نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
کارشناس گروه توسعه تعاون، مشارکتهای مردمی و سرمایه اجتماعی، دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
لایحه الحاق یک تبصره به بند «ب» ماده (۳۱) قانون الحاق(۲) در راستای تسهیل حمایت از تعاونیهای کوچک مقیاس است. پیشنهاد می شود ابتدا استفساریه در موضوع لایحه صورت گیرد و چنانچه مشکل حل نشد، متن لایحه با تغییرات پیشنهاد شده تصویب گردد.
1. مقدمه
قوانین ابزاری برای تسهیل و پیشبرد امور اجرایی و مدیریت کشور هستند. بااینحال، برخی از قوانین که به مسائل کلان میپردازند، ممکن است ضمن حل آن مسئله اصلی، چالشهایی را برای اجزای کوچکتر جامعه هدف بههمراه داشته باشند. بهعنوان نمونه، تفاوت در مقیاسها، ویژگیهای خاص یا شرایط محلی متفاوت که بر اجزای جامعه هدف آن قانون حاکم است، میتواند مشکلاتی در فرایند اجرا ایجاد کند. توجه به این موقعیتها و در نظر گرفتن اقتضائات آنها میتواند موجب بهبود اجرای قانون و گسترش تأثیرگذاری آن گردد [۱].
ماده (۳۱) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)» مصوب 1393/12/4 با هدف اصلاح و تکمیل «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب 1380/11/27 یکی از این موارد هستند
نیت قانونگذار در اینجا ایجاد شفافیت بیشتر درخصوص کمکهای بلاعوض دولتی بوده است و به همین دلیل مطابق جزء «ب» ماده (۳۱) این قانون، دریافت هرگونه کمک بلاعوض از دستگاههای اجرایی مشمول ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ را مستلزم انجام حسابرسیهای قانونی کرده است.معمولاً چنین قوانینی با تمرکز بر ارقام بزرگ طراحی میشوند، اما بخش قابلتوجهی از این پرداختها به تعاونیها مبالغ بسیار خرد بوده و پیمودن مسیر شفافسازی مشکلاتی را ایجاد کرده است.
لایحه پیشنهادی که مقرر است در صورت تصویب به بند «ب» ماده (31) قانون موصوف الحاق شود، بهشرح زیر است:
تبصره: «درخصوص شرکتهای تعاونی و اتحادیههای تعاونی، رسیدگی به گردش عملیات مالی (دریافتها و پرداختها) و حساب سالیانه آنها و انطباق هزینههای انجام شده توسط کمکگیرنده با اهداف اعلام شده توسط دستگاه اجرایی پرداختکننده کمک تا زمانی که شرکتها و اتحادیههای مزبور در فهرست اشخاص مشمول ارائه صورتهای مالی حسابرسی شده موضوع ماده (۲۷۲) اصلاحی قانون مالیات مستقیم مصوب ۱۳۹۴ نباشند و کمک دریافتی تا سقف نصاب معاملات کوچک باشد، توسط بازرس قانونی تعاونی با تأیید وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی انجام میشود».
1-1. شرح مسئله
لایحهای که به مجلس شورای اسلامی ارائه شده با هدف یافتن راهحلی برای دو چالش مهم تدوین شده است و تلاش میکند مشکلات پیش روی «تعاونیهای فعال در سه دهک پایینی جامعه» را برطرف کند. مشکل نخست از اینجا نشئت میگیرد که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، بهدلیل محدودیتهای ناشی از ماده (۳۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، نتوانسته است به برخی از تعهدات قانونی خود عمل کند. این تعهدات براساس بندهای «ج» و «د» ماده (۹) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی تعریف شدهاند و مستقیماً با حمایت از تعاونیهای ذکر شده ارتباط دارند. دلیل اصلی این چالش، هزینههای بالای حسابرسی رسمی است که گرچه در متن قانون حسابرس قانونی الزام شده است، اما در روال اداری به حسابرس رسمی تعبیر و تفسیر شده و گرفتن گواهی از حسابرسان رسمی مؤسسات دارای مجوز اجباری گردیده است. این هزینهها گاه بهمراتب بیشتر از مبلغ حمایتی بوده که وزارت مذکور قادر به اختصاص آن به این تعاونیهاست.
مشکل دوم، به نیاز حیاتی این تعاونیها برای یافتن بازارهای جدید و حضور در نمایشگاههای داخلی و بینالمللی مرتبط میشود که شرط دریافت اینگونه حمایتهاست. تعاونیهای مورد بحث، برای بقا و استمرار فعالیتهای خود به مبالغ خرد حمایتی جهت شرکت در این نمایشگاهها متکی هستند. اما هزینه حسابرسیهای رسمی، نهتنها مانعی بزرگ برای استفاده آنها از این منابع محدود ایجاد کرده، بلکه روند دسترسی به این حمایتها را نیز پیچیدهتر نموده است.
لازم به ذکر است که کل بودجه حمایتی سالیانه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، حتی بهشرط تأمین کامل بودجه توسط دولت، رقمی کمتر از ۱۰ میلیارد تومان است. سهم هریک از این تعاونیها درنهایت تنها چیزی حدود ۱۰ تا ۱۵ میلیون تومان خواهد بود که در مقایسه با هزینههای حسابرسی رسمی، توان چندانی برای حمایت از فعالیتهای مؤثر آنان ندارد. این مسئله لزوم بازنگری جدی در سیاستها و قوانین موجود را بیشتر از همیشه نمایان میسازد.
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تکالیف قانونی متعددی را در قبال تعاونیها و اتحادیههای تعاونی برعهده دارد. لایحه فوقالذکر عمدتاً آن بخش از وظایف وزارتخانه را تحتتأثیر قرار میدهد که مرتبط با کمکهای بلاعوض بوده که موضوع بندهای «ج» و «د» ماده (۹) «قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی» هستند. تعاونیهایی با درآمد کم، بهویژه آنهایی که به گروههای خاصی مانند زنان سرپرست خانوار و روستایی یا اقشار کمدرآمد سه دهک پایینی جامعه تعلق دارند مانند تعاونیهای فراگیر ملی معمولاً نیازمند حمایت هستند. اما مسئله اینجاست که این حمایتها به چه صورت، در چه قالبی و با چه میزان ارائه میشوند؟
کمکهای مورد اشاره غالباً بهشکل بلاعوض ارائه میشوند تا زمینه حضور این تعاونیها در نمایشگاهها و فروشگاهها فراهم شود. مشارکت در چنین برنامههایی برای تقویت بازاریابی و جذب مشتری اهمیت بسیاری دارد. بااینحال، حجم این حمایتها معمولاً به محدودیتهای بودجهای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بازمیگردد. در حالت عادی، این کمکها ممکن است تا سقف ۱۵ میلیون تومان باشد و در موارد بسیار خاص، مانند تعاونیهای مرتبط با افراد دارای معلولیت یا توانخواه، مبلغ آن حداکثر به ۵۰ میلیون تومان برسد.
قانون جاری و فعلی چه مشکلاتی را بههمراه دارد و چگونه اجرای آن میتواند شرایط را برای بخشی از تعاونیها دشوار کند؟
این قانون بهطور مشخص تصریح کرده است که بنگاهها یا افرادی که قصد دریافت کمکهای مالی دارند، نخست باید تحت حسابرسی قرار گرفته و گزارش آن توسط یک حسابرس قانونی تهیه شود. اما در اجرا، از این اصطلاح قانونی به حسابرس رسمی تعبیر شده است و در موارد متعددی تعاونیها وادار به گرفتن گواهی از حسابرسان رسمی مورد تأیید قوه قضائیه شدهاند. نکتهای که در اینجا قابلتوجه است؛ هزینههای سنگینی است که حسابرسی رسمی بر دوش تعاونیهای کوچک مقیاس میگذارد. براساس استانداردهای تعیین شده توسط جامعه حسابداران رسمی ایران، این هزینهها علاوهبر حقالزحمه کار ساعتی که توسط نرخنامه تعیین میشود، شامل معیارهای دیگری مانند گردش مالی تعاونی، محل قرار گرفتن آن و فاصله از مؤسسه حسابرسی، هزینههای ایابوذهاب گستردگی و پیچیدگی کار، ساعات کاری حسابرس، هزینههای عملیاتی و تخصص حرفهای وی برمبنای درجه تخصص و ... میگردد. بهطوریکه در بسیاری از موارد تأمین مبلغ نهایی حسابرسی برای تعاونیهای نام برده بسیار دشوار یا حتی خارج از توان مالی این تعاونیهاست.
براساس بررسیهای انجام شده توسط مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و استعلام از مؤسسات معتبر مورد تأیید جامعه حسابداران رسمی ایران، هزینههای مورد نیاز برای حسابرسی یک تعاونی کوچک در شهر محل استقرار حسابرس تا پایان بهار ۱۴۰۳ بین ۳۷ تا ۵۰ میلیون تومان بهصورت حداقلی و بدون هزینههای ایابوذهاب به مناطق دورتر یا هرگونه دشواری حسابرسی دیگر برآورد شده است. واضح است که با افزایش اندازه تعاونی یا سطح گردش مالی آن، این هزینهها با شیب بیشتری افزایش مییابد، بهگونهای که برای یک اتحادیه تعاونی معمولی ممکن است این ارقام به حدود ۱۰۰ میلیون تومان نیز برسد.
تأثیر اجرای قانون به این شیوه بهویژه در تعاونیهای کوچکمقیاس زنان، تعاونیهای مستقر در مناطق محروم روستایی، تعاونیهای مرزنشینان و همچنین تعاونیهای فراگیر ملی که بیشتر با سه دهک پایین جامعه ارتباط دارند، برجستهتر است. این موضوع وقتی بحرانیتر میشود که دانسته شود پرداختیهای بلاعوض اختصاصیافته به این تعاونیها تنها بخش کوچکی (نزدیک به یکسوم یا حتی یکپنجم) از هزینههای تخمینی حسابرسی را پوشش میدهد.
نبود زیرساختها و خدمات مرتبط با حسابرسی رسمی در مناطق کمبرخوردار و مناطق مرزی کشور به قیمتهای اشاره شده میافزاید. در چنین مناطقی ممکن است مؤسسات حسابرسی معتبر با مجوز رسمی فعالیت نداشته باشند. برای مثال، زنان سرپرست خانواری که در یک تعاونی کوچک در مناطق دورافتاده مشغول فعالیت هستند، ناچارند برای اجرای این الزامات یا خودشان متحمل هزینههای سفر به مناطق دیگر شوند یا علاوهبر هزینههای جاری مربوط به حسابرسی، هزینههای اضافی مرتبط با سفر و اقامت حسابرسان را نیز تحمل کنند.
این وضعیت را در کنار سایر مشکلات تعاونیها در این حوزه باید تحلیل کرد. گاهی این تعاونیها برای اینکه بتوانند بازار فروش فراتر از محل فعالیت خود بیابند ناچار به شرکت در نمایشگاههای ملی و فراملی میشوند. حضور در هرکدام از این نمایشگاهها هزینههای غرفهداری، حملونقل، اسکان و تغذیه را بهدنبال دارد. چنانچه تعاونیها بخواهند بخشی از این هزینهها را از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دریافت کنند که طبق بررسی کارشناسان مرکز پژوهشهای مجلس و اظهارنظر برخی کارشناسان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی رقمی در حدود ۱۵ میلیون تومان است، موظف به ارائه صورت حسابرسی رسمی هستند که عملاً نهتنها هیچ فایدهای برای ایشان نخواهد داشت بلکه مجبور به هزینهکرد بیشتر هم میشوند.
از طرف دیگر با توجه به اینکه اعتبار حسابرسی انجام شده صرفاً برای یک سال است، اگر تعاونیهای مشمول یعنی زنان و معلولان بخواهند دو سال پیاپی از این امکان قانونی استفاده نمایند، باید هزینهای معادل دو برابر پرداخت کنند.
همانطور که مشهود است دریافت کمک بلاعوض در موارد مذکور نهتنها بهصرفه نیست، بلکه در عمل غیرممکن است. بهاینترتیب وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بهواسطه نحوه اجرای این قانون از انجام بخشی از تکلیفش بازمانده است. بر این اساس چنانچه قوانین بودجه سنواتی، منابعی را وفق مواد (۹) و (۲۹) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اختصاص دهند، درنهایت بهواسطه تأکید ماده (۳۱) قانون مورد بحث، این تخصیص بدون رسیدن به هدف باید در پایان سال به خزانه عودت داده شود.
لایحه حاضر بهمنظور رفع دغدغه قانونگذار و همچنین حل مشکلات پیشآمده و با در نظر گرفتن اینکه تعداد چنین تعاونیهایی اندک است و مبالغ اختصاصیافته در سطح کشوری، حتی در بهترین حالت و براساس بودجه سالیانه، کمتر از ۱۰ میلیارد تومان بوده، پیشنهاد شده است. ضمن اینکه لایحه تلاش داشته امتیاز ویژهای برای تعاونیهایی با وضعیت مالی مناسب ایجاد نکند. لذا تمرکز اصلی این لایحه بر تعاونیهای کمبرخوردار معطوف است؛ تعاونیهایی که بقای آنها گاه وابسته به دریافت چنین کمکهای خردی است و اغلب بدون بازاریابی مناسب یا فروش سالیانه محصولات خود، با کمبود جدی درآمد مواجهاند و ادامه فعالیت برایشان دشوار میشود.
انجام یک مقایسه در موارد مشابهی که کمک بلاعوض در سایر دستگاههای اجرایی صورت میگیرد، به درک بهتر این موضوع کمک میکند. اکثر پرداختهای مشابه ازسوی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت ورزش و جوانان و وزارت نفت نوعی پرداخت «سیاستی» است که برای توسعه موارد مورد حمایتشان صورت میگیرد، اما درخصوص پرداختهای بلاعوض وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به تعاونیها، این کمکها، پرداختهای «حمایتی» هستند. یعنی در موارد مشابه در سایر دستگاهها، در غالب موارد کمکگیرنده یا با مشکل پرداخت هزینههای حسابرسی مواجه نیست یا مبلغ دریافتی آنقدر زیاد است که جبرانکننده هزینههای حسابرسی و ... باشد؛ درحالیکه تعاونیهای مذکور به مساعدتهای عمومی نیازمندند و جزو اقشار آسیبپذیر هستند که با قطع امید و درآمد از تعاونی ممکن است مشکلات دیگری برای خودشان و خانوادههایشان ایجاد شود.
لازم به یادآوری است که در اجرای بند «ب» ماده (۳۱) قانون الحاق ۲، دستگاههای موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری موظف هستند با بهرهگیری از دسترسی داخلی خود به سامانه ویژه سازمان برنامه و بودجه کشور، اطلاعات مربوط به اسامی دریافتکنندگان کمک، مبلغ کمک و علت اعطای آن را بهصورت شفاف در سامانه ثبت کنند. این اقدام میتواند بهعنوان گامی مؤثر در ایجاد شفافیت در کمکهای بلاعوض خرد به تعاونیها تلقی شود و مسیر پذیرش لایحه مورد بحث را هموار کند.
با توجه به موضوعات مطرح شده، بهنظر میرسد اصولیترین کار، اخذ یک استفساریه است که برای حسابرس قانونی تعیین تکلیف نماید، اما با توجه به اینکه قانون دایره شمول زیادی دارد و بهجز تعاونیها و وزارت تعاون، مؤسسات و شرکتهای دیگر مرتبط با سایر وزارتخانهها را نیز دربرمیگیرد و ممکن است اخذ یا استفاده از چنین استفساریهای دشواریهایی داشته باشد، تصویب این لایحه مثبت ارزیابی میشود.
این لایحه نهتنها مشکلات تعاونیهای کوچک را برطرف خواهد کرد، بلکه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را قادر میسازد وظایف قانونی خود را بهشکل مؤثرتری انجام دهد. افزونبراین، هیچگونه تضاد یا ناسازگاری بین لایحه پیشنهادی و قوانین مرتبط ازجمله ماده (272) قانون مالیاتهای مستقیم اصلاحی مصوب ۳۱ تیر ۱۳۹۴، قانون استفاده از خدمات تخصصی حسابداران ذیصلاح مصوب ۲۱ دی ۱۳۷۲ و ماده (۷) اساسنامه قانونی سازمان حسابرسی مصوب سال ۱۳۶۶ دیده نمیشود. تنها اصلاح جزئی برای شفافیت بیشتر متن پیشنهاد میگردد که در قسمت بعدی آورده شدهاست.
3.جمعبندی و پیشنهادها
لایحه پیشنهادی اقدامی منطقی و مفید و در راستای حمایت از تعاونیهای کوچک است و علاوه بر اینکه امکان ارائه کمکهای بلاعوض دولتی به تعاونیهای کوچک مقیاس را تسهیل میکند؛ به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز کمک می کند تا وظایف خود را مطابق بندهای «ج» و «د» ماده (۹) قانون سیاستهای اجرایی اصل (۴۴) قانون اساسی به انجام اینکه این لایحه هیچگونه تضاد یا تناقضی با سایر قوانین موجود ندارد.
ازاین رو، پیشنهاد می شود با توجه به صدر تبصره پیشنهادی که درخصوص تعاونیها و اتحادیه هاست، در پذیرش کارشناس حسابرسی نیز هم نام تعاونی و هم نام اتحادیه به این صورت ذکر شود:
تبصره: «درخصوص شرکتهای تعاونی و اتحادیه های تعاونی، رسیدگی به گردش عملیات مالی (دریافتها و پرداختها) و حساب سالیانه آنها و انطباق هزینه های انجام شده توسط کمک گیرنده با اهداف اعلام شده توسط دستگاه اجرایی پرداخت کننده کمک، تا زمانی که شرکتها و اتحادیه های تعاونی مزبور در فهرست اشخاص مشمول ارائه صورتهای مالی حسابرسی شده موضوع ماده (۲۷۲) اصلاحی قانون مالیات مستقیم مصوب ۱۳۹۴ نباشند و کمک دریافتی تا سقف نصاب معاملات کوچک (موضوع ماده (3) قانون برگزاری مناقصات) باشد، توسط بازرس قانونی تعاونی یا اتحادیه تعاونی با تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی انجام می شود».
