1. مقدمه
مطابق مقدمه توجیهی، لایحه پیشنهادی با هدف پیوستن ایران به «مقاولهنامه حداقل سن، مصوب سال 1973 میلادی» و در راستای زمینهسازی بهمنظور «ایجاد بستر لازم برای برخورداری کودکان از رشد کامل جسمی و ذهنی و با هدف افزایش حداقل سن ورود به اشتغال، بهعنوان گامی مؤثر در لغو تدریجی کار کودکان» ارائه شده است.
بهطورکلی، مهمترین موازین حقوقی بینالمللی کار را میتوان در دو دسته کلی مقاولهنامهها (یا کنوانسیونها) و توصیهنامهها صورتبندی کرد.
مقاولهنامهها، معاهدات بینالمللی هستند که توسط اکثریت دولتهای عضو، تصویب شده و جنبه رسمی و چندجانبه دارند. علاوهبر مقاولهنامه، توصیهنامههایی نیز توسط سازمان بینالمللی کار به تصویب میرسد که بیش از آنکه الزامآور باشند، واجد جنبه مقدماتی و تکمیلی برای مقاولهنامهها محسوب میشوند. مطابق تعریف سازمان بینالمللی کار، مقاولهنامه عبارت است از: «یک معاهده بینالمللی که توسط اکثریت نمایندگان دولتهای عضو، مورد تصویب قرار گرفته و بنابراین، جنبه رسمی و چندجانبه دارند»[1]. طبق ماده (19) اساسنامه سازمان بینالمللی کار، دولتهای عضو موظف شدهاند که ظرف مدت یکسال و یا نهایتاً 18 ماه، مقاولهنامههای سازمان بینالمللی کار را برای تصویب در نظام حقوقی خود، به مرجع صلاحیتدار یعنی قوه مقننه ابلاغ نمایند[2]. بااینحال، تصویب یا عدم تصویب مقاولهنامههای سازمان بینالمللی کار توسط دولتها، بهنوعی جزء صلاحیتهای اختیاری قوه مقننه محسوب میشود و کشورها الزامی جهت تصویب آنها نخواهند داشت. از سال 1919 تاکنون، بیش از 200 مقاولهنامه و توصیهنامه، بهعنوان استانداردهای بینالمللی کار، از طریق مذاکرات میان اعضا، تنظیم و تصویب شده است که ایران تاکنون به 14 مورد از مقاولهنامههای کار ملحق شده است. جدول ۱، مقاولهنامههای الحاقی ایران در سازمان بینالمللی کار را نشان میدهد.
جدول ۱. عناوین مقاولهنامههای الحاقی جمهوری اسلامی ایران
|
ردیف |
عنوان مقاولهنامه |
شماره |
تاریخ تصویب |
تاریخ الحاق ایران |
|
1 |
مقاولهنامه کار اجباری |
29 |
28 ژوئن سال 1930 |
19 مارس سال 1957 (برابر با 28 اسفندماه سال 1334) |
|
2 |
مقاولهنامه لغو کار اجباری |
105 |
15 ژوئن سال 1957 |
28 دسامبر سال 1958 (برابر با 7 دیماه سال1337) |
|
3 |
مقاولهنامه الغای مقررات کیفری در مورد تخلفات ناشی از قرارداد استخدام کارگران بومی |
104 |
21 ژوئن سال 1955 |
25 ژانویه سال 1959 (برابر با 5 بهمنماه سال 1338) |
|
4 |
مقاولهنامه منع تبعیض در استخدام و اشتغال |
111 |
25 ژوئن سال 1958 |
7 مه سال 1964 (برابر با 17 اردیبهشتماه سال 1343) |
|
5 |
مقاولهنامه اسناد هویت دریانوردان |
108 |
13 مه سال 1958 |
15 دسامبر سال 1966 (برابر با 24 آذرماه سال 1345) |
|
6 |
مقاولهنامه تعطیل هفتگی در بازرگانی و خدمات |
106 |
26 ژوئن سال 1957 |
19 نوامبر سال 1967 (برابر با 28 آبانماه سال 1346) |
|
7 |
مقاولهنامه تعطیل هفتگی در مؤسسات صنعتی |
14 |
سال 1921 |
15 فوریه سال 1972 (برابر با 26 بهمنماه سال 1350) |
|
8 |
مقاولهنامه تساوی رفتار بین کارگران داخلی و خارجی در مورد جبران خسارات ناشی از حوادث کار |
19 |
5 ژوئن سال 1925 |
15 فوریه سال 1972 (برابر با 26 بهمنماه سال 1350) |
|
9 |
مقاولهنامه برابری مزد کارگران زن و کارگران مرد در مقابل کار همارزش |
100 |
29 ژوئن سال 1951 |
15 فوریه سال1972 (برابر با 26 بهمنماه سال 1350) |
|
10 |
مقاولهنامه سیاست اشتغال |
122 |
9 ژوئیه سال 1964 |
15 فوریه 1972 (برابر با 26 بهمنماه سال 1350) |
|
11 |
مقاولهنامه حمایت از مزد |
95 |
اول ژوئیه سال 1949 |
8 مه سال1972 (برابر با 8 اردیبهشتماه سال 1351) |
|
12 |
مقاولهنامه بدترین اشکال کار کودک |
182 |
اول ژوئن سال 1999 |
8 مه سال 2002 (برابر با 18 اردیبهشتماه سال 1383) |
|
13 |
مقاولهنامه توسعه منابع انسانی |
142 |
4 ژوئن سال 1975 |
19 مارس سال 2007 (برابر با 28 اسفندماه سال 1385) |
|
14 |
7 فوریه سال 2006 |
11 ژوئن سال 2014 (برابر با 21 خردادماه سال 1393) |
ماخذ: یافته های پژوهش.
2. مقاولهنامههای بنیادین
سازمان بینالمللی کار در بیانیه اصول و حقوق بنیادین کار به هشت مقاولهنامه بینالمللی اشاره کرده که اجرای آنها برای همه دولتهای عضو الزامآور است[3]. این مقاولهنامهها اصطلاحاً «مقاولهنامههای بنیادین» نامگذاری شدهاند. درواقع شاکله اساسی حمایتهای اجتماعی و رعایت حقوق بشر و حقوق بنیادین کار در این هشت کنوانسیون بنیادین حوزه کار نهفته است. در جدول ۲، فهرست این مقاولهنامهها ارائه شده است.
جدول 2. مقاولهنامههای بنیادین سازمان بینالمللی کار
|
ردیف |
نام |
شماره |
تاریخ تصویب |
|
1 |
کار اجباری |
29 |
1930 |
|
2 |
آزادی انجمن و حق تشکل |
87 |
1948 |
|
3 |
حق تشکیل سازمان و مذاکره جمعی |
98 |
1949 |
|
4 |
تساوی مزد |
100 |
1951 |
|
5 |
لغو کار اجباری |
105 |
1957 |
|
6 |
منع تبعیض در اشتغال و حرفه |
111 |
1958 |
|
7 |
حداقل سن کار |
138 |
1973 |
|
8 |
ممنوعیت کار کودک |
182 |
1999 |
مأخذ: همان.
از میان هشت مقاولهنامه فوق، ایران تاکنون به پنج مقاولهنامه پیوسته است و سه مقاولهنامه 87 ،98 و 138، تاکنون در کشور مورد تصویب قرار نگرفتهاند. مطابق سند پیوست اصول و حقوق بنیادین کار، تمام دولتهای عضو سازمان بینالمللی کار ملزم به اجرای این مقاولهنامههای بنیادینِ حقوق کار هستند، اعم از اینکه به این هشت مقاولهنامه بنیادین پیوسته باشند، یا نباشند. بنابراین هدف سیاسی از بیانیه اصول و حقوق بنیادین کار، حمایت جامع از حق جمعی کارگران و پیشگیری از عدم اجرای شرایط بنیادین کار با توسل به توجیه عدم امضای مقاولهنامهها بوده است. شایان ذکر است که اگر چه ایران به سه مقاولهنامه بنیادین مذکور نپیوسته، اما مکلف به اجرای آنها در قالب مقررات ملی- حسب اعلامیه اصول و حقوق بنیادین کار- است. مقاولهنامه حداقل سن (شماره 138) یکی از این سه مقاولهنامه بنیادینی بوده که ایران تاکنون به آن نپیوسته است.
3. مقاولهنامه حداقل سن
مقاولهنامه حداقل سن کار، پیمانی است که در سال ۱۹۷۳ توسط سازمان بینالمللی کار تصویب شد و از سال 1976 به اجرا در آمد. این مقاولهنامه، یکی از دو مقاولهنامه بنیادینی است که به مسئله کار کودک میپردازد. تاکنون بیش از 170 کشور به این مقاولهنامه پیوستهاند. بهمنظور زمینهسازی و تسهیل اجرای مفاد این مقاولهنامه، توصیهنامه شماره 46 به همراه این مقاولهنامه تصویب شده و چهار توصیه اصلی آن به کشورهای عضو عبارت است از:
مطابق این مقاولهنامه، کشورها آزادند که حداقل سن استخدام را ۱۵ سال مشخص کنند و نیز ممکن است بهطور موقت ۱۴ سال را برای یک دوره ویژه زمانی اعلام کنند. قانون میتواند استخدام کودکان ۱۳ تا ۱۵ساله را برای کارهای سبک (که برای سلامتی آنها مضر نباشد و با مدرسه رفتنشان در تضاد نباشد) مشخص کند. برای کارهایی که سلامتی جسم و روان کارگر را در معرض خطر قرار میدهد، حداقل سن استخدام ۱۸ سال ضروری است. با اجرایی شدن این کنوانسیون، برخی از مقاولهنامههای قبلی که در تعارض با این پیمان هستند، باید از دور خارج شوند یا بخشهای موافق آنها به جزئی از این مقاولهنامه تبدیل شود. تاکنون بیش از 170 کشور در جهان به این مقاولهنامه پیوستهاند. در جدول زیر تعدادی از کشورهایی که این مقاولهنامه را تصویب کردهاند و حداقل سن ورود به اشتغال در این کشورها مشخص شده است.
جدول 3. فهرست برخی از کشورهایی که به مقاولهنامه حداقل سن پیوستهاند و سن قانونی ورود به اشتغال در این کشورها [1]
|
نام کشور |
تاریخ پیوستن به مقاولهنامه |
حداقل سن ورود به کار |
|
افغانستان |
2010 |
14 |
|
هند |
2017 |
14 |
|
بحرین |
2012 |
15 |
|
عراق |
1985 |
15 |
|
عربستان سعودی |
2014 |
15 |
|
آلمان |
1976 |
15 |
|
سوئیس |
1999 |
15 |
|
چین |
1999 |
16 |
|
انگلستان |
2000 |
16 |
|
روسیه |
1979 |
16 |
|
کانادا |
2016 |
16 |
|
جمهوری آذربایجان |
1992 |
16 |
مأخذ: همان.
ازسویدیگر، در ماده (7) قانون مذکور مقرر شده است: «هریک از والدین، اولیا یا سرپرستان قانونی طفل و نوجوان و تمام اشخاصی که مسئولیت نگهداری، مراقبت و تربیت طفل را برعهده دارند، چنانچه برخلاف مقررات قانون «تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی»، مصوب 1353/۴/30، از ثبتنام و فراهم کردن موجبات تحصیل طفل و نوجوان واجد شرایط تحصیل تا پایان دوره متوسطه امتناع کنند یا به هر نحوی از تحصیل او جلوگیری کنند، به انجام تکلیف یاد شده و جزای نقدی درجه هفت قانون مجازات اسلامی محکوم میشوند». بر این اساس، ماده (3) قانون «تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی»، مصوب 1353، سن پایان دوره تحصیل اجباری را هجده سال در نظر گرفته است[5].
براساس ماده (79) قانون کار، اشتغال به کار کودکان زیر 15 سال ممنوع است و درصورتیکه کارفرمایی افراد زیر 15 سال را به خدمت بگیرد، متخلف شمرده و مشمول مجازات از جریمه نقدی و حبس تا پلمپ کارخانه و ابطال پروانه کار میشود. بدین لحاظ تفاوتی میان استاندارد در نظر گرفته شده در مقاولهنامه و قوانین داخلی کشور مشاهده نمیشود.
5. در جز «4» ماده (2) مقاولهنامه، برخی از کشورها - به اقتضای برخی شرایط اقتصادی- اجتماعی- مجاز شدهاند که حداقل سن اشتغال را 14 سال تعیین نمایند. در این زمینه اشاره شده است: «صرفنظر از مفاد بند «۳» این ماده، عضوی که اقتصاد و تشکیلات آموزشی آن بهقدر کافی توسعه نیافته است، پس از مشورت با تشکلهای کارفرمایی و کارگری ذینفع، در صورت وجود چنین تشکلهایی، میتواند در مرحله اول حداقل سن را ۱۴ سال تعیین کنند».
در قوانین داخلی کشور، مسئله حداقل سن افراد بهمنظور بهکارگیری در مشاغلی که ماهیت خطرناک یا زیانبار دارند، در ماده (84) قانون کار پیشبینی شده است. در این ماده اشاره شده است که در مشاغل و کارهایی که ماهیت آن برای سلامتی یا اخلاق کارآموزان و نوجوانان زیانآور است، حداقل سن کار 18 سال تمام خواهد بود که تشخیص این امر با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. بنابراین، با در نظر گرفتن فصل پنجم قانون کار جمهوری اسلامی ایران، پایینترین سن استخدام 15 سال و سن اشتغالِ بدون محدودیت، 18 سال تمام است و از این منظر نیز اختلافی میان ضوابط مقاولهنامه و قوانین داخلی کشور مشاهده نمیشود.
برای مثال، طبق ماده (81) قانون کار، در بدو استخدام، نوجوان باید توسط سازمان تأمین اجتماعی مورد آزمایشهای پزشکی قرار گیرد تا سلامت، قدرت کار کردن وی و تناسب نوع کار با توانایی او محرز شود. به استناد ماده فوق، آزمایشات سلامت نوجوانان باید هر سال حداقل یکبار تجدید گردد [4].
در همین راستا، در مواد (82) تا (84) این قانون، مزایای قانونی دیگری نیز برای کارگران نوجوان در نظر گرفته شده که استاندارد بهمراتب بالاتری نسبت به ملاحظات پیشبینی شده در مقاولهنامه مذکور دارد؛ این موارد عبارتند از:
1) ساعات کار روزانه نوجوان، نیمساعت کمتر از ساعات معمول کارگران بزرگسال خواهد بود (41 ساعت در هفته)،
2) ارجاع کار اضافی به کارگر نوجوان ممنوع است،
3) انجام کار در شب (ساعت ۲۲ الی ۶ صبح) برای کارگر نوجوان ممنوع است،
4) ارجاع کارهای سخت و زیانآور و خطرناک و حملبار بیش از حد مجاز با دست و بدون وسایل مکانیکی برای کارگر نوجوان ممنوع است،
5) انجام کارهایی که برای سلامت یا اخلاق کارگر نوجوان زیانآور است، به تشخیص وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، ممنوع است [4].
استثنای اول، پیرامون مشاغل کشاورزی است. طبق ماده (189) قانون کار، امکان کاهش سن کار در مشاغل کشاورزی، باغداری، دامداری و مانند آن از طریق آییننامه وجود دارد. بااینحال تاکنون این آییننامه تصویب نشده است.
استثنای دوم، پیرامون کارگاههای خانوادگی است. این استثنا در ماده (188) قانون کار آمده است. بر این اساس، تنها موردی که به لحاظ تعیین حداقل شرایط سنی کار در قانون کار جمهوری اسلامی ایران مورد معافیت قرار گرفته، ولی در مقاولهنامه (جزء «3» ماده (5)) جزء «حداقل خدمات و حرفههای تحت پوشش ضوابط مقاولهنامه» لحاظ شده، «فعالیتهای کشاورزیای است که فراوردههایشان عمدتاً مصرف تجاری دارند». البته در همین ماده اشاره شده است: «مزارع کوچک فامیلی که محصولاتشان برای مصرف محلی است و نیازی به کارگران کشاورزی دائم ندارند، مشمول مقررات این مقاولهنامه نخواهند بود».
با وجود این، در ماده (4) مقاولهنامه اشاره شده است: «مقام صلاحیتدار میتواند تا آنجا که ضرورت داشته باشد پس از مشورت با تشکلهای کارفرمایی و کارگری ذینفع، اعمال این مقاولهنامه را در مورد گروه محدودی از مشاغل یا کارهایی که اعمال این مقاولهنامه را با مشکلات خاص یا عمده مواجه میسازد، مستثنا نماید». بنابراین، با استناد به ظرفیتهای پیشبینی شده در ماده (4) مقاولهنامه، پیوستن به این کنوانسیون، تعارضی با قوانین کار در کشور ایجاد نخواهد کرد.
قانون کار جمهوری اسلامی ایران، بیش از سه دهه پیش، ضوابطی را پیرامون حمایت از کار کودکان و نوجوانان پیشبینی کرده است که حتی با در نظر گرفتن استانداردهای کنونی بینالمللی، میتوان آن را جزء پیشروترین و مترقیترین قوانین ناظر بر حقوق کار در مقیاس بینالمللی در نظر گرفت. بر این اساس، با بررسی قوانین و مقررات ناظر بر سن کار در نظام حقوقی ایران دریافت میشود که هنجارهای پیشبینی شده در قوانین ناظر بر مسئله حداقل سن و حمایت از کارگر نوجوان، بهمراتب نسبت به ضوابط توصیه شده در مقاولهنامه شماره 138، حمایتیتر و سختگیرانهتر هستند. برای مثال قانونگذار در ایران، کار برای افراد زیر 15 سال را، بهطورکلی ممنوع کرده، درحالیکه در ماده (7) این مقاولهنامه، در برخی حالات، کار در سنین 13 تا 15 را نیز مجاز شمرده شده است.
در این راستا و با توجه به تطبیقپذیری بالای مفاد مقاولهنامه و قوانین داخلی کشور و اهمیت تصویب مقاولهنامه مذکور بهعنوان یکی از هشت مقاولهنامه بنیادین سازمان بینالمللی کار و با در نظر گرفتن برخی مغایرتهای جزئی اشاره شده در گزارش و امکانهایی که برای ایجاد تطبیق بین قوانین کار در کشور و مفاد مقاولهنامه وجود دارد، تصویب لایحه مذکور پیشنهاد میگردد.
جدول ۴. اظهارنظر در خصوص ماده واحده لایحه «تصویب مقاولهنامه حداقل سن 1973»- مخصوص صحن علنی
|
ارجاع به کمیسیون |
موافق بهشرط اصلاح |
مخالف |
موافق |
شماره ماده |
|
|
|
|
√ |
ماده واحده |