نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه سیاست های مالی دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه بودجه استانی و شهرداری ها دفتر مطالعات بخش عمومی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
در ایران، مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی 9.9درصد است؛ درحالی که در متوسط کشورهای سازمان همکاری های اقتصادی و توسعه، این نسبت به ۳۴.۰درصد می رسد. بنابراین، امروز، افزایش درآمدهای مالیاتی گام مهمی در راستای ارتقای رفاه عمومی در کشور است.
کلیدواژهها
خلاصه مدیریتی
بیان/شرح مسئله
در اقتصاد، همه محصولات نمیتوانند در نظام بازار به مقدار مناسبی تولید شوند. بعضی از کالاها و خدمات ویژگیهایی دارند که مبادله آنها را ناممکن یا لااقل خیلی پیچیده میکند. در ادبیات اقتصادی، از این کالاها با عنوان کالاهای عمومی یاد میشود.
در هر جامعه، دولت آن سازمانی است که کالاها و خدماتی را فراهم میکند که بهصورت ناهماهنگ، جامعه در تولید آنها ناکام است. بنابراین، تصمیم به ایجاد دولت پیمانی آگاهانه برای افزایش سطح رضایت افراد از زندگی است. برای اداره دولت، نیاز است تا هریک از افراد بخشی از درآمد خود را در اختیار آن قرار دهند. این پرداخت همان تعهدی است که امروزه با عنوان مالیات از آن یاد میشود. امروزه، دولتها منابع بهدستآمده از مالیات را در قانونگذاری، تنظیمگری، تأمین امنیت، بهداشت عمومی و آموزش پایه و... هزینه میکنند.
با این توضیح، میتوان دریافت که اندازه دولت در اقتصاد یکی از شاخصههای کلیدی رفاه در هر جامعه است. اگر دولت بیش از حد کوچک باشد، از انجام وظایفی که برعهده دارد ناتوان است. از طرف دیگر، اگر دولت خیلی بزرگ باشد، جامعه کالاها و خدمات خصوصی را به قدر کافی تولید نخواهد کرد. ازآنجاکه مالیات محل تأمین درآمدهای دولت است، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی شاخصی برای سنجش اندازه دولت در مقایسه با کل فعالیتهای اقتصادی است.
درعینحال، تنظیم اندازه بهینه دولت بهسادگی ممکن نیست و معمولاً، جوامع پس از طی دههها و انجام آزمونها و خطاهای مکرر، به نسبت بهینه مالیات، به تولید تمایل پیدا میکنند. یکی از پرسشهای مهم این است که اندازه بهینه دولت در اقتصاد ما چقدر است؟ برای پاسخ به این سؤال، یک راهکار مناسب استفاده از تجربههای جهانی است. بسیاری از کشورهای دنیا سوابق طولانیتری را نسبت به ما در دریافت مالیات توسط دولت داشتهاند. بنابراین، الگوگیری از آنها میتواند دلالتهایی درباره سطح بهینه مالیات در اقتصاد ایران و نسبت وضع فعلی با شرایط مطلوب داشته باشد.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
مالیات به پرداختهای اجباری بدون مابهازا به دولت عمومی گفته میشود. نداشتن مابهازا به این معناست که مزایایی که دولت به مالیاتدهندگان ارائه میکند، بهطور معمول متناسب با پرداختهای آنها نیست. با این تعریف، در ایران بهطور عمده چهار دسته کلی از نهادها وظیفه دریافت مالیاتها را دارند: 1. سازمان امور مالیاتی کشور، 2. بیمههای بازنشستگی و درمان عمومی، 3. شهرداریها، 4. گمرک جمهوری اسلامی ایران. بنابراین، مجموع درآمدهای مالیاتی در ایران برابر جمع دریافتیهای مالیاتی توسط این چهار دسته از نهادهاست.
با گزارش مرکز آمار ایران از تولید ناخالص داخلی، نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید در سال ۱۴۰۲ برابر ۹.۹ درصد است. با برآورد بانک مرکزی از تولید ناخالص داخلی، همین شاخص برابر ۱۳.۸ درصد است. در نهایت، با در نظر گرفتن یارانههای پنهان و تصحیح تولید ناخالص داخلی مرکز آمار، این شاخص به ۸.۱ درصد میرسد.
شکل زیر نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی را در ایران و متوسط کشورهای عضو سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه نشان میدهد. همانطور که دیده میشود، نسبت مالیاتها به تولید ناخالص داخلی در کشور ما بسیار کوچکتر از این نسبت در متوسط کشورهای سازمان است. بهطور مشخص، در سالهای گذشته، نسبت مالیات به تولید در متوسط سازمان بیش از ۳۳ درصد بوده؛ درحالیکه در ایران، این نسبت کمتر از ۱۰ درصد بوده است. در کشور ما، این نسبت حتی از مکزیک با ۱۷ درصد، کلمبیا با ۲۰ درصد، ترکیه با ۲۱ درصد و شیلی با ۲۴ درصد هم کمتر است.
نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی (شامل مالیاتها، پرداختهای تأمین اجتماعی و عوارض شهرداریها) به تولید ناخالص داخلی در ایران و متوسط سازمان
مأخذ: یافتههای پژوهش.
همچنین، در سالهای ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶، نسبت مالیات به تولید در کشور ما بیش از ۱۳ درصد بوده؛ اما در ادامه و از سال ۱۳۹۷ تا سال ۱۴۰۰، این نسبت بهطور پیوسته رو به کاهش بوده است. در نهایت، در دو سال گذشته، این نسبت شروع به افزایش کرده است؛ اما حتی تا رسیدن به بیشینه دهه گذشته، همچنان فاصله زیادی دارد.
از طرف دیگر، میتوان نسبت مطلوب درآمدها به تولید ناخالص داخلی را در هر پایه نزدیک به متوسط آن در بین کشورهای سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه دانست. با این فرض، شکل زیر نسبت درآمد مطلوب هر پایه مالیاتی به تولید ناخالص داخلی و درصد تکمیل آن را در ایران نشان میدهد. همانطور که دیده میشود، درآمدهای بهدستآمده از همه پایههای مالیاتی در ایران بسیار کوچکتر از حد مطلوب است. بیشترین مقدار تکمیل مربوط به مشارکتهای اجتماعی با ۴۷ درصد و مالیات بر اشخاص حقوقی با ۴۱ درصد است. در مقابل، ضعیفترین عملکرد به مالیات اشخاص حقیقی با ۹ درصد و مالیات بر دارایی با ۱۱ درصد برمیگردد. مالیات بر کالاها و خدمات با ۳۰ درصد در این بین قرار دارد.
نسبت مطلوب درآمد هر پایهی مالیاتی به تولید ناخالص داخلی و درصد تکمیل آن در ایران
مأخذ: همان.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
در ادامه، بهعنوان توصیه سیاستی، چند محور اصلی مطرح میشود:
در هر جامعهای، عمده نیازهای اقتصادی افراد معمولاً توسط خود آنها تأمین میشود. این کار با دو روش امکانپذیر است: نخست اینکه هر عضو تلاش کند تا نیازهای گوناگون خود را بهتنهایی رفع کند؛ دوم اینکه هریک از اعضا به تولید محصول مشخصی بپردازند و سپس آنها را باهم مبادله کنند. از طرفی، تولید هر کالا یا خدمت معمولاً به کسب تخصصی منحصربهفرد احتیاج دارد. درنتیجه با انتخاب روش دوم، اعضای جامعه میتوانند تولید بیشتری انجام دهند و از کیفیت زندگی بالاتری برخوردار شوند. یکی از نهادهایی که امکان انجام این مبادله را برای اعضای جامعه فراهم میکند، بازار است. این سازوکار نامتمرکز اعضا را با نیازها و تواناییهای متنوع به شکلی هماهنگ میکند که بهطور کلی، بیشترین منفعت را در همکاری با یکدیگر به وجود بیاورند.
بااینحال، در اقتصاد همه محصولات نمیتوانند به شکل نامتمرکز به مقدار مناسبی تولید شوند. بعضی از کالاها و خدمات ویژگیهایی دارند که مبادله آنها را ناممکن یا لااقل خیلی پیچیده میکند. برای مثال، وقتی شخصی با پرورش درخت به پاکی هوا کمک کند، دیگران هم بدون پرداخت هزینه از لذت آن بهرهمند میشوند. یا اگر در جامعهای امنیت فراهم باشد، سهیم شدن فردی جدید در استفاده از آن میزان برخورداری دیگران را از این نعمت کاهش نخواهد داد. در ادبیات اقتصادی، از کالاهایی که این دو ویژگی را دارند با عنوان کالاهای انحصارناپذیر و تمامنشدنی یاد میشود. همچنین، این کالاها به نام کالاهای عمومی شناخته میشوند. در نظام نامتمرکز بازار، کالاهای عمومی به اندازه مناسبی در اقتصاد تولید نمیشوند. به این پدیده شکست بازار گفته میشود.
برای رفع این مشکل، جوامع از یک نوآوری کهن به اسم «دولت» استفاده میکنند. در هر جامعه، دولت آن سازمانی است که کالاها و خدماتی را فراهم میکند که بهصورت ناهماهنگ، جامعه در تولید آنها ناکام است. اعضای هر جامعه ذیل قانون به این توافق میرسند که با تشکیل بنیانی منسجم و حمایت مستمر از آن، کالاها و خدماتی را تولید کنند که برایشان مطلوب است؛ اما به خودیِخود در نظام بازار خلق نمیشوند. بنابراین، تصمیم به ایجاد دولت پیمانی آگاهانه برای افزایش سطح رضایت افراد از زندگی است.
برای اداره دولت، نیاز است تا هریک از افراد بخشی از درآمد یا متناظراً توان تولید خود را در اختیار آن قرار دهند. این پرداخت همان تعهدی است که امروزه با عنوان مالیات از آن یاد میشود. در این خصوص، هولمز، قاضی دادگاه عالی در ایالات متحده، گفته است: «مالیات قیمتی است که ما برای دستیابی به جامعهای متمدن میپردازیم»[۱]. امروزه، دولتها منابع بهدستآمده از مالیات را در قانونگذاری، تنظیمگری، تأمین امنیت، بهداشت عمومی و آموزش پایه و... هزینه میکنند.
با این توضیح، میتوان دریافت که اندازه دولت در اقتصاد یکی از شاخصههای کلیدی رفاه در هر جامعه است. اگر دولت بیش از حد کوچک باشد، از انجام وظایفی که برعهده دارد ناتوان است. از طرف دیگر، اگر دولت خیلی بزرگ باشد، جامعه کالاها و خدمات خصوصی را بهقدر کافی تولید نخواهد کرد. ازآنجاکه مالیات محل تأمین درآمدهای دولت است، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی شاخصی برای سنجش اندازه دولت در مقایسه با کل فعالیتهای اقتصادی است. بنابراین، متناظراً اگر مالیات بسیار کم یا زیاد باشد، میتوان گفت اندازه دولت از حد بهینه خود در اقتصاد فاصله دارد.
برای مثال، میتوان اینطور تصور کرد در جامعهای، رضایت اقتصادی خانوارها تابع برخورداری از دو موهبت است: نان و پاکیزگی شهر. نان کالایی خصوصی است که هر خانواده با درآمد خود آن را تهیه میکند و پاکیزگی کالایی عمومی است که با مشارکت عمده مردم شهر به دست میآید. همچنین، هر خانوار درآمد مشخصی دارد. علاوهبر این، دولت تعیین میکند که هر خانوار چه سهمی از درآمد خود را بهعنوان مالیات بپردازد تا در پاکسازی شهر هزینه شود. حالا، اگر هر خانوار فقط بخش کوچکی از درآمد خود را بهعنوان مالیات در اختیار دولت قرار دهد، آنچه درمجموع به دست دولت میرسد، برای نظافت شهر کافی نیست. در این شرایط، خانوارها از نان به اندازه دلخواه بهرهمندند؛ اما تقاضای شهر پاکتری را دارند. در سمت دیگر، اگر دولت بخش قابل توجهی از درآمد خانوارها را بهعنوان مالیات دریافت کند، با این منابع میتواند شهر تمیزی را فراهم کند؛ اما ممکن است خانوارها به گرسنگی دچار شوند! درنتیجه، تنظیم درست سهم مالیاتها از درآمد خانواده پیشنیازی برای تأمین زندگی متعادل است.
البته، ممکن است این نکته مطرح شود که منابع در دست دولت محدود به مالیاتها نیست. برای مثال، بهویژه در کشورهای برخوردار از منابع طبیعی، شاید بتوان بخشی از منابع دولت را از راه فروش نفت تأمین کرد. بااینحال، در پاسخ باید گفت که این روش مسیر مناسبی برای تجهیز دولت نیست. در این خصوص، میتوان به سه دلیل اشاره کرد:
پیش از این، به ضرورت چرخش بهسمت مالیات بهعنوان درآمد پایه دولت پرداخته شد. باوجود این، تنظیم اندازه بهینه دولت بهسادگی ممکن نیست. از طرفی، نیازهای عمومی جامعه ابعاد گسترده و گاه ناشناختهای دارد. از طرف دیگر، تا زمانی که در عمل محقق نشود، تخمینی از سطح کارایی دولت در دسترس نیست تا با استفاده از آن، بتوان دانست که بهازای چه سطحی از مالیات، چه مقدار کالاها و خدمات عمومی ارائه خواهد شد. بنابراین، معمولاً جوامع پس از طی دههها و انجام آزمونها و خطاهای مکرر، به نسبت بهینه مالیات به تولید تمایل پیدا میکنند.
در این سالها، کشور ما درحال گذار از اقتصادی با تأمین منابع دولت بر پایه نفت بهسوی یک اقتصادی با دولت مالیاتمحور است. درنتیجه، یکی از پرسشهای مهم این است که نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی یا به تعبیر دیگر، اندازه بهینه دولت در اقتصاد ما چقدر خواهد بود؟ یک روش برای پاسخ به این پرسش این است که ما هم راه کشورهای پیشین را طی کنیم و با ایجاد تغییرات مالیاتی و مشاهده اثرهای آن در کشور، بهسمت نسبت مالیاتی دلخواه حرکت کنیم. بااینحال، این روش زمانبر و پرهزینه است. راه دیگر استفاده از تجربههای جهانی است. ازآنجاکه بیشتر کشورهای دنیا منابع طبیعی ندارند و برای گردش چرخ دولت، چارهای جز استفاده از مالیات نداشتهاند، بسیاری از آنها سوابق طولانیتری را نسبت به ما در دریافت مالیات توسط دولت و تنظیم ساختار مالیاتی داشتهاند. البته بدون شک، ترجیحات فرهنگی، سطح درآمد، ساختار اجتماعی، ترتیبات نهادی و... بر نسبت مالیاتی بهینه در هر کشور مؤثرند. بااینحال، اجمالاً انتظار میرود مردم جوامع مختلف در ترجیحات اقتصادی شباهتهایی داشته باشند. ازاینرو، مشاهده نسبت مالیات و اندازه دولت در کشورهای باسابقه و الگوگیری از آن میتواند دلالتهایی درباره سطح بهینه مالیات در اقتصاد ایران و نسبت وضع فعلی با شرایط مطلوب داشته باشد. با این دانسته، سیاستگذار به چراغ راهی مجهز میشود که مسیر را برای گامهای اصلاحی لازم تا حدی روشن میکند.
تا اینجا، این بحث مطرح شد که چرا امروز داشتن برآوردی کلی از نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در اقتصاد ایران و مقایسه آن با دیگر کشورهای جهان مسئلهای کلیدی است. بااینحال، مقایسه مالیات در ایران با دیگر کشورهای جهان چندان سرراست نیست. همانطور که در ادامه خواهیم دید، بنا به تعریف سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه (از این پس سازمان)، مالیات عبارت است از هر نوع پرداخت اجباریای که در مقابل آن، الزاماً خدمت مشخصی برای جبران ارائه نمیشود. با این معیار، بسیاری از پرداختیهای مردم برای بیمهها، مجوزها، خدمات محلی و... در دسته مالیاتها قرار میگیرند. به بیان دیگر، خیلی از کشورها حسابهای مالی دولتهای خود را با استانداردهای مشخصی گزارش میکنند؛ اما درباره ایران، این ساماندهی تا به حال انجام نشده است. با این توصیف، بخشی از مشارکت این پژوهش یکپارچهسازی همه درآمدهای مالیاتی دولت در ایران است.
در سمت دیگر، همه انواع درآمدهای مالیاتی یکسان نیستند. چه در ایران و چه در جهان، بخشی از مالیاتها بهصورت مستقیم از درآمدهای افراد گرفته میشود؛ بعضی از آنها به شکل حق بیمه دریافت میشود؛ بخشی از آن بر روی مبادلههای کالاها و خدمات اعمال میشود و... . از دیدگاه اقتصادی، هر کدام از اجزای مالیاتی تأثیر متفاوتی بر عملکرد اقتصاد دارند. برای مثال، اتکای مالیاتها بر درآمد افراد ممکن است انگیزه آنها را برای فعالیت اقتصادی بیشتر مختل کند؛ درحالیکه مالیات بر کالاها و خدمات ممکن است انگیزه را برای پسانداز در برابر مصرف تقویت کند. بنابراین، سطح دیگری از مقایسه به بررسی وضعیت درآمدی پایههای مالیاتی مختلف برمیگردد. مشابه استدلال پیشین، استفاده از تجربه کشورها در انتخاب ترکیب بهینهای از پایههای مالیاتی کمک مهمی به طراحی ساختار مالیاتی کشورمان خواهد کرد. همانطور که در ادامه خواهیم دید، دستهبندی مالیاتها در ایران و سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه تفاوتهایی جزئی با هم دارند. با این توضیح، بخش دیگری از مشارکت این پژوهش مقایسه درآمدهای مالیاتی متنوع دولت ایران و کشورهای عضو سازمان به تفکیک پایههای مالیاتی است. با این هدف، ابتدا دستهبندی جدید و سادهای پیشنهاد شده و بعد، دستهبندی مالیاتها در ایران و سازمان با آن منطبق میشود.
با تعریفی که از مالیات گفته شد، در ایران بهطور عمده چهار دسته کلی از نهادها متولی دریافت درآمدهای دولت هستند:
1. سازمان امور مالیاتی کشور که درآمدهای دولت مرکزی را تجمیع میکند؛
2. صندوقهای بازنشستگی که مشارکتهای اجتماعی را وصول میکنند؛
3. شهرداریها که عوارض عمومی را جمعآوری میکنند؛
4. گمرک جمهوری اسلامی ایران که مالیات بر واردات را دریافت میکند. درنتیجه، مالیاتها در ایران شامل جمع دریافتیهای این چهار دسته نهاد عمومی است.
با انجام محاسبهها، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در ایران در سال ۱۴۰۲ برابر ۹.۹ درصد برآورد میشود. این در حالی است که برای متوسط کشورهای عضو سازمان در سال ۱۴۰۱، همین نسبت به ۳۴.۰ درصد میرسد. درنتیجه، با رعایت ملاحظات بیان شده بهنظر میرسد درآمدهای مالیاتی در ایران بسیار کمتر از سطح بهینه است. بنابراین، یک دلالت مهم این است که برای دستیابی شهروندان ایرانی به رفاه بالاتر، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی باید افزایش قابل توجهی پیدا کند. همچنین، هرچند نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در چهار سال گذشته روند صعودی داشته، اما محاسبات نشان میدهد در بازه سالهای ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶ این مقدار بیش از ۱۳.۰ درصد بوده است.
در سمت دیگر، مشارکتهای اجتماعی – یعنی پرداختیهای اجباری به بیمههای بازنشستگی و درمان – بیشترین سهم را در بین مالیاتها در ایران دارند. در سمت مقابل، در متوسط کشورهای سازمان، این مالیات بر کالاها و خدمات است که نقش پررنگتری دارد. بااینحال، روشنترین اختلاف درباره مالیات اشخاص حقیقی به چشم میخورد. درحالیکه در کشورهای سازمان، این پایه مالیاتی سهمی ۲۵درصدی را از مجموع درآمدهای مالیاتی دارد، در ایران فقط ۷ درصد از درآمدها از این پایه محقق میشود. اگر با استفاده از شاخص مالیات به تولید ناخالص داخلی عملکرد هرکدام از پایههای مالیاتی را با متوسط سازمان مقایسه کنیم، درآمد حاصل از هیچکدام از پایههای مالیاتی حتی به نیمی از مقدار مطلوب (نسبت متوسط در بین کشورهای سازمان) هم نمیرسد. در این بین، مشارکتهای اجتماعی و مالیات بر اشخاص حقوقی با تکمیل ۴۷ درصد و ۴۱ درصد از مقدار مطلوب بهترین عملکرد و مالیات اشخاص حقیقی با تکمیل ۹ درصد و مالیات بر دارایی با ۱۱ درصد بیشترین عقبافتادگی را نسبت به دیگر پایهها دارد.
ساختار پژوهش در ادامه به این صورت است: در بخش ۲، ابتدا تعریف مالیاتها با معیار سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه بیان میشود. سپس، دستهبندی جدیدی ارائه شده است که مالیاتها را در ایران و سازمان متناظر میکند. در بخش ۳، دادههای استفاده شده برای محاسبه درآمدهای مالیاتی در ایران معرفی میشوند. در بخش ۴، نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران برآورد و با جهان مقایسه میشود. در بخش ۵، وضعیت درآمدی پایههای مختلف در ایران با درنظرداشتن نسبت متوسط آنها در سازمان تحلیل خواهند شد. در نهایت، در بخش ۶، موضوعات جمعبندی میشوند.
در این بخش، ابتدا تعریف مالیات را مرور میکنیم و بعد، با توجه به آن، دستهبندی مالیاتها را در ایران توضیح میدهیم.
امروز نهادهای بینالمللی به تعریف نسبتاً مشترکی از مالیاتها دست پیدا کردهاند. در نسخه سال ۲۰۰۸ نظام حسابهای ملی، پنج نهاد کمیسیون اروپا، صندوق بینالمللی پول، سازمان همکارهایهای اقتصادی و توسعه، سازمان ملل و بانک جهانی از مالیاتها بهعنوان «پرداختهای اجباری، بدون مابهازا و نقدی یا کالایی توسط واحدهای نهادی به واحدهای حاکمیتی» یاد کردهاند[۲]. همچنین، در سند آمارهای مالی دولت، صندوق بینالمللی پول هم تعریف خود را از مالیاتها بر همین پایه بنا کرده است[۳]. در نمونهای دیگر، بانک جهانی پرداختهای اجباری به دولت مرکزی را بهعنوان مالیات شناسایی کرده است[۴].
بااینحال، در این گزارش، از تعریف سازمان همکاری اقتصادی و توسعه برای مالیاتها و همچنین دادههای همین سازمان استفاده شده که با توجه به مبنای مشترک، تعریف سازمان هم به معیار نظام حسابهای ملی نزدیک است. این انتخاب به سه دلیل انجام شده است: 1. تعریفهای سازمان تا حد مناسبی دقیق، روشن و جامع است؛ بنابراین، مبتنیبر آنها میتوان مالیاتها را در ایران شناسایی و دستهبندی کرد. این تعریفها توسط سازمان در سندی با عنوان «آمارهای درآمدی، راهنمای تفسیری» منتشر میشود[۵]. 2. علاوه بر تعریفها، سازمان دادههای درآمدی دولتهای کشورهای عضو را هم سالانه جمعآوری و در یک پایگاه برخط منتشر میکند[۶]. به این صورت، میتوان اطمینان داشت که دادههای کشورهای مختلف بر پایه تعریفهای مشترکی گردآوری میشوند؛ در نتیجه، مقایسه بین کشورها از اعتبار قابلقبولی برخوردار است. 3. اعضای سازمان عمدتاً از کشورهایی هستند که در حکمرانی و تنظیمگری اقتصادی تلاش بیشتری کردهاند؛ نه کشورهایی که در نهادسازی و خطمشیگذاری، همچنان دچار ضعف هستند. بنابراین، خصوصاً در زمینه گستره بهینه دولت، استفاده از تجربههای این کشورها میتواند راهنمای ارزشمندی در جهتدهی به سیاستهای کلان اقتصادی کشور ما داشته باشد.
طبق تعریف سازمان، مالیات به پرداختهای اجباری بدون مابهازا به دولت عمومی یا یک مقام فراملی گفته میشود[۵]. نداشتن مابهازا به این معناست که مزایایی که دولت به مالیاتدهندگان ارائه میکند، بهطور معمول متناسب با پرداختهای آنها نیست. همچنین، مالیات شامل جریمهها و وامهای اجباری به دولتها نمیشود. دولت عمومی از دولت مرکزی، دستگاههایی که دولت بر آنها مدیریت کارا دارد، دولتهای استانی یا محلی، بعضی طرحهای تأمین اجتماعی و نهادهای دولتی خودمختار تشکیل شده، اما شامل شرکتهای دولتی نیست.
بنا به تعریف، علاوهبر پایههای مالیاتی متداول، پرداختیهایی از جمله مشارکتهای تأمین اجتماعی اجباری به نهادهای عمومی، هزینهها، عوارض کاربری و مجوزها هم در دسته مالیاتها قرار میگیرند. البته، با توجه به معیار، برای اینکه پرداختی بهعنوان مالیات شناخته شود، نباید پیوند محکمی با خدمات ارائه شده داشته باشد. این تعریف زمانی برقرار است که:
برای مثال، هزینههای دریافت مجوز شکار یک درآمد مالیاتی است؛ چون در ازای آن، دولت خدمتی ارائه نمیکند. در مقابل، هزینه صدور گذرنامه درآمد غیرمالیاتی محسوب میشود؛ چرا که صرف انجام خدمت اداری و چاپ مدرک میشود. به جز این، حقامتیازها مالیات نیستند؛ بلکه بهعنوان اجاره حق بهرهبرداری از منابع دولتی در نظر گرفته میشوند. در نهایت، جریمهها و مجازاتها بر دیرکرد پرداخت مالیاتها یا بر تلاش برای فرار مالیاتی در دسته مالیاتها قرار نمیگیرند. توضیحات بیشتر در [۵] قابل بررسی است.
با توجه به این تعریف، در ایران چهار دسته کلی از نهادها وظیفه وصول عمده درآمدهای مالیاتی را دارند:
1. سازمان امور مالیاتی کشور که دریافتکننده بخش اصلی مالیاتهاست؛
2. بیمههای بازنشستگی و درمان عمومی که مشارکتهای اجتماعی را جمعآوری میکنند؛
3. شهرداریها که عوارض عمومی را دریافت میکنند؛
4. گمرک جمهوری اسلامی ایران که مالیات بر واردات را دریافت میکند.
بنابراین، مجموع درآمدهای مالیاتی در ایران برابر جمع دریافتیهای مالیاتی توسط این چهار دسته از نهادهاست.
تا این قسمت از این بخش، تعریف کلی درآمدهای مالیاتی ارائه شد. بااینحال، در ادامه، این پژوهش نهفقط مجموع درآمدهای مالیاتی، بلکه درآمدهای پایههای مالیاتی را به تفکیک در ایران با کشورهای سازمان مقایسه میکند. درنتیجه، نیاز است تا دستهبندی یکسانی از انواع پایههای مالیاتی بین ایران و سازمان شکل بگیرد.
از طرفی، سازمان درآمدها را به مالیات بر درآمدها، سودها و عایدیهای سرمایه (۱۰۰۰)، مشارکتهای تأمین اجتماعی (۲۰۰۰)، مالیات بر نیروی کار (۳۰۰۰)، مالیات بر دارایی (۴۰۰۰)، مالیات بر کالاها و خدمات (۵۰۰۰) و دیگر مالیاتها (۶۰۰۰) افراز میکند. بااینحال، به هدف مقایسه، این دستهبندی به اندازه کافی گویا نیست؛ زیرا برای مثال، در این دستهبندی، مالیاتهای اشخاص حقیقی و حقوقی در دستههای جداگانهای قرار ندارند؛ درحالیکه بزرگی و ترکیب نسبی مالیاتها در این دو دسته دلالتهای مهمی از نگاه اقتصادی دارد.
برای حل این مشکل، دستهبندی تازهای در جدول ۱ ارائه شده است. ستون یکم این جدول دستهبندی پژوهش را از درآمدهای مالیاتی معرفی میکند. این دستهها شامل مالیات اشخاص حقیقی، مالیات اشخاص حقوقی، مشارکتهای اجتماعی، مالیات بر دارایی، مالیات بر کالاها و خدمات و سایر مالیاتهاست. ستون دوم پایههای معادل هر دسته را در طبقهبندی سازمان نشان میدهد. همانطور که مشخص است، این بار مالیات بر درآمد افراد و شرکتها از یکدیگر تفکیک شده است. ستون سوم جدول پایههای معادل را در دستهبندی کشور ما نشان میدهد. در ایران، مالیات اشخاص حقیقی به مالیات بر درآمدها محدود میشود. بهجز این، مالیات بر داراییها شامل مالیات بر ثروت و مالیات بر عوارض نوسازی و خودرو است. در نهایت، مالیات بر کالاها و خدمات علاوهبر همین پایه، بنا به تعریف شامل مالیات بر واردات و سایر عوارض عمومی هم هست. در آخر، ستون چهارم جدول نشان میدهد که در کشور ما، کدام نهادها دریافتکننده هر نوع از مالیاتها هستند. همانطور که دیده میشود، سازمان امور مالیاتی کشور دریافتکننده مالیات بر درآمدها، مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر ثروت و مالیات بر کالاها و خدمات است. به جز این، صندوقها بیمه عمومی دریافتکننده مشارکتهای اجتماعی، شهرداریها دریافتکننده عوارض و گمرک دریافتکننده مالیات بر واردات است.
جدول 1. دستهبندی پژوهش از درآمدهای مالیاتی و پایههای معادل در ایران و سازمان
|
دستهبندی پژوهش |
پایههای معادل در دستهبندی سازمان |
پایههای معادل در دستهبندی ایران |
دریافتکننده مالیات در ایران |
|
مالیات اشخاص حقیقی |
مالیات بر درآمد افراد (۱۱۰۰) |
مالیات بر درآمدها |
سازمان امور مالیاتی کشور |
|
مالیات بر نیروی کار (۳۰۰۰) |
|||
|
مالیات اشخاص حقوقی |
مالیات بر شرکتها (۱۲۰۰) |
مالیات اشخاص حقوقی |
سازمان امور مالیاتی کشور |
|
مشارکتهای اجتماعی |
مشارکتهای تأمین اجتماعی (۲۰۰۰) |
مشارکتهای اجتماعی |
صندوقهای بیمه عمومی |
|
مالیات بر دارایی |
مالیات بر دارایی (۴۰۰۰) |
مالیات بر ثروت |
سازمان امور مالیاتی کشور |
|
عوارض نوسازی و خودرو |
سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور |
||
|
مالیات بر کالاها و خدمات |
مالیات بر کالاها و خدمات (۵۰۰۰) |
مالیات بر کالاها و خدمات |
سازمان امور مالیاتی کشور |
|
سایر عوارض عمومی |
سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور |
||
|
مالیات بر واردات |
گمرک جمهوری اسلامی ایران |
||
|
سایر مالیاتها |
سایر مالیات بر درآمدها (۱۳۰۰) |
- |
- |
|
دیگر مالیاتها (۶۰۰۰) |
مأخذ: یافتههای پژوهش.
یادداشت: از سازمان، منظور سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه است. در ستون دوم، اعداد داخل کمانک متناظر دستهبندی راهنمای تفسیری آمارهای درآمدی سازمان هستند [5].
در بخش بعد، منبع داده هریک از پایههای مالیاتی معرفی خواهند شد.
در این بخش، منبع دادههای درآمدی هریک از دریافتکنندههای مالیات در ایران معرفی میشوند. اگر در هر مرحله از برآوردی استفاده شده باشد، در مورد روش آن هم توضیحاتی داده خواهد شد. در این پژوهش، درآمدهای مالیاتی کشور ما در ۱۰ سال گذشته (۱۳۹۳ تا ۱۴۰۲) مورد بررسی قرار گرفته است.
با توجه به تعریف مالیات، از بین پایههای بالا، ردیفهای حق بیمه وصولی از کارگاهها، حق بیمه وصولی از رانندگان حملونقل بار و مسافرین شهری (ماده (۷) قانون تأمین اجتماعی)، درصد کسورات سهم کارفرما (ماده (۱۰) قانون نوسازی)، حق بیمه و مستمری سهم دولت و سایر بهعنوان مالیات در نظر گرفته میشوند. ازآنجاکه بیمه مشاغل آزاد اختیاری است، این ردیف و سهم دولت در پرداخت آن در تعریف مالیات نمیگنجد. با هدف برآورد مشارکتهای اجتماعی در ایران، منابع سازمان تأمین اجتماعی در پنج پایه باقیمانده باهم جمع میشوند. برای سال ۱۴۰۲، این منابع به ۷۰۲ هزار میلیارد تومان میرسد.
از سمت دیگر، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در گزارشی تعداد بیمهشدههای هریک از صندوقهای بیمه عمومی را ثبت کرده که در جدول۲ نمایش داده شده است[۸]. با توجه به این جدول، نزدیک به ۸۳ درصد از کل بیمهشدهها در ایران تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی هستند. با فرض یکسان بودن متوسط سرانه دریافتی دیگر صندوقها از اعضای خود با سازمان تأمین اجتماعی، میتوان کل منابع مالیاتی صندوقها را برآورد کرد. البته، از بین صندوقهای اشاره شده در جدول، «بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر» بیمه اجباری نیست؛ درنتیجه، سهم این صندوق از بیمهشدهها کنار گذاشته میشود. با این توضیح، مجموع مالیاتهای دریافتی توسط صندوقهای بیمه عمومی در سالهای مورد بررسی تخمین زده میشود. برای سال ۱۴۰۲، این مقدار برابر ۷۹۱ هزار میلیارد تومان است.
جدول 2. سهم صندوقهای بیمه عمومی از کل بیمهشدهها [8]
|
صندوق یا سازمان |
بیمهشدهها |
سهم از کل بیمهشدهها |
|
تأمین اجتماعی |
۱۴.۴ |
82.9% |
|
بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر |
۱.۲ |
6.7% |
|
بازنشستگی کشوری |
۰.۸ |
4.9% |
|
بازنشستگان نیروهای مسلح |
۰.۶ |
3.4% |
|
دیگر |
۰.۴ |
2.1% |
|
جمع |
۱۷.۳ |
100.0% |
از بین این ردیفها، تنها ردیف درآمدهای ناشی از عوارض عمومی معادل درآمدهای مالیاتی است. در سال ۱۴۰۲، ۹۶ درصد از درآمدهای شهرداری تهران به عوارض عمومی اختصاص دارد. همچنین، با توجه به تعریفها از پایهها، عوارض نوسازی و خودرو در دسته مالیات بر ثروت قرار میگیرند؛ درحالیکه سایر عوارض عمومی در دسته مالیات بر کالاها و خدمات طبقهبندی میشوند. البته، در سال ۱۴۰۲، عوارض نوسازی و خودرو سهمی ۲درصدی از عوارض عمومی را دارد و ۹۸ درصد باقیمانده به سایر عوارض عمومی برمیگردد.
برای شهر تهران، دادههای درآمدی از سال ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۲ در سامانه شفافیت شهرداری تهران در دسترس است. برای دیگر شهرها (که در برخی سالها شامل تهران میشود)، یک بار برای سالهای ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۸ (دوره ۱) و بار دیگر برای سالهای ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۲ (دوره ۲)، دادهها از وزارت کشور دریافت شده است. البته، برای شهرهایی بهجز تهران، جزئیات تفکیک درآمدها در سطح سامانه شفافیت شهرداری تهران در دسترس نیست. برای سالهای دوره ۲، درآمدها در دسترس است، اما برای دوره ۱ تنها مجموع منابع گزارش شده است. درنتیجه، برای دوره ۱، درآمدهای شهرداریها با در نظر داشتن متوسط سهم درآمدها از منابع در سه سال انتهایی دوره ۲ برآورد شده است. پس از آن، برای هر دو دوره، سهم عوارض عمومی از درآمدها و همچنین تفکیک آن به مالیات بر ثروت و مالیات بر کالاها و خدمات با لحاظ متوسط سه سال انتهایی در شهرداری تهران به دست آمده است. در نهایت، این دو بخش از مالیاتهای شهرداریها در تهران و دیگر شهرها باهم جمع میشود تا کل مالیاتهای دریافتی توسط شهرداریهای کشور محاسبه شود.
در نهایت، با گردآوری دادهها از منابع گفته شده، درآمدهای مربوط به پایههای مالیاتی مختلف در ایران در جدول ۳ نمایش داده شده است. همانطور که مشخص است، مجموع درآمدهای مالیاتی در کشور ما در سال ۱۴۰۲ به ۱۹۲۴ هزار میلیارد تومان میرسد. در بخش بعد، با استفاده از این داده، نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران با کشورهای سازمان مقایسه میشود.
جدول 3. درآمدهای پایههای مالیاتی در ایران (هزار میلیارد تومان)
|
پایه مالیاتی |
1393 |
1394 |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
|
|
مالیات اشخاص حقیقی |
مالیات بر درآمدها |
۹ |
۱۲ |
۱۵ |
۱۵ |
۱۹ |
۲۹ |
۳۷ |
۵۷ |
۸۵ |
۱۴۲ |
|
مالیات اشخاص حقوقی |
مالیات اشخاص حقوقی |
۲۴ |
۲۸ |
۳۲ |
۳۷ |
۴۲ |
۴۲ |
۵۹ |
۱۱۷ |
۱۹۰ |
۳۱۳ |
|
مشارکتهای اجتماعی |
مشارکتهای اجتماعی |
۶۰ |
۸۳ |
۹۲ |
۱۰۴ |
۱۶۲ |
۱۴۸ |
۲۵۳ |
۳۵۵ |
۵۵۸ |
۷۹۱ |
|
مالیات بر دارایی |
مالیات بر ثروت |
۳ |
۲ |
۳ |
۳ |
۴ |
۸ |
۲۳ |
۱۴ |
۱۹ |
۲۹ |
|
عوارض نوسازی و خودرو |
۱ |
۱ |
۱ |
۱ |
۲ |
۳ |
۳ |
۴ |
۵ |
۸ |
|
|
مالیات بر کالاها و خدمات |
مالیات بر کالاها و خدمات |
۲۲ |
۲۵ |
۳۴ |
۴۲ |
۴۵ |
۵۸ |
۷۲ |
۱۱۷ |
۱۷۸ |
۳۲۲ |
|
سایر عوارض عمومی |
۳۱ |
۳۲ |
۳۳ |
۳۲ |
۳۶ |
۴۲ |
۴۴ |
۸۰ |
۱۳۰ |
۲۳۰ |
|
|
مالیات بر واردات |
۱۳ |
۱۲ |
۱۸ |
۲۳ |
۱۹ |
۲۰ |
۱۸ |
۲۵ |
۵۰ |
۹۰ |
|
|
مجموع درآمدهای مالیاتی |
۱۶۳ |
۱۹۵ |
۲۲۹ |
۲۵۸ |
۳۲۸ |
۳۵۱ |
۵۰۹ |
۷۷۰ |
۱,۲۱۶ |
۱,۹۲۴ |
|
مأخذ: یافته های پژوهش.
یادداشت: مشارکتهای اجتماعی با استفاده از منابع سازمان تأمین اجتماعی و نسبت آن با دیگر صندوقهای عمومی برآورد شده است. عوارض نوسازی و خودرو و سایر عوارض عمومی درآمدهای دریافت شده توسط شهرداریهای کشور است که با استفاده از دادههای شهرداریها در کنار نسبتهای منابع، درآمدها و عوارض عمومی شهرداری تهران برآورد شده است.
۴. نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران و جهان
در این بخش، نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران با جهان مقایسه میشود. به این هدف، ابتدا این نسبت برای ایران محاسبه و در جدول ۴ گزارش میشود. در بخش پیش، مجموع درآمدهای مالیاتی در ۱۰ سال گذشته به دست آمد که در سطر یکم جدول۴ نشان داده شده است. در کشور ما، تولید ناخالص داخلی بهطور جداگانه توسط مرکز آمار ایران و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اندازهگیری و منتشر میشود [۱۲] و[۱۳]. این دو مقدار برای سالهای مورد بررسی در سطرهای دوم و سوم آورده شدهاند. البته، در این پژوهش، برآورد مرکز آمار ایران بهعنوان شاخص اصلی در نظر گرفته میشود؛ زیرا در حوزه سیاستگذاری اقتصادی، عموماً این مرکز بهعنوان مرجع اصلی در اعلام دادههای کشور مدنظر قرار داده میشود.
یکی از مسئلههایی که بهطور ویژه در اقتصاد ایران پررنگ است، ابعاد گسترده یارانههای پنهان است. وجود این یارانهها میتواند باعث کمبرآوردی در تولید ناخالص داخلی شود. برای مثال، زمانی که دولت قیمت یک لیتر بنزین را سه هزار تومان تعیین میکند، تولید هر واحد از این کالا به اندازه همین مقدار به شاخص تولید ناخالص داخلی در ایران اضافه میکند. در مقابل، در کشوری که قیمت بنزین در آن آزاد است، تولید یک لیتر بنزین به اندازه بیشتری (برای مثال یک دلار یا شصت هزار تومان) به شاخص موردنظر میافزاید؛ درحالیکه در حقیقت، در هر دو کشور کالای یکسانی در اقتصاد تولید شده است. بنابراین، برای تصحیح تولید ناخالص داخلی، بهتر است آثار قیمتگذاریهای دولتی لحاظ شود.
جدول 4.نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران( هزار میلیارد تومان)
|
عنوان |
مرجع |
1393 |
1394 |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
|
مجموع درآمدهای مالیاتی |
محاسبات پژوهش |
۱۶۳ |
۱۹۵ |
۲۲۹ |
۲۵۸ |
۳۲۸ |
۳۵۱ |
۵۰۹ |
۷۷۰ |
۱,۲۱۶ |
۱,۹۲۴ |
|
تولید ناخالص داخلی |
مرکز آمار |
۱,۲۵۵ |
۱,۲۱۸ |
۱,۴۹۱ |
۱,۷۹۷ |
۲,۵۹۹ |
۳,۵۳۸ |
۵,۴۸۴ |
۹,۲۹۰ |
۱۴,۲۲۵ |
۱۹,۳۶۹ |
|
بانک مرکزی |
۱,۲۰۰ |
۱,۱۸۰ |
۱,۳۹۳ |
۱,۶۱۹ |
۲,۰۹۳ |
۲,۶۴۷ |
۳,۹۷۹ |
۶,۵۲۶ |
۱۰,۱۸۲ |
۱۳,۹۲۴ |
|
|
یارانههای پنهان انرژی |
سازمان برنامه و بودجه |
|
|
|
|
|
۵۹۹ |
۱,۵۲۲ |
۱,۲۲۰ |
۲,۲۸۵ |
۴,۳۲۴ |
|
نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی |
مرکز آمار |
۱۳.۰% |
۱۶.۰% |
۱۵.۴% |
۱۴.۴% |
۱۲.۶% |
۹.۹% |
۹.۳% |
۸.۳% |
۸.۵% |
۹.۹% |
|
بانک مرکزی |
۱۳.۶% |
۱۶.۵% |
۱۶.۴% |
۱۶.۰% |
۱۵.۷% |
۱۳.۲% |
۱۲.۸% |
۱۱.۸% |
۱۱.۹% |
۱۳.۸% |
|
|
مرکز آمار (با لحاظ یارانههای پنهان انرژی) |
|
|
|
|
|
۸.۵% |
۷.۳% |
۷.۳% |
۷.۴% |
۸.۱% |
مأخذ: همان.
یادداشت: در این محاسبه، تولید ناخالص داخلی از دو مرجع مرکز آمار ایران و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به دست آمده است. سازمان برنامه و بودجه کشور ارزش یارانههای پنهان را برای سالهای ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲ محاسبه کرده؛ درنتیجه، تولید ناخالص داخلی با تصحیح یارانههای پنهان برای این سالها هم محاسبه شده است. با استفاده از این سه شاخص از تولید ناخالص داخلی، نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی بهصورت جداگانه برآورد شده است.
در اقتصاد ایران، انرژی از مهمترین حوزههایی است که قیمتگذاری دستوری در آن ممکن است باعث ایجاد خطا در محاسبه تولید ناخالص داخلی و در پی آن مقایسه نسبت مالیات به تولید با سایر کشورها شود. بنابراین، با برآورد ارزش یارانههای پنهان انرژی، میتوان شاخص تولید ناخالص داخلی را تصحیح کرد. سازمان برنامه و بودجه کشور ابعاد یارانههای پنهان را برای سالهای ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲ تخمین زده است. در این برآوردها، مقدار یارانه پنهان انرژی (شامل بنزین، نفت سفید، نفتگاز، نفت کوره، گاز مایع، سوخت جت، گاز طبیعی و برق) محاسبه شده که در سطر چهارم جدول ۴ نشان داده شده است.
بنابراین، در نهایت سه دنباله زمانی از تولید ناخالص داخلی ایران در دسترس است:
1. برآورد مرکز آمار ایران،
2. برآورد بانک مرکزی،
3. برآورد مرکز آمار ایران با تصحیح یارانههای پنهان انرژی.
درنتیجه، با استفاده از این سه دنباله، سه دنباله از نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی به دست میآید. در سه سطر انتهایی جدول ۴ ، این نسبتها محاسبه و نمایش داده شده است.
با توجه به نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی با برآورد مرکز آمار ایران در جدول۴ ، در سه سال پایانی، این نسبت بهترتیب ۸.۳ درصد، ۸.۵ درصد و ۹.۹ درصد بوده است. در این محاسبه، از درآمدهای مالیاتی، منظور مجموع مالیاتها، پرداختهای تأمین اجتماعی و عوارض دریافت شده توسط شهرداریهاست. با برآورد بانک مرکزی از تولید ناخالص داخلی، همین شاخص در هر سال در حدود ۳.۵ واحد درصد بیشتر است؛ یعنی بهترتیب ۱۱.۸ درصد، ۱۱.۹ درصد و ۱۳.۸ درصد. در نهایت، با در نظرگرفتن یارانههای پنهان، شاخص در هر سال نزدیک به ۱ واحد درصد کاهش پیدا میکند. البته، با افزایش سهم یارانههای پنهان از تولید ناخالص داخلی، این فاصله بیشتر میشود؛ بهطوریکه در سال ۱۴۰۲، نسبت مالیاتها به تولید ناخالص داخلی با لحاظ یارانهها برابر ۸.۱ درصد است که ۱.۸ واحد درصد کمتر از همین شاخص بدون لحاظ یارانههاست.
با توجه به آنچه در مقدمه بیان شد، صرف آگاهی از اندازه شاخص نمیتواند دلالتهای مستقیمی در تعیین راهبردهای اقتصادی کشور داشته باشد. درنتیجه، برای سنجش بهتر، این شاخص با متوسط کشورهای عضو سازمان مقایسه میشود.شکل ۱ این مقایسه را برای سالهای ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۲ انجام میدهد. البته، تا زمان نگارش، عملکرد درآمدهای مالیاتی کشورهای سازمان برای سال ۱۴۰۲ (۲۰۲۳) منتشر نشده است. هرچند، با توجه به روند تغییرات شاخص در سالهای گذشته، انتظار تفاوت ملموسی در سال ۱۴۰۲ نسبت به سالهای پیش از آن نمیرود.
همانطور که در شکل دیده میشود، نسبت مالیاتها به تولید ناخالص داخلی در کشور ما بسیار کوچکتر از این نسبت در متوسط کشورهای سازمان است. بهطور مشخص، در سالهای گذشته، نسبت مالیات به تولید در متوسط سازمان بیش از ۳۳ درصد بوده؛ درحالیکه در ایران، این نسبت کمتر از ۱۰درصد بوده است. بهعبارت دیگر، سهم دولت از اقتصاد در کشور ما بهطور متوسط کمتر از یکسوم آن در کشورهای سازمان بوده است. بنابراین، با توجه به مقدمه، ازآنجاکه دولتها کالاها و خدماتی را ارائه میدهند که بهطور معمول توسط بازار فراهم نمیشود، این فاصله رفاه ازدسترفته بزرگی را برای مردم کشور ما نسبت به کشورهای سازمان رقم زده است. بهعبارت دیگر، با افزایش بیش از سهبرابری درآمدهای مالیاتی در کشور ما و تأمین خدمات عمومی از این منبع، رفاه جامعه به شکل معناداری افزایش پیدا خواهد کرد. درنتیجه، توصیه سیاستی کلان این پژوهش افزایش نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی تا نزدیکی ۳۰درصد است.
همانطور که در شکل ۱ دیده میشود، در سالهای ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶، نسبت مالیاتها به تولید ناخالص داخلی در کشور ما بیش از ۱۳ درصد بوده است. در ادامه و در سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۰، این نسبت رو بهکاهش بوده؛ تاجاییکه در سال ۱۴۰۰، به ۸.۳ درصد رسیده است. پس از آن، در دو سال انتهایی، این نسبت یک روند افزایشی را در پیش گرفته و در سال ۱۴۰۲ به ۹.۹ درصد رسیده است. در بازه بررسی شده، مقدار بیشینه شاخص با ۱۶.۰ درصد در سال ۱۳۹۴ اتفاق افتاده است. بنابراین، برای اینکه مالیات به تولید ناخالص داخلی به بیشینه خود در دهه گذشته برگردد، آخرین نسبت محققشده باید نزدیک به ۶۰ درصد افزایش پیدا کند. حتی در سال ۱۳۹۴، نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی کشور کمتر از نیمی از شاخص متناظر در متوسط کشورهای سازمان بوده است. همچنین در شکل، نسبت مالیات به تولید با لحاظ یارانههای پنهان در پنج سال گذشته نشان داده شده است.
شکل 1. نمودار نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران و متوسط سازمان همکاری های اقتصادی و توسعه
مأخذ: یافته های پژوهش.
یادداشت: از سازمان، منظور سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه و از متوسط، منظور متوسط غیروزندار است. ستونهای پررنگ نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی را در ایران با استفاده از تولید ناخالص داخلی گزارش شده توسط مرکز آمار ایران نشان میدهد. برای سالهای ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲، سازمان برنامه و بودجه کشور ارزش یارانههای پنهان را برآورد کرده که با استفاده از آن، نسبت تصحیح شده مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی با گزارش مرکز آمار محاسبه شده است. در زمان نگارش، دادههای سازمان برای سال ۱۴۰۲ (۲۰۲۳) منتشر نشده است.
در یک مقایسه دیگر، شکل ۲ نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی را در ایران برای سال ۱۴۰۲ در کنار چند کشور سازمان و متوسط آنها در سال ۱۴۰۱ نشان میدهد. کشورهای انتخاب شده از بین کشورهای با سطح درآمدی متنوع، موقعیتهای مختلف و فرهنگهای گوناگون هستند. بهعنوان مثال، ایالات متحده یکی از کشورهایی است که بالاترین درآمد سرانه را دارد؛ اما در کلمبیا، این شاخص به درآمد در کشور ما نزدیک است. در سمت دیگر، کشوری مانند آلمان در اروپا، کره جنوبی در آسیا، کانادا در آمریکای شمالی و شیلی در آمریکای جنوبی واقعاند.
این شکل نشان میدهد در مقایسهای که با کشورهای جهان انجام میشود، هرچند این کشورها تفاوتهای زیادی باهم دارند، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در کشور ما فاصله بسیاری تا هرکدام از آنها دارد. در بین کشورهای سازمان، فرانسه با ۴۶ درصد بیشترین نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی را دارد؛ درحالیکه مکزیک با ۱۷ درصد دارای پایینترین نسبت است. بنابراین، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در کشور ما باید نزدیک به ۷۰ درصد افزایش یابد تا به پایینترین نسبت در بین کشورهای سازمان برسد. همچنین، نسبت مالیات به تولید در کلمبیا ۱۷ درصد، در ترکیه ۲۱ درصد و در شیلی ۲۴ درصد است که در مقایسه با کشور ما، هرکدام نزدیک به دو برابر یا بیش از آن است. علاوهبر این، با توجه به شکل، بهتقریب میتوان گفت که هرچه درآمد سرانه در یک کشور بیشتر باشد، نسبت مالیات به تولید هم در آن بالاتر است. البته، این رابطه الزاماً علّی نیست و عواملی مانند نهادها و ساختارهای قوامیافتهتر میتواند منشأ مشترکی برای دو پدیده باشد. همچنین، بدون شک ترجیحات اجتماعی و فرهنگی کشورها هم در انتخاب سطح دلخواه مالیات به تولید مؤثر است. برای مثال، کشورهای اروپایی در مقایسه با آمریکای شمالی ترجیح بیشتری برای گسترش ابعاد دولت دارند.
شکل 2. نمودار نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران و کشورهای جهان
مأخذ: همان.
یادداشت: از سازمان، منظور سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه و از متوسط، منظور متوسط غیروزندار همهی کشورهای سازمان است. در ایران، نسبت برای سال ۱۴۰۲ و در کشورهای سازمان، برای سال ۱۴۰۱ (۲۰۲۲) است.
در نهایت، قانون برنامه هفتم پیشرفت در ماده (۲۶) اشاره میکند که تا پایان مهلت این برنامه، یعنی سال ۱۴۰۷، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی باید به ۱۰ درصد برسد[۱۴]. البته، نسبت گفته شده در قانون فقط شامل درآمدهای دریافتی توسط سازمان امور مالیاتی کشور و گمرک جمهوری اسلامی ایران است و مشارکتهای اجتماعی و درآمدهای شهرداریها در آن محسوب نمیشود. با کنار گذاشتن این ردیفها از جدول۳ مجموع درآمدهای مالیاتی در سال ۱۴۰۲ به ۸۹۵ هزار میلیارد تومان میرسد که معادل نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی ۴.۶ درصد است. بنابراین، با فرض گامهای برابر در بازه پنجساله تا پایان برنامه هفتم، این نسبت باید سالیانه نزدیک به ۱.۱ واحد درصد افزایش پیدا کند. در جدول۵ نسبتهای مالیات به تولید لازم در سالهای برنامه هفتم پیشرفت پیشبینی شده است. سطر دوم جدول نشان میدهد که با فرض تولید ناخالص داخلی ۱۴۰۲، این نسبت معادل چه مقدار درآمد مالیاتی خواهد بود. بدیهی است که با رشد اسمی اقتصادی، که حاصل برآیند رشد اقتصادی و تورم است، پیشبینی لازم از درآمدهای مالیاتی در هر سال به همان میزان افزایش پیدا خواهد کرد.
جدول 5. پیشبینی تغییرات لازم در نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی برای دستیابی به هدفگذاری برنامه هفتم پیشرفت
|
سال |
1402 |
1403 |
1404 |
1405 |
1406 |
1407 |
|
نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی |
4.6% |
5.7% |
6.8% |
7.8% |
8.9% |
10.0% |
|
درآمدهای مالیاتی با فرض تولید ناخالص داخلی ۱۴۰۲ (هزار میلیارد تومان) |
۸۹۵ |
۱,۱۰۴ |
۱,۳۱۲ |
۱,۵۲۰ |
۱,۷۲۹ |
۱,۹۳۷ |
مأخذ: همان.
یادداشت: از درآمدهای مالیاتی، منظور مجموع درآمدهای سازمان امور مالیاتی کشور و مالیات بر واردات است و مشارکتهای اجتماعی و درآمدهای شهرداریها در آن لحاظ نمیشوند.
در بخش بعد، مجموع درآمدهای مالیاتی تفکیک میشوند تا وضعیت تکمیل هر پایه نسبت به متوسط سازمان سنجیده شود.
در این بخش، بررسیها به تفکیک پایههای مالیاتی انجام میشود. در واقع، آنچه بهطور کلی درآمدهای مالیاتی نامیده میشود، متشکل از اجزایی است که عملکرد هرکدام بهصورت جداگانه میتواند تحلیل شود. در یک مقایسه، شکل ۳ سهم پایههای درآمدی را از مجموع درآمدهای مالیاتی در ایران و متوسط سازمان نشان میدهد. در این شکل، سهمها برای اقتصاد ایران مربوط به سال ۱۴۰۲ و برای متوسط سازمان، مربوط به سال ۱۴۰۱ است.
همانطور که دیده میشود، در متوسط کشورهای سازمان، بیشترین سهم از درآمدهای مالیاتی به مالیات بر کالاها و خدمات با ۳۲ درصد اختصاص دارد. پس از آن، مشارکتهای اجتماعی و مالیات اشخاص حقیقی هر دو با نزدیک ۲۵ درصد اجزای مهم هستند. در مقابل در کشور ما، مشارکتهای اجتماعی با ۴۱ درصد از درآمدهای مالیاتی در رده نخست قرار دارد؛ درحالیکه مالیات بر کالاها و خدمات با ۳۳درصد در جایگاه دوم و مالیات اشخاص حقوقی با ۱۶درصد در رتبه سوم است. همچنین، بهنظر میرسد در مقایسه با متوسط سازمان، سهم مالیات اشخاص حقیقی در ایران بسیار کوچک است.
بااینحال، با محدودکردن بررسی به این مقایسه، ممکن است تجویزهای نادرستی درباره راهبرد نظام مالیاتی کشور به ذهن برسد. برای مثال، ممکن است بهنظر بیاید که در ایران، مشارکتهای اجتماعی یا مالیات اشخاص حقوقی بیش از حد بزرگ هستند و برای رسیدن به حالت مطلوب، باید از این دو پایه مالیاتی کم شود. این درحالی است که در این مقایسه، سهمها از مجموع درآمدهای مالیاتی سنجیده شده است؛ درحالیکه همانطور که در بخش قبل به آن پرداخته شد، خود این مجموع نسبت به اندازه اقتصاد در ایران بسیار کوچکتر از متوسط آن در سازمان است. بنابراین، مقایسه درستتر بررسی نسبت درآمدهای هر پایه مالیاتی به تولید ناخالص داخلی است.
شکل 3. نمودار سهم درآمدهای پایههای مالیاتی از مجموع درآمدهای مالیاتی در ایران و متوسط سازمان همکاری های اقتصادی و توسعه
مأخذ: همان.
یادداشت: از سازمان، منظور سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه و از متوسط، منظور متوسط غیروزندار است. در ایران، سهمها برای سال ۱۴۰۲ و در سازمان، برای سال ۱۴۰۱ (۲۰۲۲) است.
با توضیحاتی که در مقدمه بیان شد، نسبت مطلوب درآمدها به تولید ناخالص داخلی را در هر پایه میتوان نزدیک به متوسط آن در بین کشورهای سازمان فرض کرد. با این حساب، شکل ۴ نسبت درآمد مطلوب هر پایه مالیاتی به تولید ناخالص داخلی و درصد تکمیل آن را در ایران نشان میدهد. همانطور که دیده میشود، درآمدهای واصل شده از همه پایههای مالیاتی در ایران بسیار کوچکتر از حد مطلوب است. بیشترین مقدار تکمیل مربوط به مشارکتهای اجتماعی با ۴۷ درصد و مالیات بر اشخاص حقوقی با ۴۱ درصد است. بااینحال، در همین دو پایه هم همچنان کمتر از نیمی از درآمد مطلوب محقق شده است. در طرف مقابل، بیشترین عقبافتادگی مربوط به مالیات بر اشخاص حقیقی است. درحالیکه در دنیا ۸.۴ درصد از تولید ناخالص داخلی به شکل این مالیات دریافت میشود، در ایران فقط ۹ درصد از این مقدار تکمیل شده است؛ یعنی برای دستیابی به مقدار مطلوب با همین اندازه اقتصاد، دریافتی دولت از مالیات بر اشخاص حقیقی باید بیش از ۱۰ برابر شود. در سمت دیگر، مالیات بر دارایی هم با تکمیل ۱۱درصدی از سطح مطلوب عملکرد مساعدی ندارد. از نظر عقبافتادگی، مالیات بر کالاها و خدمات با ۳۰ درصد در جایگاه بعدی قرار دارد.
شکل 4. نمودار نسبت مطلوب درآمد هر پایه مالیاتی به تولید ناخالص داخلی و درصد تکمیل آن در ایران
مأخذ: همان.
یادداشت: از سازمان، منظور سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه از متوسط، منظور متوسط غیروزندار است. با توجه به بخش مقدمه، نسبت مطلوب درآمد هر پایه مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران برابر متوسط همین شاخص در سازمان فرض شده است. عدد بالای هر ستون نسبت درآمد پایه مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در سازمان است. عدد درون هر ستون درصد تکمیل درآمد پایه مالیاتی در ایران از نسبت مطلوب است. برای مثال، مقدار مطلوب مالیات بر کالاها و خدمات در ایران برابر ۱۰.۹ درصد از تولید ناخالص داخلی است؛ درحالیکه در سال ۱۴۰۲، نسبت تحققیافته در ایران فقط ۳.۳ درصد بوده که نشاندهنده تکمیل ۳۰درصدی از نسبت مطلوب است. در ایران، نسبتها برای سال ۱۴۰۲ و در سازمان، برای سال ۱۴۰۱ (۲۰۲۲) است.
در این بین، میتوان به یک واقعیت توجه کرد. از طرفی، عمده حق بیمههای پرداختشده به صندوقهای بازنشستگی هنگام پرداخت حقوق و دستمزد توسط کارفرما به کارکن محاسبه و دریافت میشود. از طرف دیگر، همین بستر پایه دریافت مالیات از حقوق کارکنان است. بنابراین، ممکن است این سوال در ذهن شکل بگیرد که چرا پرداختیهای مربوط به مشارکتهای اجتماعی در ایران نسبت به ردیفهای مالیاتی با پایههای مشترک از تحقق بسیار بیشتری برخوردار است؟ هرچند پاسخ به این سؤال نیاز به بررسی دقیقتری دارد، بهطور کلی، پلکانهای مالیاتی را میتوان بهعنوان یک فرضیه مطرح کرد. اولاً در قانون بودجه، هرساله سقف مشخصی از حقوق پرداختی مشخص میشود که تا آن سطح، همه مؤدیان از پرداخت مالیات معافاند. این همان پله صفرم مالیاتی است. برای مثال، در قانون سال ۱۴۰۲ این سقف بهصورت سالیانه ۱۰۰ میلیون تومان تعیین شد که بهصورت ماهیانه معادل ۸.۳ میلیون تومان است. درنتیجه، کارکنانی که در یک ماه کمتر از این مقدار درآمد داشته باشند، موظف به پرداخت مالیات نیستند. این درحالی است که مشارکتهای اجتماعی در همه سطوح درآمدی برقرارند.
ثانیاً، طبق قانون تأمین اجتماعی، در هر پرداختی بین کارفرما و کارکن یک سهم ۲۰درصدی از سوی کارفرما، ۷درصدی از سمت کارکن و ۳درصدی از طرف دولت پرداخت میشود. علاوهبر این، کارفرما موظف است به هدف پوشش بیمه بیکاری، ۳ درصد حق بیمه بیشتر پرداخت کند. بنابراین، در هر قرارداد رایج، مجموعاً ۳۳ درصد مبلغ مورد توافق بهعنوان حق بیمه تأمین اجتماعی پرداخت میشود. در سمت دیگر، مالیات بر حقوق نرخهای بسیار کمتری دارد؛ بهطوریکه این نرخ فقط در بالاترین سطح درآمدی به ۳۰ درصد میرسد. پلههای پایینتر این نرخ ۱۰ درصد، ۱۵ درصد و ۲۰ درصد است که در همه آنها، نرخ مالیاتی پایینتر از نرخ مجموع تأمین اجتماعی است. همچنین، بیشتر حقوقها و دستمزدهای توافقشده در پلههای پایینتر نرخ مالیاتی توزیع میشوند. درنتیجه، میبینیم در کشور ما، پرداختهای تأمین اجتماعی بیش از ۴۰ درصد از درآمدهای دولت عمومی را تشکیل میدهند.
در اقتصاد هر کشور، دولت کارکردهای ویژهای در تأمین رفاه مردم دارد. این نهاد با ارائه خدمات عمومی مانند حفظ نظم و امنیت، گسترش زیرساختها، حمایت از محرومین به نمایندگی از جامعه و... ، خلأهایی را پر میکند که بهدلیل شکست بازار، این نظام نامتمرکز توانایی رفع آنها را ندارد. از این لحاظ، خدمات دولتی هم محصولی است که مانند هر محصول دیگری، باید به اندازه مناسب مصرف شود؛ چراکه مصرف کم یا بیش از اندازه آن به نارضایتی افراد از کیفیت زندگی خود منجر خواهد شد. بنابراین، اندازه دولت نسبت به کل فعالیتهای اقتصادی یک شاخص تعیینکننده رفاه جامعه است. همچنین، بهنظر میرسد در این مسیر، جایگزینی برای مالیات با کارکرد تأمین پایدار منابع دولت وجود ندارد. درنتیجه، ازآنجاکه مالیات مشخصکننده سطح درآمدها و در پی آن، هزینه دولت خواهد بود، میتوان شاخص نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی را بهعنوان معیاری برای سنجش اندازه دولت در مقایسه با اقتصاد در نظر گرفت.
شناخت سطح بهینه نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی به سادگی ممکن نیست. برای الگوگیری میتوان به تجربه کشورهایی رجوع کرد که دوران طولانیتری با بدهبستان تولید عمومی – خصوصی مواجه بودهاند؛ درنتیجه، احتمالاً به نسبتهای مطلوب نزدیکتر شدهاند. اما برای مقایسه، باید تعریفهای یکسانی از چیستی مالیات ارائه کرد. در این پژوهش، مالیات پرداختهای اجباری بدون مابهازایی تعریف شده است که توسط دولتهای عمومی دریافت میشود. با این تعریف، در ایران چهار دسته از نهادها در دریافت مالیات نقش دارند: سازمان امور مالیاتی کشور، صندوقهای بیمه عمومی، شهرداریها و گمرک جمهوری اسلامی ایران. در ادامه، دادههای هرکدام از این چهار دسته گردآوری شده است تا با استفاده از آن، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی محاسبه شود.
در ایران، نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص، شامل مالیاتها، پرداختهای تأمین اجتماعی و عوارض شهرداریها، در سال ۱۴۰۲ برابر ۹.۹ درصد است. در متوسط کشورهای سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه، این نسبت برای سال ۱۴۰۱ برابر ۳۴.۰درصد است. بنابراین، درآمدهای مالیاتی و به طور متناظر ظرفیت و توان دولت برای ارائه خدمات عمومی بسیار کمتر از حد بهینه است. حتی اگر مقایسه با کشورهایی انجام شود که شباهت بیشتری با کشور ما دارند، نتیجه همچنان برقرار است. برای مثال، مکزیک با ۱۷ درصد، کلمبیا با ۲۰ درصد، ترکیه با ۲۱ درصد و شیلی با ۲۴ درصد کشورهاییاند که از نظر درآمدی یا نهادی تفاوت پررنگی با کشور ما ندارند؛ اما در همه آنها، نسبت مالیات به تولید بسیار بیشتر است.
در طرف دیگر، میتوان اجزای درآمدهای مالیاتی را بهتفکیک بررسی کرد. اگر نسبت مطلوب درآمدها به تولید ناخالص داخلی در هر پایه برابر متوسط آن در بین کشورهای سازمان در نظر گرفته شود، در همه پایهها فاصله زیادی تا رسیدن به شرایط مناسب وجود دارد. در ایران، بهترین عملکرد مربوط به مشارکتهای تأمین اجتماعی و مالیات اشخاص حقوقی است. در مقایسه با سطح مطلوب، در این دو پایه به ترتیب ۴۷ درصد و ۴۱ درصد از درآمد مطلوب تکمیل شده است. در مقابل، ضعیفترین عملکرد به مالیات اشخاص حقیقی برمیگردد؛ جایی که فقط ۹ درصد از سطح بهینه دریافت میشود. از منظر عقبافتادگی، مالیات بر دارایی و کالاها و خدمات در ردههای بعدی جای دارند.
در ادامه، بهعنوان توصیه سیاستی، چند محور اصلی مطرح میشود:
برای ارتقا و تکمیل این پژوهش در سالهای بعد، احتمالاً میتوان فهرست جامعتری از مالیاتهای دریافتشده در ایران تهیه کرد. برای مثال، دریافتیهای دهیاریهای کشور، درآمدهایی که از صدور مجوزها توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت به دست میآید، درآمدهای مجوزهای سازمان حفاظت از محیط زیست برای انجام فعالیتهای خاص، بخشی از درآمدهای سازمان ثبت احوال کشور و... از مواردی هستند که ممکن است به جمع مالیاتها اضافه شوند. هرچند پیشبینی نمیشود که درآمدهای مالیاتی این نهادها نسبت به دیگر درآمدهای مالیاتی در کشور چندان چشمگیر باشد؛ اما بههرحال، درنظرداشتن آنها میتواند دقت محاسبه مجموع مالیاتها را افزایش دهد.
