خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

بررسی تجارب جهانی نشان می‌دهد عمده کشورها بین 0/5 تا 2 درصد از تولید ناخالص داخلی خود را به‌طور مستقیم به بخش مسکن تخصیص می‌دهند که این شاخص در شرایط فعلی لایحه به‌آسانی قابل ملاحظه نیست و به‌نظر می‌رسد در تلاقی اصل سی‌ویکم (۳۱) قانون اساسی با اقتضائات و الزامات نقش و جایگاه مسکن در معیشت و سبد هزینه خانوار از یک سو و ازسوی‌دیگر جایگاه آن در افزایش شاخص تورم عمومی و عدم تحقق تکالیف تسهیلات بانکی قانون جهش تولید مسکن باید این مهم به‌طور مضاعف در تعیین سهم و تخصیص بودجه مدنظر قرار گیرد.

با وجود ارائه پیوست در لایحه بودجه سال 1404، درخصوص انطباق برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران با احکام جداول لایحه بودجه، مصادیق آن ارائه نشده است. انتظار می‌رفت در احکام لایحه به آن دسته از احکام برنامه هفتم که ماهیت بودجه‌ای و برش سالانه برای آنها وجود دارد به‌طور صریح اشاره می‌گردید.

در سال‌های اخیر حسب تغییرات قانونی و دو مرحله‌ای شدن ارائه و بررسی و تصویب احکام لایحه بودجه مطابق با قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی؛ در مرحله جزئیات، مصادیق و جداول بودجه ارائه می‌شود. بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری از لحاظ مقادیر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور نشان می‌دهد، بودجه وزارت راه‌وشهرسازی نسبت به سال گذشته با اعتباری 980 هزار میلیارد ریال (98 ه.م.ت) حدود 45 درصد افزایش داشته است. این میزان در مقایسه با اعتبار مصوب سال 1403 کمی بیش از تورم عمومی سال آتی خواهد بود. از طرفی میزان رشد اعتبار وزارت راه‌وشهرسازی تقریباً برابر با متوسط رشد اعتبار عمومی همه وزارتخانه‌های کشور است.

با تطبیق و قیاس با نرخ تورم بالا (۳۰ تا ۴۰ درصد) در سال 1403 و سناریوهای تورمی محتمل سال ۱۴۰۴ به‌نظر می‌رسد این مبلغ به لحاظ عملیاتی کمابیش مشابه سال ۱۴۰۳ اثربخشی داشته باشد. با توجه به توضیحات فوق پیشنهاد می‌شود با توجه به اینکه «صندوق ملی مسکن» به‌منظور ایجاد هم‌افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی بخش مسکن، با کارکرد تجمیع و تخصیص منابع مالی موضوع این قانون تشکیل شده؛ ضروری است تا  ذیل اجرای تبصره «6» ماده (3) قانون جهش تولید مسکن، تخصیص قابل ملاحظه‌ای در بودجه برای این صندوق تدارک دیده شود و درعین‌حال دریافتی‌ها و پرداخت‌های صندوق ملی مسکن نیز به‌صورت کامل و دقیق در بودجه سالانه دیده شود. یکی از موضوعات کلیدی درخصوص اعتبارات دستگاه‌های اجرایی متولی حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری، کمبود سنجه و شاخص عملکردی برای ارزیابی دقیق منابع و مصارف به‌ویژه در ارتباط با تبصره‌های ماده‌واحده و همچنین لایحه برنامه هفتم پیشرفت است.

نقاط قوت و ضعف طرح

نقاط قوت

• افزایش بودجه وزارت راه‌وشهرسازی در حد کمی بیش از پوشش تورم سالانه،
• حمایت از کم‌درآمدها در برخی احکام.

نقاط ضعف

• با وجود ارائه پیوست بررسی انطباق احکام با برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، در حوزه مسکن و شهرسازی اثرگذاری ملموس و مصداقی در اجرای تکالیف مصرح بودجه‌ای برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مشاهده نمی‌شود.
• اساساً در موضوع تبصره «10» قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور (بخش اول) پیوند و ارتباط بین احکام در مرحله اول بودجه با مرحله دوم مشخص نیست و به‌نظر می‌رسد مقصود ارزیابی کلان و ارزیابی تفصیلی میسر نباشد.

در یک نقد مستمر به احکام بودجه، انتظار می‌رود سازوکار رایج بودجه‌ریزی به‌نحوی نیست که متخصصان امر در حوزه‌های مختلف بتوانند تناسب، کفایت، اولویت سند مدیریت مالی یک‌ساله کشور را در حوزه تخصصی مربوطه سنجش کنند.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

1. انتظار می‌رود براساس قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، سنجه‌های عملکردی توسعه مسکن به‌طور صریح در جداول احکام لایحه بودجه ارائه شود.
2. ضروری است تا تخصیص قابل ملاحظه‌ای (پیشنهاد ۵۰ ه.م.ت) در بودجه برای صندوق ملی مسکن تدارک دیده شود.
3. پیشنهاد می‌شود به‌منظور کنترل اجرای قانون برنامه هفتم و نظارت‌پذیری دقیق و قوی‌تر مجلس شورای اسلامی، نحوه انطباق جداول امور و فصول و برنامه‌ها و همچنین اعتبارات دستگاهی با احکام برنامه هفتم ارائه شود.
4. ارتباط جداول با تبصره‌های ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور (بخش اول) تبیین شود.

1. مقدمه

قانون بودجه سالانه، ابزاری برای حرکت دولت‌ها در مسیر برنامه‌های توسعه، شفافیت اجرا، انضباط‌بخشی مالی، امکان ارزیابی عملکرد، برآورد فعالان اقتصادی از تحولات کلان سال آینده و تنظیم فعالیت خود منطبق و متناظر با شرایط بودجه بوده، اما سالیان متعدد است که در کشور به‌طور مزمن انحراف قابل‌توجه از محورهای بودجه نظیر مالیات، فروش نفت، مولدسازی دارایی‌ها، فروش اوراق، استفاده از منابع صندوق ملی توسعه، نرخ تسعیر ارز مشاهده می‌شود و در کنار تبعات جدی کسری بودجه، این موضوع به پیش‌بینی‌پذیری و ثبات توسعه آسیب جدی وارد آورده است. همچنین نبود سنجه و شاخص‌های مناسب برای ارزیابی هر ردیف و نبود ساختار سلسله‌مراتبی صریح و شفاف بین امور و فصول و برنامه و ردیف‌ها و اعتبارات دستگاهی، از دیگر مشکلات مزمن ارزیابی لایحه بودجه و نظارت بر اجرای قوانین بودجه سنواتی است.

مطابق قانون دولت باید برای دستگاه‌های سیاستگذار برنامه تعیین کرده و شاخص‌های سنجش عملکرد آن برنامه‌ها را به مجلس ارائه کند. در این لایحه سنجه‌های عملکرد دستگاه‌ها ناقص بوده و لازم است برای هر برنامه سنجه‌هایی کافی و دقیق طراحی شده که به‌خوبی نمایش‌دهنده اثربخشی و به نتیجه رسیدن آن فعالیت باشند. همچنین لازم است میزان تحقق هر سنجه در سال‌های گذشته (در صورت وجود) در سند پیوست به مجلس ارسال شود تا قابلیت مقایسه و ارزیابی داشته باشد. برای هر برنامه تعدادی شاخص و زیرشاخص تعریف شده تا ابعاد مختلف عملکرد برنامه قابل سنجش و ارزیابی باشد. همچنین رقم شاخص برای هر سال هدف‌گذاری شده و در صورت تفاوت عملکرد با هدف لازم است علت اختلاف توضیح داده شود.

انتظار می‌رود سند بودجه، آیینه منعکس‌کننده اعتبارات مورد نیاز برنامه‌ها و طرح‌های حوزه مسکن و شهرسازی به‌ویژه تحقق قانون جهش تولید مسکن باشد و به‌عبارت‌دیگر بتوان جزئیات برنامه‌های اجرایی مسکن را در تناظر منابع و مصارف بررسی کرد که این مقوله در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور فراهم نشده است. به‌لحاظ تخصیص اعتبارات و تغییرات سهم طرح‌ها و برنامه‌های مرتبط با مسکن حمایتی نیز، بالا رفتن نرخ اجاره‌بها همچنان صعودی و بیش از تورم عمومی است، انتظار می‌رود که راهکاری برای کاهش رشد قیمت‌‌ها و افزایش استطاعت (توان‌پذیری) مسکن خانوار در بودجه سال 1404 اعمال شود.

در این گزارش علاوه‌بر معمول گزارش‌های بودجه که بیشتر به تبیین و تحلیل کمّی تغییرات سالانه بودجه، تغییر سهم دستگاه‌ها و زیرمجموعه‌ها، برنامه‌ها، امور، فصول و تطبیق آن با میزان تخصیص به‌عنوان مؤلفه‌های درونی بودجه توجه می‌شود، سعی بر آن بوده با توجه به اسناد فرادست، سیاست‌های کلی، اقتضائات روز و در عین حال نگاهی به آینده، بررسی و تحلیل صورت پذیرد.

شکل 1. نمودار رویکردهای مبنای بررسی و تحلیل احکام لایحه بودجه سال 1404 کل کشور

در ادامه به‌اجمال به برخی سرفصل‌ها در این حوزه اشاره می‌شود.

به‌نظر می‌رسد با وجود دشواری‌های فزاینده تأمین منابع مالی و کسری بودجه مزمن، بودجه بخش مسکن سهم مشخص و صریحی برای تخصیص نیاز دارد. بخش مسکن علاوه‌بر جایگاه نخست در سبد هزینه خانوار و مهم‌ترین دارایی فردی در ایران و جهان، سهمی ۲۵ تا ۶۵ درصدی از وزن شاخص تورم عمومی کشور را به دوش می‌کشد و هزینه‌کرد در این محل از دو محل کاهش تورم و افزایش عرضه و کاهش قیمت در دو وجه شاخص استطاعت مسکن و دسترسی مسکن، که اولین حکم کمی برنامه هفتم پیشرفت در بخش مسکن است، نیز به‌شمار می‌رود.

موضوع کاهش مستمر سهم و تخصیص بودجه‌های عمرانی از کل بودجه و تخصیص محدود آن، در عمل بیانگر عدول از تأمین زیرساخت مالی توسعه تعبیر و تفسیر می‌شود.

الزام قانونی تهیه طرح جامع مسکن در قانون جهش تولید مسکن (مصوب 1400/06/24) با وجود گذشت سه سال از زمان تصویب و ابلاغ، این قانون همچنان بر زمین مانده است؛ موضوعی که علاوه‌بر ماهیت نقشه راه سیاستگذاری مسکن می‌تواند بالادست نظام بودجه بخش مسکن قرار گیرد و اثربخشی اعتبارات را در اجرای قانون در پی داشته باشد. به‌خصوص با چشم‌انداز تورمی پیش رو؛ مسکن کم‌درآمدها، موضوع مستأجران، کمک مؤثر به خانه اولی‌ها و زوجین و تأمین مالی آنها فارغ از مباحث نظری شیوه‌های مختلف مانند مسکن اجتماعی، حمایتی و ... باید دلالت و ردیف اعتبار مجزای بودجه‌ای داشته باشد. تنوع تسهیلات و وام مسکن متناظر با لایه‌های سیاست­گذاری اقتصادی و اجتماعی، کالبدی و آمایش سرزمین باید متنوع و متکثر تدوین شده و اولویت‌بندی مخاطبان نیز صورت پذیرد.

ارتقاء نقش‌آفرینی کلیه دستگاه‌های اجرایی و نهادهای بخش عمومی، خیرین، مسئولیت اجتماعی و هزینه‌کرد مجاز مالیاتی بنگاه‌های اقتصادی (در تأمین مسکن کارگران واجد شرایط) با تجمیع با منابع بودجه‌ای و تسهیلات تکلیفی بخش مسکن می‌تواند شرایط ویژه استطاعت مسکن را التیام بخشد.

فقر و حبس آماری (قمیت زمین و مسکن و اجاره‌بها، میزان تولید و تکمیل بنا و ...) در بخش مسکن، اگرچه در کوتاه‌مدت می‌تواند مفری برای پاسخ‌گویی باشد، اما در بلندمدت تبعات منفی چندبُعدی جدی بر بازار مسکن خواهد داشت.

۲. بررسی تغییرات بندهای لایحه بودجه تا تصویب حوزه مسکن و شهرسازی

در سال‌های اخیر حسب تغییرات قانونی و دومرحله‌ای شدن ارائه و بررسی و تصویب احکام لایحه بودجه مطابق با قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی؛ در مرحله جزئیات، مصادیق و جداول بودجه ارائه می‌شود. طبق بررسی انجام شده در احکام حوزه مسکن و شهرسازی مرحله اول (تبصره‌های مرتبط در ماده‌واحده لایحه و نیز قانون) و مرحله دوم، نحوه ارتباط و اتصال این احکام در دو مرحله با یکدیگر احصا نشد.

جدول 1. مقایسه بندهای تبصره «10» (احکام حوزه مسکن و شهرسازی) در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور با قانون بودجه سال 1404 کل کشور (بخش اول)

مأخذ: قانون بودجه سال 1404 کل کشور (بخش اول) و لایحه بودجه سال 1404 کل کشور (بخش اول).

بر این اساس انتظار می‌رفت که حداقل احکام بند «ب» و «پ» و «ح» تبصره «10» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور (بخش اول) در جداول لایحه مرحله دوم منعکس می‌شد.

3.بررسی اعتبارات برنامه‌های امور مرتبط با مسکن و شهرسازی

یکی از ابتکارات انجام گرفته در لایحه بودجه ارائه شده تعیین اعتبارات مربوط به برنامه‌های دولت است. در این راستا تعداد 48 عنوان برنامه اصلی تعریف شده که بودجه هزینه‌ای و عمرانی مربوط به هر برنامه در مقابل آن مشخص شده است. این جدول بر مبنای اعتبارات اصلی دستگاه‌های اجرایی است که همانند جدول امور-فصول، مصارف مربوط به ردیف‌های متفرقه و بودجه استانی در آن لحاظ نشده است.

جدول2. سهم اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای امور مسکن و خدمات شهری لایحه بودجه سال 1404 کل کشور (ه.م.ت)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

با توجه به سهم اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای هریک از امور لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، امور مسکن و خدمات شهری سهم ۲ درصدی از کل اعتبارات داشته و با افزایش ۲۶ درصدی نسبت به سال ۱۴۰۳ به ۶۷ ه.م.ت رسیده که نسبت به جمع کل اعتبارات (که در سال ۱۴۰۴ رشد ۶۷ درصدی نسبت به سال ۱۴۰۳ داشته)، افزایش کمتری داشته و حتی در مقایسه با تورم نیز کمتر بوده است و به‌طور عملیاتی و اجرایی می‌توان این مسئله را به کاهش اثربخشی اعتبارات در این حوزه تعبیر کرد.

جدول 3. اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برحسب برنامه‌های اجرایی (میلیارد ریال)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

همچنین برنامه تولید و عرضه مسکن در بین ۴۸ برنامه اصلی تعریف شده در لایحه بودجه، عمدتاً مبتنی‌بر اعتبارات عمرانی (اعتبارات هزینه‌ای ناچیز) با رقمی بالغ بر ۲۸ ه.م.ت سهمی معادل 1/05 درصد از کل اعتبارات دستگاهی دارد.

جدول 4. توزیع اعتبار برنامه‌های اصلی میان دستگاه‌های اصلی (میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

همچنین ارائه سهم دستگاهی و برش‌های هزینه‌ای و سرمایه‌ای و عمومی و اختصاصی دستگاه‌های اصلی مجری هر برنامه که در جدول فوق مشاهده می‌شود از وجوه تمایز نسبت به لایحه بودجه سال گذشته و در شفاف‌سازی رصد موضوع مؤثر است.

شکل 2. نمودار مقایسه اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای امور دهگانه [1]

بر اساس نمودار شکل فوق، بیشترین افزایش نسبی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به ترتیب مربوط به امور حمایت اجتماعی (حدود 1۶5 درصد) و امور آموزش (حدود 125 درصد) است. نکته قابل توجه اینکه کمترین افزایش مربوط به امور مسکن و خدمات شهری با اعتبار 67 ه.م.ت در سال 1404 است که تقریباً 2 درصد از کل اعتبارات را شامل می‌شود و حدود 2۶ درصد نسبت به قانون بودجه 1403 رشد داشته است. همچنین مانند سال 1403 امور اقتصادی بیشترین سهم و امور دفاع و حمایت اجتماعی کمترین سهم را از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دارند. البته باید در نظر داشت که بخش زیادی از اعتبارات عمرانی در قالب ردیف‌های متفرقه (در جدول 9 بودجه) یا ردیف‌های استانی (در جدول 10 بودجه) توزیع شده است که به تفکیک امور و فصول قابل ارائه نیست. به همین دلیل، اظهارنظر درخصوص اینکه در لایحه بودجه اعتبارات بیشتری برای کدام امور در نظر گرفته شده است، صرفاً با تکیه بر اطلاعات نمودار فوق دقیق نخواهد بود. [1]

جدول 5. بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور  و مقایسه با  قانون بودجه سال 1403 کل کشور

(میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

در جدول فوق به‌طور منتخب ردیف‌های مرتبط با اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در حوزه مسکن و شهرسازی و مدیریت شهری به اجمال ارائه شده که در سرفصل‌های آتی به‌طور تفصیلی بدان پرداخته خواهد شد.

۴. بررسی اعتبارات سایر و متفرقه مرتبط با توسعه منطقه‌ای                  

تغییرات اعتبارات متفرقه (جدول۹) نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳ چشمگیر و بالغ بر ۵ برابر آن بوده است. مطابق جدول ذیل یکی از وجوه تمایز لایحه بودجه امسال تدارک ردیف صریح برای کمک به تأمین مسکن محرومان بوده که اگرچه با اعتبار اندکی تعریف شده است اما می‌توان آن را در امتداد اجرای اصل سی‌ویکم (۳۱) قانون اساسی قلمداد کرد.

جدول 6. اعتبارات هزینه‌ای متفرقه جدول شماره 9 لایحه بودجه سال 1404 کل کشور (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

همچنین افزایش بیش از دوبرابری اعتبارات موضوع قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی از دیگر ردیف‌های این جدول است که امید می‌رود فرایند بسیار طولانی تأمین مالی بازسازی مساکن آسیب دیده از سوانح را تقویت کند.

جدول 7. اعتبارات هزینه‌ای متفرقه جدول شماره 9 لایحه بودجه سال 1404 کل کشور (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

مداقه در میان اعتبارات قانونی سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، حاکی از توجه ویژه دستگاه بودجه‌ریز و سیاست‌گذار بر مقوله توسعه دریامحور سواحل جنوب کشور و همچنین جزایر خلیج فارس در قالب بندهای «کمک به توسعه زیرساخت‌های شهر مکران» و «توسعه زیرساخت‌ها و ارتقاء خدمات‌رسانی جزیره بوموسی» است که به‌ترتیب 4 ه.م.ت و یک ه.م.ت برای آنها اعتبار در نظر گرفته شده است. این امر حاکی از نگاه آمایشی و ویژه به توسعه مناطق خاص سرزمین است و در صورت تداوم و تقویت این نگاه، می‌توان به توسعه متوازن سرزمینی، تعادل جمعیتی در پهنه کشور و توزیع متعادل جمعیت و فعالیت با چشم اندازی روشن نگریست.       

جدول 8. مصارف جدول (14-1) در اجرای تکالیف برنامه هفتم پیشرفت (میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

مرور جداول مصارف تکالیف برنامه هفتم حاکی از توجه ویژه به مقوله توسعه دریامحور و نگاه آمایشی به موضوعات توسعه سرزمینی است؛ به نحوی که در ردیف‌های (1)، (7) و (8) آن و ذیل عناوین «حمایت از صندوق توسعه صنایع دریایی»، «کمک فنی و اعتباری برای ایجاد و توسعه مجتمع‌های تولیدی صادرات‌گرا در سواحل جاسک – گواتر» و «توسعه زیرساخت‌های بنگاه‌های صادراتی و صنایع در سواحل مکران» به ترتیب 40 ه.م.ت، 30 ه.م.ت و 30 ه.م.ت برای سال 1404 منظور شده است.

۵. بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی

بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 نزدیک به 39 درصد رشد داشته و به 3102 هزار میلیارد تومان رسیده است. در ادامه به بررسی وضعیت اعتبارات دستگاه‌های اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور پرداخته شده است.

• وزارت راه‌وشهرسازی

بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی از لحاظ مقادیر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور نشان می‌دهد، بودجه وزارت راه‌وشهرسازی نسبت به سال گذشته با اعتباری بالغ بر 980 هزار میلیارد ریال حدود 45 درصد افزایش داشته است.

جدول 9 . دستگاه‌های اجرایی اصلی با بیشترین سهم

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

از بین 11 دستگاه اجرایی با بیشترین سهم از اعتبارات بودجه، وزارت راه‌وشهرسازی با اعتباری بالغ بر 97 ه.م.ت، سهم 3.6 درصدی از کل مصارف عمومی دستگاه‌های اجرایی و سهم 1.8 درصدی از کل بودجه عمومی دولت را به خود اختصاص داده است.

جدول 10. فهرست دستگاه‌های بزرگ (بیش از 5 ه.م.ت) با بیشترین رشد اعتبارات عمومی

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

از طرفی با توجه به نمودار شکل زیر، میزان رشد اعتبار وزارت راه‌وشهرسازی تقریباً برابر متوسط رشد اعتبار عمومی کلیه وزارتخانه‌های کشور می‌باشد. طبق تجربه سال‌های گذشته که نشان می‌دهد تحقق منابع درآمدی حاصل از مالیات‌های حوزه زمین و مسکن و ساختمان محدود است، ازاین‌رو می‌توان گفت در بررسی میزان رشد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت راه‌وشهرسازی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور نسبت به قانون بودجه سال گذشته بهتر است تنها اعتبارات عمومی جدول (7) را مورد لحاظ قرار داد.

شکل 3. نمودار درصد رشد اعتبارات عمومی وزارتخانه‌ها در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور [2]

از دیگر موضوعاتی که در حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری از ردیف‌های متفرقه به جدول اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت راه‌وشهرسازی انتقال یافته است باید به اعتبار 515 میلیارد ریالی «اجرای ماده (118) آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان» اشاره کرد. براساس ماده مزبور معادل 100 درصد عوارض مربوط به صدور و تمدید پروانه اشتغال به‌کار مهندسی، کاردانی، تجربی یا المثنی آن، در اختیار وزارت راه‌ و شهرسازی قرار خواهد گرفت تا جهت تدوین مقررات ملی ساختمان، نظام کنترل ساختمان، توسعه نظام مهندسی، کمک به نظام مهندسی استان‌ها و برقراری دوره‌های آموزشی در سطوح مختلف مذکور به مصرف برسد.

همچنین اعتبار 260 میلیارد ریالی، موضوع ماده (5) قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و هزینه‌های سنددار کردن اراضی کشاورزی نیز به اعتبارات عمرانی وزارت راه‌وشهرسازی افزوده شده است. در ماده مذکور حکم شده که دولت مکلف است همه‌ساله اعتباری معادل 20 درصد از درآمدهای موضوع این قانون را در بودجه سالانه به‌منظور مطالعه و آماده‌سازی زمین‌های غیرقابل کشت و زرع برای توسعه شهرها و روستاها و ایجاد شهرک‌ها در اختیار وزارت راه‌وشهرسازی قرار دهد.

• مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی

مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، مهم‌ترین پشتوانه فکری و پژوهشی وزارت راه‌وشهرسازی به شمار می‌آید، اما ضرورت دارد تا شفافیت هرچه بیشتری درخصوص عملکرد، خروجی‌های کاربردی و عملیاتی، ارائه پشتیبانی تخصصی از حوزه‌های موضوعی وزارتخانه و کمک به حل مسائل و ارتقای رویه‌های جاری ادارات کل استانی و اثربخشی آن در حل مشکلات و ارتقای عملکرد و بهبود فرایندها ارائه شود به‌گونه‌ای که اصلاح سیاست‌های و ارتقای عملکرد وزارت راه‌وشهرسازی و ارزیابی سیاست‌های جاری و گذشته وزارتخانه و مسیر ارتقا و بهبود و رفع نواقص و کاستی‌ها در ابعاد مختلف مسکن و شهرسازی و توسعه مهندسی، حمل‌ونقل و ترانزیت و شقوق جاده‌ای و ریلی و هوایی و دریایی آن، حمل‌ونقل و ترافیک درون‌شهری، زیرساخت و زیربناها، تأمین مالی و مدل‌های اقتصادی و مدیریتی مشارکتی، مخاطرات و مدیریت بحران ارائه کند.

همچنین انتظار می‌رود در اجرای احکام برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران در تعیین تکلیف ساختمان‌های ناایمن و همچنین موضوع پیش‌فروش ساختمان و بازنگری قانون پیش‌فروش ساختمان (مصوب 1389/10/12)، نحوه توسعه و بهره‌گیری از ظرفیت‌های توسعه و الحاق اراضی و ملاحظات آن، تأمین خدمات و آماده‌سازی اراضی نوبنیاد شهری، اجرایی سازی فرایند کلید به کلید، رقومی‌سازی اطلاعات طرح‌های جامع و تفصیلی کلان‌شهرها، ملاحظات طراحی سامانه صدور الکترونیکی شناسنامه فنی – ملکی ساختمان و شیوه نامه تهاتر املاک و اراضی تحت مالکیت و در اختیار، برای وزارت راه‌وشهرسازی خروجی‌های ملموس و مؤثری ارائه نماید.

مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی با افزایش بیش از 100 درصدی مجموع اعتبارات در مقایسه با بودجه مصوب سال 140۳روبه‌رو خواهد بود. میزان رشد اعتبارات هزینه‌ای افزون‌بر 186 درصد و میزان رشد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (از جمله توسعه کمی و کیفی شبکه شتابنگاری کشور) نزدیک به 76 درصد خواهد بود. البته از جزئیات اقدامات و مصارف اعتبارات هزینه‌ای در جداول مرحله دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور اطلاعاتی ذکر نشده است. بررسی سوابق برنامه‌ها و اقدامات مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی در سال‌های اخیر حاکی از تداوم اغلب برنامه‌ها در سال 1404 است و به‌نظر می‌رسد بخش قابل‌توجهی از اعتبارات به‌صورت هزینه‌ای صرف پرداخت حقوق و دستمزد، خرید اقلام مصرفی و پشتیبانی از آن می‌شود، اما باید تلاش شود بنابر مأموریت مرکز تحقیقات به‌عنوان بازوی تحقیقاتی و پژوهشی وزارت راه‌وشهرسازی، اقدامات پشتیبانی فنی پژوهشی مرکز تحقیقات از طرح‌های مهم وزارت راه‌وشهرسازی با ارائه شاخص‌ها و جزئیات مورد نیاز بودجه‌ریزی (اعم از محل منابع داخلی، بودجه عمومی و یا بودجه عمرانی) لحاظ شود.

• دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

با توجه انبوه طرح‌های شهری اعم از طرح‌های جامع شهری و تفصیلی منقضی شده، به‌رغم نگاه کنترل و نظارت وزارت راه‌وشهرسازی، لیکن تأخیر در تهیه، تصویب و ابلاغ و نظارت بر اجرای طرح‌ها به‌طور قطع در زمره علل نابسامانی‌های امروزی شهرهای کشور قرار دارد. اگرچه سهم و وزن شهرداری و شوراهای اسلامی شهر و وزارت کشور و سیاست‌های خودکفایی شهرداری‌ها که از دهه ۶۰ دنبال شد به‌نظر وزن و سهم بیشتری دارد.

همچنین سیاستگذاری توسعه منطقه‌ای و حل مسائل کلان‌شهرها که ورای شهر مادر در عرصه سرزمینی گسترده در قالب مناطق کلان‌شهری و مجموعه‌های شهری با سهمی بالغ بر یک‌سوم جمعیت کل کشور از دیگر موضوعات مهمی است که هم در حوزه قانونگذاری کمتر بدان پرداخته شده است و هم از ظرفیت‌های قانونی موجود بهره وافی گرفته نشده است و طرح‌هایی که در این زمینه تهیه شده است هم با وجود برجستگی‌ها و ارزش‌های محتوایی در مقام عمل کمتر توانسته در مقام عمل تحقق یابد و لازمه آن بیش از هر چیز یک وفاق و همراهی درون دولت بین دستگاه‌های ذی‌ربط به‌خصوص وزارتین راه‌وشهرسازی و کشور است.

انتظار می‌رود تسریع در به سرانجام رساندن مطالعات جاری طرح‌های شهری با نگاه یکپارچه بین مقوله‌های تأمین مسکن و زمین با ملاحظات توسعه شهری به‌طور جدی دنبال شود به‌گونه‌ای که اطمینان حاصل شود همسو با سیاست‌های کلان جمعیتی، ظرفیت مورد نیاز برای تولید و عرضه انواع مسکن در تمامی سکونت‌گاه‌های کشور اعم از زمین و تأسیسات زیربنایی و خدمات روبنایی برنامه‌ریزی و طرح‌ریزی گردد و از اقدامات پراکنده و ناهمخوان در دو حوزه مسکن و شهرسازی اجتناب شود.

همچنین تداوم فعالیت در حوزه طرح‌ریزی منطقه‌ای باید با ملاحظات و اقتضائات روز توسعه زمین و مسکن، شهرک‌سازی، توسعه سواحل و دریامحور و سامان‌دهی مناطق کلان‌شهری و مجموعه‌های شهری به‌روزرسانی مؤثر و اجرایی صورت پذیرد.

تکلیف برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران در رقومی‌سازی طرح‌های شهری به‌نظر می‌تواند نقش بسزایی در بسامان کردن تحولات توسعه شهری و اجتناب از تخلفات ساختمانی و معماری و شهرسازی خواهد داشت که انتظار می‌رود توسط این دبیرخانه برنامه‌ریزی شود.

اعتبارات دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نیز در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور با رشد 35 درصدی نسبت به اعتبار مصوب سال 1403روبه‌رو بوده است. اعتبارات دبیرخانه مذکور به‌طور عمده صرف تهیه طرح‌های توسعه شهری خواهد شد و در کنار آن برای طرح‌های دیگری از جمله مطالعه و تدوین ضوابط شهرسازی و معماری اسلامی- ایرانی و مناسب‌سازی فضاهای شهری افراد کم‌توان، تهیه طرح مجموعه‌‌های شهری، طرح‌های کالبدی، ناحیه‌ای و ویژه و موضوع ماده (۵) قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها نیز اعتبار منظور شده که لازم است تلاش شود تا با تسریع در بازنگری طرح‌‌های شهری که افق آن به پایان رسیده است و یا مشمول تغییرات عمده جمعیتی و یا کالبدی شده و یا تقاضای الحاق گسترده اراضی (به نسبت به مساحت موجود) مطرح شده، برنامه‌ریزی شهری و برنامه‌ریزی مسکن همگام و هم‌زمان صورت پذیرد. چراکه با وجود تمام تلاش‌‌های کارشناسی و مداقه انجام شده در بررسی الحاق اراضی، این رویه به‌لحاظ اصولی باید ذیل مطالعات جامع شهری صورت پذیرد و تخصیص اعتبار با اولویت بازنگری این طرح‌‌ها در دستور کار قرار گیرد.

• بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

حسب رویه چند سال اخیر عمده عملکرد بنیاد مسکن از طریق منابع مالی داخلی تأمین می‌گردد. انتظار می‌رود با توجه به رسالت این بنیاد در متن اساسنامه در بعد عملیاتی و بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت‌های درونی اعم از منابع مالی، زمین و کارخانجات مصالح و پیگیری‌های مدیریتی تسهیل صدور جواز و پایان کار؛ تأمین مسکن محرومان به ویژه روستائیان به نحو ملموس و مؤثری عملیاتی شود.

همچنین میزان عملکرد و نحوه انجام سایر تکالیف مصرح در اساسنامه از جمله مطالعه و بررسی در زمینه تشخیص و تعیین نیازمندی‌های مسکن محرومان اعم از روستایی و شهری و فراهم آوردن موجبات اجرای آن با مشارکت، همکاری و خودیاری مردم و دستگاه‌های مختلف. تهیه طرح مجتمع‌های زیستی و واحدهای مسکونی ارزان‌قیمت و اجرای آنها به‌طور مستقیم یا با مشارکت مردم با همکاری و هماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط در روستا و شهر به‌طور شفاف اطلاع‌رسانی شود.

مطالعه اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور حاکی از آن است که با منظور شدن حدود 31 هزار میلیارد ریال اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، برای این نهاد عمومی غیردولتی، شاهد رشد منفی 16 درصدی نسبت به قانون بودجه مصوب سال 1403 هستیم.

براساس جداول اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که دستگاه مجری بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تبیین شده، در قالب برنامه‌های حمایت از تولید مسکن، 10هزار میلیارد ریال برای کمک به مسکن گروه‌های کم‌درآمد (افزایش بیش از 220 درصد نسبت به سال قبل) منظور شده است. همچنین در راستای برنامه‌های توسعه عمرانی شهری و روستایی نیز افزون‌بر یک هزار میلیارد ریال جهت طرح جامع بهسازی مسکن روستایی (کاهش 30 درصدی نسبت به سال گذشته)، 1300 میلیارد ریال برای سامان‌دهی و بهسازی بافت‌های ناکارآمد شهری و روستایی (کاهش 20 درصدی نسبت به سال قبل) و 2800 میلیارد ریال اعتبار برای ایمن‌سازی روستاهای در معرض خطر حوادث (کمی کمتر از اعتبار سال گذشته) ذکر شده است. با توجه به اینکه فعالیت‌های برنامه مزبور مستند به اهداف کمّی بلندمدت است و نرخ واحد هرکدام از اقدامات نیز بدون توجه به نوسانات قیمتی در نظر گرفته شده است نمی‌توان نسبت به تحقق به‌موقع برنامه‌ها با اعتبارات در نظر گرفته شده خوش‌بین بود.

با توجه به اینکه در شرایط فعلی مهاجرفرستی و کاهش نرخ سکونت در اغلب روستاهای (به‌جز روستاهای پیرامون کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ و مناطق ییلاقی) کشور حاکم بوده شایسته است تا اقدامات تعریف شده در حوزه مسکن روستایی به تفکیک مناطق آمایشی مختلف (از جمله منطقه ساحلی و پس‌کرانه‌های مکران، ساحل اروند، مبادی مرزی شرقی، مبادی مرزی غربی، مناطق دارای تنش آبی، قلمروهای مستعد کشاورزی، شهر منطقه‌های سطح یک خدماتی، کانون‌های گردشگری) و همچنین مناطق آسیب‌دیده از سوانح طبیعی (پهنه‌های سیل‌گیر، نواحی دارای خطر لغزش، خزش و فرونشینی زمین، حریم گسل‌های اصلی، نواحی هم‌جوار مراکز خطرزا از نظر پدافند غیرعامل) به‌صورت متناسب ارائه شود و برنامه‌ریزی بافت روستا و ملاحظات کالبدی و معماری محیط روستا به نوعی متناظر با الگوهای کالبدی و معیشتی، تداوم حیات اقتصادی روستا و جایگاه محیط خانه در معیشت روستایی را تضمین نماید.

• سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور

به‌واسطه ارتباط این سازمان با بیش از ۱۴۰۰ شهر و چند ده هزار روستای کشور انتظار می‌رود بودجه و عملکرد این سازمان عمدتاً با هدف هدایت و راهبری و مؤثرتر کردن منابع مالی سکونت‌گاه‌ها مبتنی‌بر ارزیابی عملکرد مدیریت شهری و روستایی و متناسب با سهم جمعیتی و ویژگی‌های اقتصادی و کالبدی و اجتماعی سکونت‌گاه‌ها بازتوزیع گردد.

این دستگاه ذیل وزارت کشور به‌نظر مهم‌ترین متولی پیگیری منابع موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده (مصوب 1387/02/17) و قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مصوب (1401/0/09) است که باید تحقق منابع قانونی را دنبال کند که به‌نظر می‌رسد در این حوزه نیاز به تلاش مستمر و مضاعف دارد.

البته پیگیری وصول منابع این قانون با تلاش‌های مستمر کمیسیون عمران و کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها مبتنی‌بر گزارش‌های دیوان محاسبات برای جبران برخی قصورها در این حوزه در حال به ثمر نشستن است.

اعتبارات سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور (ذیل وزارت کشور) در لایحه سال 1404 با حدود 63 هزار میلیارد ریال افزایش اعتبارات، حدوداً 69 درصد نسبت به سال گذشته رشد داشته است.

جدول 11. فهرست دستگاه‌های بزرگ (بیش از 5 ه.م.ت) با بیشترین رشد اعتبارات عمومی

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.                           

جدول 12. اعتبارات دستگاه‌های حوزه مسکن و شهرسازی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور (میلیارد ریال)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

6. اعتبارات و بودجه شرکت‌های دولتی

جدول 13. بودجه شرکت‌های دولتی امور مسکن و شهرسازی برحسب برنامه و فعالیت در لایحه بودجه سال 1404

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

• سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی

سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی، یک شرکت مادرتخصصی وابسته به وزارت راه‌وشهرسازی است که علاوه‌بر پروژه‌های متعدد احداث ندامتگاه‌ها، بیمارستان‌ها، مجتمع ادارات، ورزشگاه‌ها، مجموعه‌های ورزشی و بازسازی و نوسازی ساختمان‌های دولتی در مناطق زلزله‌زده در نقاط مختلف کشور، طرح‌های مهمی همچون توسعه ساختمان‌های مجلس شورای اسلامی، تکمیل مصلای بزرگ امام خمینی (ره) تهران، بهسازی و مقاوم‌سازی مصلای قدس قم، توسعه حرم مطهر حضرت احمدبن‌موسی شاه‌چراغ (ع) و گسترش ضلع شرقی حرم مطهر حضرت معصومه (س) را در دست اجرا دارد. این سازمان برحسب اساسنامه مصوب دارای استقلال مالی است.

اگرچه هدف قانون قانونگذار در تمرکز امور مربوط به احداث ساختمان‌های غیرخصوصی ذیل یک مجموعه واحد تا حد زیادی محقق نشده است و امروزه بسیاری از دستگاه و مؤسسات خود دفاتر فنی تشکیل داده‌اند، اما به‌نظر می‌رسد با توجه به تسهیلات و ظرفیت‌هایی که در حوزه مولدسازی فراهم شده و همچنین اختیارات موضوع فصل مسکن برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، وزارت راه‌وشهرسازی براساس ظرفیت‌های قانونی اساسنامه این سازمان نقش‌آفرینی مؤثر و متمایزی برای آن تعریف کند. از جمله ظرفیت‌های قانونی اساسنامه این سازمان عبارت‌اند از:

1. تهیه و اجرای طرح‌های ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی،
2. فروش و اجاره دادن ساختمان و تأسیساتی که با سرمایه‌گذاری مستقل یا مشترک احداث،
3. قبول خدمات مدیریت طرح و اجرای ساختمان و یا هرگونه خدمات فنی و مهندسی،
4. تحصیل اعتبار و وام از منابع مختلف اعم از داخلی و خارجی،
5. سرمایه‌گذاری به‌منظور اجرای وظایف سازمان به‌طور مستقل و یا با مشارکت،
6. سرمایه‌گذاران بخش عمومی یا بخش خصوصی اعم از داخلی و خارجی،
7. تجهیز منابع داخل و خارج به‌منظور سرمایه‌گذاری در پروژه‌های،
8. خرید زمین و ساختمان.

البته این موضوع به معنای تصدی‌گری بیشتر دولت نیست، بلکه بر نقش‌آفرینی مشارکتی با بخش عمومی و خصوصی در تسهیل فرایند تأمین زمین تا مجوزها و ساخت بنا دلالت می‌کند.

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این شرکت در مرحله دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور نسبت به قانون بودجه مصوب سال گذشته، 10 درصد رشد نشان می‌دهد، البته بخش قابل‌توجهی از این افزایش مربوط به اعتبارات متفرقه احداث، توسعه و جایگزینی بیمارستان‌های دولتی در بسیاری از شهرهای کشور است و درصورتی‌که اعتبار مزبور را از جمع اعتبارات کسر کنیم، نه‌تنها سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی با افزایش اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای روبه‌رو نخواهد بود، بلکه نسبت به سال گذشته اعتبارات این شرکت کاهش نیز یافته است. هرچند در تعدادی از پروژه‌ها، روند ساخت‌وساز به پایان رسیده و به احتمال خیلی زیاد در سال 1404 مورد بهره‌برداری قرار خواهند گرفت، اما در برخی از پروژه‌های کلان ملی همچون مصلی تهران براساس برنامه‌ریزی‌های صورت گرفته تا سال 1407 تداوم خواهد داشت.

این سازمان که وظایفی همچون تمرکز سیاستگذاری، مدیریت و هماهنگی توسعه و بهینه‌سازی برخی از ابنیه عمومی و افزایش کیفیت، کاهش زمان اجرا و قیمت تمام شده طرح‌های ساختمانی دولت در سراسر کشور را برعهده دارد. میزان هزینه این شرکت 1891 میلیارد ریال برآورد شده است که تقریباً تمام هزینه‌کرد خود را مصروف فعالیت ارائه خدمات فنی مهندسی خواهد کرد. برخلاف قانون بودجه سال 1403، ردیفی برای جذب سرمایه در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در نظر گرفته نشده است.

• سازمان ملی زمین و مسکن

در سال‌های اخیر تکالیف متعدد قانونی در حوزه تأمین زمین از قانون جهش تولید مسکن (مصوب 1400/06/24) تا قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت (مصوب 1400/08/19) و قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳-۱۴۰۷) پیشرفت مشخص شده که به‌نظر می‌رسد بیشترین وظیفه در حوزه تأمین زمین برعهده وزارت راه‌وشهرسازی و در داخل وزارتخانه به عهده سازمان ملی زمین و مسکن است.

همچنین در چند سال گذشته بخشی از بار اجرای نهضت ملی مسکن در موضوع شهرک‌سازی به عهده این سازمان گذاشته شده است که با توجه به وجود شرکت عمران شهرهای جدید و هم‌ترازی این دو مجموعه در وزارت راه‌وشهرسازی این موضوع نیازمند بررسی و تحلیل کارشناسی بیشتر است.

انتظار می‌رود آمارهای تفصیلی از نوع و وضعیت اراضی در اختیار برحسب موقعیت، تناسب اراضی، دسترسی به زیرساخت و ملاحظات توسعه توسط این سازمان ارائه گردد. تا با توجه به گستره سرزمینی کشور، زمین به‌عنوان عاملی برای محدودیت توسعه مبدل نشود  و از سمت دیگر حفظ و صیانت از زمین‌های دولتی و رصد و پایش واگذاری‌های انجام شده، باز پس‌گیری اراضی تصرف شده و حتی واگذاری‌های فاقد عملکرد در قالب یک داشبورد مدیریتی و بانک زمین صورت پذیرد.

همچنین باید دقت داشت در بحبوحه تلاش‌های جاری برای تولید هرچه بیشتر مسکن، اولویت تأمین کاربری‌ها و خدمات عمومی (مشهور به خدمات هفت‌گانه) که به‌واسطه غیرانتفاعی بودن معمولاً توسط بخش خصوصی ساخته نخواهد شد (مگر پروژه‌های با کاربری ترکیبی) باید در اولویت جانمایی و تخصیص اراضی مناسب با رعایت ملاحظات مکان‌یابی و تأمین شعاع دسترسی قرار گیرد.

مداقه در بودجه شرکت سهامی سازمان ملی زمین و مسکن بیانگر این مطلب است که این شرکت همچون سال‌های پیشین در زمره شرکت‌های سودده قرار دارد. در میان هزینه‌کرد شرکت مزبور برای فعالیت‌های مختلف برنامه توسعه عمرانی شهری و روستایی، اثری از فعالیت «تولید صنعتی خانه‌سازی» مشهود نیست؛ هرچند در قوانین بودجه سنوات پیشین نیز فعالیت مزبور کمترین میزان از هزینه‌ها را دربر می‌گرفت، اما با توجه به هدف کمّی (150 هزار واحد) منظور شده در مصوبات لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و ازسوی دیگر بروز تأخیر در اجرای تعداد قابل‌توجهی از پروژه‌های نهضت ملی مسکن که بخشی از آن ناشی از ضعف در به‌کارگیری فناوری و عدم اتخاذ رویکرد صنعتی‌سازی است، حذف این برنامه توجیه‌پذیر نیست. درحالی‌که بخش عمده هزینه‌کرد شرکت سهامی سازمان ملی زمین و مسکن (حدود 63 درصد) به اقدام‌هایی اختصاص خواهد یافت که در راستای فروش 20 میلیون متر مربع زمین خواهد بود که نسبت به قانون بودجه سال 1403 حدود 46 درصد افزایش یافته است. همچنین در میزان هزینه‌کرد جهت فروش واحدهای مسکونی و تجاری نیز در مقایسه با قانون بودجه سال گذشته، حدود 35 درصد رشد قابل مشاهده است که البته از نظر تعداد واحد نیز هدف کمی در نظر گرفته شده تغییری نداشته است. شایان ذکر است هزینه‌کرد شرکت مزبور جهت اقدام به فعالیت در زمینه اجاره عرصه مسکن مهر و سایر درآمدهای حاصله، با وجود کاهش تعداد موارد در نظر گرفته شده به‌عنوان هدف کمّی، نسبت به قانون بودجه سال 1403 افزایش 12 درصدی را نشان می‌دهد.

• شرکت بازآفرینی شهری ایران

اگرچه تلاش‌های چندین ساله شرکت عمران و بهسازی و در ادامه شرکت بازآفرینی شهری ایران در ارتقای کیفیت بافت‌های ناکارآمد واجد ارزش است، اما افزایش وسعت و جمعیت این بافت‌ها عمدتاً از دو جهت حادث می‌شود، نخست از محل مسائل اقتصادی و مهاجرت‌ها و آمایش سرزمین و در سال‌های اخیر گرانی فزاینده مسکن کلان‌شهرها و همچنین مهاجرت اتباع خارجی نشئت می‌گیرد و دوم تغییر مؤلفه ها و شاخص‌های شناسایی محدوده‌ها به‌منظور گسترش چتر اقدامات حمایتی و نوسازی است.

طیف وسیع و تنوع بالای حوزه کاری این شرکت که تقریباً مشتمل بر هر نوع طرح عمرانی و اقدامی است. اگرچه ضروری است، اما به لحاظ بودجه‌ریزی مانند سنوات قبل شاخص‌ها و سنجه ذیل امور و فصول و برنامه‌ها امکان رصد و پایش برنامه‌ها را فراهم نمی‌آورد و به‌طور مصداقی مشخص نمی‌شود وضعیت روشنایی، دفع آب‌های سطحی، ایمن‌سازی، احداث ابنیه عمومی و سایر اقدامات در راستای چه نقشه راهی و با چه اولویتی، در چه زمانی و با چه هزینه‌ای به پایان می‌رسد. در محدودیت‌های بودجه‌ای و تخصیص آن، اثربخشی مضاعف باید در بافت ناکارآمد هدف‌گذاری شود که با هر میزان تخصیص پروژه‌هایی که در ضروری‌ترین و اولویت‌های اصلی است مدنظر قرار گیرد و هم جنبه‌های محرومیت زدایی و توانمندسازی این مناطق و هم ارتقای کیفیت محیطی لحاظ شود. درعین‌حال فرصت نهفته بافت ناکارآمد در امکان عرضه مسکن در استطاعت هم از حیث مکان و هم متراژ با توجه به فاصله گرفتن زیربنایی واحدهای مسکونی در سایر مناطق شهری از استطاعت خانوار را باید برای اهرمی برای تسریع نوسازی و حمایت حداکثری در این حوزه لحاظ کرد.

شرکت بازآفرینی شهری ایران در میان‌برنامه‌ها و فعالیت‌های متعددی که در دست اجرا دارد، بنا به رسالت اصلی در حدود نیمی از درآمد خود (افزون‌بر 50 درصد) را صرف ارائه تسهیلات نوسازی، مقاوم‌سازی و ودیعه مسکن خواهد کرد. هدف کمّی این شرکت برای سال 1404 همچون سال‌های گذشته، ارائه 150 هزار فقره تسهیلات نوسازی، مقاوم‌سازی و ودیعه مسکن است. همچنین برای توسعه امکانات و خدمات روبنایی که نقش انکارناپذیری در پایداری جمعیت در بافت‌های ناکارآمد دارد و ازسوی‌دیگر از توان ساکنان این مناطق خارج بوده و بخش خصوصی تمایل کمتری برای سرمایه‌گذاری در این بخش دارد، در حدود 8 درصد از درآمد خود را هزینه خواهد کرد. این درحالی است که فعالیت توسعه زیرساخت‌های معماری و شهرسازی محلات که هدف کمّی آن 65 هزار هکتار است، فقط در حدود 3 درصد (245 میلیارد ریال) از هزینه‌های این شرکت مادرتخصصی را دربر می‌گیرد که با توجه به هدف کمّی مقرر شده و نرخ تورم بالا در سال گذشته و امتداد آن در سال 1404 و قرار داشتن در سال نخست اجرای برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، جای تأمل دارد. شایان ذکر است شرکت مادرتخصصی بازآفرینی شهری ایران دارای پنج شرکت زیرمجموعه به نام‌های «عمران و مسکن‌سازان شرق»، «عمران و مسکن‌سازان استان فارس»، «عمران و مسکن‌سازان استان گلستان»، «عمران و مسکن‌سازان ایران» و «عمران و مسکن‌سازان ثامن» است که البته میزان سهام این شرکت دولتی در شرکت‌های مزبور کمتر از 50 درصد است.

میزان رشد اعتبارات سال 1404 این شرکت مادرتخصصی در مقایسه با سال گذشته بالغ بر 60 درصد افزایش داشته است. بررسی اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شرکت بازآفرینی شهری ایران حاکی است برای سامان‌دهی سکونت‌گاه‌های غیررسمی، 15000 میلیارد ریال (نزدیک به 120 درصد رشد نسبت به سال گذشته) و برای کمک به بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری (آماده‌سازی، اجرا، تملک و آزادسازی)، 6100 میلیارد ریال اعتبار در نظر گرفته شده که تقریباً برابر بودجه سال گذشته آن است. مبلغ منظور شده سامان‌دهی سکونت‌گاه‌های غیررسمی در قالب یک برنامه 25 ساله تعریف شده که بنا دارد 11هزار هکتار از اراضی حاشیه‌نشینی و اسکان غیررسمی را سامان‌دهی کند. هرچند طرح مزبور نسبت به اعتبار مصوب قانون بودجه سال پیشین با رشدی نزدیک به 120 درصد مواجه خواهد بود. ازآنجاکه با استناد به لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، مطلوب است سالانه به‌طور کمینه 4 درصد از سطح بافت ناکارآمد شهری کاهش یابد و با توجه به اینکه از یک‌سو با شکست بازار مسکن و همچنین افزایش جریان‌های حرکتی مهاجران به‌ویژه اتباع غیرمجاز خارجی، مساحت محدوده‌های اسکان غیررسمی در طی یک دهه اخیر با افزایش روبه‌رو بوده و ازسوی‌دیگر عملکرد طرح مزبور در طی سال‌های اجرای برنامه‌های پنج‌ساله سوم تا ششم توسعه، از وضعیت چندان شایسته‌ای برخوردار نبود و در عمل از ابتدای آغاز این طرح تنها به میزان یک‌سوم اعتبار منظور شده، منابع تخصیص یافته است.

همچنین اعتبار در نظر گرفته شده برای کمک به بهسازی و نوسازی بافت فرسوده شهری که در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 اندکی کاهش نیز داشته است. این هدف در چارچوب یک برنامه پانزده‌ساله تعریف و مقرر شده است تا در این راستا آماده‌سازی 500 هکتار از اراضی، اجرای نوسازی 178 هکتار و تملک و آزادسازی 514 هکتار صورت پذیرد. نکته شایان توجه در این زمینه لحاظ نکردن اعتبار برای انجام مطالعات است که به‌طور معمول در قوانین بودجه‌های سنواتی سال‌های قبل درج می‌شد، البته همچون سال‌های گذشته میزان تحقق اهداف مشخص نیست و حتی میزان اعتبارات تخصیص داده شده به تفکیک سال‌های گذشته و حتی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه نیز تبیین نشده و تنها میزان اعتبار از ابتدای دوره تا سال پیشین در دسترس است. شایان ذکر است براساس اطلاعات دریافتی از شرکت بازآفرینی شهری ایران، میزان تخصیص اعتبارات در طی برنامه ششم توسعه، به‌طور میانگین 91 درصد بوده است.

• صندوق ملی مسکن

امروزه برنامه‌های متنوعی در سراسر جهان برای ایجاد مسکن در استطاعت ایجاد شده‌اند. قانون جهش تولید مسکن به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین و مهم‌ترین قوانین در حوزه مسکن است که با هدف افزایش عرضه مسکن، و ساخت به‌طور متوسط سالانه حداقل یک میلیون واحد مسکونی در کشور برای متقاضیان واجد شرایط در تاریخ 1400/05/17 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. طبق ماده (۳) قانون فوق‌الذکر، «صندوق ملی مسکن» به‌منظور ایجاد هم‌افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی بخش مسکن، با کارکرد تجمیع و تخصیص منابع مالی موضوع این قانون تشکیل شده است.

برنامه‌های مسکن در استطاعت و صندوق‌های آنها در سراسر جهان به‌عنوان ابزاری حیاتی برای رفع نیاز فوری به مسکن در استطاعت، به‌ویژه در مناطقی که به‌سرعت در حال توسعه شهری هســتند عمل می‌کنند. هدف این برنامه‌ها بهبود شرایط زندگی برای اقشار آسیب‌پذیر از طریق افزایش عرضه مسکن ارزان‌قیمت است. افزایش استطاعت مسکن از مهم‌ترین و اصلی‌ترین کارکردهای تجمیع، تجهیز و تخصیص منابع مالی بوده که این موضوع وجه مشترک اغلب مطالعات تطبیقی بوده است. مطالعات نشان می‌دهد این امر از روش‌های گوناگونی؛ از جمله تأمین مالی ساخت، خرید، اجاره و یا حتی کمک‌های بلاعوض امکان‌پذیر است. صندوق ملی مسکن در ایران نیز تشکیل شد تا با تمرکز تخصیص منابع حمایت دقیق و جامعی زمینه احیای توان مالی دهک‌های محروم و متوسط نیازمند اجاره و خرید خانه (پرداخت کمک‌های بلاعوض و ...) فراهم شود.

صندوق ملی مسکن در زمره شرکت‌های سربه‌سر امور مسکن و عمران شهری است. براساس اهداف کمّی تعیین شده، هزینه‌کرد منابع این صندوق در بخش حمایت از تولید و ایجاد مسکن 50 میلیارد ریال بابت یک میلیون واحد مسکونی یعنی یک هزارم بودجه سال گذشته و 234 میلیارد ریال یعنی کمتر از یک‌صدم بودجه سال گذشته بابت تأمین یارانه سود تسهیلات بانکی خواهد بود. با توجه به پیشرفت محدود تعداد قابل‌توجهی از پروژه‌های نهضت ملی مسکن و ناچیز بودن تخصیص اعتبار به بخش چشمگیری از مصارف تعیین شده برای این صندوق از جمله تخفیف در هزینه صدور و تمدید پروانه ساختمانی، گواهی پایان کار ساختمان، هزینه‌های تأمین و انتقال زیرساخت و مشارکت در ایجاد امکانات، خدمات روبنایی و کاربری‌های غیرانتفاعی (آموزشی، مذهبی، درمانی، فضای سبز، فرهنگی، ورزشی و تجهیزات شهری) در توسعه شهری ایجاد شده مطابق با الگوی مصوب شورای عالی  مسکن، ضرورت بازنگری جدی در میزان هزینه‌کرد را می‌طلبد. به‌ویژه آنکه بررسی‌ها حاکی از آن است که از حدود ۷ میلیون نفر متقاضی ثبت‌نام شده در طرح نهضت ملی مسکن، کمتر از یک میلیون نفر از متقاضیان واجد شرایط دریافت مسکن حمایتی تکمیل وجه اولیه داشته و سایر متقاضیان به‌دلایلی همچون عدم استطاعت مالی برای تأمین سهم آورده خود و نامشخص بودن مبلغ نهایی سهم آورده متقاضیان و ...، واریز وجهی انجام نداده‌اند.

شایان ذکر است در جدول اعتبارات متمرکز درآمد هزینه اعتبارات ردیف‌های موردی (موقت) نیز در راستای اجرای قانون جهش تولید مسکن (اعتبارات تبصره «8» ماده (3) و تبصره «5» ماده (4) قانون جهش تولید مسکن)، 19 ه.م.ت برای صندوق ملی مسکن منظور شده است. نکته حائز اهمیت در باب صندوق ملی مسکن آنکه با بررسی ریز صورت‌حساب دریافت و پرداخت اعتبارات صندوق ملی مسکن در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ و 1403 و مقایسه با آنچه که در مواد (۵) و (۶) اساسنامه صندوق مزبور تحت عنوان منابع مالی و مصارف آمده، می‌توان دریافت، یکی از نکات انحراف قانون بودجه، در این زمینه حادث شده است. در سال‌های پس از تأسیس صندوق ملی مسکن، عدول از قوانین اصلی مرتبط با تأسیس این صندوق (قانون جهش تولید مسکن) و صرف برخی از منابع در مصارف غیرمرتبط با وظایف و اهداف آن (ماده (۲) قانون جهش تولید مسکن) مشهود است. با توجه به اینکه «صندوق ملی مسکن» به‌منظور ایجاد هم‌افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی بخش مسکن، با کارکرد تجمیع و تخصیص منابع مالی موضوع این قانون تشکیل شده است. ضروری است دریافتی‌ها و پرداخت‌های صندوق ملی مسکن نیز به‌صورت کامل و دقیق، شفاف و در امتداد قوانین موضوعی در بودجه سالانه دیده شود.

• شرکت‌های عمران شهرهای جدید

از اواسط دهه ۶۰ شمسی در پاسخ به نرخ رشد بالای جمعیتی و شهرنشینی فزاینده، موضوع احداث شهرهای جدید برای نیاز جمعیتی و مسکن، نهایتاً در سال ۱۳۶۸ به تشکیل شرکت عمران شهرهای جدید منتهی شد و در سال ۱۳۸۰ قانون ایجاد شهرهای جدید (مصوب 1380/10/16) ارائه شد. حال با گذشت حدود چهار دهه از ایده اولیه آن جا دارد بررسی جامعی درخصوص عملکرد این سیاست اتخاذ و ضمن شناسایی نقاط قوت و ارتقای آنها، مشکلات و کاستی‌های برنامه‌ریزی، مدیریتی و اجرایی شرکت‌های عمران مورد بازنگری قرار گیرد.

از یک سو این شهرها معمولاً در تحقق اهداف جمعیتی با مشکل مواجه هستند، از سوی دیگر شهرهای جدید مهم‌ترین ظرفیت برای دولت‌ها برای اجرای طرح‌های حمایتی مسکن به‌واسطه وجود زمین و مدیریت مستقیم وزارت راه‌وشهرسازی از ابتدا بوده است. بااین‌حال باید دقت داشت که هم مبتنی‌بر تجربه جهانی و هم تجربه داخلی صرف ساخت مسکن و حتی محیط شهری دلیل موفقیت نخواهد بود، به‌طور مصداقی بیشترین سهم خانه خالی نسبت به خانوار ساکن در شهرهای جدید مشاهده می‌شود که نیازمند بررسی‌های عمیق و راهکارهای عملیاتی است. و توجه جدی به برنامه‌ریزی هم‌زمان در ابعاد آمایش سرزمینی و توسعه منطقه‌ای، اقتصادی و فرصت‌های شغلی و حمل‌ونقل عمومی در استطاعت و سریع به شهر مادر باید مدنظر قرار گیرد. ضمن اینکه ظرفیت‌های مصوبه شهرک‌سازی و امکان اعطای مجوز و احداث شهرک خصوصی باید مانع‌زدایی و عملیاتی شود تا مانند بسیاری از تجارب جهانی بخش خصوصی نه‌تنها در احداث مسکن بلکه در احداث و شکل‌گیری شهرک‌ها و بلوک‌های مسکونی تجهیز شده به کاربری و خدمات و تأسیسات ایفای نقش می‌کنند.

شرکت مادرتخصصی عمران شهرهای جدید با توجه به اینکه یک شرکت درآمد – هزینه‌ای سربه‌سر است، بخش اعظم درآمد خود را صرف آماده‌سازی اراضی می‌کند و تنها برای اجرای برخی از پروژه‌های احداث قطار حومه‌ای کلان‌شهرها به شهرهای جدید و همچنین توسعه دسترسی آزادراهی و بزرگراهی شهر مادر به شهرهای جدید دارای ردیف اعتباری طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای است. اعتبارات این شرکت در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال گذشته در حدود 23 درصد افزایش یافته است.

با توجه به بارگذاری‌های گسترده طرح‌های توسعه مسکن در این شهرها و تغییر افق‌های جمعیت‌پذیری و الحاقات اراضی قابل‌توجه به آنها، هم‌زمان و همگام به توسعه و عرضه زمین آماده‌سازی شده باید توجه داشت که شهرهای جدید به‌طور مزمن در بحث‌های اشتغال، خدمات، حمل‌ونقل و بحث‌های هویتی و فرهنگی کاستی‌های دارند که در عمل جذابیت سکونتی و کیفیت زیستی آنها را کاهش می‌دهد. بر این اساس به‌طور خاص به‌نظر می‌رسد شرکت‌های عمران شهرهای جدید، رسالت قابل‌توجهی در توسعه و تأمین کمّی‌وکیفی سرانه خدمات و کاربری‌های شهری (به‌خصوص خدمات هفت‌گانه عمومی) هم‌زمان با پیشرفت طرح‌های مسکن دارند و موکول کردن ارائه این خدمات با سال‌های آتی پس از عرضه مسکن، عملاً سبب شکل‌گیری محلات با کیفیت نازل و برچسب‌زنی و درنهایت کاهش تعلق خاطر و کاهش متوسط سکونت و افزایش جابه‌جایی می‌شود.

بررسی بهای تمام شده برنامه‌ها و فعالیت‌های شرکت مادرتخصصی عمران شهرهای جدید نشان می‌دهد از مجموع 2868 میلیارد ریال درآمدهای این شرکت حدود 95 درصد آن (2717 میلیارد ریال) صرف فعالیت نظارت بر عملکرد شرکت‌های زیرمجموعه آن در 22 شهر جدید خواهد شد. ازآنجاکه میزان عملکرد هریک از این شرکت‌ها متفاوت بوده و در برخی از موارد یک شرکت متولی چند شهر جدید است، مشخص نیست برای نظارت بر هریک از شرکت‌ها قرار است چه رقمی هزینه شود. از دیگر فعالیت مهم این شرکت باید به انجام طرح‌های مطالعاتی برای شناسایی نقاط جمعیتی جدید و تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی شهرهای جدید اشاره کرد. جهت این فعالیت در حدود 148 میلیارد ریال اعتبار منظور شده است. در این راستا انجام 15 فقره مطالعه هدف‌گذاری شده که به‌رغم کاهش قابل‌توجه تعداد آن نسبت به قانون بودجه سال 1403 درصورتی‌که اگر اعتبار یکسان برای انجام هریک از مطالعات را در نظر بگیریم می‌توان فرض را بر این قرار داد که اعتبار فعالیت مزبور با کاهش اعتبار روبه‌رو خواهد شد.

در لایحه بودجه سال 1404 کل کشوربرای احداث قطار حومه‌ای اصفهان به دو شهر جدید بهارستان و فولادشهر، 2850 میلیارد ریال، برای احداث قطار حومه‌ای تهران به پرند، 1500 میلیارد ریال، برای احداث قطار حومه‌ای تهران به شهرهای جدید پردیس و هشتگرد (مهستان) 1900 میلیارد ریال و برای احداث قطار حومه‌ای مشهد به شهر جدید گلبهار 2900 میلیارد ریال اعتبار در نظر گرفته شده است. یکی از ابهاماتی که به اعتبارات در نظر گرفته شده برای احداث قطارهای حومه‌ای کلان‌شهر اصفهان وارد است، عدم مشخص کردن این اعتبار به تفکیک شهرهای نام‌برده شده است؛ به‌ویژه آنکه توپوگرافی خط پروژه، وضعیت کاربری اراضی موجود و پیشنهادی، نحوه برخورد با معارضین و تملک زمین‌ها و طول مسیر قطار حومه‌ای شهر جدید بهارستان با شهر جدید فولادشهر کاملاً با یکدیگر متفاوت است.

از دیگر نکات  قابل‌توجه در زمینه احداث قطارهای حومه‌ای حجم اندک اعتبارات برای احداث قطار حومه‌ای شهر جدید پردیس است که با توجه به تعداد واحدهای مسکونی احداث و واگذار شده در سال‌های اخیر و همچنین برنامه‌های جهش تولید مسکن که ضرورت بنیان قطار حومه‌ای را دوچندان می‌کند و همچنین توپوگرافی شدیدی که در مسیر این پروژه وجود دارد، جای تأمل دارد. خاطرنشان می‌کند برآوردهای شرکت عمران شهرهای جدید حاکی از آن است که در طی یک دوره پنج‌ساله (1400-1395)، جمعیت شهر جدید پردیس بیش از 55 درصد افزایش یافته و متعاقب آن براساس آمارهای سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای، در طی همین دوره میزان تردد در محورهای مواصلاتی این شهر جدید تا کلان‌شهر تهران (آزادراه تهران - پردیس و بزرگراه جاجرود – بومهن) بیش از 35 درصد رشد داشته است. در این راستا پیشنهاد می‌شود به‌جای تزریق قطره‌چکانی اعتبار به پروژه احداث قطار حومه‌ای تهران به شهر جدید پردیس که در عمل هیچ کارایی در پیشرفت این پروژه و احداث خط نخواهد داشت و درعین‌حال هزینه‌های نگهداری و استهلاک نیز به‌سبب طولانی شدن روند احداث، مرتب در حال افزایش است، شایسته است تنها به درج این پروژه در زمره طرح‌ها و پروژه‌های مشمول مشارکت عمومی - خصوصی اکتفا نشود و همچون سایر پروژه‌ها، الگوی مشارکت نیز تدقیق شود تا در عمل فرصت مزبور راهگشا باشد. شایان ذکر است با وجود اینکه چند سال از بهره‌برداری از ایستگاه مترو هشتگرد و اتصال آن به قطار شهری تهران و حومه می‌گذرد و در حال حاضر خدمات‌رسانی در این خط برقرار است، همچنان در عنوان طرح نام هشتگرد نیز درج می‌شود که چنانچه مربوط به برخی اقدامات تکمیلی است بهتر است در فرایند بودجه‌ریزی، جزئیات و تفکیک اقدامات ارائه شود.

اگرچه در این گزارش عمدتاً به تبیین و تحلیل کمیت احکام لایحه و ردیف‌های اعتباری پرداخته می‌شود، اما همین ردیف‌ها هم انعکاسی از رویکردهاست. به‌نظر می‌رسد مبتنی‌بر یک ارزیابی بر اقدامات سه دهه گذشته در شهرهای جدید، موضوع نیاز عاجل حمل‌ونقل حومه‌ای ارزان، سریع و در دسترس همگام با عرضه مسکن در این مناطق در دستور کار قرار گیرد و در کنار مجموعه اقدامات اساسی و زیرساختی مترو حومه‌ای و شبکه بزرگراهی، در کوتاه‌مدت تأمین و تجهیز ناوگان حمل‌ونقل عمومی (اتوبوس، مینی‌بوس، ون) از کانون‌های مرکزی شهرهای جدید به کانون‌های تبادل مسافر درون‌شهری شهر مادر (میادین اصلی و کانون‌های حمل‌ونقلی و ایستگاه‌های مترو که در نزدیکی ورودی‌های شهر قرار دارند).

به‌طور خاص یکی از نقاط ضعف توسعه شهرها و شهرک‌های جدید (که عمده تمرکز اقدامات طرح‌های حمایتی مسکن از جمله نهضت ملی مسکن در آنها متمرکز شده است)، نادیده گرفتن ضرورت همگامی بهره‌برداری مسکن با دسترسی به حمل‌ونقل عمومی ایمن، سریع و در استطاعت برای طرح‌های توسعه مسکن حمایتی است. با توجه به عدم وجود فرصت‌های شغلی کافی در این مناطق و با توجه به دهک‌های درآمدی پایین ساکنان، عمده آنها نیازمند ترددهای آونگی به شهر مادر هستند که متأسفانه بخشی از سهم بالای تصادفات در مبادی ورودی شهرها ناشی از افزایش ترددهای شخصی بدین‌منظور است و درعین‌حال در صورت افزایش قیمت سوخت نیز تأثیرپذیری بیشتری از مناطق شهری معمول دارند. اساساً یکی از تفاوت‌های حومه‌نشینی در کشورهای توسعه‌یافته با توسعه شهرک و شهرهای جدید در ایران علاوه‌بر کیفیت بالاتر محیط شهری و دسترسی به خدمات، موضوع تأمین حمل‌ونقل مناسب به مراکز شهری در شهر مادر و اجتناب از اتصال دروازه‌ای و حمل‌ونقل عمومی داخلی مطلوب آنهاست. مسئله‌ای که در پروژه‌های تأمین مسکن در کشور همواره مغفول مانده است و جایگاه و اهمیت راهبردی دارد. پروژه‌های تأمین مسکن در گذشته منجر به کاهش هزینه خانوار در بخش مسکن شده، اما هزینه‌های ناشی از رفت‌وآمد روزانه به‌منظور دسترسی به محل اشتغال و امکانات پشتیبان سکونت جایگزین شده است. این مسئله به‌دلیل نبود یا کمبود حمل‌ونقل عمومی سریع و ارزان و پاک است. در ماده (53) لایحه برنامه هفتم توسعه به این مسئله همگام با توسعه آزادراه‌ها و بزرگراه‌ها پرداخته شده که در حال حاضر قریب به اتفاق شهرهای جدید دسترسی بزرگراهی یا آزادراهی داشته و نیازمند اولویت دادن به بحث حمل‌ونقل عمومی است.

مطالعه بودجه شرکت‌های عمران شهرهای جدید حاکی از این است همه این شرکت‌ها در زمره شرکت‌های سربه‌سر جای دارند. در میان شرکت‌های مزبور، همانند سال گذشته شرکت عمران شهر جدید پرند با اختلاف نسبتاً زیادی نسبت به سایر شرکت‌های عمران شهرهای جدید دارای بیشترین درآمد است. درآمد در نظر گرفته برای شرکت عمران شهر جدید پرند 30 هزار میلیارد ریال است و پس از آن شرکت عمران شهر جدید پردیس با 26 هزار میلیارد ریال قرار گرفته است. ارقام مزبور نسبت به قانون بودجه سال گذشته، افزایش 20 درصدی در شهر جدید پرند و افزایش 30 درصدی در شهر جدید پردیس را نشان می‌دهد. در لایحه بودجه سال 1404 کل کشورکمترین درآمد برای شرکت عمران شهر جدید رامشار با 952 میلیارد ریال منظور شده است. این شهر از نظر جمعیت‌پذیری در جایگاه بسیار پایینی قرار دارد و با توجه به اینکه ناحیه سیستان با مهاجرفرستی بالایی روبه‌رو است و در سال‌های اخیر هم کانون اشتغال عمده‌ای در این ناحیه ایجاد نشده، در نظر گرفتن کمترین درآمد برای شرکت عمران شهر جدید رامشار منطقی است.

از دیگر شرکت‌های عمران شهرهای جدید که از نظر درآمدی در رتبه پایینی قرار دارد، باید به شرکت عمران شهر جدید مجلسی با هدف‌گذاری درآمد 1060 میلیارد ریالی اشاره کرد. این شهر به‌منظور اسکان تعدادی از کارکنان مجتمع کارخانجات فولاد مبارکه و جذب بخشی از سرریز جمعیت کلان‌شهر اصفهان تکوین یافته است. با توجه به اینکه در میان شهرهای جدید کشور، شهر مزبور با بیشترین مسافت نسبت به شهر مادر قرار گرفته (فاصله 75 کیلومتری تا اصفهان) و شهرهای موجود (از جمله مبارکه و زرین‌شهر و ...) اطراف صنایع مستقر در راستای جنوب‌غربی کلان‌شهر اصفهان به‌سبب برخورداری از هویت و سر زندگی از نظر کالبدی و جمعیت‌پذیری توسعه قابل توجهی یافته‌اند، ازاین‌رو شهر جدید مجلسی در دستیابی به هدف اصلی خود توفیقی نیافته و تقریباً نیمی از محدوده این شهر به‌صورت اراضی بایر است که انجام هرگونه آماده‌سازی جدید را غیرقابل توجیه می‌کند. شایان ذکر است میزان درآمد شهر جدید مجلسی در کنار شهر جدید عالی‌شهر در استان بوشهر، شهر جدید بهارستان در استان اصفهان و شهر جدید رامین در استان خوزستان نسبت به قانون بودجه مصوب سال گذشته تغییری نیافته است. 

بیشترین میزان افزایش درآمد در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور برای شرکت عمران شهر جدید امیرکبیر منظور شده است. درآمد این شرکت نسبت به قانون بودجه سال گذشته حدوداً 43 درصد افزایش داشته است. بخش قابل‌توجهی از رشد درآمد منظور شده برای این شرکت ناشی از پروژه‌های طرح نهضت ملی مسکن است،

درآمدهای شرکت عمران شهر جدید شیرین‌شهر که تقریباً در قلمرو میانی استان خوزستان قرار گرفته است با میزان آن در بودجه سال گذشته برابر است. با توجه به عملکرد ضعیف این سکونت‌گاه در اسکان جمعیت و استقرار فعالیت‌های خدماتی دارد، می‌تواند مورد پرسش جدی واقع شود؛ به‌ویژه آنکه با توجه به موقعیت جغرافیایی این شهر جدید در راستای جنوب غربی کلان‌شهر اهواز و قرارگیری اغلب واحدهای صنعتی در سایر محورهای منشعب از این کلان‌شهر و همچنین پوشش نامطلوب حمل‌ونقل عمومی در این راستا، افزایش میزان آماده‌سازی اراضی با ابهام جدی روبه‌رو خواهد بود.

با توجه به برنامه‌های ارتقای جایگاه عملکردی بندر شهید بهشتی چابهار و تازه‌تأسیس بودن شرکت عمران شهر جدید تیس، افزایش 8 درصدی درآمدهای این شرکت از محل آماده‌سازی اراضی، با توجه به لزوم تکوین کانون‌های پشتیبان ترانزیت و حمل‌ونقل و محلات مسکونی نوین جای تأمل دارد. با توجه به محدودیت جدی توسعه کالبدی شهر بوشهر و مصوبه اخیر شورای عالی  شهرسازی و معماری ایران و ازسوی‌دیگر به‌واسطه افزایش فعالیت‌های گردشگری، خدماتی – بازرگانی و لجستیک در این منطقه که بخشی از آن ناشی از افزایش تقاضای مسکن به‌سبب تکوین منطقه آزاد تجاری – صنعتی است، شایسته است گسترش آماده‌سازی اراضی در شهر جدید عالی‌شهر هم‌زمان با توسعه خدمات و اشتغال متناسب همچنان تداوم داشته باشد و با توجه به نیاز به ارائه خدمات روبنایی به ساکنان و همچنین سکونت‌گاه‌های اطراف، میزان آماده‌سازی منظور شده در لایحه افزایش یابد.

بررسی میزان آماده‌سازی اراضی در شهرهای جدید نشان می‌دهد شهر جدید فولادشهر در استان اصفهان با منظور کردن 4۰0 هکتار در میان شرکت‌های نوزده‌گانه وابسته به شرکت مادرتخصصی عمران شهرهای جدید در رتبه دوم قرار دارد. همچنین شهر جدید علوی در استان هرمزگان با کاهش 28 درصدی درآمد نسبت به سال گذشته مواجه است. براساس آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1395 و همچنین آخرین برآوردهای صورت گرفته در پایان سال 1400، شهر مزبور کمتر از 1000 نفر ساکن دارد و ازسوی‌دیگر تعداد زیادی از واحدهای مسکونی ساخته شده در سال‌های گذشته به‌سبب ضعف دسترسی و عدم صرفه اقتصادی سکونت در این شهر و آمدوشد به شهر مادر (بندرعباس) خالی از سکنه است. در این زمینه مسیر دسترسی مستقیم (تونل) به سمت غرب بندرعباس که میزبان مجموعه‌های معظم و متنوع صنعتی، بندری، انرژی، نظامی که فرصت‌های شغلی فراوانی را ایجاد کرده و در حال توسعه نیز است می‌تواند سه ضلعی مسکن و اشتغال و حمل‌ونقل این شهر جدید را شکل دهد و با توسعه رکن چهارم در توسعه خدمات، انتظار می‌رود به‌طور کمّی‌وکیفی مورد استقبال قرار گیرد.

شهر جدید پردیس با هدف‌گذاری 800 هکتار در جایگاه نخست از نظر میزان آماده‌سازی زمین قرار دارد و شهر جدید اندیشه همچون سال‌های پیشین، به‌واسطه پرشدن ظرفیت سکونتی و موفقیت در جذب جمعیت و تعامل قوی با مراکز شغلی پیرامونی، حائز کمترین میزان درآمد حاصل از آماده‌سازی اراضی است، البته بالاترین هزینه واحد آماده‌سازی توسط شرکت عمران شهر جدید اندیشه با رقمی برابر 6 هزار میلیارد ریال منظور شده که به‌نظر نیازمند شفاف‌سازی بیشتر است.

تقریباً بخش اعظم درآمدهای شرکت‌های عمران شهرهای جدید صرف آماده‌سازی اراضی می‌شود، این در شرایطی است که بسیاری از شهرهای جدید به‌سبب فقدان یا ناکافی بودن خدمات روبنایی و تأسیسات زیربنایی در جذب سرریز جمعیتی ناحیه پیرامون خود ناموفق بوده‌اند و حتی به‌لحاظ سهم خانه‌های خالی نسبت به خانه‌های دارای سکنه، بیشترین سهم و نسبت واحدهای مسکونی خالی از سکنه در شهرهای جدید قرار گرفته است. در این بین باید عدم هزینه‌کرد بخشی از درآمد در پروژه‌های حمل‌ونقلی را نیز افزود که در صورت تکمیل این پروژه‌ها تعداد زیادی از شهرهای جدید از حالت ایستایی و پژمردگی ناشی از عدم اسکان جمعیت خارج خواهند شد.

با توجه به بارگذاری‌های گسترده طرح‌های توسعه مسکن در این شهرها و تغییر افق‌های جمعیت‌پذیری و الحاقات اراضی قابل‌توجه به آنها، هم‌زمان و همگام به توسعه و عرضه زمین آماده‌سازی شده باید توجه داشت که شهرهای جدید به‌طور مزمن در بحث‌های اشتغال و خدمات و حمل‌ونقل و بحث‌های هویتی و فرهنگی کاستی‌های دارند که در عمل جذابیت سکونتی و کیفیت زیستی آنها را کاهش می‌دهد. بر این اساس به‌طور خاص به‌نظر می‌رسد شرکت‌های عمران شهرهای جدید، رسالت قابل‌توجهی در توسعه و تأمین کمّی‌وکیفی سرانه خدمات و کاربری‌های شهری (به‌خصوص خدمات هفت‌گانه عمومی) هم‌زمان با پیشرفت طرح‌های مسکن دارند و موکول کردن ارائه این خدمات با سال‌های آتی پس از عرضه مسکن، عملاً سبب شکل‌گیری محلات با کیفیت نازل و برچسب‌زنی و درنهایت کاهش تعلق خاطر و کاهش متوسط سکونت و افزایش جابه‌جایی می‌شود.

ازسوی‌دیگر مداقه در میزان آماده‌سازی اراضی حاکی از آن است که برخی از اعداد ارائه شده فاقد توجیه و دور از انتظار است؛ چراکه برای برخی از شهرهای جدید با وجود در نظر گرفتن ارقام قابل‌توجه در سال‌های گذشته مجدداً رقم بزرگ‌تری برای این شهرها ذکر شده است. به‌نظر می‌رسد اگر میزان آماده‌سازی سال‌های اخیر را در نظر بگیریم، از محدوده شهری کنونی بزرگ‌تر خواهد بود و شاید در بسیاری از موارد در قالب طرح جامع موجود زمین خام وجود نداشته باشد که تناظر این موضوع با میزان جذب جمعیت محل تأمل بیشتر است. همچنین درخصوص بهای واحد تمام شده وضعیت کاملاً ناشفاف است. به‌گونه‌ای که میزان آماده‌سازی اراضی در هیچ‌یک از شهرها با وجود یکسان بودن نسبی شرایط طبیعی زمین تناسب منطقی وجود ندارد.

به‌نظر می‌رسد، این جدول یکی از نقاط ابهام جدی و مزمن درآمد/هزینه شرکت‌های عمران شهرهای جدید تلقی می‌شود، به‌نوعی که اولاً وابستگی درآمدی قابل‌توجه به آماده‌سازی، به‌نوعی تعارض منافع منجر شده و دلیلی بر تمایل به توسعه کمّی آماده‌سازی و افزایش افق‌های جمعیتی و سقف جمعیتی این شهرها برای انجام توسعه کالبدی جدید و تأمین منابع مالی تبدیل شده و چه‌بسا بیشتر از سهم منابع ناپایدار مالی شهرداری‌ها در توسعه شهری، در شهرهای جدید هم وابستگی منابع به زمین، تعارض منافع و تبعات جدی به‌لحاظ تعریف و توسعه این شهرها ایجاد می‌کند و می‌طلبد که این حوزه از دو بُعد منطق نظری مالیه شهری و شهرسازی و همچنین حسابرسی مورد مداقه قرار گیرد.

جدول 14. بودجه شرکت‌های عمران شهرهای جدید در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور(میلیارد ریال)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

تقریباً بخش اعظم درآمدهای شرکت‌های عمران شهرهای جدید صرف آماده‌سازی اراضی می‌شود، این در شرایطی است که بسیاری از شهرهای جدید به‌سبب فقدان یا ناکافی بودن خدمات روبنایی و تأسیسات زیربنایی در جذب سرریز جمعیتی ناحیه پیرامون خود ناموفق بوده‌اند و حتی به‌لحاظ سهم خانه‌های خالی نسبت به خانه‌های دارای سکنه، بیشترین نسبت و درصد واحدهای مسکونی خالی از سکنه در شهرهای جدید قرار گرفته است. در این بین باید عدم هزینه‌کرد بخشی از درآمد در توسعه حمل‌ونقل حومه‌ای بین شهر جدید و شهر مادر را نیز افزود که در صورت تکمیل این پروژه‌ها تعداد زیادی از شهرهای جدید از حالت ایستایی و پژمردگی ناشی از عدم اسکان جمعیت خارج خواهند شد.

• بانک مسکن

بار اصلی تأمین تسهیلات نهضت ملی مسکن به دوش بانک مسکن بوده است و بر همین اساس هم در برنامه هفتم پیشرفت و قانون بودجه سال ۱۴۰۴ با تلاش نمایندگان و کمیسیون عمران تقویت ظرفیت‌های بانک مسکن دیده شده است. اما به‌نظر می‌رسد این مهم انعکاس صریحی در مرحله دوم لایحه بودجه نداشته است.

به‌نظر می‌رسد در گذار از بانک تخصصی به بانک توسعه‌ای ضروری است تا تمهیدات لازم اندیشیده شود و با کاستن از تسهیلات تکلیفی در سایر حوزه‌های غیرمرتبط با مسکن، تمرکز و تجمیع منابع در بخش مسکن را تقویت کرد. همچنین باید توجه داشت علاوه‌بر کسری موجودی مسکن و نیاز به افزایش احداث مسکن و افزایش عرضه؛ به‌طور متناسب و متناظر توانمندسازی تقاضا باید لحاظ شود به‌گونه‌ای که تکالیف مشخصی برای توانمندسازی متقاضیان خرید و اجاره با سازوکار سیستمی لحاظ شود. چراکه در نبود چنین سازوکاری وام‌های خرید با وجود محدودیت‌های سقف بازهم به بخش معدودی از متقاضیان (ویژه) محدود می‌شود. اگرچه برخی منتقدان افرایش تعداد و سهم پوشش وام خرید را فارغ از موضوعات بانکی به دلیل نگرانی از تأثیر بر افزایش قیمت مسکن نقد می‌کنند حال آنکه سهم پوشش و تعداد تسهیلات مسکن در حداقلی‌ترین شرایط قرار دارد و با وجود کمترین سهم پوشش تسهیلات خرید و تعداد آن چندین نوبت شوک‌های افزایش قیمت یک‌ساله بالای ۱۰۰درصد را تجربه کرده‌ایم.

لیکن با توجه به محدودیت منابع ضرورت دارد تا وزارت راه‌وشهرسازی با غربالگری هدفمند و هوشمند با برهم نهی ملاحظات اجتماعی و اقتصادی و آمایش سرزمین و سیاستگذاری شهری و مسکن اولویت‌های اعطای تسهیلات برحسب مناطق مختلف کشور و انواع بافت شهری را تعیین نماید. وام ودیعه رهنی و اجاره مسکن به‌عنوان یک مسکن مقطعی با نیت تأخیر در جابه‌جایی مستأجران در یک بازه کوتاه‌مدت تا بهبود استطاعت مسکن از جمله سیاست‌های مقطعی و کوتاه‌مدت در دوره‌های جهش قیمت و به‌خصوص اجاره‌بها مطرح می‌شود. ارائه تجمیعی ردیف جدول در تسهیلات ساخت و خرید از دیگر ابهامات وارد به جدول مربوط با اعتبارات بانک مسکن است.

براساس لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، بانک مسکن همچون قانون مصوب بودجه سال گذشته، در زمره بانک‌های زیان‌ده قرار دارد. درآمد این بانک بیش از 646 هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده است، درحالی‌که هزینه‌های بانک مزبور افزون‌بر 651 هزار میلیارد ریال خواهد بود. بخش اعظم هزینه‌های این بانک صرف برنامه حمایت از تولید مسکن خواهد شد.

جدول بهای تمام شده برنامه‌ها و فعالیت‌های این بانک نشان می‌دهد، نزدیک به 89 درصد هزینه‌ها، صرف فعالیت پرداخت تسهیلات خرید و ساخت مسکن می‌شود که نسبت به قانون بودجه سال گذشته با افزایشی افزون‌بر 44 درصد مواجه است. همچنین رقم هزینه‌کرد فعالیت پرداخت تسهیلات بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری حدود 51 هزار میلیارد ریال است که نسبت به قانون بودجه سال 1403، افزایش بسیار قابل توجهی داشته است.

براساس هدف‌گذاری تعیین شده در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور بانک مسکن در راستای برنامه حمایت از تولید مسکن، اقدام به انتشار اوراق رهنی و سایر اوراق مالی خواهد کرد که البته هزینه‌کرد در این فعالیت علی رغم هدف کمی یکسان نسبت به قانون بودجه سال گذشته شاهد کاهش شدیدی (از 350 هزار میلیارد ریال به 15 هزار میلیارد ریال) بوده است. شایان ذکر است هزینه‌کرد فعالیت‌های زیرمجموعه برنامه ارتقای شاخص‌ها و رشد اقتصادی با حذف فعالیت تکمیل سامانه جامع بانکداری متمرکز که هرساله رقم اندکی از هزینه‌کرد منظور می‌شد، روبه‌رو شده است. در هزینه‌کرد برنامه فروش اموال مازاد نیز افزایش 69 درصدی در نظر گرفته شده است.

جدول 15. بودجه بانک مسکن برحسب برنامه و فعالیت در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور (میلیارد ریال)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

به‌نظر می‌رسد با رویکردی هدفمند و با توجه به رشد قیمت‌های مسکن و اجاره‌بها و مشکلات خانوار مستأجر کم‌درآمد، جا دارد تا در لایحه بودجه احکامی درخصوص تسهیلات کم‌بهره برای مخاطب هدف مشخص و محدود با لحاظ کردن یارانه سود تسهیلات تبیین شود و یارانه سود تسهیلات در بودجه تعیین و از طریق صندوق ملی مسکن در اختیار بانک مسکن و سایر بانک‌ها قرار گیرد.

7.تطبیق سنجه‌های عملکردی لایحه بودجه با مصوبات برنامه هفتم پیشرفت

انطباق و برش سالانه از برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران در بودجه‌های سنواتی مفروض و الزامی است، با وجود ارائه پیوست بررسی انطباق احکام با قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران در حوزه مسکن و شهرسازی اثرگذاری ملموس و مصداقی در اجرای تکالیف مصرح بودجه‌ای برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران پیشرفت مشاهده نمی‌شود و صرفاً اشاره به رعایت ماده (49) برنامه هفتم پیشرفت شده است.

یکی از موضوعات کلیدی درخصوص اعتبارات دستگاه‌های اجرایی متولی حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری، کمبود سنجه و شاخص عملکردی برای ارزیابی دقیق منابع و مصارف به ویژه در ارتباط با تبصره‌های ماده‌واحده و همچنین لایحه برنامه هفتم پیشرفت است.

علی‌رغم اینکه در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، احکام متعددی با ماهیت بودجه‌ای به چشم می‌خورد، اما هیچ انعکاسی از سنجه‌های آن در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور دیده نمی‌شود؛ به‌ویژه آنکه در بسیاری از احکام مزبور به‌صراحت به‌عبارت در چارچوب بودجه‌های سالانه، اشاره شده است. [3]

جدول 16. سنجه‌های عملکردی حوزه مسکن و شهرسازی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور (میلیارد ریال)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

با توجه به در دست بررسی بودن لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد می‌شود نظر به اعتبار و جایگاه قانون بودجه و همچنین به منظور هماهنگی بین احکام برنامه هفتم، بودجه سال 1404 و تصویب‌نامه هیئت‌وزیران، جداول هدف‌گذاری کمّی لایحه در بخش مسکن و شهرسازی با اولویت انطباق با برنامه هفتم بازنگری شود.

جدول 17. احکام مواد و تبصره‌های نیازمند بودجه مستقیم/ غیرمستقیم قانون برنامه هفتم در بخش مسکن و اعتبارات آنها در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور براساس گزارش سازمان برنامه‌وبودجه (مبالغ به میلیارد ریال) [4]

مأخذ: قانون برنامه هفتم پیشرفت.

به ادعای گزارش سازمان برنامه‌وبودجه [4]، نزدیک به 1026 ه.م.ت از اعتبارات جدول 9 لایحه بودجه در راستای اجرای احکام قانون برنامه هفتم برآورد شد است که بیش از 90 درصد اعتبارات این جدول را شامل می‌شود. ردیف‌های اعتباری مندرج در جداول شماره 7 و 1-7 لایحه شامل برنامه‌هایی است که طبق شرح وظایف قانونی و ذاتی دستگاه‌های اجرایی و تکالیف قانونی تنظیم شد که در دو ستون آخر جدول فوق با احکام قانون برنامه هفتم در حوزه مسکن و شهرسازی تطبیق داده شده است. همان‌طور که ملاحظه می‌شود، بند «ت» و «ث» ماده (53) و بند «ب» ماده (55) فاقد ردیف اعتباری در جداول شماره 7 و 1-7 لایحه بودجه سال 1404 کل کشور هستند. درخصوص بند «ت» ماده (53)، اعتبار مورد نظر از طریق شرکت‌های مادرتخصصی عمران شهرهای جدید باید دیده شود.

8. طرح‌های عمرانی

به اذعان قریب‌به‌اتفاق کارشناسان، تعداد پروژه‌ها و طرح‌های عمرانی که هریک به‌صورت منفرد و براساس ظرفیت‌های محلی توجیه‌پذیرند، کم نیست اما در سبد بزرگی از پروژه‌های مختلف که با محدودیت جدی بودجه‌ای و تخصیص‌های قطرهچکانی مواجه است فاقد اولویت تلقی می‌شوند، به‌خصوص که عمر متوسط پروژه‌ها به هفده سال رسیده است.

این موضوع نیازمند عزم ملی است تا غربالگری مؤثر شفاف با رعایت ملاحظات آمایش سرزمین و عدالت فضایی، ایجاد زنجیره ارزش و اشتغال‌زایی و اثر مستقیم و غیرمستقیم بر رشد اقتصادی و توسعه محلی و ملی بازنگری شود و با اهرم کردن همین تخصیص‌های محدود، حداکثر بهره‌وری بر رشد و توسعه ملی و محلی را ایجاد کرد و درعین‌حال ملاحظات جوامع محلی، پیمانکاران، تعیین تکلیف طرح‌های راکد، وضعیت بیکاری و محرومیت مناطق نیز لحاظ شود.

همچنین باید دقت داشت به‌خصوص در زمانی محدودیت‌های بودجه‌ای خلاقیت‌های مدیریتی و فنی و اجرایی و اولویت‌دهی به اثربخش‌ترین اقدامات و رفع گلوگاه‌ها و انجام مهندسی ارزش و مدیریت ساخت پروژه‌ها به‌صورت اصولی مبتنی‌بر واقعیت‌های بودجه‌ای اجتناب‌ناپذیر است.

طبق اطلاعات گزارش دفتر مطالعات عمومی مرکز پژوهش‌ها، در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور میزان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از محل منابع عمومی نسبت به قانون بودجه 1403 حدود 50 درصد رشد داشته است. همچنین سهم این اعتبارات از کل منابع و مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور حدود 12 درصد است که نسبت به قوانین بودجه سال‌های قبل به‌طور قابل توجهی کمتر می­باشد. شکل زیر روند این سهم را به تفکیک مبالغ مصوب و عملکرد در سال‌های اخیر نشان می‌دهد.

درحالی‌که در سال‌های اخیر تحقق بودجه‌های عمرانی همواره کمتر از مقدار تصویب شده بوده است، تحقق اعتبارات هزینه‌ای مقادیری نزدیک به مقدار مصوب داشته‌اند. این موضوع نشان می‌دهد که بخش مصارف بودجه سال‌های مختلف با توجه به غلبه بخش اعتبارات هزینه‌ای و به‌طور خاص حقوق و دستمزد کارکنان، انعطاف کمی در مقابل تنگناهای احتمالی دولت دارد و در صورت تصویب، امکان کاهش قابل توجه مصارف در آن وجود ندارد. در چنین شرایطی کسری بودجه، سهم بودجه عمرانی را تحت تاثیر قرار خواهد داد. در سال‌های اخیر، به‌طور کلی عملکرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کمتر از میزان مصوب آن بوده است. دلیل این موضوع ناشی از عدم تحقق همه منابع درآمدی و تخصیص بخشی از منابع تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به اعتبارات هزینه‌ای بوده است.

شکل 4. نمودار سهم بودجه عمرانی مصوب و تحقق‌یافته در سال‌های اخیر [5]

همان‌طور که در نمودار شکل فوق مشاهده می‌شود، سهم بودجه عمرانی طی 10 سال اخیر به‌جز سال‌های 1394، 1396 و 1400 همواره روند کاهش داشته است. به‌طوری که 23 درصد سهم بودجه عمرانی در سال 1394 که بیشترین میزان در دهه اخیر بوده است، به حدود 12 درصد در سال 1404 رسیده است. به عبارتی سهم اعتبارات عمرانی با کاهش 10 درصدی در دهه اخیر مواجه بوده است. از طرفی این مقادیر مربوط به بودجه مصوب است که با بودجه تحقق یافته که ملاک عملکرد است حدوداً تا 10 درصد اختلاف دارد. برای مثال در سال گذشته سهم بودجه عمرانی مصوب 16 درصد بوده که تحقق آن در حدود 10 درصد پیش‌بینی شده که نگران‌کننده است و طبیعتاً سال آتی به کمتر از این مقدار نیز تنزل پیدا خواهد کرد.

تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور نسبت به سال 1403 کاهش یافته و این بدین معناست که دولت ناگزیر است سهم بیشتری از بودجه عمومی را برای بازپرداخت اصل اوراق تخصیص دهد و درنتیجه سهم اعتبارات عمران کاهشی خواهد بود. این نکته مؤید این معناست که همچنان در این سال چشم‌اندازی از تحول در حوزه سرمایه‌گذاری بخش عمومی را شاهد نخواهیم بود و دولت نخواهد توانست تحرک جدی در حوزه توسعه زیرساختی از محل منابع عمومی رقم زند.

ازآنجاکه مصارف هزینه‌ای عمدتاً به پرداخت حقوق و دستمزد اختصاص می‌یابد و هنگام تخصیص امکان کاهش ندارد، در صورت عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در قوانین بودجه، در عمل، بودجه عمرانی پرداخت شده از رقم مرقوم در قوانین کمتر می‌شود. باید به این نکته مهم توجه داشت که کیفیت اعتبارات مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیازمند بازنگری جدی است. تعداد زیاد پروژه‌های ناتمام و سرمایه‌گذاری دولتی ناموجه در برخی از پروژه‌ها نشانه‌ای از تخصیص نامناسب این اعتبارات است.

در یک تحلیل کلی و تقریبی بودجه عمرانی لایحه بودجه سال 1404 کل کشور به‌صورت تقریبی معادل 600 ه.م.ت مشتمل بر طرح‌های ملی و محلی و استانی و طرح‌های متفرقه است. همچنان مهم‌ترین چالش در برنامه‌ریزی و مدیریت طرح‌های عمرانی دولت، ناکارایی مصارف عمومی و تعداد بالای طرح‌هایی است که بدون پیشرفت قابل توجه از سالی به سال دیگر منتقل می‌شوند. شایان ذکر است در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، 1713 طرح غیرجاری وجود دارد که اتمام همه آنها حدود 4۶00 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد و در سال 1404، صرفاً 350 هزار میلیارد تومان آن قابل تأمین است. به این ترتیب، انتظار می‌رود با استمرار وضعیت کنونی در تأمین منابع مالی برای طرح‌ها، حدوداً سیزده سال زمان برای اتمام این طرح‌ها لازم است؛ طرح‌هایی که میانه عمر آنها به بیش از 17 سال رسیده است. متأسفانه لایحه بودجه سال 1404 کل کشور گام مؤثری در راستای غربالگری طرح‌ها و تمرکز منابع در طرح‌هایی با بازده اجتماعی بالا برنداشته است. توزیع منابع محدود بودجه‌ای به این حجم از طرح که زمان زیادی از انجام مطالعات توجیهی آنها گذشته است، یکی از عوامل ناکارایی مصارف عمومی در حوزه اعتبارات عمرانی است و می‌توان آن را از مصادیق اسراف و تبذیر دانست که با ضوابط نظام اقتصادی جمهوری اسالمی موضوع اصل چهل‌وسوم (43) قانون اساسی، تطابق ندارد. [1]

مدیریت بهینه و کارآمد طرح‌های عمرانی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. ایجاد فرایندی برای غربالگری طرح‌های همسو با اهداف راهبردی و برنامه‌ریزی به‌منظور تسریع در پیشبرد این طرح‌ها می‌تواند ضمن ایجاد زیرساخت‌های مولد اقتصادی، منجر به تقویت اعتماد عمومی به کارآمدی دولت شود. بر این اساس پیشنهاد می‌شود، تعریف و تصویب طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت موارد ذیل انجام شود:

1. انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل ازسوی مشاور و تصویب سازمان برنامه‌وبودجه کشور،
2. الزام دولت به انتشار و ارائه خلاصه گزارش‌های توجیهی طرح‌هایی که برای اولین‌بار در لایحه بودجه درج می‌شوند،
3. الزام دولت به ارائه گزارشی از طرح‌های پایان‌یافته در هر سال به‌عنوان پیوست بودجه،
4. اعطای مجوزهای لازم به دولت جهت غربالگری طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام با هدف تمرکز اعتبارات بر طرح‌هایی با بالاترین بازده اجتماعی.

همچنین می‌توان در فرایند بررسی و غربالگری طرح‌های عمرانی، هم‌زمان با نظارت و غربالگری متمرکز توسط سازمان برنامه‌وبودجه و دستگاه‌های اجرایی، نظرات سطوح محلی و استانی (شورای برنامه‌ریزی شهرستان، شورای برنامه‌ریزی استان، شوراهای اسلامی استان‌ها و شورای عالی  استان‌ها و نمایندگان مجلس شورای اسلامی) نیز مدنظر قرار گیرد تا ضمن کاهش تعارض‌های محلی، موضوع اولویت‌بندی‌ها مبتنی‌بر اشراف مدیران محلی و استانی مورد توجه قرار گیرد.

شایان ذکر است اعتبارات هزینه‌ای در سنوات گذشته عمدتاً هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دستگاهی بودند که امکان تعویق یا عدم تخصیص آن وجود نداشته است، ازاین‌رو اعتبارات عمرانی ضربه‌گیر نوسانات درآمدی دولت بوده و این مسئله منجر به کاهش کیفیت اجرای طرح‌های عمرانی در دوره‌های مختلف و افزایش عمر طرح‌های سرمایه‌گذاری شده است.

شکل 5. نمودار نسبت تحقق اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای بودجه سال‌های 1393 تا 1402 (درصد) [5]

با توجه به شکل فوق می‌توان اذعان داشت میزان تحقق اعتبارات هزینه‌ای در 10 سال اخیر همواره نزدیک به 100 درصد و در برخی سال‌ها حتی بیش از هدف‌گذاری بودجه‌ای و بالای 100 درصد بوده، اما میزان تحقق اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در این مدت به‌طور متوسط کمتر از 70 درصد بوده که بیشترین آن، 85 درصد در سال 1401 و کمترین آن، 44 درصد مربوط به سال 1400 بوده است.

شکل 6. طرح‌های منتقل شده به سال بعد (که قرار بود در هر سال به پایان برسند) [6]

در دهه اخیر به‌طور متوسط حدود 83 درصد از طرح‌های تعریف شده در بودجه سنواتی که در هر سال باید به اتمام می‌رسیدند به سال بعد موکول شده‌اند. این بدان‌معناست که تقریباً 17 درصد از طرح‌ها در سال پایان برنامه به اتمام رسیده‌اند. در این مدت، سال 1397 با 94 درصد انتقال طرح به سال بعد (یعنی 6 درصد تحقق برنامه اتمام طرح‌ها)، بیشترین و سال 1402 با 62 درصد عدم تحقق اتمام پروژه‌ها، کمترین رکورد را داشته‌اند.

به‌نظر می‌رسد سهم پروژه‌های طولانی‌مدت با عمر بالای 10 سال به‌شدت در حال افزایش است. به‌طوری که سهم طرح‌های با عمر بالای 10 سال از میزان 40 درصد در سال 1393 به حدود 80 درصد در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور رسیده است.

شکل 7. برآوردی از میانگین زمان لازم برای اتمام طرح‌های عمرانی ملی [6]

شکل فوق نشان می‌دهد روند تغییرات مدت‌زمان مورد نیاز برای اتمام طرح‌های عمرانی در دهه اخیر تقریباً صعودی بوده و از 3.8 سال در لایحه بودجه سال 1403 به حدود 9 سال در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور رسیده؛ یعنی تقریباً 5 سال افزایش داشته است. این روند افزایشی در شکل زیر نیز مشاهده می‌شود. نکته قابل تأمل اینکه تقریباً سالانه یک سال به مدت‌زمان عمر طرح‌های عمرانی اضافه شده است و مشخص نیست ادامه این روند به چه نتیجه‌ای منجر خواهد شد. براساس این شکل، متوسط عمر طرح‌های عمرانی از حدود هفت سال در سال 1393 به هفده سال در سال 1404 رسیده است. دلیل این افزایش می‌تواند به عوامل مختلفی از جمله میزان تورم، دسترسی به بودجه، مقیاس پروژه، عدم مدیریت صحیح پروژه و ... وابسته باشد.

شکل 8. نمودار میانگین طول عمر طرح‌های عمرانی ملی [6]

• طرح‌های عمرانی اضافه شده در پیوست یک لایحه بودجه سال 1404 کل کشور

از مجموع 46 طرح اضافه شده در پیوست یک لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، 10 طرح با مجموع اعتباری حدود 40 هزار میلیارد تومان از ردیف‌های متفرقه به پیوست یک منتقل شده که صرفاً در حد یک عنوان بوده و دستگاه اجرایی متولی آن طرح و برخی اطلاعات بسیار جزئی از آن در دست است. 36 ردیف جدید نیز در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 به‌چشم می‌خورد (جدول ۶) که البته سال شروع برخی این طرح‌ها پیش از 1404 درج شده، اما به‌هرحال برای این طرح‌ها اعتباری در سال 1403 لحاظ نشده است. مجموع اعتبار این ردیف‌ها در سال 1404 بالغ بر 3.5 هزار میلیارد تومان است.

• طرح‌های حذف شده از پیوست یک لایحه بودجه سال 1404 کل کشور

به‌جز طرح‌هایی که در مقایسه با پیوست یک قانون بودجه سال 1403 در هم ادغام شده‌اند، 34 طرح از سال گذشته در بین طرح‌های پیوست یک لایحه بودجه سال 1403 مشاهده نمی‌شوند. از این 34 طرح، سال اتمام هفده طرح 1403 درج شده بود و این احتمال وجود دارد که علت حذف این طرح‌ها، پایان یافتن آنها باشد. البته تأیید پایان یافتن این طرح‌ها نیازمند بررسی‌های میدانی است و نمایندگان مجلس با توجه به اشرافی که به حوزه‌های انتخابیه خود دارند می‌توانند قضاوت بهتری درخصوص اتمام یا عدم اتمام این طرح‌ها داشته باشند. نکته جالب آنکه اگر فرض بر اتمام این طرح‌ها تا پایان سال 1403 شود، با توجه به سال شروع درج شده برای این طرح‌ها، اتمام آنها به‌طور میانگین حدود سیزده سال زمان برده است.

9.جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

اگرچه مسئله مسکن به موضوعی غامض و پیچیده در سیاستگذاری مبدل شده است، اما ولو با تخصیص‌های محدود باید در مسیر حل مسائل و اثربخشی حداکثری مبتنی‌بر اولویت‌ها گام برداشت. بودجه‌نویسی بدون در نظر گرفتن سنجه‌های مؤثر در ارزیابی مصادیق عملکردی از نظارت‌پذیری و اصلاح عملکرد دستگاه‌ها می‌کاهد. فرماندهی واحد سیاستگذاری و برنامه‌ریزی مسکن و بهره‌مندی از ظرفیت نهادی شورای عالی مسکن (موضوع قانون جهش تولید مسکن) باید در بودجه‌ریزی مسکن نیز لحاظ شود. با توجه به آنکه ظرفیت‌های برنامه هفتم درخصوص بانک مسکن که با تلاش نمایندگان مجلس در بخش اول قانون بودجه گنجانده شد، انتظار می‌رود به‌طور مؤثر در جداول مرحله دوم نیز انعکاس یابد.

مداقه در برنامه‌ها و میزان اعتبارات مندرج در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور و انطباق آن با تکالیف مندرج در اسناد فرادست و سایر قوانین مصوب حکایت از آن دارد که جهت‌گیری‌های درون‌بخشی و برون‌بخشی مرتبط با حوزه مسکن و شهرسازی رافع چالش‌ها و مشکلات این حوزه نیست. کم‌توجهی به امکان تأمین مالی و تسهیل ورود بخش خصوصی به ایجاد و مشارکت در توسعه زیرساخت‌های خدمات و زیرساخت‌های شهری به‌ویژه در شرایط دشوار تأمین مالی بودجه و یا اعتبارات بانکی و عدم اجرای بسیاری از پروژه‌های زیرساختی یکی از ضعف‌های این لایحه است. با توجه به اینکه بخش خصوصی به‌طور معمول از عملکرد مطلوب‌تری نسبت به بخش عمومی برخوردار بوده، شایسته است در فرایند بررسی جداول لایحه بودجه، اصلاح و افزودن برخی برنامه‌ها و فعالیت‌ها ازسوی کمیسیون تلفیق زمینه تحقق این امر مهیا شود.

پرداختن به ضرورت‌ها مانند متمرکز کردن اعتبارات مسکن گروه‌های کم‌درآمد، تدقیق میزان اعتبارات طرح‌های بازآفرینی شهری، تأمین زیرساخت‌های پروژه‌های اجرا شده مسکن حمایتی و توسعه مناطق کم‌برخوردار از جمله مهم‌ترین مواردی است که باید در این لایحه مورد توجه قرار می‌گرفت که متأسفانه همچنان مغفول مانده است. از دیگر موضوعات کلیدی در حوزه عمران و توسعه شهری ـ که به سیاق لوایح سنوات پیشین سخنی از آن به میان نیامده است ـ می‌توان مباحثی همچون جدیت در مقاوم‌سازی بناهای بااهمیت و ضروری، نظارت عالیه بر کیفیت و کمیت اجرای ضوابط، مقررات و استانداردها در کلیه پروژه‌های عمرانی و ساخت‌وسازهای شهری (با توجه به تکالیف ساختارهای تشکیلاتی)، ارتقای کیفی سیاستگذاری و بهبود اعتبارات اجرای برنامه‌های حمل‌ونقل عمومی متناسب با توسعه شهری، اجرای طرح‌های نهضت ملی مسکن، تفکیک رئوس شهری و روستایی برخی برنامه‌های عمرانی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (با توجه به مغفول ماندن برنامه‌ها و گسترش سکونت‌گاه‌های غیررسمی و همچنین فقدان برنامه مشخص برای مبادی مهاجرت‌فرست)، تقویت منابع درآمدهای پایدار شهرداری‌ها و شفافیت هزینه‌ها و درآمدهای شرکت‌های عمران شهرهای جدید را برشمرد.

با توجه به تغییرات ردیف‌ها و سرفصل‌ها، مقایسه تغییرات سنواتی بودجه دستگاهی و یا ردیف‌ها دشوار و گاه ناممکن است. انتظار می‌رود سند بودجه ضمن برنامه‌محور بودن، با شاخص‌ها و سنجه‌های کمّی قابل ارزیابی باشد. در این زمینه باید توجه کرد که موضوع اصلی، اثربخشی عملکرد دستگاه در اجرای برنامه و نه صرفاً شمارش تعداد خروجی‌های تولید شده توسط دستگاه اجرایی است. انتقال اعتبارات ردیف‌های متفرقه به جدول دستگاه‌های اجرایی در راستای انضباط بودجه‌ای و شفافیت بیشتر دارای ارزش و اهمیت است. از بین کلیه دستگاه‌های اجرایی کشور، حائز وزارت راه‌وشهرسازی بیشترین میزان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای انتقال‌یافته از جدول متفرقه است.

یکی از موضوعات کلیدی درخصوص اعتبارات دستگاه‌های اجرایی متولی حوزه مسکن و شهرسازی و عمران شهری، کمبود سنجه و شاخص عملکردی برای ارزیابی دقیق منابع و مصارف به‌ویژه درخصوص تبصره‌های ماده‌واحده و همچنین لایحه برنامه هفتم پیشرفت است. نبود سنجه و شاخص‌های مناسب برای ارزیابی هر ردیف و نبود ساختار سلسله‌مراتبی صریح و شفاف بین امور، فصول، برنامه، ردیف‌ها و اعتبارات دستگاهی از دیگر مشکلات مزمن ارزیابی لایحه بودجه و نظارت بر اجرای قوانین بودجه سنواتی است.

با توجه به اینکه «صندوق ملی مسکن» به‌منظور ایجاد هم‌افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی بخش مسکن، با کارکرد تجمیع و تخصیص منابع مالی موضوع این قانون تشکیل شده، ضروری است تا منابع قابل توجهی (۵۰ ه.م.ت) برای آن تدارک دیده شود و دریافتی‌ها و پرداخت‌های صندوق ملی مسکن نیز به‌طور کامل، دقیق، شفاف و در امتداد قوانین موضوعی در بودجه سالانه دیده شود.