خلاصه مدیریتی

شرح/ بیان مسئله

کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی، برای کارشناسی بیشتر و همچنین افزایش دقت و سرعت عملکرد خود نسبت به رسیدگی موضوعات، براساس ماده (59) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی موظف به تشکیل کمیته‌های فرعی هستند. در سازوکار فعلی، اعضای کمیته از نمایندگان عضو کمیسیون هستند و مصوبات کمیته بعد از تصویب در کمیسیون معتبر خواهد بود. اما در طرح اصلاح ماده (59) قانون ایین نامه داخلی مجلس به شماره ثبت 283 ، امکان عضویت نمایندگان سایر کمیسیون‌ها در کمیته‌ها، امکان تصویب آیین‌نامه داخلی برای کمیته‌ها، در اختیار قرار دادن کارمندان مجلس برای امور اجرایی کمیته‌های پرجمعیت(بالای 30 نفر) و حد نصاب حضور و غیاب نمایندگان عضو هر کمیته به ماده افزوده شده است.

نکات مهم طرح پیشنهادی

• استفاده از واژه «کمیته» بر خلاف اصل 15 قانون اساسی
• غلبه تبعات منفی عضویت نمایندگان سایر کمیسیون‌ها در کمیته مربوط به یک کمیسیون
• کاهش کارامدی و چابکی کمیته‌ها
• عدم وجود توجیه منطقی برای افزایش تعداد اعضای کمیته‌ها تا ۳0 نفر و بیشتر
• مغایرت ایجاد وظایف اضافی از جمله انجام امور اداری کمیته‌ها برای کارمندان مجلس، با بند 10 اصل 3 قانون اساسی‌.

پیشنهاد تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به عدم توجیه پیشنهادات مذکور با نظام اداری صحیح موضوع بند دهم اصل سوم قانون اساسی و هم چنین کارامدی فرایند تشکیل و اداره کمیته‌ها در وضعیت فعلی پیشنهاد رد کلیات طرح ارائه می‌شود.

1. مقدمه

کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی، براساس ماده (59) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، موظف به تشکیل‌ کمیته‌های فرعی هستند تا موضوعات را به صورت جزئی‌ و دقیق‌تر، سریع‌تر و به صورت کارآمدتری بررسی نمایند. این الزام البته محدود به کمیسیون‌های تخصصی است و قانون آیین‌نامه داخلی تصریحی به امکان ایجاد کمیته در کمیسیون‌های خاصی ندارد. ترکیب اعضای کمیته‌ها براساس ماده (59) به این ترتیب است؛ اولاً اعضای هر کمیته باید از نمایندگان عضو همان کمیسیون مربوطه باشند، ثانیاً رئیس، نایب رئیس و دبیر کمیته نیز توسط اعضای کمیته انتخاب می‌شوند. مصوبات کمیته‌ها نیز پس از تصویب در کمیسیون معتبر خواهد بود.

طرح «اصلاح ماده (59) قانون ایین نامه داخلی مجلس» به شماره ثبت 283 در دوره دوازدهم، با هدف امکان عضویت نمایندگان یک کمیسیون در کمیته‌های سایر کمیسیون‌ها می‌باشد. در این راستا در متن پیشنهادی، امکان عضویت بیش از 30 نفر نیز در یک کمیته پیش‌بینی شده و پیگیری امور اداری کمیته‌های پرجمعیت نیز به کارمندان مجلس محول شده است.  این طرح به شرح زیر است:

«ماده واحده - ماده (59) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس به شرح زیر اصلاح می‌گردد:

ماده ۵۹ - هر یک از کمیسیون‌های تخصصی مجلس موظف است کمیته و یا کمیته‌های فرعی متناسب با موضوعات مربوط تشکیل دهد. کمیته‌های فرعی دارای یک رئیس، یک نائب رئیس و یک دبیر خواهد بود که رئیس کمیته از اعضای همان کمیسیون می‌باشد و عضویت نمایندگان کمیسیون‌های دیگر در این کمیته‌ها بلامانع می‌باشد. آیین‌نامه اداره و حضور و غیاب کمیته‌ها در موارد مشابه همانند کمیسیون‌ها می‌باشد و چنانچه نماینده عضو کمیته چهار جلسه متوالی یا شش جلسه غیرمتوالی در جلسه کمیته غیبت داشته باشد، ادامه عضویت منوط به موافقت اکثریت اعضای کمیته خواهد بود. مصوبات کمیته‌های فرعی بعد از تصویب در کمیسیون تخصصی مربوطه رسمیت خواهد داشت.

هیأت رئیسه مجلس موظف است برای کمیته‌هایی که بیش از ۳۰ عضو داشته باشند، جهت انجام کارهای کارشناسی و اداری، یک کارمند از میان کارمندان مجلس را در اختیار کمیته جهت کمک به تسهیل امور اداری قرار دهد.»

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

3. اظهارنظر کارشناسی

نکات زیر نسبت به این طرح قابل بیان است:

• با توجه به غیرفارسی بودن واژه «کمیته»، این طرح مغایر اصل 15 قانون اساسی است. بهتر است واژه «کارگروه» جایگزین آن گردد.[1]
• با توجه به هدف اصلی تشکیل کمیته‌های فرعی که تخصصی‌تر شدن امور است، بهتر است کمیسیون‌های خاص نیز به این حکم افزوده شوند و امکان تشکیل کمیته‌های فرعی را می‌توان در کمیسیون‌های خاص پیشبینی نمود.
• عضویت نمایندگان خارج یک کمیسیون در کمیته‌های فرعی آن و حتی امکان تصدی جایگاه نایب رئیس و دبیر کمیته توسط آنان، می‌تواند تبعات و نتایج مثبت و منفی‌ای داشته باشد. اگرچه ممکن است این پیشنهاد منجر به افزایش مشارکت نمایندگان در بررسی موضوعات ارجاعی یا بررسی موضوعات از ابعاد گوناگون شود، اما نتایج منفی زیر را به دنبال خواهد داشت:

1. ایجاد نهادهای موازی با کمیسیون‌ها: افزایش تعداد نمایندگان حاضر در کمیته‌ها آن هم در شرایط فعلی که هیچ کمیسیونی بالای 30 عضو ندارد، می‌تواند موجب نقض غرض باشد؛ به عبارت دیگر هدف اصلی ایجاد کمیته‌ها که تخصصی‌تر شدن امور و چابکی و کارآمدی بیشتر کمیسیون‌ها بوده، با افزایش تعداد اعضای کمیته‌ها ( تا بالای 30 نفر) و همچنین امکان عضویت از سایر کمیسیون‌ها در یک کمیته، عملاً باعث ایجاد نهاد‌هایی موازی کمیسیون‌های اصلی می‌شود که ساختاری بزرگ‌تر و مغایر تخصص‌گرایی است.
2. مغایر با بند دهم اصل سوم: با توجه به مشغله‌های فراوان نمایندگان مجلس، امکان عملی عضویت فعال تعداد زیادی از نمایندگان در کمیته‌ها میسر نیست. هم‌چنین افزایش تعداد نمایندگان عضو کمیته، تنظیم زمان جلسات را دشوار می‌سازد. علاوه بر این افزایش فرایندهای اداری و رسمی باعث کاهش کارآمدی و چابکی کمیته‌ها است.
3. محوریت مشارکت کارشناسان در کمیته: هدف ایجاد کمیته‌ بررسی کارشناسی و دقیق‌تر موضوعات است و این امر نیازمند حضور فعالانه و مشارکت کارشناسان متعدد تحت مدیریت یک یا چند نماینده در کمیته است. لذا برخلاف صحن و کمیسیون‌، در جلسات کمیته‌ها کارشناسان محوریت دارند.

• در خصوص اینکه طرح بیان می‌کند که فرایندهای رسیدگی در کمیته مانند کمیسیون ها باشد لازم به ذکر است که امکان استناد به فرایندهای غیرمصرح در قانون آیین‌نامه داخلی وجود ندارد. بدین توضیح که در حال حاضر بخشی از احکام مرتبط با فرایند رسیدگی امور تقنینی و نظارت مربوط به کمیسیونها در آیین‌نامه داخلی هر یک از کمیسیون‌ها آمده است. آیین‌نامه داخلی کمیسیون‌های مجلس علی‌رغم آنکه ماهیت تقنینی دارد، مانند بقیه قوانین عادی در صحن علنی تصویب نمی‌شود و در نتیجه شورای نگهبان نیز نظارتی بر آنها نداشته است، حال آنکه با توجه به ماهیت تقنینی این ضوابط، باید سیر تصویب قوانین عادی برای آنان وجود داشته باشد.[3] لذا تمسک به چنین احکامی مغایر اصل 85 است.  ایراد دیگر این است که موجب تشتت رویه و برخورد سلیقه‌ای نسبت به آیین‌نامه‌های داخلی مجلس شورای اسلامی خواهد شد. جلوگیری از این مسئله به نظارت قوی‌تر بر عملکرد کمیسیون‌ها و کمیته‌ها نیز کمک خواهد کرد، چرا که نبود سازکار نظارتی کافی بر عملکرد کمیسیون‌ها یکی از چالش‌ و آسیب‌های موجود نظام قانونگذاری است. [4]
• اختصاص کارمندان مجلس به کمیته‌های پرجمعیت توسط هیأت رئیسه، آن هم با وجود افرادی در جایگاه دبیر اداری کمیسیون، به علت افزایش حجم و ساعت کاری کارکنان مجلس، مستلزم ایجاد بار مالی برای مجلس شورای اسلامی می‌باشد، مخصوصاً در مواردی که نیاز به استخدام نیروی کار جدید است. از طرف دیگر ایجاد هماهنگی میان اعضای کمیته و اعضای کمیسیون و انجام امور اداری کمیته، امری نیست که نیازمند ورود اشخاصی بیرون از کمیسیون‌ها و کمیته‌ها باشد، لذا دبیران اداری کمیسیون‌ها می‌توانند امور اجرایی مربوطه را پیش ببرند، خصوصاً آنکه پیشتر اشاره شد که اساساً نیازی به جمعیت بالا آن هم بالای 30 نفر برای یک کمیته وجود ندارد. بنابراین انجام امور اداری کمیته‌ها توسط کارمندان غیر از دبیران اداری کمیسیون، امری مغایر با بند 10 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر «ایجاد نظام اداری صحیح» و «حذف تشکیلات غیرضرور» است.

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

«طرح اصلاح ماده (59) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» به شماره ثبت 283 در دوره دوازدهم با هدف افزودن امکان عضویت نمایندگان در کمیته‌های هر یک از کمیسیون‌ها اعلام وصول شده است. این پیشنهاد مغایر با کارامدی و چابکی کمیته‌ها است، چرا که افزایش تعداد اعضای کمیته‌ها، تشکیل و فعالیت آن‌ها مختل می‌سازد و محوریت فعالیت تخصصی و کارشناسی در کمیته‌ها را کم‌رنگ می‌نماید. علاوه بر این طرح حاضر مغایر اصل پانزدهم و بند سوم اصل دهم قانون اساسی به نظر می رسد.