خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

تخلف ساختمانی به‌معنای نقض قوانین و ضوابط شهرسازی، فنی، ایمنی و بهداشتی در احداث ساختمان است و ابهام در قوانین و مقررات ناظر بر ساخت‌وساز ازجمله علل تخلف ساختمانی است و مبنا و مستند رسیدگی به تخلفات ساختمانی در محدوده قانونی و حریم مصوب شهرها ماده (100) قانون شهرداری‌ و تبصره‌های یازده‌گانه آن است. ساختار تشکیلات اداری کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری نتوانسته است به‌عنوان ساختاری بازدارنده برای رفع تخلفات ساختمانی باشد و هرساله بیش از سال قبل حجم وسیعی از پرونده‌ها به کمیسیون ارجاع و این بیانگر آن است که وضعیت فعلی کمیسیون در حال حاضر تخلفات ساختمانی را کاهش نداده و چه‌بسا این کمیسیون و ماده (100) قانون شهرداری ضمانت اجرای لازم را در برخورد با تخلفات ساختمانی نداشته است و ازطرفی اکثریت آرایی که در کمیسیون صادر می‌شود در مواردی که ساختمان به‌لحاظ شهرسازی، فنی یا بهداشتی اشکال‌هایی داشته باشد کمیسیون باید به صدور رأی رفع خلاف و قلع بنا اقدام کند؛ اما در عمل، کمیسیون به صدور رأی جریمه اقدام می‌کند و ازطرفی آرای رفع خلاف نیز به لحاظ عدم سیاست و راهکار اجرایی مناسب بلاتکلیف مانده و هنوز اجرایی نشده است.

به‌عبارت‌‌دیگر می‌توان گفت هم‌اکنون کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری به‌عنوان راهکاری برای قانونی کردن تخلفات ساختمانی عمل می‌کند و شاهد عینی این ادعا سیل عظیمی از پرونده‌های مطروحه در کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری است؛ درحالی‌که صدور حکم جریمه برای مواردی که نقض مسائل شهرسازی یا تغییر کاربری، افزایش تعداد طبقات و تراکم، تعدی به معبر و تغییر کاربری باغات است از حیطه این کمیسیون خارج می‌باشد. یکی دیگر از مشکلات کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری ابهام در قوانین این ماده است که به اعضای کمیسیون ماده (100) آزادی چشمگیری در صدور حکم جریمه به‌جای صدور حکم قلع بنا اعطا کرده است و این ابهام در قوانین کمیسیون به‌طور صریح مشخص نیست در چه مواردی می‌بایست رأی رفع خلاف صادر و در چه مواردی باید رأی جریمه داده شود و از‌طرفی تعیین ردیفی در بودجه شهرداری‌ها به‌عنوان درآمد شهرداری که موجبات بی‌تفاوتی مأموران شهرداری در برخورد با متخلفان ساختمانی را فراهم آورده است و به تعبیر دیگر شهرداری می‌تواند از تخلفات ساختمانی به‌صورت اختیاری جلوگیری کند و تکلیف اجباری در جلوگیری از ساختمان را ندارد و به وظیفه قانونی خود در جلوگیری از تخلفات ساختمانی به‌خوبی عمل نکرده است. از‌این‌رو نیاز است ضوابط و مقررات مربوط به ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز بازنگری شود تا ضمانت اجرایی قوی‌تر برای حفظ طرح‌های توسعه شهری همانند طرح‌های هادی و تفصیلی و طرح جامع و در امتداد آن کاهش تخلفات ساختمانی میسر شود.

ازسویی دیوان عدالت اداری کشور در سال ۱۴۰۳ مهم‌ترین جهات نقض آرای کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری را به شرح ذیل اعلام کرده است:

۱. صدور آرای کلی در کمیسیون ماده (100) و عدم تعیین ضرایب در مجازات جریمه؛

۲. عدم توجه به سال وقوع تخلف در رأی به جریمه؛

۳. مبنا قرار دادن ارزش معاملاتی روز به‌جای ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف؛

۴. عدم توجه به مجازات‌های مقرر در ماده (100) و بند «24» ماده (۵۵) قانون شهرداری و خلط این مجازات‌ها؛

۵. عدم توجه به موضوع احراز ذی‌نفعی اشخاص و تمامی افراد دخیل در موضوع مورد رسیدگی مثل عدم ابلاغ رأی کمیسیون به تمامی مالکین املاک مشاع؛

۶. عدم توجه شهرداری‌ها به موعد‌های مقرر در تبصره «2» ماده (16) قانون دیوان عدالت اداری؛

۷. عدم توجه به مصادیق مستثنا شده در بند «24» ماده (55) قانون شهرداری به‌خصوص در مورد مطب پزشکان؛

۸. عدم ابلاغ صحیح تخلف و رأی کمیسیون به متخلف؛

۹. عدم توجه به مهلت مقرر در بند «4» ماده (63)  قانون دیوان عدالت اداری برای رسیدگی مجدد کمیسیون.

درواقع مطالب بیان شده نشان‌دهنده نیاز به اصلاحات قانونی و افزایش میزان جریمه‌ها یا تغییر در روند نظارتی شهرداری‌ها برای جلوگیری از ادامه تخلفات است.

نقاط قوت و ضعف طرح

نقاط قوت:

-مدنظر قرار دادن رویکرد پیشگیری و افزایش اختیار مأموران شهرداری در راستای جلوگیری از وقوع تخلف؛

-حذف تبصره‌های مربوط به تبدیل تخلفاتی ازجمله تراکم اضافی به جریمه.

نقاط ضعف:

-عدم پیش‌بینی مسیر مشخص جلوگیری و برخورد قاطع و بدون اغماض در حوزه تخلفات ساختمانی؛

-حذف تخلف مربوط به احداث پارکینگ؛

-درنظر نگرفتن سطح‌بندی شهرها و شهرداری‌ها.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

-برخورد قاطع و فارغ از نگاه درآمدی در صدور آرای کمیسیون و ضرورت گردش مالی خزانه؛

-مکلف کردن شهرداری به آگاهی و اعلام تخلف در ارسال به‌موقع پرونده تخلف به کمیسیون ماده (100)؛

-در نظر گرفتن الزام تهیه و تصویب طرح‌های توسعه شهری در بازه زمانی مشخص توسط وزارت راه و شهرسازی در راستای کارآمدتر شدن طرح‌های توسعه شهری و کوتاه کردن فرایند تهیه و تصویب آنها؛

-انتظام‌بخشی به فرایندها و عملکرد کمیسیون‌ ماده (100) قانون شهرداری؛

-ضرورت تدوین آیین‌نامه تخریب جهت اجرای حکم قلع و قمع؛

-افزایش جرائم به‌اندازه‌ای که به‌طورقطع بازدارندگی ایجاد کند؛

-درنظر گرفتن تشویق و کمک‌های مالی بیشتر ازسوی وزارت کشور برای شهرداری‌هایی که درآمد حاصل از ماده (100) کمتری دارند و به سمت حذف تخلفات ساختمانی گام می‌نهند.

-پیشنهاد حل تعارض منافع کنونی و ضرورت عدم‌النفع مستقیم شهرداری در جریمه و واریز به وجوه مشترک حساب خزانه و تخصیص مجدد به شهرداری و درج در حساب‌های ملی؛

-توجه ویژه به ساخت‌وسازهای غیرمجاز واقع در حریم آثار و محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی و عدم مسامحه در این زمینه؛

-راه‌اندازی سامانه یکپارچه مدیریت پرونده‌های کمیسیون‌های ماده (100) و انتشار برخط آرا و احکام و جریمه‌ها در جهت کاهش تخلفات و اتصال مراحل بررسی آن به سوابق پروانه ساختمانی (الکترونیکی)؛

-ضرورت تدوین آیین‌نامه تخریب جهت اجرای حکم قلع و قمع؛

-تعیین میزان جریمه (و یا تبدیل به عوارض) در مورد تخلفات جزئی به قیمت روز تخلف و در مورد سایر تخلفات جهت بازدارندگی میزان جریمه برمبنای زمان وقوع تخلف.

۱. مقدمه

تخلفات ساختمانی یکی از چالش‌های مهم در حوزه ساخت‌وساز است که می‌تواند بر امنیت، زیبایی‌شناسی و زیرساخت‌های شهری تأثیرات جدی گذارد. این تخلفات ممکن است به‌صورت عمدی یا غیرعمدی ازسوی سازندگان و مالکان صورت گیرد و درنتیجه نیازمند نظارت دقیق و پیگیری نهادهای مسئول باشد. در این راستا، شهرداری به‌عنوان نهاد ناظر بر اجرای قوانین شهرسازی، با کمیسیون ماده (100) مسئول رسیدگی به تخلفات ساختمانی است. تخلفات ساختمانی نظیر عدم رعایت ضوابط و مقررات شهری، ساخت‌وساز غیرمجاز، تغییرات غیرقانونی در طراحی‌ها، تجاوز به حریم عمومی و خصوصی و استفاده از مصالح بی‌کیفیت می‌تواند پیامدهای منفی زیادی برای جامعه به همراه داشته باشد. به همین دلیل، نظارت شهرداری بر روند ساخت‌وساز از اهمیت زیادی برخوردار است و باید به‌طور مستمر و دقیق انجام شود. نکته‌ای که نباید فراموش کرد این است که تخلفات ساختمانی نه‌تنها بر ایمنی و سلامت ساختمان تأثیر منفی می‌گذارد، بلکه به‌دلیل تأثیرات آنها بر بافت شهری، موجب ناهماهنگی در طراحی شهری و به‌هم‌ریختگی منظره شهر می‌شود. از همین رو، نظارت دقیق و برخورد قاطع با تخلفات ساختمانی، برای حفظ زیبایی‌شناسی، ایمنی و عملکرد صحیح شهرها امری ضروری به‌شمار می‌آید.

ازجمله دلایل اصلی بروز تخلفات ساختمانی، کاهش هزینه‌ها و افزایش سود پروژه‌های ساختمانی است. در این راستا، به استفاده از مصالح ارزان‌قیمت، افزایش تعداد طبقات یا تغییر در طرح‌های معماری اقدام می‌کنند. این اقدام‌ها گاهی می‌تواند موجب تخلفاتی مانند ساخت بناهای اضافی، تجاوز به حریم‌های مشخص ‌شده، یا نادیده گرفتن استانداردهای ایمنی و زیباشناسی شود. درنتیجه، این تخلفات به نفع سازنده به‌نظر می‌رسد، چراکه بدون پرداخت هزینه‌های اضافی، پروژه به‌سرعت پیش رفته و سود بیشتری عاید فرد می‌شود.

علاوه بر این، ناآگاهی از قوانین و مقررات شهرسازی نیز یکی از عوامل مهم در بروز تخلفات ساختمانی است. در بسیاری از موارد، مالکان و سازندگان به‌دلیل نداشتن دانش کافی از ضوابط و قوانین شهری، به‌طور ناخودآگاه به تخلف اقدام می‌کنند. این مشکل ممکن است به‌ویژه در پروژه‌های کوچک‌تر که افراد بدون تجربه انجام می‌دهند، بیشتر مشاهده شود.

اما در برخی دیگر از موارد، تخلف به‌طور عمدی انجام می‌شود، چراکه حتی اگر جریمه‌ای برای تخلف صادر شود، سازندگان همچنان سودآوری مناسبی از پروژه خواهند داشت. این واقعیت که در بسیاری از موارد، جریمه‌های مالی اعمال‌شده توسط کمیسیون ماده (100) به‌مراتب کمتر از سود حاصل از تخلف است، موجب شده تا برخی از سازندگان به انجام تخلف به‌عنوان یک گزینه اقتصادی نگاه کنند.

کمیسیون ماده (100) شهرداری، مرجع قانونی رسیدگی به این تخلفات است و براساس نوع تخلف، جریمه یا حکم تخریب صادر می‌کند. گفتنی است جریمه‌های تخلفات ساختمانی متناسب با نوع تخلف، موقعیت ملک و شدت آن تعیین می‌شود. در بسیاری از موارد، جریمه‌های مالی یا الزام به بازسازی به‌عنوان راه‌حلی برای جبران تخلفات در نظر گرفته می‌شود. همچنین، درصورتی‌که سازندگان یا مالکان به رأی کمیسیون اعتراض داشته باشند، امکان درخواست تجدیدنظر وجود دارد.

با عنایت به موضوع‌های بیان شده و نیاز به بازنگری ماده فوق، در دوره دوازدهم مجلس شورای اسلامی سه طرح در موضوع ماده (100) به ثبت رسیده است که اعم از شماره ثبت 39، 73 و ۲۴۶ است. دو طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری به شماره ثبت 39 و 73 همپوشانی قابل‌توجهی دارند. طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری به شماره ثبت ۳۹ در گزارشی با عنوان «اظهارنظر کارشناسی طرح اصلاح ماده (۱۰۰) قانون شهرداری» به شماره مسلسل ۲۰۷۲۱ در تاریخ 1404/۰۲/22 منتشر شده است.

شایان ذکر است طرح قانونی رسیدگی به تخلفات ساختمانی به شماره ثبت 246، نگاه تحولی به تخلفات دارد و به‌جای اصلاح ماده (100) به بررسی اساسی و پایه‌ای موضوع تخلفات می‌پردازد و به‌عنوان قانونی مجزا مطرح شده که در گزارشی به‌طور جداگانه مورد بررسی قرار می‌گیرد.

همچنین طرح مدیریت شهری و روستایی که در دستور کار کمیسیون شوراها و امور داخلی مجلس شورای اسلامی قرار دارد؛ در فصل دوم به موضوع پروانه‌های ساختمانی و تخلفات پرداخته شده است.

جدول 1. طرح‌های پیشنهادی در موضوع ماده (100) قانون شهرداری

1-1. تبصره‌های بودجه درخصوص ماده (100)

مهم‌ترین تبصره بودجه در سال‌های اخیر که بخشودگی در موضوع تخلفات ساختمانی بوده است؛ تبصره «6» قانون بودجه کل کشور ۱۴۰۲ است. با تصویب تبصره «6» در جز «۲» بند «ت»، به شهرداری‌ها اجازه داده شده است که در مورد ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف پروانه در محدوده شهرها که در کمیسیون‌های ماده (100) تا پایان سال ۱۴۰۰ منجر به صدور رأی قطعی تخریب شده است، با وجود شرایطی با اخذ عوارض به حساب شهرداری، حکم قلع‌و‌قمع صادر شده منتفی شود. نگرانی اصلی در این زمینه، ذبح شدن حقوق شهروندان و حق ایمنی مردم برای درآمدزایی شهرداری‌ها است. با توجه به شرایط فوق‌الذکر شرایط تبدیل رأی تخریب به جریمه در قانون بوجه سال 1402 به شرح ذیل است:

-صرفاً شامل تخلفاتی می‌گردد که در محدوده شهر واقع شده است و شامل پرونده‌های ماده (100) حریم شهر نمی‌گردد.

-پرونده مربوطه بایستی تا قبل از پایان سال 1400 تشکیل و منجر به صدور رأی قطعی شده باشد.

-ساخت‌وسازی که برخلاف اصول سه‌گانه فنی، بهداشتی و شهرسازی باشد و استانداردهای لازم در آن رعایت نگردیده و استحکام بنای آن توسط شهرداری تأیید نگردد و یا تجاوز به معابر شهر و یا املاک مجاور و یا پیش‌آمدگی داشته باشد و یا تغییر کاربری باغات و فضای سبز صورت گرفته باشد، نمی‌تواند از این امتیاز بهره‌مند گردند و آرای صادره سابق معتبرند.

-تبدیل رأی تخریب به جریمه منوط به آن است که متقاضی عوارض و جریمه را براساس ضرایب مندرج در مهلت قانونی پرداخت نماید.

همچنین در قانون بودجه سال 1403 و ۱۴۰۴ نیز تبصره‌هایی به موضوع ماده (100) اشاره داشته‌اند که در ذیل به آنها اشاره شده است:

جدول 2. بندهای مرتبط با ماده (100) در بودجه سالیانه

ازآنجاکه تخلفات ساختمانی در ایران تنها نقض قوانین جزئی نیست، بلکه پدیده‌ای ساختاری است که در بلندمدت ممکن است مبنای قانونگذاری‌های آینده قرار گیرد؛ به‌نظر می‌رسد برخی تخلفات پس از تکرار و رسیدگی در کمیسیون‌های ماده (100)، به‌مرور به‌عنوان رویه‌های پذیرفته‌شده توجیه و حتی در بازبینی‌های بعدی، قانونی می‌شود. این روند نه‌تنها مشکل را حل نمی‌کند، بلکه به‌نوعی به «مشروعیت‌بخشی به بی‌قانونی» منجر می‌شود و فضایی ایجاد می‌کند که در آن، تخلفات جدید با استناد به موارد پیشین توجیه شود. لذا برای مقابله با این چرخه معیوب، باید نگاهی کلان‌تر به موضوع داشت. تخلفات ساختمانی صرفاً مسئله‌ای فنی یا حقوقی نیست، بلکه بازتابی از ضعف نظام برنامه‌ریزی شهری، ناکارآمدی سازوکارهای نظارتی و حتی چالش‌های اقتصادی مانند سوداگری زمین است. پس اگر تنها به جریمه ‌کردن متخلفان یا اصلاح جزئی قوانین بسنده کرد، مشکل در لایه‌های عمیق‌تر باقی می‌ماند و حل نخواهد شد. بنابراین می‌توان اظهار کرد بازنگری اساسی در نظام فرایندهای صدور مجوز و تقویت رویه‌های نظارتی از اهم موضوع‌ها در این زمینه است. به‌طور مثال بند «ت» تبصره «6» قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کشور فرصت قانونی برای مالکان ساختمان‌های دارای رأی قطعی تخریب در کمیسیون ماده (100) اعطا کرده که می‌تواند در صورت شمولیت، با استفاده از تسهیلات این قانون، مشکل خود را رفع کنند. درحالی‌که اگر وزارت کشور نظارت دقیقی بر اجرای این حکم از قانون بودجه اعمال نکند، شاهد افزایش تخلفات در ساخت‌وسازهای ناایمن، به امید پرداخت جریمه و عدم تخریب آن ازسوی سازندگان ساختمان خواهیم بود. علاوه‌برآن، در قانون اختیار شهرداری برای مصالحه با متخلف، مشروط به احراز شروط سه‌گانه فنی، بهداشتی و شهرسازی شده است که در صورت عدم نظارت کامل دستگاه‌های نظارتی در این زمینه اعم از وزارت کشور و شوراهای شهر، بیم آن می‌رود در اجرای این حکم از قانون بودجه، بسترهای انحراف یا فساد شکل گیرد.

1-2. مفاد قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران درخصوص ماده (100)

همچنین در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران نیز در ماده (۵۳)، (۵۵) و (109) این امر مورد توجه قرار گرفته شده است.

جدول 3. بندهای مرتبط با ماده (100) در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران

1-۳. سایر قوانین و مقررات مرتبط با ماده (100) قانون شهرداری

براساس قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول (مصوب 1401/09/06 مجلس شورای اسلامی)، تمامی نقل و انتقالات باید به شکل رسمی انجام شود. مطابق ماده (۱۰) این قانون، سازمان ثبت موظف است ظرف یک سال از تاریخ ابلاغ قانون، سامانه‌ای با عنوان «سامان‌دهی اسناد غیررسمی» راه‌اندازی کند. هدف این سامانه، ثبت ادعاهای مرتبط با مالکیت عین، مالکیت منافع بیش از دو سال، حق انتفاع و حق ارتفاق در‌خصوص اموال غیرمنقول و مدارک مربوط به آن است که پیش از راه‌اندازی این سامانه ایجاد شده؛ اما فاقد سند رسمی است. همچنین طبق ماده (10) تبصره «۶» قانون فوق در‌حالی‌که درخصوص واحدی از یک آپارتمان، ادعای مالکیت درج شده و یکی از کمیسیون‌های ماده (99) و ماده (100) قانون شهرداری درخصوص آن، رأی به اخذ جریمه صادر یا رأی مذکور به‌دلیل عدم پرداخت جریمه منجر به صدور رأی تخریب بنا شده باشد؛ حسب مورد شهرداری‌ها، بخشداری‌ها و دهیاری‌ها مکلفند گواهی پایان کار ساختمان را صادر کنند اما میزان و علت جریمه قسمت مشترک و جریمه‌های قسمت‌های اختصاصی باید در گواهی پایان‌کار ذکر شود. در مورد تبصره فوق ذکر چند نکته الزامی است:

• صدور گواهی پایان‌کار: شهرداری‌ها و سایر مراجع مکلفند گواهی پایان‌کار ساختمان را صادر و میزان و علت جریمه را در آن ذکر کنند.
• ذکر جریمه در سند: سازمان موظف است در سند مالکیت تفکیکی هر واحد، میزان و علت جریمه قسمت‌های اختصاصی و مشترک را ذکر کند.
• شرایط انتقال ملک: انتقال مالکیت به‌غیر فقط پس از پرداخت جریمه تعدیل‌شده امکان‌پذیر است.
• اجرای آرای کمیسیون‌ها: صدور سند مالکیت مانع اجرای آرای کمیسیون‌های مربوطه و اعمال قوانین مرتبط با شهرداری‌ها نیست.

به‌طور‌کلی تاکنون انتقال سند رسمی بدون پایان کار ممنوع بوده است. ماده (1) قانون تسهیل تنظیم اسناد در دفاتر اسناد رسمی مصوب 1385/05/24 مجلس شورای اسلامی تصریح می‌کند که دفاتر اسناد رسمی موظفند پیش از ثبت معامله، استعلام پایان کار از شهرداری را دریافت کنند.

با‌این‌حال، با تصویب قانون جدید در موارد زیر صدور سند بدون پایان کار میسر است:

الف) پرداخت جریمه یا اصلاح بنا

طبق تبصره «6» ماده (10) قانون الزام به ثبت معاملات اموال غیرمنقول، اگر کمیسیون‌های ماده (۹۹) یا (100) شهرداری جریمه یا اصلاح بنا را تعیین کرده باشد، شهرداری موظف است پایان‌کار را با ذکر بدهی و یا اصلاح در قسمت‌های مشاع و مفروز صادر کند. در این حالت، اداره ثبت می‌تواند سند مالکیت را با قید موضوع بدهی در سند صادر نماید.

ب) داشتن دستور نقشه دقیق

براساس ماده (14) قانون الزام به ثبت رسمی اموال غیرمنقول، امکان صدور سند مالکیت بدون پایان کار را فراهم می‌کند. بر‌اساس این قانون، اگر ملک دارای «دستور نقشه دقیق» (شامل تعداد طبقات، واحدها و سطح اشغال مجاز) باشد، می‌توان با تنظیم صورت‌جلسه تفکیکی و دریافت شناسه یکتا از سازمان ثبت، سند مالکیت صادر کرد. این روش نیازی به اخذ پروانه ساخت یا پایان کار ندارد و هدف آن کاهش بوروکراسی است.

با عنایت به این امر که قانون جدید الزام به ثبت، راه‌هایی برای صدور سند بدون پایان‌کار فراهم کرده ‌است؛ از‌سوی‌دیگر باید در نظر داشت که معامله ملک بدون پایان‌کار، ریسک‌های مالی و حقوقی قابل‌توجهی برای خریداران به همراه دارد؛ همچنین به‌نظر می‌رسد این امر می‌تواند در افزایش تخلفات و عدم تعیین تکلیف و پرداخت جرایم کمیسیون ماده (100) توسط ذی‌نفعان اثرگذار باشد.

همچنین طبق ماده (۱۷) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها (مصوب ۱/۴/۱۴۰۱) با اصلاحات و الحاقات بعدی «شهرداری‌ها برای صدور پروانه ساختمانی موظف به رعایت طرح تفصیلی شهرها بوده و فروش تراکم و نیز تغییر کاربری اراضی بر‌خلاف طرح تفصیلی فقط با تصویب در کمیسیون ماده (۵) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351/12/22 با اصلاحات و الحاقات بعدی مجاز است. متخلفان از مفاد این ماده مشمول مجازات تعزیری درجه هفت موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی بجز حبس و شلاق می‌شوند».

یکی از جنبه‌های کلیدی این ماده، تأکید بر رعایت قوانین و برخورد با متخلفان است. افرادی که از مفاد این ماده تخطی کنند، مشمول مجازات‌های تعزیری درجه هفت قرار خواهند گرفت. این مجازات‌ها طبق ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی تعریف شده و شامل جزای نقدی، محرومیت‌های اجتماعی و موارد مشابه می‌باشد؛ با‌این‌حال، حبس و شلاق از این مجازات‌ها مستثنی است. چنین رویکردی گویای نگاه اصلاحی و پیشگیرانه قانونگذار در برخورد با تخلفات است.

ماده (17) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها یک ابزار قانونی در مدیریت شهری محسوب می‌شود که نقش مهمی در بهبود ساختارهای شهر ایفا می‌کند. اجرای دقیق و درست این ماده می‌تواند به توسعه پایدار، افزایش شفافیت و کاهش تخلفات در حوزه شهری منجر شود. با‌این‌حال، تحقق این اهداف مستلزم تقویت نظارت، ارتقای سطح آگاهی عمومی و رفع چالش‌های ناشی از تداخل منافع است. در‌نهایت، اجرای مؤثر این قانون به سود تمامی شهروندان بوده و به توسعه متعادل و پایدار شهرها کمک شایانی خواهد کرد.

۲. بررسی محتویات

ماده (100) قانون شهرداری (الحاقی 1345/۱۱/27) دارای ۱۱ تبصره بوده است که در طرح فوق تعداد آنها به ۹ تبصره کاهش یافته است. در طرح فوق ساختمان‌های بدون پروانه و مخالف مفاد پروانه را از هم مجزا کرده و در متن ماده به بنای بدون پروانه اشاره شده و شهرداری را به تخریب بنا مکلف کرده است. در تبصره «1» به موضوع تخلف از مفاد پروانه اعلام شده ازسوی افراد حقیقی و حقوقی مختلف اعم از مهندس ناظر، مأموران ذی‌ربط و نیز گزارش سازمان‌ها و دستگاه‌های مسئول یا اعلام شهروندان از وقوع تخلف اشاره کرده و شهرداری را به جلوگیری از ادامه عملیات عمرانی مکلف کرده است. درصورتی‌که در ماده (100) قانون فعلی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف پروانه را در کنار یکدیگر دیده است و بیان داشته شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی موارد فوق‌الذکر جلوگیری به‌عمل آورد. همچنین در این تبصره با تعیین زمان برای رفع خلاف، در صورت عدم برطرف شدن تخلف شهرداری را مکلف دانسته که پس از اخذ دستور دادستان توسط مأموران خود نسبت به موارد تخلف اقدام کرده و ازطرفی مالک و ذی‌نفعان را به پرداخت هزینه‌های تخریب و اعاده به وضعیت مجاز به شهرداری ملزم دانسته است. در اصلاحیه فوق اضافه شدن واژه ذی‌نفع بعد از واژه مالک یا سازنده در تمام تباصر مورد استفاده قرار گرفته شده است. تبصره «۲» لایحه مطروحه با تبصره «۷» قانون فعلی قرابت نزدیکی دارد. تبصره «3» نیز به نوعی جایگزین تبصره‌های «۲، ۳، ۴ و ۵» قانون فعلی شده است. تبصره «5» همان تبصره «8» قانون فعلی با اندکی تغییرات است؛ درحالی‌که واگذاری انشعابات دائم و موقت آب، برق، گاز و فاضلاب و تلفن به ابنیه و املاک دارای تخلف را ممنوع اعلام کرده؛ همچنین تبصره «6» درواقع همان تبصره «9» قانون فعلی است. در تبصره «8» پیشنهاد تشکیل کمیسیونی متشکل از نمایندگان وزارت کشور، شورای اسلامی، سازمان نظام‌مهندسی برای رسیدگی به اختلاف بین شهرداری و مالک یا سازنده در‌صورتی‌که گزارش مهندس ناظر مبنی‌بر عدم تخلف باشد را داده است که به نوعی همان ترکیب کمیسیون ماده (۱۰۰) فعلی با تغییراتی است.

۳. ملاحظات

گفتنی است مواجهه مطلوب‌تر با تخلفات نیازمند در نظر گرفتن یک‌سری الزامات بوده که در ادامه به آن پرداخته شده است.

3-1. پیشگیری از وقوع تخلفات ساختمانی و عدم تمرکز صرف بر مجازات‌های پسینی

با توجه به این امر که تخلف بعد از ساخت‌وساز را به‌راحتی نمی‌توان تخریب کرد؛ بنابراین بحث جلوگیری حائز اهمیت است. مطابق صدر ماده (۱۰۰) قانون شهرداری مأموران شهرداری بدون نیاز به کسب دستور مقام قضایی می‌توانند از هرگونه ساخت‌وساز غیرمجاز جلوگیری کنند. همچنین تبصره «۷» ماده (۱۰۰) در مواردی که شهرداری به جلوگیری از تخلفات ساختمانی مکلف است و دستور شهرداری اجرا نمی‌شود اجازه داده است که با استفاده از مأموران اجرائیات (و در صورت لزوم مأموران انتظامی) برای متوقف ساختن عملیات ساختمانی اقدام کنند. بنابراین نه‌تنها قانونگذار، مأموران شهرداری را به جلوگیری مکلف کرده است؛ بلکه استثنائاً صدور حکم قضایی را لازم ندانسته و پرسنل اجرائیات شهرداری و مأموران انتظامی را نیز به همکاری مکلف کرده است. از‌سوی‌دیگر، مطابق تبصره «۷» ماده (۱۰۰) «مهندسان ناظر» را نیز به اعلام به‌موقع تخلف و خودداری از گواهی انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات حتی در پایان کار مکلف کرده است و چنانچه مهندسان ناظر مراتب تخلف را به‌موقع اعلام نکنند یا نسبت به صدور گواهی برخلاف واقع اقدام کنند ضمانت اجرای شدیدی در نظر گرفته شده است. بنابراین در این مرحله، قانونگذار ضمانت اجرای بسیار قوی را برای پیشگیری از هرگونه تخلف ساختمانی در نظر داشته است [1].

مطابق تبصره «۱» ماده (100) در مواردی که شهرداری از ادامه ساختمان بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری می‌کند مکلف است حداکثر ظرف یک هفته از تاریخ جلوگیری موضوع را در کمیسیون ماده (۱۰۰) مطرح کند. این در حالی است که در برخی موارد مشاهده می‌شود مدت‌های مدید از تاریخ ابلاغ دستور جلوگیری به مالک بعضاً پرونده بلااقدام در شهرداری باقی می‌ماند و این موضوع موجب تجری متخلفان می‌شود.

درواقع ماده (100) قانون شهرداری به‌جای پیشگیری هوشمندانه از تخلف بیشتر به مجازات بعد از وقوع تخلف توجه دارد که این امر با جلوگیری به‌موقع و کارآمدسازی فرایند می‌تواند تاحدودی برطرف شود. همچنین یکی از ملاحظات مهم در این راستا ملاحظات زمان وقوع تخلف و کنترل نظارت است به همین دلیل حضور ناظر مقیم از زمان شروع تا پایان عملیات ساختمانی ضروری است که بلافاصله بعد از وقوع هرگونه تخلف آن را به مراجع مرتبط با صدور پروانه ساختمانی گزارش کند و رسیدگی به پرونده تخلفات ساختمانی باید در همان مرحله ابتدایی پی‌کنی، فونداسیون و ستون‌گذاری انجام گیرد. علاوه بر این پیشنهاد می‌شود در مرحله اسکلت هر سقف میزان دقیق تخلف از طریق برداشت ازسوی مهندس نقشه‌بردار ملک مربوطه و سپس تأیید ناظر، مشخص شود.

3-2. به‌روزرسانی و بازنگری طرح‌های توسعه شهری

با عنایت به این امر که به‌روز نبودن طرح‌های تفصیلی باعث درآمد شهرداری از طریق تخلف‌فروشی گردیده و در مواردی که شهرداری براساس طرح مصوب تفصیلی به فردی پروانه می‌دهد، درآمد شهرداری ناچیز است در‌حالی‌که وقتی فرد تخلف کند و در کمیسیون ماده (۱۰۰) جریمه شود درآمد بیشتری حاصل می‌‌شود. در‌صورتی‌که اگر طرح‌های ملاک عمل در زمان مشخصی بازنگری و به‌روزرسانی شود و طبق این طرح‌ها پروانه ساختمانی صادر شود؛ این معضل تا حد زیادی کاهش می‌یابد.

با تصویب قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌‌ها (مصوب 1401/۴/۱) با اصلاحات و الحاقات بعدی طبق ماده (۱۷) قانون، شهرداری‌ها برای صدور پروانه ساختمانی موظف به رعایت طرح تفصیلی شهرها بوده و فروش تراکم و نیز تغییر کاربری اراضی برخلاف طرح تفصیلی فقط با تصویب در کمیسیون ماده (۵) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351/12/22 با اصلاحات و الحاقات بعدی مجاز است. همچنین متخلفان از مفاد این ماده مشمول مجازات تعزیری درجه هفت موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی بجز حبس و شلاق می‌شوند.

3-3. عدم بازدارندگی جریمه‌های نقدی

در قانون فعلی، جریمه‌های ساختمانی به‌صورت مبالغی نسبی و کم‌اثر تعیین می‌شود و در مقایسه با ارزش‌افزوده حاصل از تخلفات (خصوصاً در مناطق با ارزش بالا) بسیار ناچیز به‌نظر می‌رسد. مدنظر قرار دادن تخفیف جریمه برای اصلاح خودخواسته تخلفات نیز می‌تواند در رفع تخلفات از‌سوی افراد مؤثر واقع شود.

3-4. برخورد قاطع و فارغ از نگاه درآمدی در صدور آرای کمیسیون

در رویه کنونی تقاضای شهرداری درخصوص تخلفات در کمیسیون مطرح می‌شود تا موضوع تخلف مورد رسیدگی قرار گیرد. چنانچه موضوع تخلف از لحاظ شهرسازی یا فنی یا بهداشتی مورد توجه قرار گیرد تصمیم کمیسیون مبنی‌بر قلع خواهد بود؛ اما در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه یا احداث بنای بدون پروانه یا عدم احداث پارکینگ باشد کمیسیون می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بر بنا با توجه به موقعیت ملک رأی بر اخذ جریمه کند. بدیهی است برخورد قاطع و صدور آرای متناسب ازسوی کمیسیون مذکور (فارغ از نگاه درآمدی) می‌تواند نقش مؤثری در جلوگیری از ساخت‌وسازهای غیرمجاز داشته باشد [2]. بنابراین جریمه نباید جنبه درآمدزایی برای شهرداری‌ها داشته باشد و باید ماهیت بازدارنده داشته باشد و به عبارتی میزان جریمه نباید اقتصادی باشد. در این راستا می‌توان با درنظر گرفتن تشویق و کمک‌های مالی بیشتر ازسوی وزارت کشور برای شهرداری‌هایی که درآمد حاصل از ماده (100) کمتری دارند؛ این هدف را دنبال کرد. ازطرفی درآمدهای پایدار در شهرداری‌ها باید مورد توجه قرار گیرد و تأمین مالی شهرداری‌ها از طریق دریافت عوارض و سایر خدمات باشد. عــوارض از مهــم‌تــرین منــابع بهینــه شهرداری‌ها در کشورهای پیشرفته جهان است که بابت اداره شهر از درآمدها، اموال، دارایی و مصرف اشـخاص حقیقی و حقوقی دریافت و صرف خدمات شهری می‌شود. اهمیت عوارض شهری تا بدان حد است که امروزه بـه‌عنـوان یکـی از درآمـدهای شهرداری‌ها مورد توجه قرار می‌گیرد.

3-5. تفکیک تخلفات عمده و جزئی

در قانون فعلی در تشخیص تخلف عمده و جزیی ابهام وجود دارد و هیچ تعریف مشخصی از تخلف جزئی یا عمده ارائه نشده است. لذا این امر موجب تفسیر سلیقه‌ای در صدور آرای کمیسیون‌ها شده است. برای جلوگیری از تفسیرهای متناقض می‌توان موارد ذیل را درنظر گرفت:

تخلفات جزئی تأثیر قابل‌توجهی بر ایمنی، بهداشت و نظم شهری ندارد، مانند تغییرات جزئی در نقشه‌های داخلی بدون تأثیر بر ساختار ساختمان و تخلفات عمده تخلفاتی است که تأثیر مستقیم بر ایمنی و بهداشت عمومی دارد و نیز منجر به ناهماهنگی در نظم شهری شده و نمای شهری را برهم می‌زند، مانند ساخت طبقه اضافی بدون مجوز، حذف پارکینگ، تجاوز به حریم معابر و تغییر کاربری غیرمجاز. همچنین در‌صورتی‌که انحراف قابل‌توجهی از مفاد پروانه رخ داده باشد تخلف به‌عنوان تخلف عمده درنظر گرفته می‌شود.

3-6. ضمانت‌های اجرایی

ضمانت‌های اجرایی یکی از مباحث مهم اجرای صحیح قانون است و قانونگذار برای حفظ نظم و تحقق عدالت و ایجاد امنیت لازم و احقاق حقوق مردم باید توجه دقیقی به این موضوع بااهمیت داشته و در موقع وضع قانون به کیفیت بهتر اجرا در سطح جامعه نگریسته و به‌اندازه خود قانون، برای اجرا ارزش و جایگاه قائل شود و چون ضمانت اجرا لازمه ایجاد عدالت است از ویژگی‌های والایی برخوردار است و توجه به سیر قانونگذاری در مورد تخلفات ساختمانی هم حکایت بر این دارد که برای تخلفات ساختمانی ضمانت اجراهایی چون جلوگیری، تخریب، جریمه و اعاده به وضع سابق در نظر گرفته شده است که در حال حاضر قابلیت اجرایی دارند.

جلوگیری و تخریب از موارد ضمانت‌های اجرایی تخلفات ساختمانی است. قانونگذار با اختیارات قانونی که به مأموران کنترل و نظارت شهرداری برای جلوگیری و صدور حکم تخریب قانونی برای تخلفات ساختمانی که مغایر اصول شهرسازی یا مغایر اصول فنی یا مغایر اصول بهداشتی اعطا کرده، خواسته است که مالکان به‌طور خودسرانه به ساخت‌وسازی اقدام نکنند که مغایر اصول مذکور است تا مکانی را که برای سکونت و آرامش در نظر گرفته می‌شود به‌جای ناامن و نگران‌کننده‌ای مبدل نشود. اگرچه تجربه و آمار نشان می‌دهد که با وجود ضمانت‌های اجرایی جلوگیری از ساخت‌وساز غیرمجاز (بدون پروانه) و صدور رأی تخریب راهکار درست و عملی برای شهردارها نبوده است، اما بعضی متقاضیان و مالکان را مجاب کرده برای انجام کارهای عمرانی و ساختمانی به شهرداری مراجعه و رسماً از شهرداری تقاضای پروانه ساختمانی کنند.

در این زمینه دایره اقدام‌های شهرداری محدود است به جلوگیری و ممانعت از عملیات ساختمانی که فاقد پروانه ساختمانی است و فراتر از جلوگیری را قانونگذار برای مأموران شهرداری مقرر نکرده است و تجویزی در این خصوص مشاهده نشده است و مأموریت پرسنل کنترل و نظارت در حد و حدود ممانعت و جلوگیری از انجام تخلف ساختمانی است و حتی شهرداری نمی‌تواند بنای در حال احداث بدون پروانه را تخریب کند و مالک بنای دارای تخلف ساختمانی علیه مأموران شهرداری مستند به قانون مجازات اسلامی می‌تواند به مراجع قضایی مراجعه و رسماً طرح شکایت کند و شکوائیه او در دادگاه مسموع و مأموران شهرداری تحت تعقیب قانونی قرار می‌گیرند. ازطرفی مأموران شهرداری قادر نیستند آلات و مصالح ساخت‌وساز را جمع‌آوری و ضبط کنند، زیرا برابر احکام شرع و اصل چهل‌وهفتم قانون اساسی اموال و مالکیت اشخاص محترم است و تسلط بر اموال دیگران بدون نظر صریح قانونی ممنوع است و شهرداری بر این اساس و مبنا نمی‌تواند برای جلوگیری تخلفات ساختمانی مأموران خود را به محل ساخت‌وساز غیرمجاز یا بدون پروانه اعزام کند و به‌جای عمل کردن به وظایف قانونی خود که در محدوده جلوگیری است مرتکب تخریب شوند یا وسایل و همه ابزار کار را ضبط و به محل شهرداری هدایت کنند. بنابراین مأموران شهرداری برای ورود به ملک شخصی افراد جلوگیری از بروز تخلفات ساختمانی حتماً به مجوز مراجع قضایی نیاز دارند [2].

3-7. اجرای حکم قلع‌و‌قمع و اعاده به وضعیت سابق

قلع‌و‌قمع ساختمان در صورت تجاوز به حقوق عمومی اجرایی شود و ضروری است که موارد تجاوز به حقوق عمومی از‌جمله تجاوز به معبر عمومی، عدم رعایت تراکم ارتفاع و ... جرم‌انگاری شود. در موضوع تخریب هم باید عوامل فنی و مهندسی را در نظر گرفت تا آسیبی به سایر بخش‌های سازه‌ای صورت نپذیرد و آیین‌نامه تخریب جهت اجرای حکم قلع‌و‌قمع تدوین شود.

3-8. ترکیب اعضای کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری

درخصوص ترکیب اعضای کمیسیون ماده (۱۰۰) قانون شهرداری پیشنهاد می‌شود دو عضو با حق رأی نماینده سازمان نظام مهندسی ساختمان یا نماینده کانون کارشناسان دادگستری و نماینده اداره کل راه و شهرسازی اضافه گردد. درخصوص مواردی که مرتبط با بافت تاریخی می‌شود حسب ضرورت نماینده سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری حضور یابد.

3-9. در نظر گرفتن ذی‌نفعان در تخلفات ساخت‌وساز

در کمیسیون ماده (100) تنها شخص ذی‌نفع حق درخواست رسیدگی به تخلفات ساختمانی را داراست. با توجه به ماده (100) مالک، به‌طور‌قطع نخستین و مهم‌ترین ذی‌نفع محسوب می‌شود. اما افراد دیگری نیز هستند که مستقیماً از اقدام متخلف ساختمانی ضرر می‌بینند. در بسیاری از موارد مشاهده می‌شود تخلف ساختمانی، نورگیر همسایه‌ها را مختل می‌گرداند یا به سلب آرامش آنها منجر می‌شود یا به جهت تخریب بخشی از بنا و سقوط آن در ملک همسایه، خطر جانی و مالی را برای افراد به‌وجود می‌آورد [3]. لذا باید حق دادخواهی را برای آنها متصور شد. همسایگان در صورت تضرر، نمی‌توانند آغازکننده دعوا باشند بلکه صرفاً با گزارش تخلف به شهرداری، از طریق این نهاد رسمی می‌توانند اقدام نمایند. براساس ماده (30) قانون آیین دادرسی مدنی: «هرگاه شخص ثالثی در موضوع دادرسی اصحاب دعوای اصلی برای خود مستحق حقی قائل شود و یا خود را در محق شدن یکی از طرفین ذی‌نفع بداند، می‌تواند تا وقتی که ختم دادرسی اعلام نشده است، وارد دعوا گردد ...». بنابراین در این ماده افرادی همچون مالکان مجاور قطعه، وزارت راه و شهرسازی، سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، وزارت نیرو و ... از اشخاص ذی‌نفع می‌تواند محسوب شود.

4. ارزیابی کلی ماده‌واحده و تبصره‌های پیشنهادی

با توجه به آنکه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار دارد؛ ارزیابی کلی ماده‌واحده مورد بررسی قرار گرفته و در جدول ذیل آورده شده است.

جدول 4. ارزیابی کلی ماده‌واحده و تبصره‌‌های پیشنهادی

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

بسیاری از مراجعان به شهرداری‌ها افرادی هستند که با کمیسیون ماده (100) سروکار دارند و بخش چشمگیری از آنها نیز کسانی هستند که بدون داشتن پروانه ساختمانی به احداث بنا اقدام کرده‌اند. تخلفات ساختمانی به‌طور گسترده شهرها را در ابعاد کالبدی، خدماتی، زیرساخت، سیما و منظر، ایمنی و تاب‌آوری دچار بحران کرده است. تخلف ساختمانی به‌معنای نقض قوانین و ضوابط شهرسازی، فنی، ایمنی و بهداشتی در احداث ساختمان است و ابهام در قوانین و مقررات ناظر بر ساخت‌وساز ازجمله علل تخلف ساختمانی است؛ لذا ضرورت اصلاح قوانین مرتبط در این زمینه ازجمله ماده (100) الزامی است.

در زمینه تعیین میزان جریمه نیز واقعیت این است که به‌لحاظ ارزیابی تأثیر و دستیابی به هدف قانونگذار، تعیین جریمه تخلفات ساختمانی به قیمت زمان وقوع تخلف با توجه به روند تورمی زمین و مسکن و کم‌اثر شدن بازدارندگی توصیه نمی‌شود. البته باید توجه داشت که قیمت روز تخلف هم می‌تواند برای شهرداری‌ها به‌دلیل ذی‌نفع بودن، تعارض منافع بیشتری ایجاد کند؛ لذا در این راستا با درنظر گرفتن نوع تخلف در گزارش اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح ماده (۱۰۰) قانون شهرداری» به شماره مسلسل ۲۰۷۲۱ که در تاریخ 1404/۰۲/22 منتشر شده، به‌طور مفصل به آن امر پرداخته شد. همچنین در مورد تخلفات جزئی که مصادیق آن در گزارش فوق آمده می‌توان به عوارض مبدل گردد و در مورد سایر تخلفات با قیمت بازدارنده و قیمت روز محاسبه شود.

نظر به اینکه طرح مذکور مشابهت زیادی با طرح شماره ثبت ۳۹ دارد و طرح ثبت ۳۹ به لحاظ محتوایی مطالب بیشتری را پوشش داده است؛ لذا پیشنهاد می‌شود که طرح با شماره ثبت ۳۹ در دستور کار کمیسیون قرار گیرد و ثبت ۷۳ مرعی نگه داشته شود، در ادامه پیشنهادهایی برای اصلاح و غنی‌شدن متن ارائه شده است.

جدول 5. اظهارنظر کارشناسی و متن اصلاحی درخصوص ماده‌واحده و تبصره‌های پیشنهادی