوری اسلامی ایران، پایین‌ترین سن استخدام 15 سال و سن اشتغالِ بدون محدودیت، 18 سال تمام است و از این منظر نیز اختلافی میان ضوابط مقاوله‌نامه و قوانین داخلی کشور مشاهده نمی‌شود.

7.  به استناد ماده (80) قانون کار جمهوری اسلامی ایران، کارگری که سنش بین ۱۵ تا ۱۸ سال تمام باشد، «کارگر نوجوان» نامیده می‌شود [4]. با توجه به کم سن و سال بودن کارگران نوجوان، قانونگذار برای حمایت از آنها- در مقایسه با بزرگ‌سالان- شرایط ویژه‌ای در نظر گرفته است.

برای مثال، طبق ماده (81) قانون کار، در بدو استخدام، نوجوان باید توسط سازمان تأمین اجتماعی مورد آزمایش‌‌های پزشکی قرار گیرد تا سلامت، قدرت کار کردن وی و تناسب نوع کار با توانایی او محرز شود. به استناد ماده فوق، آزمایشات سلامت نوجوانان باید هر سال حداقل یک‌بار تجدید گردد [4].

در همین راستا، در مواد (82) تا (84) این قانون، مزایای قانونی دیگری نیز برای کارگران نوجوان در نظر گرفته شده که استاندارد‌ به‌مراتب بالاتری نسبت به ملاحظات پیش‌بینی شده در مقاوله‌نامه مذکور دارد؛ این موارد عبارتند از:

1) ساعات کار روزانه نوجوان، نیم‌ساعت کمتر از ساعات معمول کارگران بزرگ‌سال خواهد بود (41 ساعت در هفته)،

2) ارجاع کار اضافی به کارگر نوجوان ممنوع است،

3) انجام کار در شب (ساعت ۲۲ الی ۶ صبح) برای کارگر نوجوان ممنوع است،

4) ارجاع کارهای سخت و زیان‌آور و خطرناک و حمل‌بار بیش از حد مجاز با دست و بدون وسایل مکانیکی برای کارگر نوجوان ممنوع است،

5) انجام کارهایی که برای سلامت یا اخلاق کارگر نوجوان زیان‌آور است، به تشخیص وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، ممنوع است [4].

8. مطابق ماده (5) مقاوله‌نامه، هر عضوی که امکانات اقتصادی و اداری آن به اندازه کافی توسعه نیافته است، می‌تواند پس از مشورت با تشکل‌های کارفرمایی و کارگری‌ ذی‌نفع، در ابتدا (و پس از پیوستن به مقاوله‌نامه)، حیطه شمول این مقاوله‌نامه را محدود سازد. با وجود این، مطابق جزء «3» همین ماده، مفاد این مقاوله‌نامه باید حداقل در حوزه‌های شغلی ذیل قابل اعمال باشد: «معادن و استخراج، تولید، ساخت‌وساز، برق، گاز و آب، خدمات بهداشتی، حمل‌ونقل، ذخیره‌سازی و ارتباطات، مزارع و سایر مؤسسات کشاورزی که عمدتاً برای مقاصد تجاری تولید می‌کنند، به استثنای کارگاه‌های خانوادگی و کوچک که برای مصرف محلی تولید می‌کنند و به‌طور منظم کارگر استخدام نمی‌کنند».
9. بااین‌حال دو استثنا، پیرامون حداقل سن کار در قانون کار جمهوری اسلامی ایران ذکر شده است:

 استثنای اول، پیرامون مشاغل کشاورزی است. طبق ماده (189) قانون کار، امکان کاهش سن کار در مشاغل کشاورزی، باغداری، دامداری و مانند آن از طریق آیین‌نامه وجود دارد. بااین‌حال تاکنون این آیین‌نامه تصویب نشده است.

 استثنای دوم، پیرامون کارگاه‌های خانوادگی است. این استثنا در ماده (188) قانون کار آمده است. بر این اساس، تنها موردی که به لحاظ تعیین حداقل شرایط سنی کار در قانون کار جمهوری اسلامی ایران مورد معافیت قرار گرفته، ولی در مقاوله‌نامه (جزء «3» ماده (5)) جزء «حداقل خدمات و حرفه‌های تحت پوشش ضوابط مقاوله‌نامه» لحاظ شده، «فعالیت‌های کشاورزی‌ای است که فراورده‌هایشان عمدتاً مصرف تجاری دارند». البته در همین ماده اشاره شده است: «مزارع کوچک فامیلی که محصولات‌شان برای مصرف محلی است و نیازی به کارگران کشاورزی دائم ندارند، مشمول مقررات این مقاوله‌نامه نخواهند بود».

با وجود این، در ماده (4) مقاوله‌نامه اشاره شده است: «مقام صلاحیتدار می‌تواند تا آنجا که ضرورت داشته باشد پس از مشورت با تشکل‌های کارفرمایی و کارگری‌ ذی‌نفع، اعمال این مقاوله‌نامه را در مورد گروه محدودی از مشاغل یا کارهایی که اعمال این مقاوله‌نامه را با مشکلات خاص یا عمده مواجه می‌سازد، مستثنا نماید». بنابراین، با استناد به ظرفیت‌های پیش‌بینی شده در ماده (4) مقاوله‌نامه، پیوستن به این کنوانسیون، تعارضی با قوانین کار در کشور ایجاد نخواهد کرد. 

10. بند نخست «توصیه‌نامه شماره ۴۶» که همزمان با «مقاوله‌نامه حداقل سن» به تصویب رسیده، بر این نکته تأکید دارد که تلاش برای کاهش سطح فقر، به کاهش کار کودک منجر خواهد شد. در همین راستا، سیاست‌های فقرزدایی مدرسه‌محور موضوع بند «ب» ماده (۹۰) قانون برنامه هفتم پیشرفت، از مهم‌ترین اقدامات داخلی در زمینه کاهش فقر در حوزه کودکان به شمار می‌رود. بر این اساس می‌توان اظهار داشت که مقاوله‌نامه حداقل سن با قانون برنامه هفتم پیشرفت و سیاست‌های فقرزدایی مدرسه‌محور در کشور، هم‌راستا و هماهنگ است.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

قانون کار جمهوری اسلامی ایران، بیش از سه دهه پیش، ضوابطی را پیرامون حمایت از کار کودکان و نوجوانان پیش‌بینی کرده است که حتی با در نظر گرفتن استانداردهای کنونی بین‌المللی، می‌توان آن را جزء پیشروترین و مترقی‌ترین قوانین ناظر بر حقوق کار در مقیاس بین‌المللی در نظر گرفت. بر این اساس، با بررسی قوانین و مقررات ناظر بر سن کار در نظام حقوقی ایران دریافت می‌شود که هنجارهای پیش‏بینی شده در قوانین ناظر بر مسئله حداقل سن و حمایت از کارگر نوجوان، به‌مراتب نسبت به ضوابط توصیه شده در مقاوله‌نامه شماره 138، حمایتی‌تر و سخت‌گیرانه‌تر هستند. برای مثال قانونگذار در ایران، کار برای افراد زیر 15 سال را، به‌طورکلی ممنوع کرده، درحالی‌که در ماده (7) این مقاوله‌نامه، در برخی حالات، کار در سنین 13 تا 15 را نیز مجاز شمرده شده است.

 در این راستا و با توجه به تطبیق‌پذیری بالای مفاد مقاوله‌نامه و قوانین داخلی کشور و اهمیت تصویب مقاوله‌نامه مذکور به‌عنوان یکی از هشت مقاوله‌نامه بنیادین سازمان بین‌المللی کار و با در نظر گرفتن برخی مغایرت‌های جزئی اشاره شده در گزارش و امکان‌هایی که برای ایجاد تطبیق بین قوانین کار در کشور و مفاد مقاوله‌نامه وجود دارد، تصویب لایحه مذکور پیشنهاد می‌گردد.

جدول ۴. اظهارنظر در خصوص ماده واحده لایحه «تصویب مقاوله‌نامه حداقل سن 1973»- مخصوص صحن علنی