نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسنده
کارشناس گروه توسعه تعاون، مشارکتهای مردمی و سرمایه اجتماعی، دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
آسیب شناسی، مشخص کردن فاصله وضع موجود با اصول و ضرورت هاست. آسیب شناسی باید بتواند بگوید که تا چه اندازه یک امر به نحوی اصیل پیگیری شده و در عین حال این پیگیری تا چه حد ضرورت های زمانه را رعایت کرده است. همچنین باید بتواند نشان دهد علت نابسامانی ها چیست و ادامه دادن این مسیر چه پیامدهایی را به دنبال خواهد داشت. برای آسیب شناسی بخش تعاون در ایران بر این مبنا باید گفت؛ اصول و تصمیمات گرفته شده در قانون اساسی و سایر قوانین بخش تعاون تصویری کلی از هدف و مسیر بخش تعاون که بر آن عزم شده است را نشان می دهد. این تصویر کلی گواه آن است که بخش تعاون اقتصاد ایران در راستای سنت حکمرانی انقلاب اسلامی بنا نهاده شده و باید با به صحنه آوردن نیروهای اجتماعی، می توانست نقش استراتژیکی در تحقق منافع اقتصاد ملی و خَیر عمومی را بر عهده گیرد. از سوی دیگر بعد از اعلام اقتصاد مقاومتی که طرحی از اقتصاد سیاسی ایران در مواجهه با ضرورت های زمانه است، انتظار می رود بخش تعاون با ویژگی که برای آن توصیف شد و به کمک مزیت هایش که در صحنه پیش آمده، به آن امکان هایی که برای اداره بهتر کشور می دهد، بتواند نقش پیش روی داشته باشد. بررسی میدانی که به واسطه روش هایی چون مرور سیستماتیک، مصاحبه و بررسی های آماری و اسنادی صورت گرفته است نشان می دهد فاصله هایی از هر سه جهت مد نظر یعنی ۱. پیگیری متناسب با روح تعاونی، ۲. هماهنگی با اصول (در اینجا سنت حکمرانی مردمی جمهوری اسلامی در اقتصاد)، ۳. تناسب با وضع موجود صحنه اقتصاد ایران قدری فاصله دارد که در نهایت این وضع، نیروی تعاونی را بی رمق کرده است. در توضیح چرایی این امر نیز باید به دو علت اشاره کرد: نخست؛ عدم باور به ظرفیت ها، مزیت ها و ضرورت بخش تعاون برای جمهوری اسلامی ایران در نگاه تصمیم گیران بالا دستی که از ناحیه گفتار اقتصادی و دیدگاه سیاسی موضعی نه چندان موافق تعاونی ها دارند و دیگری عدم راهنمایی و قانون نویسی دقیق و جزئی برای خلق امکان بازی بهتر تعاونی ها و نشاندن آنها در جایگاه مؤثر در پهنه اقتصاد ملی از سوی قانونگذاران است. بنابراین راه حل نهایی پیشنهاد شده اصلاح قوانین به نحوی است که؛ جزئیات نقش تعاونی ها را قابل پیگیری تر کند، موقعیت استراتژیک بیشتری برای تعاونی ها در میدان عمل خلق کند، توانمندی بیشتری در آنها پدید آورد، فضای بیشتری به ابعاد اجتماعی تعاونی ها دهد و موظفین بخش تعاون را به نحو دقیقی ملزم به توانمندسازی آنها نماید به نحوی که منجر به ثمر اقتصادی بیشتری در تعاونی ها شود.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
بیان مسئله
بهرغم اینکه ایران با فاصله قابلتوجهی، بالاترین تعداد تعاونیهای ثبت شده در جهان را داراست، اما کیفیت و سهم مولد تعاونیها در اقتصادهای محلی و ملی پایین است. بعضاً تعاونیها اهداف اجتماعی ندارند و درواقع یک بخش خصوصی در پوشش تعاونی هستند که صرفاً از مزایای مالیاتی و بیمهای بخش تعاونی استفاده میکنند. چنین آسیبهایی عموماً برآمده از مسائل مختلفی است، اما خلأهای قانونی و سیاستگذاریهای اجتماعی و اقتصادی سهم مهمی دارند. درخصوص قوانین مسئله این است که قوانین بهنحوی اصلاح و تعبیه شوند که بتوانند بیشازپیش تعاونیها را در نسبت با سنت حکمرانی جمهوری اسلامی ایران و جهت اقتصاد ملی قرار دهند. هرقدر فضای بازی تعاونیها شفافتر باشد امکان مشارکت مردم بیشتر فراهم میشود و این کمک مهمی برای مردمیسازی اقتصاد و مشارکت حاکمیت و ملت در صحنههای اقتصادی– اجتماعی نیز خواهد بود.
یافتههای کلیدی
یافتههای تحلیلی (آسیبشناسی بخش تعاونی)
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
به «اتاق تعاون ایران» پیشنهاد میشود:
به «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» پیشنهاد میشود:
به «کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی» پیشنهاد میشود این اصلاحات قانونی را پیگیری کند:
1.مقدمه
نظم امور تحت قواعدی خنثی، تحقق نمییابد. کمااینکه میبینیم گاهی هرقدر مطالعات تطبیقی انجام میشود، قانون وضع میگردد و تلاش میشود از جایی مسائل کنترل شوند، از جایی دیگر سر باز میکنند و بیرون میریزند. ازآنجاکه سامان، حد هر چیز در نسبت با «ما» است و آشفتگی میزان دوری امور از این نسبت، مسئله آن جایی بروز میکند که پیگیری امور با طرح این «ما» برای زندگی از دست میرود. بر این اساس کار آسیبشناسی بهدست دادن درکی از این فاصله است. پیدا کردن آستانهای است که از طریق آن بتوان بر انبوه مسائل وارد شد و بعد از این است که میتوان از مسئله گفت، آن را دید و در محاسبه آورد.
همین کار، امور را در جایی که باید، مینشاند. آنکه مسئلهای نداشته باشد، تمام جهانش مسئله خواهد شد. بدون چنین درکی، آسیبشناسی قرار دادن همهچیز است، در سیاهه مسائل. کمااینکه یک جستوجوی ساده نشان میدهد چگونه اقیانوسی عظیم از پژوهشها که به قصد احصا مسائل صورت گرفتهاند، نهتنها نتوانستهاند نیرویی برای تغییر وضعیت تولید کنند، که کلاف ضعف و سستی را پیچیدهتر کردهاند. اما آسیبشناسی که از جهت امور در نسبتِ با بودن و امتداد یافتن یک جمع میپرسد، راهی ندارد جز اینکه ضعفها را از سر یادآوری قدرت بجوید. یعنی دوری امور از آن نقطهای که به جمع معنا داده است را واضح کند. این مهم ممکن نمیشود مگر در توجه به اصول و ضرورتها.
اصول وضع میشوند تا همواره منشأ شکلگیری یک جمع و جهت حرکت آنها را یادآوری کنند. اما ضرورتها به زمان حال تعلق دارند و الزامات صحنه و زمانه را تذکر میدهند. برخلاف باور عمومی ضرورتهای زمانه نمیتوانند منفک از اصول یا الزاماً در برابر آن باشند. نه در طرح شدنشان و نه در پاسخ دادن به آنها. آنچه بر «ما» عارض میشود بر «ما» اصابت میکند و در پیش روی «ما» قرار میگیرد، حوادث و رخدادها یکسره از این «ما» بیگانه نیستند و این «ما» نیز با آنها بهواسطه نیرویی که از اصول میگیرد میتواند مواجه شود. و باز اصول نیز به همان اندازه نمیتوانند بدون توجه به صحنه این «ما» دوام داشته باشند. آنچه ما را ساخته است و گردِ هم نگه میدارد آن چیزی است که بتواند با زمین زیرپا نسبتی برقرار کند. تداوم همواره در پیگیری ضرورتها در نسبت با اصول ممکن میشود. وانهادن هریک دیگری را غیرقابل پیگیری میسازد.
اینها به آن معناست که یک آسیبشناسی و ترسیم وضعیت کارشناسانه باید بتواند موضوع خود را اینگونه در میانه اصول و ضرورتها ببیند. ازاینرو آسیبشناسی سه پرسش اساسی دارد:
۱. چه میخواستیم و چرا چنان میخواستیم؟
۲. چه مسیری را پیمودهایم و اکنون چه وضعی داریم؟
۳. به چه نیاز داریم و چه میتوان کرد؟
به این منظور در گام نخست این گزارش برای پیگیری پرسش اول، تلاش خواهد شد با مرور قانون اساسی و اراده سیاسی ساخت آن، نقطه جمع نگه داشتن ایرانیان در طرح جمهوری اسلامی که همچون جهت اصلی حرکت کشور و نیروی پیشبرنده آن است، در اصول مرتبط با تعاونی مشخص شود و سپس جریان داشتن این جهت و نیرو، در سایر قوانین و سیاستهای مرتبط با بخش تعاون یکبهیک ارزیابی شود.
در گام دوم براساس جهتی که از قوانین و سیاستهای کلی بهدست آوردهایم، در آینه آمار مسیری که پیموده شده و وضعیت موجود در بخش تعاونی ترسیم و ارزیابی خواهد شد تا مشخص شود بخش تعاون تا چه حد در مسیری که باید حرکت کرده است، دستاوردها و کاستیها چه هستند و در کل بخش تعاون چه وضعی یافته است.
در گام سوم در یک جمعبندی که از تلاش علمی دو بخش پیشین بهدست آمده است و نیز توجه بهضرورت حال حاضر کشور و ظرفیتها و مزایای بخش تعاونی، تلاش خواهد شد طرحی از تعاونی بهدست داده شود که براساس آن بتوان مواردی را برای بهبود قوانین پیشنهاد داد.
2. پیشینه پژوهش
2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز
قانون را معرب کانون دانستهاند. در زبان پارسی برای کانون معانی متعددی ذکر شده است ازجمله شیوه، قاعده، مرکز، نقطهای که امواج نور در آن همگرا یا واگرا میشوند، نقطهای که منحنیها براساس آن جایی در نمودار مییابند و یا مرکزی که دایره حول آن شکل میگیرد. تمام این تعاریف، بر تعریف قانون صدق میکند. قانون میتواند اراده یک کشور باشد برای گرد آمدن در شعاع امری یا نقطهای باشد که قانونگذار آن را وضع میکند تا امور براساس آن جایی در صحنه کشور بیابند.
یک گزارش ترسیم وضعیت و آسیبشناسی باید از نقطه قوانین کار خود را آغاز کند. بر این اساس در این فصل تلاش خواهیم کرد درخصوص اصول قانون اساسی، اراده، شیوه و قاعده جمهوری اسلامی، برای ساختن کشور، یکبار دیگر مرور شود. تا مشخص شود بخش تعاون برای چه خواسته شده است؟ تا بعد بتوان پرسید که آیا آنطور که قوانین پاییندستی نوشته شده و سیاستهای دیگر این بخش اتخاذ شده است، افادۀ تام و تمام آن قصد بوده است یا خیر؟
روش کار در این بخش تحلیل متون قانون براساس قواعد تفسیر قانون اساسی، استفاده از روش تقنینی و تحلیل سیاستگذاری خواهد بود. درنهایت در بخش جمعبندی این فصل تلاش خواهد شد، در جدول شماره (۱) نمایی کلی از وضعیت کشور در بخش قوانین بالادستی که جهت حرکت بخش تعاون را مشخص میکنند ارائه شود.
2-2-1.قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
در میان کشورهای جهان، تنها هند و ایران هستند که تعاونی را در قانون اساسی خود آوردهاند. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در اصول (43) و (44) بر تعاونی تأکید شده است. دلیل این اقبال به تعاونی و اهمیت دادن به آن را باید در نسبت با تصمیم و معنای مردم برای جمهوری اسلامی ایران هنگام تصویب قانون اساسی تحلیل کرد. شاهد این مدعا خود متن قانون بوده که در آن آورده شده است:
«برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشهکن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد، با حفظ آزادی او، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران براساس ضوابط زیر استوار میشود:
آوردن تعاونی ذیل اصلی مرتبط با استقلال اقتصادی، نشان میدهد عزم قانونگذار برای اقبال از تعاونی دقیقاً چه بوده است. انقلاب اسلامی ایران با شعار استقلال از غرب و شرق آغاز کرد. حکومتها آنگونه که روی کار میآیند، امکان و نیروی حکمرانی مییابند. الزام به تعیین تکلیف با اردوگاههای چپ و راست در اقتصاد، تعاونی را همچون یک الزام برای جمهوری اسلامی پیش میکشید. چراکه در این میان اقتصاد دولتی کمونیستی ازیکسو و اقتصاد نیروهای بازار آزاد لیبرالیستی ازسویدیگر، تعاونی میتوانست همچون یک فرم و شکل مردمی از فعالیت اقتصادی که الزاماً به اردوگاه چپ یا راست تعلق ندارد و در برابر بازار یا نیروی دولت نیز نیست بلکه میتواند همیار و مکمل آنان باشد، مطرح شود. کمااینکه شهید بهشتی ضمن گفتاری در سیام آذر ۱۳۵۹ در دانشگاه تهران، این امر را تذکر دادهاند که تعاونی در جمهوری اسلامی ایران بهشکل تعاونیهای کمونیستی یا به شیوه سرمایهدارانه نباید اداره شود گرچه درعینحال میتواند از اشکال و رویههای جهانی که الزاماً تأمینکننده محتوای این دو اردوگاه نیستند، تبعیت کند [6].
نکته دوم در این اصل آن است که تعاونی همچون بازو و ابزار دولت در انجام وظایف اقتصادیاش پیشنهاد شده است. چرا درحالیکه در اصل بعد یعنی اصل چهلوچهارم، بخش دولتی و خصوصی اقتصاد نیز به رسمیت شناخته شده است، در اصل چهلوسوم نیز از دولت خواسته شده که وظایف اقتصادی خود یا دستکم بخشی از آن را در قالب تعاونیها و بهکمک آنها پیگیری کند؟
درکی از سیاست و شیوه حکومت کردن در انقلاب اسلامی در حال ریشه گرفتن بود که رابطه مردم و حکومت را بهنحوی منحصربهفرد شکل میداد. در این طرح مردم باید رشد داده شوند و تأمین فضای رشد آنها برعهده حاکمیت قرار داده شده است. اما این رشد و پرورش به گفتار صرف متکی نیست و برای تحقق آن باید صحنهای گشود و میدانی فراهم ساخت. ازاینرو مردم عادی صاحبان، تصمیمگیران و بازیگران اصلی صحنه سیاست و شریکان دولت در اراده امور فهم میشدند. این نحو باور مردم و حاضر کردن آنها در عرصه تصمیمگیری، نهتنها بحران از دست دادن قدرت را بهوجود نمیآورد، بلکه تقویتکننده و بازتولیدکننده گفتار سیاسی انقلاب در اجزا جامعه است. طرحی که میتوان از آن با عنوان «مشارکت جهتمند و در صحنه» یاد کرد. این متفاوت از طرح چپها برای مشارکت مردم است. چراکه بر اصل پرورش و فرصت مشارکت در ساخت تصمیم باور دارد. تنگنای تصمیم، همواره جهت سیاسی را میتواند زنده نگه دارد.
این شیوه حکمرانی حتی در ردههای نظامی جمهوری اسلامی هم قابل پیگیری بود. سپاه پاسداران در ابتدای تأسیس، فرماندهانی داشت که بعضاً توسط مردم محلی تعیین میشدند و گزارشهای عمومی ارائه میدادند. فرمان جهاد کشاورزی توسط امام با استقبال گسترده مردم مواجه شد و مردم برای کمک به کشاورزان در فصول کاشت و برداشت به مناطق روستایی میرفتند و همچون نیروی داوطلبانه خدمترسانی میکردند. بسیج نیروهای مردمی در جبهه و پشت جبهه جنگ شاید بهنوعی اوج موارد مشهود و بزرگمقیاس چنین مشارکتهایی است.
بااینوجود، آوردن تعاونی همچون یک رکن از اقتصاد جمهوری اسلامی ایران را باید تلاش انقلاب برای فراهم آوردن امکان بازیگری و مشارکت همان مردم عادی، پراکنده و کمتوان[1] (پابرهنگان ولینعمت) در میدان اقتصاد دانست. این نحوه مشارکت درواقع امکان حضور مردم در هر چهار سطح مشارکت یعنی تصمیمگیری، مطالبهگری، نظارت و اجرا را فراهم آورده است. بهاینترتیب، میتوان نتیجه گرفت که قانون اساسی، تعاونی را با دو جهت «کمک به استقلال ملی» و نیز «مشارکت مردم و حاکمیت» پیشنهاد داده است.
اما این تفسیر، روایتکننده تمام ماجرای این دو اصل از قانون اساسی نخواهد بود مگر آنکه بتواند توضیح دهد چگونه طرح استقلال با طرح مردمی شدن اقتصاد و دادن نقش و مسئولیت به عموم مردم برای جمهوری اسلامی معنادار بوده که این دو را در قانون اساسی خود کنار هم نشانده است؟
استقلال تکیه بر قوای خویشتن است. هر تنی که اندامهای تنومندتر و پرورشیافتهتری داشته باشد، بنیه و توان اتکا به خویش بیشتر است. مردمِ ابتدای انقلاب همچون نیروی آماده و وفادار انقلاب بودند و میتوانستند شریک امور اولیه انقلاب باشند. این نیرو در ابتدای هر انقلابی، نیروی ناشی از آغاز و ایمان است. همانقدر که عظیم و متعالی است، کمتر شکل یافته است و کمتر بهصورت وظایف مشخص و تقسیمکاری درآمده که برای ادامه مسیر و روال عادی زندگی یک ملت مورد نیاز است. به همین سبب این نیرو مستعد کمتوان شدن و مردم مستعد پراکندگی در ادامه مسیر انقلابها هستند. تنها با تقسیمکار و سپردن وظایف است که نیروی بیشکل و مردمِ تودهوار به نیروی سازوکار (مکانیسم) و جامعهای ساختیافته با گروهها و نیروهای مولد (ساخت اندامهای تخصصی و شکلیافته) که بازتولیدکننده نیروی اولیه هستند، تبدیل خواهد شد. بااینوصف طرح اداره مردمی اقتصاد، طرحی برای پرورش نیروهای اجتماعی– اقتصادی از طریق مسئولیتسپاری و سهیم کردن آنها در منافع و مضار کشور است تا حکومت بتواند در اتکا به تنومندی اندامهایش (مردم ساختیافته)، استقلال کشور را پیبگیرد.
اینکه جمهوری اسلامی تعاونی را باری به هر جهت نخواسته بود و از ابتدا آن را به این شکل که ذکر شد در نسبتِ با گفتار سیاسیاش درآورده بود، میتوانست به نیروی تعاونی در اقتصاد کشور تبدیل شود، اما در عمل تاکنون بخش تعاون نتوانسته است بار این معنا یعنی «استقلال» و «ملتسازی» را حمل کند. توجه بهعلت این امر میتواند ما را در تحلیل وضعی که داریم و راهی که باید در پیش گیریم یاری رساند. برای نیل به این مقصود باید دید آیا دیگر قوانین، برنامهها و سیاستهای کلان مرتبط با بخش تعاون، توانستهاند این جهت حرکت را در کلیت و اجزا بخش تعاون قابل پیگیری سازند؟
2-2-2.ابلاغیههای مقام معظم رهبری؛ «سیاستهای کلان اصل (۴۴) قانون اساسی»
مهمترین ابلاغیه مقام معظم رهبری که سبب ایجاد تغییرات گسترده در بخش تعاون شد، مربوط به ابلاغ «سیاستهای کلی اصل (44)» قانون اساسی است که جزئیات و شیوه اجرای آن در قانون «اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی» آورده شده است.
در فراز صدر این ابلاغیه، افزایش سهم بخش تعاون و بخش خصوصی در اقتصاد ملی همچون هدف سیاستگذار بیان شده است. با توجه به مواد سند مورد گفتوگو، میتوان به تفصیل درباره چگونگی و ابعاد این افزایش سهم صحبت کرد.
خطمشیگذاری تعاونی در «سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی» ذیل بند «ب» با عنوان سیاستهای کلی بخش تعاون بهطور مجزا تقریر شده است و در بندهای «الف»، «ج» و «د» در کنار بخش دولتی و خصوصی اقتصاد ایران توجهاتی نیز به بخش تعاون داشته است. تمام این موارد، در پی افزایش سهم بخش تعاون در قالب سیاستهایی متفاوت هستند که میتوان آنها را در چند محور مشخص اینگونه خلاصه کرد:
تفصیل و تحلیل این امر براساس محورهای چهارگانه یاد شده در سیاست مذکور با استناد به متن ابلاغیه، ابعاد بیشتری را واضح میکند که در این قسمت به آن پرداخته میشود:
2-2-2-1.بند «الف» اصل (44) سیاستهای کلی توسعه بخشهای غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی
وفق بند «الف»- جزء «1»- دولتها موظف شده بودند تا انتهای برنامه چهارم توسعه سالیانه تا ۲۰ درصد فعالیتهای اقتصادی غیر از ذکر شده در عناوین صدر اصل (44) را به بخشهای تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کنند. این افزایش سهم بخش تعاون را بهنوعی باید افزایش کمّی دانست. چراکه صرفاً بر رشد حجم فعالیتها و میزان حضور بخش تعاونی تأکید دارد. اما اینکه این افزایش فعالیتها در کجا و در چه جهتی باید رخ دهد یعنی کیفیت حضور بخش تعاون در اقتصاد را سایر مواد ابلاغیه مذکور واضح کرده است. بهعنوان مثال:
بند «الف»- جزء «3-2» امکان «بانکداری در قالب شرکت تعاونی سهامی عام» را به بخش تعاون داده است. به وضوح مشخص است سیاستگذار قصد داشته بخش تعاون نقش و مسئولیت استراتژیکی در اقتصاد را برعهده بگیرد. اما پرسش اینجاست که حضور تعاونیها در عرصههای مالی و بانکداری به چه معنا یک نقش استراتژیک برای اقتصاد کشور محسوب میشود؟
ممکن است این تمایل وجود داشته باشد که چنین امری صرفاً به برخورداران و ذینفعان این سیاست ارجاع داده شود. یعنی گفته شود تعاونیهای مالی و بانکی میتوانند برای اقشار خاصی از مردم کمککننده باشند. بدون رد این مورد باید طبق آنچه از یک آسیبشناسی توقع میرود بتوان توضیح داد که در صحنه کنونی اقتصاد ایران چرا حضور تعاونیها در امور بانکداری اهمیت دارد؟
پاسخ پرسش فوق در این است که سیاست دخالت دادن تعاونیها در امور مالی و بانکی، همچون یک سیاست افزایشدهنده سهم تعاونیها در اقتصاد ایران را معنادار میسازد. این همان امری است که هدف سیاستهای ابلاغیه اصل (۴۴) است. بدون چنین توجهی، ضرورت حضور تعاونیها درک نخواهد شد و پیامد آن میشود که در قانونگذاریها، بودجهدهی، حمایت و اجرای قوانین بخش تعاونی، سستی صورت میگیرد. تنها توجه بهضرورت و مزیتهای تعاونی برای صحنه اقتصاد کشور است که به آن جایگاه نیرومندی میدهد که بتواند حمایتها را جذب کند. ازاینرو باید به مسئله بانکداری بخش خصوصی که مدعی نقشآفرینی در اقتصاد ملی هستند توجه کرد تا مشخص شود خلأ اساسی که تعاونی را به این عرصه فرا میخواند چیست و چه امکانی در بخش تعاون وجود دارد که میتواند و باید در عرصه بانکداری امروز کشور حاضر شود.
جمهوری اسلامی ایران در بخش بانکداری پیش از تاریخ ابلاغ سیاستهای اصل (44)، تجربه واگذاری به بخش خصوصی را داشته است. بانکهای خصوصی به آن نحو که در اقتصاد کشور ایجاد شدند، حکمرانی اقتصادی را به چالش کشیدند. نامعلوم بودن سرمایه واقعی بانکهای خصوصی بهانضمام پنهان بودن منشأ سرمایههایشان [7] مشکلاتی از قبیل تولید نقدینگی بالا [8] ورود و دخالت در رشد پایه پولی [9]، مصرف نقدینگی در بخشهای غیرمولد و غیرهمجهت با اقتصاد مقاومتی [10] عدم مشارکت در سیاستهای وامدهی به مردم، از مسئلهسازترین رفتارهای بانکداری خصوصی در ایران است. تأکید بر بانکداری بخش تعاون، میتواند ضمن پر کردن این کاستیها و الزامات جاری کشور، جهت مردمیسازی اقتصاد و مشارکت با حاکمیت در اداره امور را برآورده سازد.
برخلاف برخی تصورها که براساس باورهای اقتصادی متداول مبنیبر دور بودن ماهیت تعاونیها از عقلانیت اقتصادی، تجربه بانکداری بخش تعاونی در جهان نشان داده تجربه موفقی بوده است. تجربهای از تعقیب منافع فردی همراستا با خَیر عمومی و منافع ملی که بهواسطه ماهیت تعاونیها مقدور است. بهعنوان مثال راچدیل اولین تعاونی جهان در انگلستان که اکنون یکی از موفقترین بانکهای تعاونی در این کشور است و بانک Crédit Agricole برترین بانک فرانسه در سال 2017 که در دنیا نیز جزو بانکهایی است که ارزشمندترین داراییها را در تملک دارد یک بانک تعاونی است. بانک DZ اتریشی– آلمانی است و اکنون بیش از ۱۷ میلیون عضو دارد و بهاینترتیب در کشورهای کانادا، استرالیا و کشورهای شمال اروپا [11] تعاونیها از بانکهای تراز اول کشورها هستند که به اعضای خود خدماترسانی دارند و رضایت عمومی بالایی را به ثبت رساندهاند.
دادن امتیاز بانک با تعاونیها به مردم عادی با اعتبارات بسیار خُرد اجازه میدهد، سیستم مالی قدرتمندی ایجاد کنند. این سیستم مالی همانقدر که میتواند برای خود اعضا سوددهی و کارآمدی در جهت تأمین نیازها داشته باشد، با اتخاذ تدابیر و قوانین ساده و راهگشایی میتوان وظایف مهمی در حوزه سرمایهگذاری در بخش تولید، صنعتیسازی و تجاریسازی ایدههای دانشگاهی بهخصوص در حمایت از اعضای سهامدار خود و فرزندانشان برعهده آنها گذاشت. میتوان در شعب محلی، این بانکها و مؤسسات بانکی مشابه را مسئول تأمین مالی پروژههای کارآفرینی اعضا و توسعه محلات کرد تا مردم محلی با اعتبارات خودشان بتوانند در اقتصاد کشور امکان نقشآفرینی و بازیگری بیابند. معمولاً این قشر بهانضمام دانشجویان، کسانی هستند که توانمندی مالی بالایی ندارند، اما امکان کارآفرینی دانشبنیان و خوداشتغالی با کمک وامهای خرد این تعاونیها را مییابند. بهخصوص اگر این پرداخت وامها با حمایتهای کارشناسانه مستمر تا بازدهی همراه باشد که خوداشتغالیهای بومی را در جهت نقشه اقتصاد مقاومتی کشور و توسعه محلی قرار دهد و نیز با ایجاد یک اتاق هماهنگکننده بین کارشناسان این بانکها با وزارت کشاورزی، وامهای کشاورزان را مشروط به نقشه کشت کشور که اخیراً در وزارت کشاورزی اجرایی شد مرتبط ساخت. همین اتاق هماهنگی میتواند با وزارت صمت نیز همجهت باشد تا بهاینترتیب اعتبارات مالی بهسمت جهت نقشه اقتصاد ملی کشور سوق داده شود.
گرچه این نقشها را میتوان برای بانکهای دیگر هم ارائه داد اما تفاوت اینجاست که بانکهای تعاونی به سبب نداشتن مالکین و سهامداران عمده، که همچون ذینفعان قدرتمند مخالف با سیاستهای ملی بتوانند بازیگری کنند، میتوانند کاملاً همجهت با سیاستهای اقتصاد ملی بهواسطه آییننامهها سازماندهی شوند. این را میتوان با ارجاع به بند «ب» سیاستهای کلی اصل (44) که مختص بخش تعاون است، بند «۹» به وضوح دید. آنجا که سیاستگذار برای مالکیت سهام تعاونیهای بانکی و مالی سقف مجاز تعیین میکند.[2]
بهعلاوه اینکار موجب میشود که مردم عادی اما گستردهای در کشور، با حاکمیت منافع مشترک پیدا کنند. این منفعت مشترک، به مردم اجازه میدهد همانطور که در حال پیگیری منفعت فردی خود هستند، احساس کنند در حال نقشآفرینی برای توسعه محلی و توسعه ملی نیز میباشند. بالاتر از همه نظارت بر بانکهای تعاونی میتواند بسیار سادهتر از نظارت بر بانکهای خصوصی صورت گیرد.
اتخاذ چنین سیاستی میتواند پیامدی اقتصادی- اجتماعی داشته باشد. مردمی که از سر اقتصاد و منفعت فردی خود در یک طرح عمومی مشارکت میکنند، منفعتشان با منفعت ملی و خیر عمومی پیوند میخورد. افزایش قدرت سیاسی ملی، میتواند برای آنها بهمعنای بهبود شرایط پیگیری منافع فردی باشد. این گره خوردن منفعت فردی با قدرت دولت ملی، نیروهای مردمی را به نیروهای اجتماعی– اقتصادی مشترکالمنافع با حاکمیت تبدیل میکند و آنها را از مردمی که نقشی جز دریافت خدمات از بخش عمومی ندارند، به نیروهای مولد تبدیل کند.
هرقدر حاکمیت بتواند مردم و منافع بیشتری از آنها را با منافع اقتصادی و سیاسی ملی مرتبط سازد، نیروی اقتصادی– اجتماعی وفادارتری برای ایران خواهد ساخت. بر این اساس این سیاست را باید همچون امکانی سیاسی– اقتصادی– اجتماعی که توسط تعاونیها خلق میشود دریافت. اینگونه است که ضرورتِ دادن نقشهای استراتژیک به بخش تعاون برای جلب مشارکت مردمی مشخص میشود.
بند «الف» جزء «3-2» هم در جهت افزایش سهم تعاونیها نگاشته شده است. پیشنهاد این فراز از ابلاغیه مورد بحث، شکل جدیدی از تعاونی به نام شرکت تعاونی سهامی عام است. همراستا با این بند باید از بند «ب» جزء «۱۱»[3]هم یاد کرد که در آنجا نیز شکل دیگری از تعاونیهای بزرگمقیاس پیشنهاد شده است و این دو بند با هم بخش بزرگی از انتقادات به سیاستهای کلی اصل (44) را برانگیختهاند. چنین اشکالی از تعاونی بهنظر میرسد در جهان وجود نداشته است. نخست باید دید که این شکل جدید با اصول و ماهیت تعاونی و نیز قانون اساسی همخوانی دارد یا خیر؟ تا بعد بتوان از نقش این سیاست در چگونگی افزایش سهم بخش تعاون صحبت کرد.
مسئله اول درخصوص تعاونیهای بزرگمقیاس مسئله سهامدار و کار اجرایی است. برخی منتقدین در کشور با درکی که از تعاونی دارند بر این باورند که در تعاونیها بناست سهامدار کار اجرایی انجام دهد و ماهیت تعاونی در این است که حتماً همه اعضا مشغول کار باشند. این ادعاها درحالی مطرح میشود که در کشور ما تعاونیهای مصرف و مسکن بدون اینکه الزاماً کاری انجام دهند، صرفاً از خدمات تعاونی بهره میبرند و در دنیا نیز تعاونیهای بزرگمقیاس با اعضای چندین میلیون نفری وجود دارند که الزاماً مشغول کار در تعاونی نیستند. اولین و بزرگترین تعاونی جهان یعنی راچدیل انگلستان اکنون بانک بزرگی به این نام دارد. بنابراین گرچه تعاونی با نام سهامی عام یا ملی در جهان وجود ندارد، اما درنهایت همین فرم با نام معمولی تعاونی مالی و اعتباری موجود است. تعاونی نیروی دریایی فدرال آمریکا یک تعاونی مالی و اعتباری است که بیش از 8 میلیون نفر عضو دارد و تصمیمات مدیریتی توسط هیئت مدیره گرفته میشود نه تکتک اعضا [12]. تهیه غذای ویکفرن یک تعاونی تولید خواروبار در ایالت نیوجرسی است که 35000 عضو دارد درحالیکه حدود هزار کارمند دارد. ازایندست آمار در جهان بسیار است.
در هیچیک از اسناد بینالمللی تعاونی در جهان، محدودیتی برای سقف عضویت اعضا وجود ندارد. در قوانین داخلی ایران نیز تنها برای دو تعاونی یکی تعاونی مسکن و دیگری تعاونی سهام عدالت در سطح استانها سقف عضویت تعیین شده است.[4] بنابراین از منظر قانونی و تجربی، محدودیتی برای تعداد اعضا وجود ندارد که نام تعاونیهای فراگیر ملی و سهامی عام واکنشهای تندی را در میان منتقدان ایرانیاش برانگیخته بود.
این انتقاد از آنجا رخ داده که ماهیت تعاونی بهدرستی درک نشده است. تعاونی را باید همچون امکان بقا و ادامه بازی سرمایههای بسیار خرد در زمین اقتصاد دانست. بر همین اساس بزرگترین برنامههای فقرزدایی در جهان در قالب تعاونی اتفاق افتادهاند. معروفترین این نمونههای اجرا شده در هندوستان «انقلاب لبنیات» است که به «انقلاب سفید» هم شهرت یافت. در این طرح چندین میلیون نفر فقیر در روستاهای هندوستان، توانستند طی سالهای اجرای این طرح، سطح درآمد خود را بهطرز چشمگیری بهبود بخشند. بهاینترتیب میتوان چنین نتیجه گرفت که این سیاستگذاری براساس محور سوم افزایش سهم تعاونیها، یعنی فراهم آوردن امکان مشارکت آحادی از مردم که بهتنهایی امکان حضور در عرصه اقتصاد را ندارند صورت گرفته است. این سپردن امکان گسترده به مشارکتِ طیف وسیعی از مردم برای دادن فرصت بازی در زمین اقتصاد، به اقشاری است که ممکن است توان ماندن و بازی کردن در زمین اقتصادی را نداشته باشند.
2-2-2-2. بند «ب» اصل (44) سیاستهای کلی بخش تعاون
این بند در ۱۱ جزء تنظیم شده است که تمام موارد حول چهار محور اصلی نام برده برای افزایش سهم تعاونیها- یعنی افزایش حمایت، افزایش حجم فعالیتها، افزایش نقشهای استراتژیک و افزایش امکان جلب مشارکت مردمی- در اقتصاد کشور قابل توضیح هستند. در این بخش از گزارش ترسیم وضعیت تنها به فرازهایی اشاره خواهد شد که مورد انتقاد هستند و بهواسطه این انتقادها بخش تعاون مورد کمتوجهی قرار گرفته است.
افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور به ۲۵% تا آخر برنامه پنجساله پنجم
این قسمت از سند یکی از بحث برانگیزترین گفتوگوهای مرتبط با تعاونیها در کشور بوده است. از نظر برخی منتقدین این رقم تحققیافتنی نیست. چون در هیچ کشوری این سهم 25 درصدی محقق نشده است، حتی با وجود اینکه در دهه ۱۳۶۰ در ایران این رقم محقق بود، باز هم برای شرایط کنونی تحققنیافتنی است [13].
یک وجه دیگر انتقادات از این سیاست آن است که گفته میشود این هدفگذاری لزومی نداشته است. اقتصاد مسیر خود را میپیموده و این هدفگذاری بیدلیل، برنامهریزیهای خارج از اصول را برای تحقق اجباری آن بهوجود آورده است. بهعنوان مثال مدیران در پی تأسیس تعاونیهای غیرلازم هستند که اینها در آینده شکست میخورند.
مورد دیگر انتقادات بر این امر اشاره دارند که از جایی که 25% از سهم اقتصاد کشور یعنی 25٪ از تولید ناخالص ملی، 25% از سهم ایجاد اشتغال و ...، این اعداد به علل مختلف محقق شدنی نیست. یکی از دلایلش این است که تعاونیها اصلاً برای ایجاد اشتغال نیستند بلکه برای خدمات به شاغلین تأسیس میشوند.[5]
مورد دیگر، بزرگی بخش دولتی است. درحالیکه دولت ۸۰% اقتصاد کشور را در دست دارد و بنابر مسائلی تمایل به واگذاری این سهم را ندارد چگونه ممکن است تعاونیها بتوانند به چنین سهم بزرگی برسند؟
جمیع این نقدها باعث ناباوری به سیاستهای توسعهای بخش تعاونی شده و آن را از دایره توجه بیرون گذاشته است. بهعنوان مثال گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درخصوص تخصیص بودجه تعاون در سالهای اخیر نشان میدهد بهرغم تصویب بودجه در قانون بودجه، تخصیص و تحقق آن توسط سازمان برنامه و بودجه به بخش تعاون نزدیک به صفر بوده است [14]. رئیس اتاق تعاون ایران طی مصاحبهای درخصوص این امر عنوان داشت که عدم تحقق سهم 25% بخش تعاون، به سبب آن است که الزامات تحقق این قانون که در قالب سند توسعه تعاون و سیاستهای کلی اصل (44) آورده شدهاند، اجرایی و عملیاتی نمیشود [۱5]. اما باید پرسید علت این امر چیست؟
همانطور که پیشتر گفته شد، در فقدان درک صحیح از ایده تعاونی در کل و ضرورت آن برای طرح سیاسی و حکمرانی جمهوری اسلامی ایران، ضرورت تعاونی برای مسئولان و کارشناسان بهخصوص حوزه اقتصادی حاصل نشده و این امر سبب پسزدن بخش تعاون شده است. اگر تعاونی را فارغ از ماهیت جمهوری اسلامی و سنت حکمرانی آن و همچنین فارغ از ضرورت صحنه امروزی کشور بدانیم، نه عدد 25% که هیچ عدد دیگری توضیحدادنی و خواستنی نخواهد شد. بنابراین ضروری است که بتوان درکی از این ضرورت داشت تا متعاقباً بتوان تحقق آن را در وضعیت میدانی و عینی بخش تعاون پیگیری کرد. این گام نخست با استدلال و سپس بررسی عینی و میدانی امکان تحقق عدد 25% از اقتصاد برداشته خواهد شد.
بهکمک آنچه در مقدمات و طول این فصل از تحلیل متن قانون اساسی حاصل شد، مشخص گردید که تعاونی چگونه ضرورت اقتصاد کشور است. کشور ایران ژئوپلیتیکی دارد که نمیتواند بدون نیروی استقلال، از ایرانیان و مرزهای ایران امروزی مراقبت کند. استقلال، امکانِ سرنوشت داشتن برای ایران است. استقلال برای جمهوری اسلامی ایران، فروبستگی در خود و حصار مرزهایش– آنگونه که برای کره شمالی میتواند باشد- نیست. بلکه ناگزیر است از حضور نیرومند و فعال در پهنه اقتصادی– سیاسی بزرگتری. و درعینحال مثل کره جنوبی هم نمیتواند با حل شدن در نظم اقتصادی موجود این حضور و آن استقلال را محقق کند. این ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک، گواه آن است که استقلال در یک مراقبت دائمی از ذینفعان منطقهای و فرامنطقهای مقدور است. ازهمینرو نام مقاومت با طرح استقلال ایران و طرح اقتصاد ایران همنشینی مییابد. در این شرایط و در این معنا امکان استقلال، پرورش خود و اتکا به خود است.
با این طرح بدنه عمومی جامعه به شرطی میتواند نیروی لازم برای استقلال را تولید کند، که از توده بیشکل و نیروی بدون جهتِ حرکت، به نیروهای مولد همجهت با طرح استقلال جمهوری اسلامی و گفتار سیاسیاش تبدیل شود. هرقدر تقسیمکار و شراکت بیشتری بین حاکمیت و نیروهای اجتماعی وجود داشته باشد، قوای بیشتری برای استقلال و بازیگری فعال در صحنه بینالملل تولید میشود. ازآنجاکه بخشی از توده مردم کسانی هستند که بهتنهایی نمیتوانند مانند بخش خصوصی در این مشارکت حضور یابند، تعاونی همچون فرم سازماندهی نیروهای اجتماعی بیقدرت، میتواند بخش بزرگی از مردم را در صحنه اقتصاد ملی (اقتصاد مقاومتی) حاضر کند.
این کار باعث میشود همزمان که حاکمیت به تعریف جایگاههای استراتژیک در اقتصاد برای تعاونیها اقدام کند، جامعه نیز از سر لزوم تصمیمگیری برای مشارکت، گفتار اقتصاد مقاومتی یعنی طرح اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی برای استقلال ایران به موضوع گفتوگوی عمومی و جهت تصمیمگیریها تبدیل شود. در این وضع، اقتصاد ملی به نیرویی برای گرد هم نگهداشتن ایرانیان مبدل خواهد شد و گفتار سیاسی جمهوری اسلامی در زندگی روزمره مردم، در تصمیمات اقتصادی خرد و کلان آنها، در عرصه علم و دانشگاه، در تضارب آرا و تمام اجزا کشور جاری خواهد شد. یک نمونه واضح، تعاونیهای دانشبنیان هستند که با وجود همه مشکلاتی که دارند و هنوز جهتیابی صحیحی در راستای اقتصاد ملی نیافتهاند، میتوانند همچون حرکتی خلاقانه در این مسیر نگریسته شوند. بهشرط اینکه قانونگذاری جهتداری برای آنها صورت گیرد. دقیقاً از همین نقطه ایده تعاونیهای دانشبنیان میتوان ضرورت دیگر تعاونی برای امروز کشور که توجه به مسئله نسبت مشارکت با بازتولید قدرت ملی است را مورد توجه قرار داد. مشارکت اگر جهتی سیاسی نداشته باشد، نهتنها به قدرت ملت و دولت نمیافزاید، بلکه میتواند خطر از دست دادن قدرت را هم در پی داشته باشد. اکنون که اقتصاد ملی و کشور به نیروهای مولد و خلاق نیاز دارد، بخش عمدهای از این نیروهای وفادار به کشور، نیاز به فرمی برای جمع شدن و همافزایی نیرو و توانشان برای مسئولیتپذیری و برعهده گرفتن نقشهای فعال دارند. نخبگان دانشگاهی صاحب ایده و فکر هستند که حضور و فعالیت آنها میتواند اثر تقویتکنندهای بر وضعیت اقتصادی و سیاسی داشته باشد. اما این نیروهای نخبه جوان ممکن است توان مالی کافی برای شروع کار را نداشته باشند یا بنا بهدلایلی مایل نباشند فکر و ایده خود را در اختیار سرمایهگذاران قرار دهند. چراکه در شرکتهای غیرتعاونی قدرت رأی و تصمیمگیری عمدتاً برعهده صاحب سرمایه است؛ درحالیکه در فرم تعاونی، صاحب ایده میتواند برابر با صاحب سرمایه قدرت رأی و تصمیمگیری داشته باشد. بر این اساس تعاونی میتواند فرصت نیروهای نخبه، پراکنده و کمتوان از لحاظ مالی برای حضور در عرصه اقتصاد معطوف به دانش باشد. این هیچ منافاتی با ماهیت تعاونی ندارد. برخلاف ادعای برخی منتقدین، اتفاقاً این شکل از تعاونیها میتوانند بسته به موضوع خود، اشتغالآفرین باشند.
2-2-2-3.بند «د» اصل (44) سیاستهای کلی واگذاری
در این بند در دو جزء به تعاونیها توجه شده است. بند «1-1» توانمندسازی تعاونیها را مطرح کرده است و در بند «2-2» «اختصاص ۳۰% از درآمدهای حاصل از واگذاری، به تعاونیهای فراگیر ملی بهمنظور فقرزدایی» را خواهان شده است.
و بند «۴-۲» اعطای تسهیلات برای تقویت تعاونیها را خواهان شده است.
مسئله بزرگ حکم قانون بر اختصاص 30 درصد از درآمدهای حاصل از واگذاریها به تعاونیهای فراگیر ملی است. همانطور که پیشتر اشاره شد، یکی از بزرگترین چالشهای بخش تعاون، عدم حمایتها و حتی پرداخت حقوحقوق بخش تعاون است. نمونه اخیر آن در بودجه سال ۱۴۰۲ رخ داده است که برخلاف قانون سیاستهای اصل (۴۴)، که ۳۰ درصد از سهم واگذاریها را برای بخش تعاون در نظر گرفته، تنها 10 درصد در نظر گرفته شده است [14].
بخش مهمی از این مسئله، به تسلط نظرات اقتصادی تعاونستیز و عدم باور بخش تعاون و ضرورت آن در صحنه کنونی کشور و نسبتش با ماهیت جمهوری اسلامی بازمیگردد.
بااینوجود چنانچه جهت حرکت برنامهها و سیاستهای بخش تعاون در افزایش قدرت ملی و تعقیب منافع ملی محرز باشد جلب بودجه و تحقق آن دستیافتنیتر خواهد بود. حتی طرح فقرزدایی هم باید طرحی باشد در جهت سیاستهای اقتصاد ملی و نه طرحی که صرفاً از بخشی از مردم بگیرد و به بخشی دیگر بدهد. عزم لازم برای انجام هر طرحی از توان آن طرح برای احراز خود در نقطه ضرورت و منفعت برمیخیزد.
بهعنوان مثال تعاونیهای جدید باید با درکی از اقتصاد ملی و مسائل آن آشنا و همسو باشند. حمایتهای مدیریتی باید آنها را به این سمت سوق دهد و حمایتهای مالی عمدتاً به چنین تعاونیهایی اختصاص یابد. بالا رفتن صرف درآمد در یک قشر از مردم یا منطقه جغرافیایی، الزاماً به نفع اقتصاد ملی تمام نخواهد شد. همانگونه که افزایش صرف تعداد دانشجویان در بخش پزشکی یا مهندسی نمیتواند بهتنهایی تضمینکننده جمعیت متخصصان مورد نیاز باشد. اما اگر ایجاد تعاونیهای بزرگمقیاس با اهداف مشخص ملی و فراملی جهتدهی شوند، بیشک ضمن پیگیری منفعتهای فردی، منافع ملی نیز تضمین میشود و تعلق داشتن به هویت جمعی و ملی را میافزاید. دانشبنیانها شکل دیگری از تعاونیهای مولد هستند که میتوانند معقولیت اقتصادی و مشروعیت اجتماعی دریافت حمایتها را از آن خود سازند، چراکه درنهایت آنچه بر کشور میافزایند میتواند به بهبود نفع عمومی منجر شوند.
در یک جمعبندی درنهایت میتوان گفت قانون سیاستهای کلی اصل (۴۴)، که در نگاه اول غالباً به حمایت از بخش تعاون پرداخته است، این کار را جهتمند بهنحوی انجام داده که فضای بیشتری برای بخش تعاون همچون شریک اقتصادی– سیاسی حاکمیت که میتواند نیروی ملتسازی داشته باشد، گشوده شود و منتقدان یا آندسته از مسئولان که در اجرای قوانین بخش تعاون تردید و کوتاهی دارند، ضرورت تعاونی برای صحنه کنونی اقتصاد ایران و نیز ارتباط وثیقش با سنت حکمرانی و طرح استقلال ایران را مدنظر قرار ندادهاند.
2-2-3. تعاون در قوانین پنجساله توسعه
مسئله سهم 25 درصدی تعاونی از اقتصاد و تحقق سهم 30 درصدی از منابع خصوصیسازی بنگاههای دولتی دغدغه اصلی برنامهریزان در قانون برنامه پنجم و ششم توسعه بوده است. در قانون برنامه پنجم توسعه این امر خود را در ماده (124) نشان میدهد؛ جاییکه دولت مکلف شده تا سه اقدام جدی در جهت تحقق سهم 25 درصد از اقتصاد کشور، انجام دهد:
نخست، سهم بخش تعاون از بازارهای پولی را از طریق تسهیل در صدور مجوز مؤسسات مالی و پولی و بانکهای تعاونی به 15 درصد برساند؛
دوم، سرمایه بانک توسعه تعاون و صندوق ضمانت سرمایهگذاری تعاون بهطور سالیانه از طریق اجرای بند «۲» ماده (29) قانون اجرای سیاستهای اصل (44) قانون اساسی تقویت شود (منظور 30 درصدِ منابع حاصل از خصوصیسازی بنگاههای دولتی به تعاونیهای فراگیر ملی است).
سوم، اختلافات وزارت تعاون و اتاق تعاون از طریق سپردن وظایف حاکمیتیِ بخش به وزارت تعاون و وظایف مربوط به تصدیگریِ بخش به اتاق تعاون، حلوفصل شود. در این ماده قید شده که دولت حق دخالت در امور اجرایی و انتخاباتی اتاق تعاون را نخواهد داشت و این امر نافی وظایف نظارتی وزارتخانه هم نخواهد بود.
موردی دیگر تسهیل در تشکیل بانکهای تعاونی است که آن را میتوان در راستای تحقق سهم 25 درصدی ارزیابی کرد و این اقدام از جهاتی قابل درک است. درواقع، ارتقای سهم بخش تعاون و نزدیک شدن به سهم 25 درصدیِ آرمانی، آن هم تنها در طی 5 سال، سیاستگذاران را به این سمتوسو سوق میدهد که از راههای زودبازده برای افزایش سهم بخش تعاون استفاده کنند. هماکنون، بانکهای تعاونی 12.7 درصد از گردش مالی 300 تعاونی برتر جهان را به خود اختصاص دادهاند [16] و بانکها و بیمههای تعاونی، سودآورترین گرایش بخش تعاونی در جهان محسوب میشوند. بدیهی است که سیاستگذاران نیز، بازدهی سریع این مؤسسات را در برنامهریزی خود مدنظر قرار داده باشند، فارغ از اینکه تا چه حد زمینههای لازم برای رشد و نمو این چنین مؤسسات مالی در کشور فراهم باشد. در سایر سطور برنامه پنجم توسعه، بخش تعاونی، موجودیتی همراه با بخش خصوصی دیده شده و از امتیاز ویژهای برخوردار نیست (بنگرید به: قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، 1389، بخش توسعه تعاون، ماده (124)).
مسئله تحقق سهم 25 درصدی، در برنامه ششم توسعه نیز، جایگاه خود را نشان میدهد. بااینحال، در این برنامه، این تعهد بهشکلی کمرنگتر نمود یافته بهطوریکه دولت تنها مکلف شده تا تمهیدات لازم را برای تحقق این سهم، از طریق توسعه کسبوکارهای کوچک و دانشبنیان، محقق کند (ماده (124)). دغدغه نسبت به تقویت منابع بانک توسعه تعاون، از طریق فروش اموال مازاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مسئله دیگری است که در قانون برنامه ششم، بهمانند قانون برنامه پنجم، آن هم به شیوهای متفاوت، تکرار شده است. قرار گرفتن تعاونیها در کنار بخش خصوصی، بهمانند قانون برنامه قبلی، در اینجا نیز تکرار شده است (بنگرید به: قانون برنامه پنجساله ششم توسعه، ۱۳۹۶). بهطورکلی، نقشه راه بخش تعاون در قانون برنامه پنجم و ششم توسعه، تفاوت راهبردی جدی با یکدیگر ندارند. بهنظر میرسد در تمامی این موارد قانونگذار بیشترین دغدغهاش مالی بوده، اما درباره تحقق این 25 درصد فکری نشده است.
در بخش بعد به مسائل عینی میدان تعاونی پرداخته خواهد شد تا مشخص شود مسیری که طی شده تا چه حد براساس جهتی که اصول مشخص کردهاند بوده است. و بعد از مشخص شدن مشکلاتی که باید به آنها توجه کرد، فصل سوم مجدداً به قانون باز خواهد گشت و با بررسی قوانین پاییندستی و آییننامههای اجرایی، تلاش خواهد کرد تا پیشنهادهایی را برای بهبود بخش تعاون ذیل قوانین ارائه دهد.
2-2-4.قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران، مصوب سال ۱۳۷۰ و اصلاحیههای سالهای ۷۷ و ۹۳
اولین قوانین مرتبط با تعاون در کشور در سال ۱۳۰۳ ذیل قانون تجارت آورده شد. در سالهای ۱۳۱۱، ۱۳۱۴ و 1320 مصوباتی انجام شد تا درنهایت در سال ۱۳۳۲ اولین قانون تعاونی نوشته شد که در سال ۱۳۳۴ به تصویب مجلس رسید و در سال ۱۳۵۰ قانون شرکتهای تعاونی به تصویب مجلس وقت رسید. تمام این قوانین و مصوبات براساس قوانین تعاون در سایر کشورهای جهان و بهشکلی وارداتی و فارغ از صحنه کشور نگاشته شده بودند.
بعد از انقلاب اسلامی، همانطور که ذیل تحلیل قانون اساسی بیان شد، تعاونی باری بههرجهت یا در اثر فشار تفکرات چپگرایانه پذیرفته نشد. بلکه براساس طرح حکمرانی جمهوری اسلامی ایران بوده است. ازهمینرو ابتدا در قانون اساسی آورده شد و بعد از دوران جنگ، با توجه به نیازهای روز کشور و نیز انطباق با اصول قانون اساسی در سال ۱۳۷۰ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب شد. پس از مصوباتی همچون «قانون سیاستهای اصل (44) قانون اساسی»، «سند چشمانداز»، «ابلاغیه اقتصاد مقاومتی» و «سند توسعه بخش تعاون» این قانون با اصلاحیههای لازم به روزآوری شد. بااینوجود هنوز نیاز به تغییرات دیگری در قانون بخش تعاون و برخی آییننامهها و اساسنامهها وجود دارد تا این بخش بتواند سبکبالانه، خلاقانه و نیرومند در عرصه اقتصادی– اجتماعی، مسئولیتهای خویش را که بهواسطه قوانین بالادستی معین شده است به انجام برساند. شاهد این ادعا- یعنی لزوم تغییر در قوانین و آییننامههای بخش تعاون- دو چیز است:
قانون بخش تعاون بعد از قانون اساسی نوشته شده است و انتظار میرود درخصوص بخش تعاون در اقتصاد ایران مهمترین اصول برگرفته از قانون اساسی یعنی فعالیت در جهت استقلال اقتصادی کشور و مردمیسازی اقتصاد و مشارکت دادن مردم در حکمرانی اقتصادی را مدنظر قرار داده باشد.
ازسویدیگر بعد از تصویب قانون بخش تعاون، در طی این سالیان، سند چشمانداز، ابلاغیههای مقام معظم رهبری بهخصوص ابلاغیه اصل (۴۴) و اقتصاد مقاومتی را داشتهایم که باید دید الحاقیهها آیا توانستهاند قانون بخش تعاون جمهوری اسلامی ایران را با سیاستهای کلان کشور همجهت و روزآمد کنند یا خیر؟
مواردی که در کل سند نام برده باید مورد تدقیق و تصحیح و یا تأکید بیشتر قرار گیرد به این شرح هستند:
در قسمت اهداف با توجه به توضیح مقدماتی که درخصوص نسبت اهداف اجتماعی– اقتصادی- سیاسی ذکر شد و استدلالی که از در بخشهای مختلف آورده شد مبنیبر لزوم همجهتی وظایف بخش تعاون اقتصاد ایران با طرح اقتصاد سیاسی کشور (اقتصاد مقاومتی)، جای ذکر دو هدف دیگر خالی است تا هم اهداف شکل کاملتری بیابند هم اهداف نام برده فعلی بتوانند از طریق این بیان بههم مرتبط شوند. درواقع متن قانون باید بهنحوی باشد که به اجرا شاکله و امکان ببخشد. پیشنهاد کارشناسی این گزارش به این شرح است:
بخش تعاون اقتصاد ایران باید نقشهای مولدی در اقتصاد ملی را برعهده گیرد.
درواقع قصد از بیان این هدف این است که بخش تعاون را از یک بخش دریافتکننده کمکهای دولتیِ باری بههرجهت، و لزوم طبیعیِ کمک به بخش خوبی به نام تعاون تبدیل کند به بخش پیشرو و مولدی که حمایتهای مالی و غیرمالی را بهواسطه استحقاقی که در ساخت اقتصاد ملی دارد دریافت میکند. اینگونه به یک بازیگر و یاریدهنده تبدیل خواهد شد.
در بخش بعد به مسائل عینی میدان تعاونی پرداخته خواهد شد. تا مشخص شود مسیری که طی شده تا چه حد براساس جهتی که اصول مشخص کردهاند بوده است و بعد از مشخص شدن مشکلاتی که باید به آنها توجه کرد، فصل سوم مجدداً به قانون باز خواهد گشت و با بررسی قوانین پاییندستی و آییننامههای اجرایی، تلاش خواهد کرد تا پیشنهادهایی را برای بهبود قوانین بخش تعاون ارائه دهد.
جدول ۱. تعاونی در آیینه قوانین و سیاستهای کلان ایران
3. توصیف وضعیت و آسیب شناسی بخش تعاون
3-1. پیشگفتار: نابسندگی آمار در امر سیاستگذاری
اگر آمارها نشان دهند در هر سال تعاونیهای دانشبنیان رشد تصاعدی دارند، این گواه موفقیت سیاستگذاری علم و تکنولوژی یا گواه موفقیت حضور امر تعاونی در عرصه سیاستهای علمی در کشور است؟ یا اگر آمارها نشان دهند که اقتصاد ایران بالاترین تعداد تعاونیها یا پایینترین تعداد آنها را دارد الزاماً این چیزی درباره موفقیت یا شکست بخش تعاون کشور میگوید؟
اغلب چنین گمان میشود که اعداد اطمینانبخش هستند چراکه با آنها میتوان بر بیکرانگی جهان فائق آمد. آمارها به آیینه تشبیه میشوند. با اینکه همه میدانند آنها همهچیز را نشان نمیدهند و هر آنچه را که نشان میدهند ممکن است با کژتابیهایی همراه باشد یا حتی ممکن است دستکاری شده باشند یا برای سنجش چیزهایی به استخدام درآمده باشند که نتواند واقعیت حال حاضر را نشان دهند باز هم آمارها محل اتکا هستند.
امروزه، درک و پیشبرد جهان بدون آمار برای ما غیرقابل تصور است. طیف وسیعی از گزارشهای رسمی، محاسبات دیوانی، برنامهریزیهای مدیریتی، بودجهبندیها بر آمارها استوار شدهاند. اگر آمارها از کار اداره کردن گرفته شوند، بهیکباره زبانها و دستها از کار باز میمانند. به همین سبب آمارها راه و راهنما نیز پنداشته میشوند. اما آیا جهان فقط با اتکا به آمارها ساختنی میشود؟ آیا اعداد بهتنهایی میتوانند نیروی حرکت باشند؟
اولین تعاونیها از یک تصمیم برنامهریزی شده براساس آمارها پیشنهاد و خلق نشدند. زمانی آمارها و اعداد نشان میدادند که بخش اعظم ثروت انگلستان توسط کمپانی هند شرقی بیرون از خاک انگلستان برده شده است و بخش کمتر در خزانه شاهی و داخل کشور مانده است. همچنین تجار مرکانتیلیسم در کشورهای اروپایی پیشرو در آن دوران، بخش اعظم ثروت کشور یعنی طلا و نقره را از کشور خارج کرده و ما بهازای آن برخی کالاها را وارد کشور میکردند. منتقدان آنها همواره با استناد به این اعداد تأکید میکردند که تجار مرکانتی در حال نابود کردن و به خطر انداختن ثروت کشور هستند، اما سرانجام مشخص گردید که برخلاف گواه آمارها، همین تصمیمات تجار باعث افزایش ثروت کشورهایشان شده است. این چگونه رخ داد؟
اراده و پرسشی که پشت ساخت و کاربست آمار قرار دارد، اعداد را معنادار میکند، مقایسه را مفهوم میبخشد و امکان تعیین مسیر با آنها را محقق میسازد. اما اگر درکی از صحنه امور و طرحی برای آنها نداشته باشیم، اعداد چه چیزی به ما میگویند و ما را به کجا خواهند برد؟ اینها همه یعنی مداخله از مسئله آغاز میشود نه صرف آمار.
برای ملموستر شدن این مدعا میتوان یک مثال از بخش تعاون ارائه داد. فرض شود هرساله بهواسطه بخششهای مالیاتی سخاوتمندانه در بخش تعاون، شرکتهای خصوصی در قالب تعاونیها ثبت شوند، اما به فعالیت خود مانند یک شرکت تجاری معمولی ادامه دهند و بهاینترتیب آمار ثبت تعداد تعاونیها و اشتغالزایی آنها بالا برود. آیا این بهمعنای واقعی برای کشوری که در نظر داشته است مسئولیت یکچهارم اقتصاد خود را به بخش تعاونی بسپارد، بهنحوی حرکت در مسیر تحقق قانون است؟ حال تصور کنید این آمارها بخواهند محل سیاستگذاری یا قانونگذاری هم واقع شوند. بهعنوان مثال قانونگذاران بخواهند چنین عنوان کنند که سیاست بخشودگی یا کاهش مالیات بخش تعاون سبب رونق این بخش شده است و بنابراین برای رونق بیشتر باز هم مالیاتهای این بخش کاهش پیدا کند. آیا این یک تصمیم سودمند خواهد بود؟ پس واضح است چیزی ورای اعداد و آمار وجود دارد. تنها اینگونه میتوان در آیینه اعداد خود را مشاهده کرد. به همین سبب بخش آمار در این گزارش بعد از فصل نخست قرار گرفته است. فصلی که نشان میداد ایران تعاونی در چه جهتی را خواسته است.
3-2. چالشهای آماری در بخش تعاون ایران
طبق استدلالی که آورده شد، بخش بزرگی از آمار تولید شده در بخش تعاون نابسندگی دارند. مراجعه به آنها نگریستن در خشت خام است و کمکی به سیاستگذاری و قانونگذاری با توجه به صحنه کنونی بخش تعاون و وضعیت اقتصاد ایران نخواهد کرد. این آمارها بیهوده نیستند و حتی ممکن است در برخی مواقع ضروری باشند. بلکه مسئله اینجا است که پرسیده شود هر آمار و عددی در شرایط موجود، چه کمکی به درک وضعیت تعاون در کشور خواهد کرد؟ مقایسه خام تعداد تعاونیها در ایران با تعداد آنها در آمریکا یا فرانسه فینفسه چه چیزی را نشان میدهد؟ علاوهبراین، آمار بخش تعاون بسیار گسترده است. آیا یک گزارش آسیبشناسی از بخش تعاون باید حاوی همه اعداد و ارقام این بخش باشد؟ این کار چه سودی خواهد داشت؟
آمارها باید انتخاب شوند. واضح است که این انتخاب نمیتواند دلخواهانه باشد، بلکه باید براساس یک طرح کلی برای بخش تعاون باشد، ذیل طرحی برای اقتصاد ملی و سیاستهای اجتماعی. تنها اینگونه مشخص میشود چه اعدادی برای چنین گزارشی معنادار هستند و چه آمارهایی ناچار در اولویت چنین گزارشی قرار نمیگیرند. عطف به این دو استدلال، آمارها برای این گزارش طبق طرح کلی که در فصل نخست و مرور اسناد بالادستی حاصل شده، گزینش خواهند شد.
چالش دوم مربوط به کیفیت آمارهاست. آمارهای بخش تعاون توسط متولیان متعددی تولید میشود و گاه توسط هیچیک از متولیان بخش تعاون تولید نمیشوند بلکه تنها بهصورت یک برآورد و عدد تخمینی عنوان میشوند. ازهمینرو ممکن است گاهی آمار متناقضی وجود داشته باشد. البته گفتنی است این مشکلی بینالمللی در حوزه تعاون است که در جای خود به آن اشاره خواهد شد.
چالش سوم به عدم تأمین مالی لازم برای تولید و انتشار آمار این بخش در موارد جزئی بازمیگردد. بهکارگیری آماری که در دهه پیش تولید شدهاند و از واقعیت صحنه کنونی دور هستند یا آمار جا افتاده برخی سالهای اخیر که امکان مطالعه طولی را سلب میکنند چگونه میتوانند مبنای توصیف وضعیت، آسیبشناسی و بازبینی قانون قرار گیرند؟
بهرغم این مسائل، که تکیهبر آمارها را سخت و گاه گمراهکننده میسازد، در این فصل آمارهایی ارائه، تحلیل و نقد خواهد شد تا دستکم بحران آمار در بخش تعاون مشخص شود و لزوم سیاستگذاری و قانونگذاریهای پیشرو و خلاقانه که خود را منوط به آمارها نگه نمیدارند، برای توسعه بخش تعاون و حل مسائل آن آشکار شود.
3-3.منابع آماری
همانطور که اشاره شد، منابع متعددی در ایران آمار بخش تعاون را تولید یا منتشر میکنند. مهمترین این منابع که در گزارش حاضر آورده شدهاند به این شرح هستند:
از منابع بینالمللی انتشار آمار سه مورد پراستناد و مرتبط که در این گزارش مورد استفاده قرار گرفتهاند به این شرح میباشند:
و البته در مواردی نیز منابع محلی مختلف در کشورهای گوناگون همچون سازمانهای رسمی و دولتی، اتحادیههای تعاونی، مراکز دادهپردازی مرتبط مورد استناد قرار گرفتهاند.
3-4. دادههای آماری
3-4-1.مقایسههای جهانی
با مقدماتی که آورده شد اکنون میتوان آماده مرور آمارها شد. یکی از آمارهایی که بهطور متداول و مرسوم مورد علاقه است، آمارهایی است که امکان مقایسه کشورها را فراهم میکند. به اذعان دفتر بینالمللی کار، آمار قابل اتکایی درخصوص تعاونیها در کشورها وجود ندارد [۱7].
ازسویدیگر آمارهای تولید شده در یک کشور ممکن است مواردی را شامل شود که در کشور دیگری وجود ندارد. ازهمینرو مقایسه کشورها معمولاً دشوار است. بااینوجود تلاش شده است براساس آنچه در دسترس قرار دارد، مقایسهای بین کشور ایران با وضع جهانی تعاونیها یا در برخی موارد مقایسه با برخی کشورها شامل این محورها انجام گیرد:
الف) تعداد کل تعاونیهای ثبت شده،
ب) آمار شاغلین بخش تعاون،
ج) سهم بخش تعاون از تولید ناخالص ملی (GDP)و گردش مالی تعاونیها.
الف) تعداد تعاونیها
همانگونه که در جدول 2 پیداست، ایران بیشترین تعداد تعاونیهای ثبت شده در بین کشورهای مطرح در جهان را دارد. اما این عدد بهتنهایی هیچچیزی درباره بخش تعاون در ایران نمیگوید. بهعنوان مثال آیا تعداد بیشتر تعاونیها در ایران، سهم آنها از تولید ناخالص داخلی را هم به نسبت سایر کشورها افزایش داده یا ممکن است کشوری باشد که تعداد تعاونیهایش کمتر از کشور ایران است اما همان تعداد تعاونی، سهم بیشتری در گردش مالی کشور، افزایش اشتغال و درآمد برعهده دارند. اینها مواردی است که باید با آمار تکمیلی آنها را کشف و تحلیل کرد.
جدول 2. مقایسه تعداد تعاونیها در ایران با چند کشور مطرح در حوزه تعاونی
کشور[6] |
تعداد تعاونیها[7] |
ایران [۱۳] |
100.000 |
ژاپن [۲۴] |
۴۲.۰۰۰ |
آمریکا [۱۴] |
۴۰.۰۰۰ |
فرانسه [۲۱] |
۲۲.۵۸۹ |
اسپانیا [۱۸] |
۲۰.۷۲۹ |
دانمارک [۱۹] |
۱۰.۰۰۰ |
هند [۲۳] |
۸.۵۵۰ |
انگلستان [۱۷] |
۷۰۰۰ |
آلمان [۲۲] |
۷.۰۰۰ |
کانادا [۱۵] |
۵.۸۱۲ |
فنلاند [۲۰] |
۳۰۰۰ |
استرالیا [۱۶] |
۲۴۰۰ |
ب) آمار بخش تعاون و اشتغال
همانطور که در جایجای این گزارش مورد تأکید قرار گرفته است، اعداد و آمار بدون هدف و نگاه ویژه به مسائل، حرف چندانی برای گفتن ندارند و راهگشایی مطلوبی هم در سیاستگذاری یا قانونگذاری نخواهند داشت.
درخصوص اشتغال و بخش تعاون نگریستن و دل بستن به صرف تعداد شاغلان و فرصتهای شغلی ایجاد شده کافی نیست. تعاونیها این امکان را دارند تا درخصوص مسائل متعددی در حوزه کار و شغل تحولآفرین باشند. آنها این شایستگی را دارند که در سیاستهای مرتبط با حوزه اشتغال مورد نظر بیشتر سیاستگذار و قانونگذار باشند. حتی سیاستهای مرتبط با کار و صنعتی شدن، تحول شیوه کار صنعتی، تبدیل اشتغالهای غیررسمی به اشتغال رسمی، حمایت از شرایط کارگران و مسائلی ازایندست. گزارش جهانی اتحادیه بینالمللی تعاون در سال ۲۰۱۷ درخصوص تعاونیها و اشتغال، پیشوبیش از آمار تعداد شاغلین به این مسائل توجه کرده است. اما ازآنجاییکه چنین گزارشی یک پژوهش کیفی بهشمار میرود و ممکن است آمارهایی برای مطالعه آن در کشور ما و حتی کشورهای زیادی وجود نداشته باشد، در این بخش صرفاً به آمار تعداد شاغلین و فرصتهای شغلی خلق شده توسط تعاونیها میپردازیم.
اما منظور از شاغلین بخش تعاون چه کسانی هستند؟ شاغلین بخش تعاون از اعضای تعاونیها و از کسانی که ممکن است از تعاونیها به اشکال مختلف منفعت ببرند مانند مصرفکنندگان تعاونیهای مصرفی یا وامگیرندگان بانکهای تعاون جدا هستند. ممکن است فردی عضو یک تعاونی باشد، اما الزاماً در آن شاغل نباشد و بهاینترتیب ممکن است برخی شاغل در یک تعاونی باشند اما در آن عضو نباشند. در مواردی نیز ممکن است اعضا همزمان شاغل نیز باشند. در برخی کشورها مثل آمریکا ۳۵۰ میلیون عضو تعاونی تخمین زده میشود و در فنلاند ۵.۵ میلیون نفر. شاید چنین آماری در برخی سیاستگذاریها یا مطالعات اجتماعی اهمیت داشته باشد، اما آنچه در مطالعات اقتصادی مهم است، تعداد شاغلان بخش تعاون است.
طبق آمار جهانی ۱۲درصد کل جمعیت جهان دستکم در یکی از سه میلیون تعاونی ثبت شده در جهان عضو هستند. این سه میلیون تعاونی، برای 10 درصد از جمعیت شاغلان جهان، فرصت شغلی ایجاد کردهاند [30]. گزارش اشتغال و تعاونی سال ۲۰۱۷ اتحادیه بینالمللی تعاون، طبق آمار سال ۲۰۱۴ عنوان میدارد که ۳۰۰ میلیون نفر در تعاونیها یا مرتبط با تعاونیها در جهان مشغول بهکار هستند و درمجموع چیزی حدود ۱ میلیارد و سیصد میلیون نفر عضو و شاغل در بخش تعاونی وجود دارد [31].
جدول زیر برگرفته از جدولی است که مقایسهای جهانی از تعداد شاغلان بخش تعاون در اقصینقاط جهان را بهدست میدهد [ص:۲۵، 31].
جدول ۳. مقایسه تعداد تعاونیها و میزان اشتغالزایی آنها در سطح جهان
|
تعداد تعاونیها در کل قاره |
مجموع تعداد افراد شاغل در بخشهای مختلف تعاونی |
اروپا |
۲۲۱.۹۶۰ |
۱۵.۴۲۲.۶۳۲ |
آفریقا |
۳۷۵.۳۷۵ |
۲۲.۳۸۷.۹۷۰ |
آسیا |
۲.۱۵۶.۲۱۹ |
۲۳۵.۲۴۷.۷۲۱ |
آمریکا |
۱۸۱.۳۷۸ |
۶.۱۱۶.۰۳۵ |
اقیانوسیه |
۲.۳۹۱ |
۲۲۲.۵۰۹ |
جمع نهایی |
۲.۹۳۷.۳۲۳ |
۲۷۹.۳۹۶.۸۶۷ |
در ایران یک میلیون و ۸۵۰ هزار فرصت شغلی توسط تعاونیهای فعال ایجاد شده است و این یعنی ۹ درصد از کل اشتغال کشور در اختیار بخش تعاون است درحالیکه طبق اسناد بالادستی ازجمله سند سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نیز سند چشمانداز بیستساله کشور، این آمار باید 25 درصد باشد و طبق نظر کارشناسان، ظرفیت و امکان کنونی بخش تعاون در بخش ایجاد اشتغال 15 درصد است [32].
اما این رقم برای بهبود یا پیشبرد سیاستگذاری و قانونگذاری کافی نیست. بهتر است مشخص شود در خود بخش تعاون، اشتغالزایی هر بخش چگونه است. چراکه ممکن است زمانی توسعه فرصتهای شغلی بخش خدمات برای اقتصاد ملی بهتر باشد و زمانی توسعه اشتغال در صنعت. ازسویدیگر شفاف شدن این آمار میتواند کمک کند تا تصمیمگیران بخش تعاون بدانند که کدام بخش از تعاون کشور امکان اشتغالزایی بیشتر را دارد.
طبق اطلاعات سالنامه آماری بخش تعاون در سال 1400[8] از تعداد کل شاغلین تعاونیهای فعال در حال بهرهبرداری، 26.2 درصد در گرایش «مسکن» 17 درصد در گرایش «خدمات»، 15.8 درصد در گرایش«تأمین نیاز مصرفکنندگان» و مابقی در سایر گرایشها باشند. متوسط تعداد شاغلان برای تعاونیهای کل کشور 20 نفر است. این شاخص برای تعاونیها با گرایش «عتبارا» 85 نفر، با گرایش«تأمین نیازکنندگان مصرف 53» نفر و گرایشهای «تولیدی توزیعی» و «مسکن» هرکدام 37 باشد [32].
ج) سهم بخش تعاون از اقتصاد کشور
آنچه از سهم بخش تعاون از اقتصاد ملی یاد میشود، به سهم این بخش از تولید ناخالص ملی (GNP)اشاره دارد. طبق اظهار مدیرکل توسعه تعاون وزارت تعاون در دولت سیزدهم، بهصورت تخمینی این عدد در حال حاضر بین 6 درصد تا 8٪ درصد عنوان میشود و این درحالی است که تنها در سال ۱۳۸۹ محاسبه بخش تعاون از اقتصاد ملی انجام شده است [34].
این رقم براساس گزارش سازمان ملل متحد در سال ۲۰۱۴ برای سایر کشورها به این شرح است [۳5]:
جدول 4. مقایسه سهم بخش تعاون از GDP ایران با چند کشور مطرح در حوزه تعاون
کشور [۳۰] |
سهم تعاونیها از GDP کشور (درصد) |
ایران |
۶ |
نیوزلند |
۲۰ |
هلند |
۱۸ |
فرانسه |
۱۸ |
فنلاند |
۱۴ |
اما نکته حائز اهمیت دیگر در این خصوص توجه به میزان گردش مالی است که تعاونیها ایجاد میکنند. گزارش دقیقی از این عدد در حال حاضر در ایران و حتی اغلب کشورهایی که تعاونیهای زیادی دارند، وجود ندارد، اما طبق گزارش اتحادیه بینالمللی تعاون (ICA) از سهم ۳۰۰ تعاونی برتر جهان در گردش مالی سال ۲۰۱۸، بهترتیب بخش بیمه با ۳۳.۷%، بخش کشاورزی با ۳۳.۳%، بخش خدمات با ۱۹.۷%، مالی و بانکی با ۸%، بخش صنعت با ۳% و سایر بخشها با کمتر از ۲% بیشترین گردش مالی تعاونیها را به خود اختصاص دادهاند. همچنین براساس قدرمطلق گردش مالی، بیشتر تعاونیهای بزرگ بهترتیب در آمریکا با ۷۴ بنگاه، فرانسه ۴۴ بنگاه آلمان ۳۰ بنگاه ژاپن ۲۴ هلند ۱۷ و سرانجام ایتالیا با ۱۲ بنگاه قرار دارند [۳6].
3-4-2.آمار ایران
الف) آمار تعداد تعاونیها در ایران به تفکیک حوزه فعالیت تعاونیها
بیشترین تعداد تعاونیها در کدام گرایش از فعالیتهای تعاونی در ایران هستند؟ آیا این بخش برای اقتصاد امروز ضروری است؟ آیا نیاز است در بخشهای دیگر سیاستگذاری خاصی داشت تا آمار تعاونیها در آن بخشها بیشتر شود یا نیازی به این کار نیست. آیا ثبت پایین تعاونی در یک بخش به نسبت بخش یا بخشهای دیگر نشان وجود مشکلاتی در آن بخش است یا دلایل دیگری دارد؟ آیا باید برای تغییر این اعداد اقدامی صورت بگیرد یا همین وضعیت مطلوب ماست؟ اینها مواردی هستند که به صرف آمار مشخص نمیشوند و نیازمند تحلیل و تفسیر براساس طرح کلی که برای اقتصاد ملی درانداخته میشود هستند. طبق آمار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ۱۴۰۱توزیع تعاونیها را در نمودار 2 میتوان ردیابی کرد.
ب) آمار تأسیس و انحلال (پایداری) تعاونیها
چه تعداد تعاونی در بخشهای مختلف ثبت و چه تعداد بهطور سالیانه منحل شده است؟ آمار این بخش نشان میدهد که تمایل و امکان فعالیت تعاونیها در کدام بخش بیشتر است و بخشی که با انحلال بیشتری مواجه است نیز میتواند مورد تحلیل واقع شود که آیا این انحلالها میزان و دلیل قابلتوجهی دارند که لازم باشد قانونگذار و سیاستگذار ورود پیدا کنند؟ یا این آمار انحلالهایی است که عموماً بعد از پایان مأموریت تعاونیهایی همچون تعاونی مسکن پیش میآید. پیشنهاد میشود دستکم طبق یک کارشناسی دقیق از اهمیت برخی از تعاونیها در اقتصاد ملی، این پایش ملی از علل عدم پایداری تعاونیها صورت گیرد. اما درخصوص آمار کمّی در این حوزه اطلاعات تفکیکی دقیقی در دست نیست و صرفاً اطلاعات کلی در سامانه هوشمند وزارت تعاون وجود دارد که از سال ۱۳۹۰ بهبعد بهطور تقریبی سالیانه بین ۲۰ تا ۲۱ هزار تعاونی منحل میشود.
ج) آمار تعاونیهای دانشبنیان
دانشبنیانها یکی از مهمترین ارکان سیاستگذاری در ایران کنونی هستند. به این علت که فعالیت آنها علاوهبر توسعه اقتصادی و علمی کشور، بر قدرت سیاسی و قدرت ملی ایران نیز اثر دارد. ازسویدیگر دانشبنیانها میتوانند صحنه سنتی روابط و شیوه تولید را دگرگون کنند. این دگرگونی موجب کمرنگ شدن بازیگران نامولد و نامطلوب این صحنه، میشود و روابط و نیروهای جدیدی خلق خواهد کرد. دانشبنیانها نقش مهمی در زنجیره تولید نیز دارند. همچنین آنها در ادغام عمودی و افقی اقتصاد و اتصال زنجیره اقتصاد ملی میتوانند نقش داشته باشند. بخشی از این شرکتهای دانشبنیان در بخش تعاون کشور فعالیت دارند که عمر کوتاهی نیز دارند. رصد این گروه میتواند مهمترین آمار بخش تعاون کشور باشد.
آمار تعداد آنها ضمن اینکه رسمی نیست، متناقض نیز است. اطلاعات درخصوص تعداد شاغلین این تعاونیها و حوزههای تخصصیشان نیز بههمینترتیب چندان دقیق نیست. این امر به نوپایی این بخش برمیگردد و پیشنهاد میشود برای بهبود اطلاعات مورد نیاز جهت قانونگذاری و سیاستگذاری دراینباره، پژوهش موردی صورت گیرد که ضمن احصا آمار دقیق، بتواند نگاهی نیز به نسبت فعالیت این تعاونیها با سیاستگذاریهای کلان در حوزه علم و تکنولوژی و نیز تولید ملی داشته باشد.
د) شاخص محیط کسب و کار
«محیط کسبوکار شامل مجموعه عواملی میشود که بر عملکرد یا اداره بنگاههای اقتصادی مؤثر هستند، اما تقریباً خارج از کنترل مدیران بنگاهها قرار دارند. عواملی نظیر قوانین و مقررات، میزان بارندگی، فرهنگ کاری و .... که در هر منطقه جغرافیایی و در هر رشته کاری و نیز در طول زمان متفاوت هستند. طبق ماده (4) قانون بهبود فضای کسبوکار، اتاقها موظفند بهمنظور اطلاع سیاستگذاران از وضعیت محیط کسبوکار کشور، شاخصهای ملی محیط کسبوکار در ایران را تدوین و بهطور سالیانه و فصلی حسبمورد به تفکیک استانها، بخشها و فعالیتهای اقتصادی، سنجش و اعلام کنند. بر همین اساس اجرای طرح پایش شاخصهای ملی محیط کسبوکار با همکاری اتاقهای تعاون، بازرگانی و اصناف از بهمنماه سال ۱۳۹۵ در ایران اجرا شد» [۳7]. نتایج حاصله بهطور خلاصه برای سال ۱۴۰۱ نشان میدهد که:
4.مرور سیستماتیک آسیبهای بخش تعاون
4-1. پیشگفتار
در راستای طرحی که برای آسیبشناسی در فصل اول صورت گرفت و آمار ارائه شده در ابتدای این فصل، تلاش خواهد شد به مسائل مختلف حوزه تعاون در میدان عمل توجه شود تا با بهدست آوردن یک شمایل کلی از صحنه تعاونیها در کشور، بتوان نشان داد وضع موجود در چه نسبت و فاصلهای از اسناد قانونی، سیاستهای کلان ملی و نیازهای روز جامعه قرار دارد. بهاینترتیب امکان ارائه پیشنهادهایی در فصل بعد فراهم خواهد شد.
ازآنجاکه هدف نهایی این آسیبشناسی مواردی است که با اصلاح یا ایجاد قوانین قابل پیگیری باشند، ابتدا یک مرور سیستماتیک بر پژوهشهای پیشین آسیبشناسی تعاونی در ایران که این هدف را برآورده سازند، انجام میگیرد اما به سبب اینکه مواردی که از مرور سیستماتیک حاصل میشود، صرفاً وضع توصیفی دارند و تحلیل و تبیین این امر که چرا برخی مسائل وجود دارند را بهدست نمیدهند، در قسمت بعدی تلاش میشود مسائل بهدست آمده از طریق این روش بهانضمام مسائل دیگر که از طریق مصاحبهها و مطالعات و دادههای آماری دیگر حاصل شده است، ذیل یک دستهبندی نهایی از آسیبهای بخش تعاون مورد تحلیل قرار گیرند تا در گام بعد براساس آن بتوان اصلاحیههای قانونی مورد نیاز را پیشنهاد داد.
درباره مرور سیستماتیک پژوهشهای پیشین آسیبشناسی تعاون در ایران
مرور سیستماتیک بررسی ادبیات تحقیق یک حوزه با بهرهگیری از روشها کمّیوکیفی مشخص و نظاممند تعریف میشود [۳7]. این فرایند 6 مرحله دارد:
جدول 5. فهرست آثار بررسی شده مربوط به آسیبشناسی تعاونیها |
|||||
شماره |
عنوان |
محقق |
نوع اثر |
کارفرما |
سال انتشار |
1 |
آسیبشناسی تعاونیهای توسعه روستایی در استان گلستان |
افروز امدادی
|
پایاننامه کارشناسیارشد– مقاله علمی- پژوهشی |
دانشگاه کشاورزی و منابع طبیعی گرگان/ فصلنامه تعاون و کشاورزی |
1396-1397 |
2 |
بررسی آسیبشناسی توسعه تعاونیها در سطح استان آذربایجان شرقی |
کمال کوهی |
طرح استانی/ مقاله علمی- پژوهشی |
اداره کل تعاون استان آذربایجان شرقی/ فصلنامه تعاون و کشاورزی |
1385-1386 |
3 |
آسیبشناسی سیاستگذاری دولت در بخش تعاون ایران پس از انقلاب اسلامی |
رحمتالله عطری برزنجه، ملکتاج خسروی، محمدرحیم عیوضی، علیرضا سلطانی |
کشوری/ مقاله علمی پژوهشی |
|
1396 |
4 |
آسیبشناسی تعاونیهای اعتبار و ارائه الگوی مطلوب |
سیدعباس موسویان، سیدمحسن فاضلیان، مهدی علیحسینی |
کشوری/ مقاله علمی پژوهشی |
|
1395 |
5 |
مطالعه موانع توسعه تعاونیهای مرزنشین، کشاورزی، مسکن و مصرف، آموزش و پرورش و اعتبار به اتکای تحلیل مضمون |
کریم مهری، سعید صفری، الیاس امینی |
مقاله علمی- پژوهشی |
دانشگاه خوارزمی |
1395 |
6 |
بررسی چالشها و راهکارهای فراروی کارآمدی اتحادیههای تعاونیهای استان تهران |
لیلی فریدونی
|
طرح پژوهشی |
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی |
1399 |
7 |
علل محقق نشدن اهداف برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در توسعه تعاونیها |
سعید صفری
|
مقاله علمی- پژوهشی |
دانشگاه تربیت مدرس
|
1397 |
فرایند 6 مرحله فوق در این گزارش به این شکل دنبال میشود: سؤال گزارش در این بخش این است که چه مؤلفههایی مانع توسعه فعالیت تعاونیها در کشور شده است؟ در این راستا، پژوهشهایی که با عنوان آسیبشناسی تعاونیها در کشور انجام شده، مبنای جستوجو قرار گرفتند. پس از جستوجو و جمعآوری 49 پژوهش، برمبنای سه شاخص پراکندگی جغرافیایی، پوشش تنوع فعالیت تعاونیها و ارتباط اثر با حوزه سیاستگذاری بخش تعاون، انتخاب نهایی شدند و سپس مورد ارزیابی گروه کانونی پژوهشگران حوزه تعاون قرار گرفتند. بعد از آن فرایند کدگذاری و مقولهبندی آثار آغاز و نتایج با اعضا گروه کانونی و پژوهشگرانی که انجامدهنده پژوهشهای مذکور بودند مورد بازبینی قرار گرفت. همچنین با مجموعهای از ذینفعان، شامل مدیران حاکمیتی بخش تعاون و مدیران تعاونیهای موفق درباره این آسیبها جلساتی در گروه کانونی برگزار و نتایج بهشرح جدول 6 بهدست آمده است.
جدول 6. موانع توسعه فعالیت تعاونیها در ایران
زمینه |
موانع |
مصداقها |
شماره منبع |
|
اقتصادی |
شرایط عمومی اقتصاد (م. 1) |
نبود تضمین خرید محصولات |
(5) |
|
نوسان قیمت نهاده |
(5) |
|||
نبود ثبات اقتصادی |
(5) |
|||
بیثباتی بازار (تورم و رکود) |
(5) |
|||
نوسان قیمت محصولات تولیدی |
(5) |
|||
وابستگی اقتصاد دولتی به نفت |
(5) |
|||
ساختار اقتصاد غیررقابتی |
(5) |
|||
تأمین مالی (م. 2) |
عدم همکاری بانکها و بالا بردن بهره وام |
(2) |
||
عدم توانایی در تأمین وثیقه مناسب برای اخذ وام |
(1) |
|||
ضعف بنیه مالی |
(2) |
|||
مشکل تأمین سرمایه اولیه |
(2) |
|||
مشکل اخذ تسهیلات |
(2) |
|||
سپردهپذیری پایین در تعاونیهای اعتبار |
(4) |
|||
پایین بودن سرمایه اعضا |
(1) |
|||
عدم تمکن مالی اعضا |
(4) |
|||
عدم تمایز بین نرخ سپردههای تعاونیهای اعتبار و بانکها |
(4) |
|||
عدم تنوع در اعطای تسهیلات |
(4) |
|||
عدم برتری نرخهای تعاونیهای اعتبار نسبت به بانکها در عقود مبادلهای و مشارکتی |
(4) |
|||
عدم حمایت مالی بانکها و اتحادیهها |
(1) |
|||
عدم تناسب هزینهها و کارایی پایین تعاونیها |
(2) |
|||
نرخ بهره بانکی بالا |
(5) |
|||
شروع زودهنگام اقساط وام |
(5) |
|||
کارشکنی کارمندان بانک |
(5) |
|||
عدم تخصیص بهموقع و کافی اعتبارات |
(5) |
|||
کمبود تجهیزات و منابع |
(5) |
|||
عدم دسترسی به سرمایه |
(6) |
|||
عدم توانایی بازپرداخت وام در سالهای اولیه |
(5) |
|||
ضعف مالی در جذب نیروی کارآمد |
(5) |
|||
فقدان امکانات فیزیکی اولیه برای تشکیل تعاونی |
(1) |
|||
50 درصد تعاونیها در ملک استیجاری فعالیت میکنند |
(2) |
|||
نبود نقدینگی و سرمایه کافی |
(5) و (2) |
|||
ضعف در رقابت با بخش خصوصی (م. 3) |
ناآشنایی نسبت به بازار |
(5) |
||
مشکل دسترسی به بازار |
(1) |
|||
عدم سوددهی تعاونیها |
(2) |
|||
سیستم بازاریابی نامناسب تولیدی |
(5) |
|||
در 37.7 درصد از تعاونیها، هزینهها بیشتر از درآمد است. بهتعبیری نزدیک به دوپنجم تعاونیها زیانده بودند |
(2) |
|||
وابستگی به دولت (م. 4) |
کمبود زیرساختهای توسعهای منطقه |
(5) |
||
فقدان تخفیف برای بیمه تأمین اجتماعی اعضا |
(1) |
|||
آسیبپذیری تعاونیها در مناطق کمتر برخوردار به سبب ضعف در زیرساختها بیشتر از سایر مناطق است |
(2) |
|||
عدم حمایت از منابع رسمی |
(2) |
|||
عدم حمایت کامل بیمهای |
(5) |
|||
عدم ارتباط نظاممند بین تعاونی و بخش دولتی |
(5) |
|||
عدم حمایت وزارت تعاون از تعاونیهای اعتبار |
(4) |
|||
عدم همکاری دولت |
(2) |
|||
تسلط دولت بر اقتصاد |
(5) |
|||
مدیریتی |
عدم مشارکت اعضا در اداره تعاونی (م. 5)
|
61 درصد تعاونیهای تنها 1 تا 3 جلسه مجمع عمومی در سال برگزار میکنند و 17 درصد این تعاونیها اصلاً جلسهای در طول سال برگزار نمیکنند |
(1) |
|
تعاونیها در بیش از 88 درصد تصمیمات تخصصی خود، اعضای عادی را دخیل نمیکنند |
(2) |
|||
65 درصد از تعاونیهای رأیگیری خود را بهصورت شفاهی برگزار میکنند |
(1) |
|||
عدم شبکهسازی/ تعاون میان تعاونیها (م. 6) |
95 درصد تعاونیهای توسعه روستایی استان گلستان عضو اتحادیهها نیستند |
(1) |
||
51 درصد تعاونیها عضو هیچ اتحادیهای نیستند. همچنین 60 درصد از آنان عضو اتاق هم نشدهاند. |
(2) |
|||
ضعف تعاونیها در ارتباط با سایر تعاونیها و سازمانهای دیگر |
(2) |
|||
افزایش رقابت بهجای همکاری (م. 7) |
در 54 درصد از تعاونیها، هماهنگی میان مدیرعامل و هیئت مدیره مشاهده نشده و اختلافنظر دارند |
(2) |
||
56 درصد از تعاونیهای پس از تأسیس با رشد صفر یا منفی در پذیرش عضو جدید مواجهاند |
(2) |
|||
اختلاف میان مدیران و اعضا |
(5) و (2) |
|||
اجتماعی-فرهنگی |
ضعف نیروی انسانی و آگاهی (م. 8) |
ناکافی بودن تخصص و مهارت اعضا |
(1) |
|
عدم استفاده از کادر متخصص و باتجربه |
(5) |
|||
عدم آشنایی با شیوههای جدید تولید |
(2) |
|||
34 درصد از مدیرعاملها تجربه کار اجرایی قبلی نداشتند |
(2) |
|||
بهروز نبودن آموزش |
(5) |
|||
ضعف آموزش اعضای اتحادیهها |
(6) و(5) و (2) |
|||
آگاهی محدود اعضا از اصول و فلسفه شکلگیری اتحادیههای تولید |
(6) |
|||
عدم اطلاع از وجود تعاونیها |
(5) |
|||
نبود تعاون میان تعاونیها |
(5) |
|||
بیمیلی به کارگروهی |
(5) |
|||
گرایش اتحادیهها به ارائه خدمات و دور شدن از تولید و خلاقیت |
(6) |
|||
عدم استفاده از فناوریهای جدید در تعاونی |
(1) |
|||
کاهش حس مشارکتپذیری اعضا و بیتفاوت شدن آنها به مسائل اتحادیه |
(6) |
|||
تقریباً 84% اعضای هیئت مدیره تعاونیهای، مرد هستند |
(1) |
|||
کژکارکرد نهادهای متولی بخش (م. 9) |
نبود متولی جمعآوری اطلاعات |
(5) |
||
نبود بانک اطلاعاتی جامع در بخش تعاونی |
(5) |
|||
عدم نظارت دقیق سازمانهای متولی |
(5) |
|||
محدود شدن حوزه فعالیت تعاونیها بهوسیله نهادهای مسئول |
(5) |
|||
ناظرین متعدد |
(4) |
|||
رها شدن شرکتهای تعاونی بعد از تأسیس |
(5) |
|||
عدم تعهد به مسئولیت |
(5) |
|||
ابهام در وظایف نقشی |
(5) |
|||
بیاعتمادی به ارکان اتحادیهها |
(6) |
|||
رویکرد کمّیگری مجلس و دولت در بخش تعاون که سبب رشد بیرویه تعداد تعاونیها شده |
(6) |
|||
گرایش تعاونیها به دولت تا به اتحادیهها |
(6) |
|||
ناکارآمدی قوانین و مقررات موجود (م. 10) |
تأخیر در صدور مجوز |
(5) |
||
تفسیر به رأی قوانین موجود |
(5) |
|||
نبود ثبات در قوانین |
(5) |
|||
عدم شفافیت قوانین |
(5) |
|||
بهروز نبودن قوانین |
(5) |
|||
ضعف در آموزش قوانین به تعاونگران |
(5) |
|||
عدم اطلاع از قوانین و مقررات جدید بخش |
(5) |
|||
طولانی بودن فرایند تأسیس |
(2) |
|||
فقدان نظارت کافی |
(2) و (4) |
|||
قوانین محدودکننده |
(4) |
|||
عدم تعهد به قراردادهای منعقد شده |
(5) |
|||
4-2.دستهبندی نهایی و تحلیل علت آسیبهای بخش تعاون
4-2-1.فاصله ذهنی از بخش تعاونی
فاصله ذهنی از تعاونی عنوانی است برای توصیف مهمترین آسیب بخش تعاون در ایران که خود علت آسیبهای دیگری است. بهرغم اینکه از قانون تعاونی در شکل رایج و جهانی آن در ایران بیش از نیم قرن میگذرد و بعد از قرار گرفتن در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، جایگاه ویژهای در قوانین کشور یافته است، اما هنوز یک فاصله ذهنی و عرفی با بخش تعاون وجود دارد که همین امر هم مسائل دیگر همچون عدم حمایتهای مالی و معنوی و نیز عدم پیگیری جدی آموزش و ترویج در بخش تعاون را به بار آورده و تا آنجا پیش رفته که مانع تحقق بودجه قانونی بخش تعاونی شده است [14]. برخی از این باورها به صراحت بیان نمیشود، اما همچون یک نیروی پنهان، مقابل نیروی تعاونی، به اشکال مختلف کارشکنی میکند. این امر دو دلیل دارد:
دلیل نخست منسوب به گفتارهای اقتصادی است. برخی از این ادعاها بر این باور هستند که تعاونیها به سبب دور بودن از اصل منفعتجویی اقتصادی و حداکثرسازی سود، نمیتوانند در بازار دوام آورند یا نقش استراتژیک، مولد و پیشرویی در صحنه اقتصاد داشته باشند بنابراین نباید نیرو و بودجهای برای آن خرج کرد. بلکه باید اجازه داد صرفاً براساس اهداف اجتماعی خود به هر میزان که توانایی دارند فعالیت کنند. از نظر برخی کارشناسان و تحلیلگران اجتماعی، گفتارهای اقتصادی از جهت پرورش فردهای منفعتجو و اضمحلال ارزشهای اجتماعی و نهادی، مانع ذهنی بزرگی در توسعه تعاونیها در ایران هستند که این نگاه از مردم عادی تا سیاستمداران و اساتید دانشگاه نفوذ کرده است و به اشکال گوناگون باعث تخریب نیروها و سنتهای سازنده ما در بخش تعاونیها شده است. [۳8]
دلیل دوم فاصله توسط برخی منسوبین به سیاست رخ داده است. گرچه یک سیاستمدار میداند که مشارکت مردمی چه نیروی عظیمی برایش فراهم میآورد و چه فرصت شگرفی برای پرورش و همجهت کردن مردم با قدرت ملی است، اما برخی بر این باور هستند که مشارکت بیش از سود زیان دارد چون با تکثر بازیگران صحنه، کنترل حرکت بهسمت منافع ملی ممکن است به خطر بیفتد. بر همین اساس تمایلی برای بالا بردن مشارکت اقتصادی از سمت تعاونیها یا نیروهای بخش خصوصی ندارند. گروهی نیز بر این باور هستند که تعاونیها ضرورت و نیرویی در بازتولید قدرت ملی ندارند. این گروه از مزیت مشارکت و هم-سرنوشت شدن مردم با طرحهای اقتصاد ملی غافل هستند و اگر طرح از مشارکت برای آنها طرحی ضروری برای تداوم سیاست باشد نه امری تحمیلی، بسیاری از کمتوجهیها به عرصه تعاونی، مشکلات قانونی، مشکلات نظارت و ... نیرویی برای پیگیری و اصلاح پیدا خواهد کرد.
درواقع این دو دیدگاه باعث شده است تعاونیها از امری ضروری برای صحنه اقتصادی– سیاسی کشور به امری تحمیلی یا در بهترین حالت، باری بههرجهت تبدیل شوند. امر غیرضروری نیز برای تخصیص بودجه یا دریافت حمایت ندارد. این دو گروه عمدتاً با تأکید بر روح همیاری و خودتأمینکنندگی تعاونیها، هرگونه مسئولیت دولتی و بودجه به تعاونیها را دخالت در روند طبیعی تعاونی جلوه میدهند و خواهان کم یا قطع شدن آن هستند؛ بدون التفات به این موضوع که دولتهای ملی به سبب نسبتی که تعاونیها همچون بازیگران اقتصادی با صحنه اقتصاد ملی پیدا میکنند و نیز به سبب مزیتهایی که تعاونیها برای برخی مسائل اقتصادی و اجتماعی یک کشور دارند، جهت تنظیمگری و بهرهمندی و نیز فراهم آوردن امکان تحقق خَیر عمومی بیشتر توسط تعاونیها، بهنفعشان است که از بخش تعاون حمایت کنند.
اگر بتوان در اصلاحات قانونی بخش تعاونی مواردی را گنجاند که بهواسطه آن بیشازپیش نیروی مولد و پیشتاز تعاونیها با سیاستهای ملی مشخص شود، آنگاه تعاونیها بهضرورت و اولویتی تبدیل میشوند که توجه سیاستمداران و اقتصاددانان را جلب میکنند. اینگونه نیروی منتقد تعاونیها کمتر شده و عزم بیشتری برای حل مسائل تعاونیها ایجاد میشود. این امر نیز ممکن نمیشود مگر در توجه به واقعیتهای صحنه اقتصاد ایران.
4-2-2.فقدان جریان حامی سیاسی بخش تعاون
تشکیل ائتلاف و جریانهای حامی برای هر نوع سیاستگذاری یک ضرورت تلقی میشود. فقدان جریان حامی درنهایت منجر به شکست ایده، پیش از ورود به دستورکار سیاستگذار، انحراف در سطح صورتبندی سیاست، مشکل در اجرا و یا سوگیریهای سیاسی در امر ارزیابی سیاستها خواهد شد. درواقع چنانچه جریان حامی وجود نداشته باشد، سیاستگذاری در مرحله پیشا امر سیاستی باقی مانده و هیچگاه متولد نخواهد شد درواقع، فقدان جریان حامی سبب شده تا مقولهها مرتبط با بخش تعاون، هیچگاه وارد چرخه سیاستگذاری نشده و در دستورکار[9] دولتها قرار نگیرد [39].
بخش تعاون در ایران از فقدان جریان حامی رنج میبرد. تقریباً اکثر جریانهای سیاسی، تعاونی را باور نکرده یا حداقل آن را در بنیان سیاستهای اقتصادی و اجتماعی خود نمیبینند. این موضوع در برخی کشورها بهگونهای دیگر رخ داده است. در انگلستان، چهارمین حزب بزرگ کشور «حزب تعاون»[10] نام دارد که از 1917 تأسیس شده و از سال 1927 بهعنوان حزب خواهر حزب اصلی کارگر در انتخابات شرکت میکند. در حال حاضر این حزب در مجلس عوام 26 و در مجلس اعیان 16 کرسی دارد و بر حمایت از تعاونیها در حوزه تقنین و اجرا اثر میگذارد. این حزب از 1997 تا به حال کمتر از 24 عضو در مجلس عوام انگلستان نداشته است و این نشان از قدرت بالای جریان حامی تعاون در این کشور دارد.
4-2-3.کمّیگرایی و فقدان نگاه کیفی
منظور از نگاه کیفی، آن مواردی است که بتواند اولاً در بخش تعاون نیرو ایجاد کند و ثانیاً به آن جهتدهی دهد. یک آسیب جدی این است که بدون اهداف کیفی و توجه به مسائل کیفی، اعداد و ارقام نمیتوانند معنادار باشند و حرکت و پویش قابل اندازهگیری نخواهد بود. در بخشهایی از قوانین بالادستی نگاه کیفی بهمعنای جهتدهی به تعاونیها در راستای سیاستگذاریهای ملی وجود دارد که بهصورت مفصل در فصل اول این گزارش موردبهمورد بررسی شد، اما آنچه مغفول مانده و موجب آسیب بخش تعاون شده، کمرنگ شدن اهداف اجتماعی و فرهنگی است. اهداف اجتماعی فعالیت تعاونی جزء ذاتی تعاونی است؛ که با کمتوجهی قانون به آنها، نیروی سازنده و قوامدهنده تعاونیها کمرنگ میشود.
مواردی چون توزیع عادلانه ثروت، افزایش همکاری، آموزش و فعالیت فرهنگی که همگی جزو ارزشهای متداول در تعاونیها هستند، در قوانین مختلف یا سیاستهای بخش تعاون چندان پیگیری نشدهاند.
در قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران، مصوب سال 1370 حتی تعاونی تعریف نشده است چه رسد به اینکه در این تعریف، وجه اجتماعی آن لحاظ شده باشد یا نه.
شاهد دیگر از عدم توجه به مسائل کیفی تعاونیها، کمتوجهی به اصل خودآیینی تعاونیهاست که عموماً با تصویب اساسنامههای تیپ (پیشفرض) و اجبار استفاده از آنها، فضای خلاقیتهای اجتماعی و فرهنگی تعاونیها محدود شده است.
مورد بعد از ابعاد کیفی تعاونی که مورد کملطفی قرار گرفته، سهم آموزش تعاونیها که بهطور جهانی اصل پنجم تعاونی محسوب میشود، از قانون 1370 حذف شده است. (قانون اصلاح موادی از قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1393/02/17 مجلس شورای اسلامی، ماده (2)). درواقع، آموزش به جامعه و اعضا، جزو مؤلفههای ذاتی و هویتی تعاونی است که پیشتر در قالب پرداخت سهم 4 درصدی از سود خالص تعاونی به دولت انجام میگرفت. اینکه تعاونی باید از سود خالص خود جهت توسعه آموزش مبلغی را به دولت میداد، خود محل اشکال است؛ چراکه تعاونی باید این سهم را خود در مسیر آموزش هزینه کند نه اینکه متولی به نام دولت بخواهد این وظیفه را برعهده گیرد و این مقدار باید از مازاد تعاونی باشد نه سود. بااینوجود حذف کامل آن نشان از عدم توجه به یکی از مهمترین اصول تعاونی است. در سایر کشورها همچون هند، این سهم 1 درصد نسبت به مازاد تعاونی تعیین شده و خود مجموعه تعاونی باید این میزان از مازادش را صرف آموزش اعضا و جامعه محلی خود از طریق اتحادیههای بالادستی کند [40].
خود امر تعاون و همیاری میان تعاونیها بهعنوان اصل ششم شناخته میشود که یک بُعد کیفی حیاتی و کارکرد اصلی بخش تعاون خوانده میشود، یک شکل آن تعاون میان اعضای تعاونی است و ترویج فرهنگ تعاون بین آحاد جامعه و شکل دیگر آن تعاون میان تعاونیهای مختلف است. شکل نخست عموماً باید توسط آموزش پیگیری شود که در سطور پیشین دیدیم چگونه از متن قانون حذف شده است. اما درخصوص شکل دوم، برنامهریزان کشور، سهم 80 درصدی برای عضویت تعاونیها در اتاقهای تعاون و اتحادیههای نظارت در سند توسعه بخش تعاون در نظر گرفتهاند (بنگرید به سند توسعه بخش تعاون، 1392، بند «پ»). موضوعی که در حال حاضر حتی قابل سنجش هم نیست، هرچند با حدس و گمان میتوان ادعا کرد که با تحقق این هدف فاصله بسیار زیادی وجود دارد [41].[11]
4-2-4.ورود نیروهای غیراصیل تعاونی به عرصه تعاون
یکی از آسیبهای جدی عرصه تعاون این است که برخی سودجویان متمول که میتوانند در بخش خصوصی فعال باشند، برای بهرهمندی از معافیتهای مالیاتی، بخششهای بیمهای و استفاده از سرمایه افراد کماطلاع عضو تعاونیها، پا به این عرصه میگذارند و بهنوعی یک شرکت تجاری را در قالب تعاونی پیش میبرند. گرچه تعداد این موارد اندک است اما آسیب جدی تولید میکنند. تعاونگران واقعی، افرادی هستند که عمدتاً توان اقتصادی چندانی ندارند یا اهداف اجتماعی و عزم بالایی برای امر اجتماعی دارند. این امر باعث میشود شکل و ماهیت بازی آنان در بخش تعاون متفاوت از سودجوییهای بخش خصوصی باشد. اما هنگامیکه افراد متمول وارد این عرصه میشوند، بهخصوص چنانچه اهداف اجتماعی نداشته باشند، نحوه بازی تعاونی را متفاوت میکنند. اول از همه ممکن است بین اعضا اختلافاتی پیش آورند و اصرار و زدوبندهایی به نفع خود انجام دهند. دوم اینکه به تصمیمگیران و سیاستگذاران فشارهایی برای گرفتن تصمیماتی مخالف با روح تعاون وارد کنند.
به سبب ابهام در تعریف تعاونی بهطورکل و تعاونیهای فراگیر ملی که از محدوده شاغلین یک صنف خارج است و میتواند اهداف غیراجتماعی بیابد ازجمله مواردی است که با اصلاح قانون میتواند راه را بر چنین آسیبی ببندد. چنانچه به این مهم رسیدگی نشود، ممکن است آمار تعاونیهای غیراصیل یعنی تعاونیهایی که به اصول کیفی تعاونی بیتوجه هستند و میخواهند صرفاً از مزایای تعاونی بودن استفاده کنند افزایش یابد و بهاینترتیب هم بار مالی و هم ضربه معنوی بالایی ایجاد کنند.
4-2-5.آشفتگی مفاهیم در قوانین بخش تعاون
بخشی از ابهام در چیستی تعاونی در بررسی اسناد بالادستی نمایش داده شد. در مشروح مذاکرات قانون اساسی نشان داده شد که درک متفاوتی از تعریف و دستهبندی انواع تعاونی در اذهان پیشگامان قانون اساسی کشور وجود داشته است. ابهام مذکور در قوانین جاری بیشتر خود را نشان داده، تا آنجایی که در قانون 1370 هیچ تعریفی از تعاونی بهمثابه یک تشکل اقتصادی- اجتماعی ارائه نشده است.
این ابهام در قبال تعاونی و چیستی تعاونی در قانون شرکتهای تعاونی 1350 کمتر به چشم میخورد. در آن قانون، ابتدای امر تعاونی بهعنوان «شرکتی از اشخاص حقیقی و حقوقی است که بهمنظور رفع نیازمندیهای مشترک و بهبود وضع اقتصادی و اجتماعی اعضا از طریق خودیاری و کمک متقابل» تعریف شده است (منصور، قوانین و مقررات تعاون و شرکتهای تعاونی، 1399، صص: 132-133).
بااینحال در نگاه اتحادیه بینالمللی تعاونیها، تعاونی در درجه نخست یک انجمن و سپس یک شرکت دیده شده است. درواقع، این اتحادیه تعاونی را «انجمنی مستقل از افراد که داوطلبانه برای برآوردن نیازها و آرزوهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مشترک خود از طریق شرکتی با مالکیت مشترک و تحت کنترل دمکراتیک دور هم جمع میشوند» تعریف میکند [42]. در این تعریف، مؤلفه نیاز فرهنگی اضافه و اصل خودیاری[12] و کمک متقابل[13] کنار گذاشته شده است.[14]
در بسیاری از کشورها نیز، تعاونی انجمن و جامعه، نه شرکت و نه مؤسسه، تعریف شده است. بااینحال، دلالت آنها نیز، تأکید بر تمایز تعاونی است و ماهیتاً تعاونیها در آن کشورها، همچون هند، بریتانیا یا ایالات متحده آمریکا، هم بهمانند سایر شرکتها فعالیت میکنند، خواه دارای قانون مجزا باشند یا نباشند [43].
4-2-6.مشکلات آمارها و اطلاعات بخش تعاون
مشکل کمبود آمار و ارقام منسجم برای بخش تعاون، مسئلهای صرفاً مربوط به ایران نیست. بهطورکلی، آمار منسجمی در سطح بینالمللی و به تفکیک هر کشور، در رابطه با تعاونیها وجود ندارد. عمده آمار منتشر شده مربوط است به گزارش سالیانه 300 تعاونی برتر اتحاد بینالمللی تعاونی که عموماً با همکاری مرکز تحقیقات اجتماعی یورایسز ایتالیا انجام میگیرد. بهجز این گزارشهای سالیانه، سازمان بینالمللی تعاونیهای صنعتی و خدماتی (سیکوپا)، جامعه تعاون اروپایی و سازمان ملل متحد نیز در سالهای مختلف، بهترتیب، 2016 و 2017 و 2014 به انتشار گزارشهای مختلفی درباره سرشماری تعاونیها در جهان مبادرت کردهاند. این مسئله نشئت گرفته از آن است که بخش تعاونی و شرکت تعاونی بهمثابه سایر شرکتهای بخش خصوصی در سرشماریها مورد ارزیابی قرار میگیرند. از همین جهت است که سازمان ملل متحد در سرشماری سال 2014 خود حتی سهم بخش تعاون از تولید ناخالص داخلی خیلی از کشورها را حدودی عنوان میکند .
با وجود جهانشمول بودن مسئله فقدان آمار و اطلاعات بخش تعاونی در جهان، نیاز به آمار دقیق این حوزه در ایران جدیتر از سایر کشورهاست؛ چراکه از یک طرف تعاونی یکی از ارکان سهگانه اقتصاد کشور است و از طرف دیگر، سهمی قابلتوجهی برای آن در اسناد بالادستی در نظر گفته شده است. بنابراین، چنانچه اراده جدی برای برنامهریزی جهت تحقق سهم 25 درصدی بخش تعاون از اقتصاد کشور وجود دارد، ابتدای امر باید سیاستگذاران و برنامهریزان بدانند که سهم فعلی چقدر است و نرخ رشد این سهم در این سالها چقدر بوده و است. بحران اعداد و ارقام بخش تعاون تا جایی جدیتر شده که حتی تعداد دقیق تعاونیهای فعال کشور هنوز مشخص نیست و اعداد متفاوتی عنوان میشود. در چنین شرایطی چطور میتوان سخن از تعریف اهداف کمّی در سند توسعه بخش تعاون و یا میزان تحقق آن اهداف داشت؟
اما چرا وضعیت اینچنین است؟ دلیل نخست آن است که عدم تأمین مالی ازسوی دولت سبب شده است مرکز آمار ایران نتواند به وظایف خود در این بخش رسیدگی کند [44].
دلیل دوم تعدد متولیان امر آمار تعاونیها و همپوشانی یا موازیکاری آنها با هم است. علاوهبر مرکز آمار ایران، مرکز آمار و اطلاعات راهبردی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز مسئول آمار و دادههای بخش تعاون است. این مرکز سامانهای دارد که بنا بود اطلاعات ثبتی تعاونیها در آن ثبت شود. درحالیکه این اطلاعات در اداره ثبت شرکتهای غیرتجاری نیز ثبت شده و قابل دسترسی است (همان).
مورد سوم عدم دسترسی به آمار و اطلاعات است. هم سامانه مرکز آمار وزارت تعاون و هم مرکز آمار و اطلاعات تعاونی روستایی قابل استفاده نیستند و هیچ دسترسی به آمار آنها وجود ندارد (همان).
درنهایت الزام قانونی نیز وجود ندارد که تعاونگران یا مسئولان مختلف بخش تعاون در دولت و بیرون از دولت را مکلف به ارائه دقیق و بهموقع آمار به نهادهای ذیربط کند. لذا این خلأ قانونی باعث شده است کسی مسئولیت آمار بخش تعاون را برعهده نگیرد.
4-2-7. ضعف نیروی انسانی تعاونیها از منظر توانمندیهای عمومی- اقتصادی- تخصصی
آمار و معیارهای چندانی درخصوص مسائل برآمده از ضعف نیروی انسانی در دست نیست. اما در پژوهش انجام شدهای که در قسمت مرور سیستماتیک آورده شد و نیز براساس تحلیل پیامد حذف بخش آموزش از قانون بخش تعاون اقتصاد ایران مصوب سال 1370، میتوان از ضعف نیروی انسانی در بخش تعاون پیشبینیهای حدودی داشت. این مورد از مواردی است که در مصاحبه با نخبگان و پژوهشگران و بازیگران متعدد عرصه تعاونی نیز میتوان متوجه آن شد.
یک بخش مهم از این ضعف به توانمندیهای عمومی ادارهکنندگان تعاونیها بازمیگردد. علاقه به کار شخصی و ترجیح آن به مشارکت، پایین بودن توانمندیهای مدیریتی و ارتباط با اعضا، ازجمله این توانمندیهای عمومی است که نقص در آن میتواند در سرنوشت تعاونی مؤثر باشد. باید توجه داشت که نیروهای تعاونی عموماً– و نه بهطور مطلق- از اقشار عمومی جامعه هستند و توانمندیهای عمومی برای مدیریت سرمایه و نیروی انسانی در آنها چندان بالا نباشد.
مورد دیگر توانمندی در حوزه آموزشهای اقتصادی است. منظور از این مورد بهطور مشخص بالا بردن آگاهی عمومی تعاونگران، درخصوص مسائل سیاستهای کلی اقتصاد ملی، آشنایی با بازار داخلی، آشنایی با بازارهای منطقهای و بینالمللی، آشنایی با قوانین و امور کلی است که اگر بدانند میتواند جهت فعالیت تعاونیها را تغییر دهد. بهطور مثال اطلاع تعاونیهای تولیدی از مقاصد هدف صادراتی ایران میتواند به آنان این امکان را بدهد که برای صادرات محصولات خود به این مقاصد اقدام کنند و ضمن بالا بردن درآمد خود به افزایش درآمد ملی هم کمک کنند. یا اطلاع از نیازهای تولیدکنندگان داخلی میتواند به تعاونیهای تأمین، یا تعاونیهای دانشبنیان در رفع این نیازها کمک رساند. در فقره اخیر یعنی اطلاع دانشبنیانها از نیازهای بازار، میتوان به نیازهای نیروهای نظامی یا هر دستگاه حکومتی و اجرایی دیگر اندیشید که چگونه اینها بتوانند در همکاری با هم حضور یابند. درنهایت تعاونگران باید از حیث توانمندیهای تخصصی مرتبط با موضوع تعاونی خود آموزشهای بهروز را دریافت کنند.
4-2-8.ارتباطات بازیگران مختلف عرصه تعاونی در کشور
یکی از مسائلی که ICL نیز بر آن صحه گذاشته، عدم همکاری و بعضاً اختلافات داخلی تعاونگران است. علاوهبر اعضا یک تعاونی، ممکن است بین بازیگران مختلف عرصه تعاونی به سبب تزاحمهای کاری، همپوشانی مسئولیتها، تضاد منافع، اختلافنظرهای اساسی و حتی احساس وفاداری شدید به بخش تعاون که باعث میشود فعالیت سایر بازیگران را بهاندازه کافی مفید وضع و حال تعاونیها ندانند، با هم به اختلاف برمیخورند. تلاش میشود براساس وضعیت تعاونگران در ایران، این موارد اختلاف دستهبندی شود و ذیل هریک پیامدی را که برای عرصه تعاون در ایران بهوجود آمده است، بررسی شود.
1.عدم ارتباط مؤثر تصمیمگیران و مجریان با تعاونگران
قانون باید بتواند مقاصد و گفتار قانونگذاران را با خود منتقل کند. قانون باید گویا باشد، اما گاه ممکن است تعاونگران با مشکلاتی مواجه و یا با مسائلی روبهرو شوند که علت آن بهدرستی معلوم نباشد. در این صورت دلسردی و احساس سنگین باری تکالیف یا مانع بودن قانون، باعث کم شدن نیروی تعاونگران میشود. این مورد یکی از مواردی بود که بههنگام بازدید از تعاونیها و گفتوگو با تعاونگران بسیار شنیده میشد. بهنظر باید شرایطی فراهم باشد که هم امکان دیدار و طرح مسائل از سمت تعاونگران و هم امکان توضیح توسط مجریان یا قانونگذاران داده شود. در بخش اقتصاد معمولاً اتاقهای بازرگانی و اصناف این ارتباط را عهدهدار هستند، اما در بخش تعاون این ارتباط دیده نشده و جای آن خالی است.
البته اتاق تعاون تا حدودی این خلأ را بهلحاظ نظری و عملی پر کرده است. اما هنوز فاصله زیادی تا ایفای نقش فعال و مؤثر دارد. اتاق تعاون گرچه یک نهاد مردمی است، اما توسط قوانین مختلف بهعنوان مشاور شوراهای عالی متعددی در عرصه تصمیمگیری کشور حضور دارد که میتوان با بهبود قوانین مرتبط با اتاق تعاون و وضع سایر قوانین ارتباط مؤثر بدنه حاکمیتی با تنه مردمی تعاونیها را تمهید بیشتری بخشید.
2. ارتباط بخشهای مختلف متولی امور تعاونیها با هم
یکی از این شکافها که شاید بهنحوی طبیعی رخ داده باشد، وزارت تعاون و وزارت کشاورزی است. بهلحاظ تاریخی تعاونیهای زیر نظر وزارت کشاورزی باسابقهتر از وزارت تعاون هستند. وزارت کشاورزی در این خصوص خود را پیشرو میداند و ممکن است در برخی موارد تعاونیهای کشاورزی و روستایی تمایلی به همکاری با وزارت تعاون نداشته باشند. یا این ارتباط به سبب فاصلههای تاریخی و اداری امری دشوار باشد.
3. ارتباط بین سازمان برنامه و بودجه با تمام بازیگران عرصه تعاون
یکی از موارد آسیبزا در روابط بخش تعاون، اقدامات غیرقانونی سازمان برنامه و بودجه درخصوص عدم تحقق بودجه تخصیصیافته بخش تعاون است. این آسیب علاوهبر دلسردی بازیگران، امکان فعالیت برخی مجریان بخش تعاون مانند وزارت تعاون را سبب شده است. چراکه بدون بودجه امکان فعالیت از مجریان گرفته میشود.
4. ارتباط تعاونیها با بازار
اصناف نقش مهمی در ارتباط بخش خصوصی با بازار دارند، اما تعاونیها بهدلیل نبود آموزشها، توانمندیها و شبکه ارتباطی مؤثر، نمیتوانند بهخوبی بازار را شناخته و یا با آن وارد ارتباط مؤثرتری شوند. این مورد یکی از آسیبهای اقتصادی تعاونیهاست که ریشه در مسائل غیراقتصادی دارد. وفق نظریات جامعهشناسی اقتصادی، شبکهها مؤثرترین عامل در موفقیت بنگاههای اقتصادی، تأمین اولیه و بازار نهاییشان هستند [۴5]. ساخت چنین شبکهای میتواند بهسرعت کیفیت و کمّیت حضور تعاونیها و نقشآفرینی آنها در اقتصاد ملی را افزایش دهد.
4-2-9.بیتوجهی به مزیتهای تعاونی برای نیازهای اقتصاد ایران
اگر تصویر سازنده و شفافی از مزیتهای تعاونی وجود داشته باشد، سایر موارد ازجمله شبکهسازی، هدایت حمایتهای مالی و معنوی و هر سیاستگذاری دیگری در بخش تعاون به سهولت انجام میگیرد و بازدهی بالایی را برای تعاونیها و برای خَیر عمومی به بار میآورد. اما بیتوجهی به مزیتهای تعاونی میتواند ضمن منفعل کردن مسئولان در برابر تعاونیها، نیروی اجتماعی و باور به تعاونیها را در جامعه بهشدت ضعیف کند. این مزیتها باید همانگونه که متون قانون بالادستی به هماهنگی تعاونیها با مقوله تولید و اقتصاد مقاومتی تأکید دارند، بهعنوان تأکیدات قانونی و اجرایی ذکر شود. بهترین امکان قانونی برای تعبیه این موارد، قانون توسعه بخش تعاون است.
4-2-10.مسائل حقوقی
مقصود از مسائل حقوقی، مسائلی است که در عملکرد، حقوق و وظایف یا حدود و اشکال تعاونیها ابهاماتی و اختلالهایی ایجاد میکند که از طریق اصلاح یا ایجاد قوانین یا تعاریف در متون قانونی، اساسنامهها، آییننامههای اجرایی، قابل رفع و رجوع هستند و این متمایز از مسائل حقوقی بهمعنای قضایی است.
1. مشکلات حقوقی اساسنامهها: مهمترین مسئله اصل خودآیینی و خلاقیت اجتماعی تعاونیهاست که به سبب اساسنامههای از پیش تعیین شده و واحد برای انواع تعاونیها استقلال آنها را زیر سؤال برده و از نیروی اجتماعی که باید تعاونی را تعریف و اداره کند و بهاینترتیب در تعاونگران خود ایجاد احساس نشاط اجتماعی کند جلوگیری میکند. توصیه میشود به سبب تکثر تعاونیها و اساسنامهها که طبق یک برآورد احتمالی بیش از 40 مورد هستند، طی یک مطالعه تکمیلی و جانبی، این موارد مشخص شده و جهت اصلاح اساسنامهها پیشنهاد شود.
2. ابهام در تعاریف و مشخص کردن انواع تعاونیها: این ابهام حقوقی را پیشتر ذیل آشفتگی مفاهیم بخش تعاون تا حدودی مطرح کردیم. در اینجا صرفاً به ذکر موارد مشخص اشاره میشود: تعریف تعاونی و تعاونگر بهنحویکه اشکال ابداعی تعاونی در ایران از صورت ابهام با تعاریف بینالملل خارج شود و حدود تعاونی با حدود بنگاه اقتصادی غیرتعاونی بهدقت مشخص شود. همچنین مشخص کردن و تعریف انواع تعاونی ازجمله تعاونیهای فراگیر ملی و تعاونی سهامی عام.
4-2-11.عدم تدوین مجازات کیفری مختص تعاونیها
تخطیها و زدوبندها در تعاونیها و اتحادیههای تعاونی و سرپیچیهای برخی متولیان بخش تعاون از وزارت محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی، جرمانگاری نشدهاند. اکنون در این زمینه مشکلاتی وجود دارد که بهعلت کم بودن مورد توجه نبودهاند. اما این امر لزوم تدوین یک مجازات کیفری با همکاری قوه قضائیه و کارشناسان بخش تعاون را از ضرورت ساقط نمیکند. بهخصوص در مسائل حکمرانی، برخی تمردها میتواند نفع عمومی را غیرقابل پیگیری کرده و دولت را از انجام وظایفش باز دارد. همچنین منجر به کاهش اعتبار و قدرت حاکمیت دولت میشود.
4-2-12. مشکل نظارت و عدم اعتماد اجتماعی
ضعف سیستم نظارت و وجود زدوبند در این سیستم که گاه بهعلت حضور طولانیمدت مسئولان آن یا عدم توانمندی هیئتهای نظارتی و بازرسان در زمینه تخصصی تعاونی اتفاق میافتد، درنهایت کاهش اعتماد اجتماعی مردم به حاکمیت و خود تعاونیها را در پی دارد. اغلب تعاونیهای مسکن و اعتباری درگیر این آسیب هستند. با امتداد این وضعیت دولت در رفع بحران مسکن ناکام میماند درحالیکه این تعاونیها میتوانستند بار سیاسی و اقتصادی تولید مسکن در ایران را از دوش دولت بردارند. اکنون برای جبران این ضایعه تعاونیهای مالی و مسکن به ادارات محدود شده که این امر، دست عموم اقشار کمدرآمد را از خانهدار شدن کوتاه کرده است. یعنی دقیقاً همان قشری که بحران مسکن دارند و بحران مسکن در شرایط حاضر میتواند به بحرانهای اجتماعی دیگر منجر شود.
5.نتیجهگیری و جمعبندی نهایی
5-1. برآورد و تحلیل آسیبشناسی بخش تعاونی اقتصاد براساس نسبت با اصول و ضرورتها
5-2.ارائه راهکار
بر این اساس بهترین راهکار اجرایی اینگونه پیشنهاد شد که متون قانونی مرتبط با بخش تعاون تا حد امکان اصلاحاتی براساس این محورها بیابند:
براساس محورهای ذکر شده در بالا، این اصلاحات بهصورت جزئی پیشنهاد میشود:
تعریف پیشنهادی تعاونی: تعاونی یک مشکل و نیاز یا خواست اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی را در جمع بههم مرتبط تشخیص و بیان میدارد که از طریق مفاهیم تعاونی برای سازماندهی، ایجاد و مدیریت سرمایه جهت بهبود یا تغییر آن مسئله استفاده میکند درحالیکه سایر اشکال پیگیری مانند کارآفرینی تجاری و ... صرفاً به شیوههای فردی و بازگشت سود که توسط افراد محدودی مدیریت میشود، میپردازند.
تعریف پیشنهادی تعاونگر: تعاونگر/ تعاونگران کسانی هستند که برای حل مشکل بهصورت گروه بههم وابسته مانند گروهی مشترکالمنافع، گروه صنفی واحد، گروه جغرافیایی– بومی- محلی، فرهنگی، قومی، تخصصی، علمی و مانند اینها، برای ایجاد و اداره تعاونی اقدام میکنند تعاونیای که مشخصاً به مشکلی میپردازد که ویژه چنین گروهی است یا بهصورت مؤثری با آنها ارتباط دارد.
نکته: باید این الزام قانونی ایجاد شود که تعاونیها حتماً در اساسنامه خود و درخواست ثبت، هدف اجتماعی خود را در کنار هدف اقتصادیشان توضیح دهند تا مرز بین تعاونی بودن و غیرتعاونی بودن در اهداف مشخص شود. این هدف باید در نسبت با جمع سرمایهگذار، یا هدف و یا محصول نهایی توضیح داده شود. این راهکار برای جلوگیری از ورود افراد غیرتعاونگر و سودجویانی که میخواهند از مزایای تعاونیها استفادهکنند ضروری است. ازاینرو باید از ذکر پیشنویس آن در اساسنامهها اجتناب کرد و در صورت نیاز به مشاوره برای افراد کمتوان در این حوزه، وزارت تعاون مکلف به ارائه مشاوره بهصورت تلفنی یا برخط شود.
تدقیق و آوردن تعریف تعاونیهای فراگیر ملی در متن قانون بخش تعاون: این تعاونیها باید ضمن مشترک بودن در الزام اداره با مفاهیم و شیوه تعاونی، موضوع فعالیتشان باید با این شرایط منطبق باشد:
نکته: باید در متن قوانین مرتبط با تعاونیهای فراگیر ملی به وضوح ذکر شود که خدمات اجتماعی که مصداق کارآفرینی اجتماعی هستند از این دایره بیرون هستند و مصادیق آن بهدقت احصا شود.
نکته: ازجمله دیگر اشکال نامتعارف تعاونی میتوان به تعاونیهای توسعه و عمران شهرستانی، تعاونیهای دهیاری، توسعه روستایی، سهام عدالت شهرستانی اشاره کرد که فاقد هویت، تعریف دقیق و ابهام نظری جدی هستند. فعالیت تعاونیها براساس گرایش فعالیت آنها نیز ازجمله دلایل این آشفتگی است. با شیوه تعریف تعاونی فراگیر ملی، عملاً این تعاونیها بیمورد شده و باید طبق قانون از یک تاریخ مشخص بهبعد مانع ایجاد آنها شد.
اصلاح تعریف تعاونی حسب موضوع فعالیت: با تدقیق تعریف تعاونی باید مصادیق تعاونی را هم چارهاندیشی کرد. در مواد (26) و (27) قانون 1370، هر تعاونی که در گرایش کشاورزی، دامداری، دامپروری، پرورش و صید ماهی، شیلات، صنعت، معدن، عمران شهری و روستایی و عشایری فعالیت میکند، تعاونی تولید و هر تعاونی که در حوزههای تأمین نیاز مشاغل تولیدی و یا مصرفکنندگان عضو خود فعالیت کند، تعاونی توزیع نامیده میشود. در حال حاضر، تمامی تعاونیهایی که به تولید خدمات میپردازند نیز تعاونی توزیعی ثبت میشوند؛ بهعنوان نمونه، تعاونی که در حوزه خدمات آموزشی فعالیت میکند، بهرغم اینکه به تولید خدمات آموزشی پرداخته و اعضای آن تولیدکننده خدمات، یعنی معلمان، باشند. ایراد در تعریف تعاونی براساس گرایش فعالیت سبب شده تا فهم درستی از تعاونی تولید و توزیع در کشور شکل نگیرد. همچنین تعاونیهای صوری، بهویژه در بخش تولید شکل گیرد که اعضا در آن شاغل نباشند. همانطور که در بخش قانون اساسی نیز اشاره شد، این مهم پس از بازنگری قانون در سال 1377 نیز بیشتر خود را نشان داده است. آنجایی که تبصره «1» ماده (8) حذف شد این تبصره بیان میداشت که اعضا در تعاونی تولید باید در تعاونی شاغل باشند. از طرف دیگر، اساساً تعریفی از تعاونی کار ارائه نشده و این تعاونیها همچنان براساس قانون 1350 مواد (90) و (91) به فعالیت خود ادامه میدهند. درواقع پیشنهاد میشود انواع تعاونیها براساس گستره موضوع فعالیتشان در قانون تغییر یابد. تعاونیها در دو دسته بزرگ جای داده شوند.
الف) تعاونیهای ملزم به خدمات به اعضای محدود صنفی: مانند تعاونی مسکن یا تعاونی مصرف یک صنف یا اداره و کارخانه و تأمین نیاز تولیدکنندگان.
ب) تعاونیهای غیرشاغلین: این تعاونیها نیز موظف به ارائه خدمات به اعضا و یا سایر مردم هستند، اما الزاماً همه اعضای تعاونی در آن شاغل نیستند. مانند همه تعاونیهای اعتباری در جهان. در آمریکا تعاونی اعتباری نیروی دریایی تعداد اعضایی بیش از تعداد کارمندان و سوای از آنها دارد. یا برخی تعاونیهای بخش کشاورزی نیز در مناطق مختلف جهان اینگونه هستند که تعداد زیادی عضو غیرشاغل و تعداد مشخصی کارمند غیرعضو دارند و این امر متداولی در جهان است. با این دستهبندی بزرگ دوگانه به گستره تعاونیها میتوان نظم داد و پذیرش آنها بهعنوان یک شکل از تعاونی را قانونی و تنظیم شده کرد.
۳. ایجاد الزام قانونی برای رفع مشکل آمار. تعاونگران و واحدهای تعاونی، اتحادیهها، اتاق تعاون، وزارت تعاون، سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران، ملزم به ارسال دقیق و بهموقع آمارها به مرکز آمار ایران در اساسنامهها و آییننامههای اجرایی مرتبط.
۴. ایجاد الزام قانونی که دولتها و مجالس شورای اسلامی را ملزم کند در لایحه و قانون بودجه سالیانه بودجه آمار بخش تعاون را ذکر کنند. همانطور که در فصل دوم بخش آمارها اعلام عنوان شد، بودجه بخش تعاون جداگانه اعلام نمیشود و تحت عنوان کلی بودجه وزارت تعاون اختصاص مییابد. از طرف دیگر سازمان برنامه و بودجه کشور درخصوص عدم تحقق بودجه بخش تعاون، پاسخگویی مناسبی ندارد. بنابراین پیشنهاد میشود وزارت تعاون و سازمان برنامه و بودجه کشور، ملزم به تحقق و پرداخت بودجه این بخش شوند.
۵. معرفی مرکز آمار ایران بهعنوان تنها متولی قانونی انتشار آمار بخش تعاون در قانون و ملزم کردن وزارت تعاون بهعنوان متولی اصلی پیگیری تولید و ارسال آمار از واحدها و دستگاههای مرتبط با بخش تعاون به مرکز ملی آمار ایران.
۶. ایجاد الزام قانونی برای نشر عمومی و قابل دسترس اطلاعات، آمار و دادههای بخش تعاون به مرکز ملی آمار ایران.
۷. ایجاد الزام قانونی برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، جهت هماهنگی با دستگاههای آموزشی کشور ازجمله سازمان آموزش فنی و حرفهای، آموزش عالی و وزارت آموزش و پرورش، جهت ایجاد دورههای آموزش عمومی، اقتصادی و تخصصی نام برده در فصل پیشین و نیز ترویج فرهنگ تعاون و تعاونی در مدارس، صدا و سیما، شبکههای آموزش آنلاین در کشور، نهادهای مردمی حمایت از بخش تعاون مانند شبکه تعاونگران و اتاق تعاون.
جدول 7. خلاصه پیشنهادهای سیاستی
ردیف |
چالش |
پیشنهاد |
۱ |
مشوقهای بخش تعاون عام هستند نه استحقاقمحور |
تصحیح قوانین بخش تعاون و هدفمند کردن مشوقهای مالیاتی و سایر حمایتهای مالی |
۲ |
فقر ارتباطی و عدم قرار گرفتن تعاونیها در شبکه ارتباطهای مؤثر اقتصادی |
الزام قانونی وزارت تعاون درخصوص کمک به تسهیل ارتباطگیری تعاونیها با سایر بازیگران عرصه اقتصاد از طریق برپایی نمایشگاههای تخصصی |
۳ |
ابهام در تعاریف تعاونی، تعاونگر و برخی انواع تعاونی |
تغییر تعاریف در متون قانونی با هدف رفع ابهامات |
۴ |
عدم همجهتی دقیق با سیاستهای کلان و بهروز اقتصاد ملی |
ایجاد الزام قانونی برای وزارت تعاون، جهت هماهنگی با وزارتهای صمت، اقتصاد و معاونت دیپلماسی اقتصادی وزارت امور خارجه |
۵ |
عدم همجهتی دقیق با سیاستهای کلان و بهروز اقتصاد ملی |
الزام قانونی وزارت تعاون به همکاری با معاونت دیپلماسی اقتصادی وزارت خارجه با تمرکز بر تعاونیهای تولیدات کشاورزی، صنعتی، دانشبنیان و پلتفرم، با هدف هماهنگی بیشتر بخش تعاون با اقتصاد ملی و هماهنگی بیشتر بخشهای تولید و تجارت |
۶ |
عدم التزام بازیگران عرصه تعاون به ارسال دقیق آمار |
مکلف کردن قانونی تعاونگران و سایر مکلفین بخش تعاون به ارسال دقیق و بهموقع آمار به وزارت تعاون و جرمانگاری ترک فعل در این خصوص |
۷ |
ابهام در بودجه تعاون و تحقق آن |
مکلف کردن وزارت تعاون و سازمان برنامه و بودجه به تحقق بودجه بخش تعاون |
۸ |
مشخص نبودن متولی اصلی نشر آمار |
مشخص کردن مرکز آمار ایران بهعنوان تنها نهاد نشر آمار حوزه تعاون و ایجاد الزام قانونی برای تولیدکنندگان آمار جهت همکاری با مرکز آمار ایران |
۹ |
عدم دسترسی آزاد به آمار تعاونیها |
مکلف کردن مرکز آمار به نشر عمومی |
10 |
نبود آموزشهای عمومی– حرفهای لازم بخش تعاون |
مکلف کردن وزارت تعاون به همکاری با نهادهای آموزشی و صدا و سیما در امر آموزش تعاونیها و ترویج آموزشهای مجازی |
۱۱ |
نبود آموزشهای تخصصی لازم داخل خود تعاونی |
بازگرداندن و روزآوری ماده حذف شده مرتبط با امر آموزش در قانون تعاون مصوب سال ۱۳۷۰ |
۱۲ |
عدم هماهنگی و همکاری لازم بین مکلفین بخش تعاون |
مکلف کردن وزارت تعاون به برپایی جلسات مشترک تصمیمگیری |
۱۳ |
عدم جرمانگاری برخی سوءرفتارها و سوءمدیریتها |
مطالعه و احصا موارد پرتکرار و جرمانگاری قانونی آنها |
۱۴ |
مشکل ارتباط مؤثر بین تعاونگران با دولتها |
مکلف کردن وزارت تعاون به ایجاد سامانههای ارتباط مردمی آنلاین و تلفنی |
گزیده سیاستی
گزارش " آسیب شناسی بخش تعاون" بر ضرورت بازطراحی نقش تعاونی در اقتصاد کشور تاکید میکند؛ امری که ضمن احیای ظرفیتهای اجتماعی، به ارتقای بهره وری اقتصادی نیز کمک میکند.