خلاصه مدیریتی

بیان مسأله

مطابق با تغییرات آیین‌نامه داخلی مجلس مواد (‌۱۸۰) و (۱۸۲) ارائه لایحه بودجه به مجلس دو مرحله‌ای شد. در بخش اول لایحه بودجه سال 1404، احکام، جداول ارقام کلان و فروض مبنای محاسبات ارائه شد و پس از بررسی و تصویب در مجلس شورای اسلامی برای طی مراحل به شورای نگهبان ارسال گردید. در مرحله دوم، بخش دوم لایحه مشتمل بر جداول تفصیلی به مجلس ارسال شده است. در این گزارش بخش دوم لایحه بودجه 1404 مورد بررسی قرار می‌گیرد و نکات مهم، تغییرات نسبت به قوانین بودجه سنوات گذشته و وجوه مثبت و منفی لایحه ارزیابی می‌شود. منابع و مصارف عمومی دولت در این لایحه نسبت به قانون بودجه 1403 رشد 93 درصدی دارد که سهم اعتبارات هزینه‌ای 78 درصد، اعتبارات عمرانی 50 درصد و رشد تملک مالی در حدود 250 درصد برآورد شده است. دلیل اصلی رشد اعتبارات هزینه‌ای در لایحه نسبت به سال 1403 عمدتا ناشی از رشد ردیف‌های متفرقه غیردستگاهی‌ است که رشد 530 درصدی داشته نسبت به قانون بودجه 1403 دارد. این موضوع نیز از افزایش اعتبارات ردیف‌هایی همچون کمک‌زیان هدفمندی، متناسب‌سازی، سود و کارمزد اوراق دولتی و تکلیف دولت مبنی بر تخصیص اعتبارات تغییر تدریجی نرخ ارز ترجیحی بابت حمایت از دهک‌های پایین ناشی شده است. در خصوص اعتبارات تملک دارایی‌های مالی نیز با توجه به تکالیف برنامه هفتم مبنی در خصوص سیال‌سازی بدهی‌های دولتی و افزایش سرمایه بانک‌های دولتی رشد قابل توجهی مشاهده می‌شود. همچنین به دلیل انتقال برخی اقلام فرابودجه‌ای سابق به ذیل سقف مصارف عمومی همچون تادیه بدهی‌های دولت به تامین اجتماعی، این ردیف رشد قابل توجهی داشته است.

نقاط قوت و ضعف لایحه

توجه و اهتمام لایحه در راستای تعریف برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرایی و تقسیم اعتبارات بر مبنای برنامه‌های پیشنهادی از جمله نکات مثبت لایحه بودجه است. رویکرد برنامه‌محوری و تعریف اعتبارات دستگاهی بر اساس برنامه‌های مشخص و تعریف شده یکی از تکالیف سازمان برنامه در تدوین بودجه های سالانه بوده است. بر اساس ماده 118 قانون برنامه هفتم دولت مکلف بود که  «منابع اجرای احکام برنامه» را هر‌سال در بودجه سنواتی درج کند و از سوی دیگر بر اساس بند «پ» ماده (13) قانون برنامه هفتم پیشرفت سازمان برنامه و بودجه مکلف بود که به منظور تحقق اهداف این قانون و اهداف قانونی دستگاههای اصلی لایحه بودجه سالانه را به صورت برنامه­محور که حاوی برنامه های اجرائی و اهداف کمّی باشد تهیه کند تا این برنامه ها مبنای صدور تخصیص پرداخت و نظارت دیوان محاسبات کشور ­باشد. دولت در شکل دهی جداول بودجه و پیوست های تقدیمی تلاش کرده است تا در این مسیر حرکت کند هرچند که ارتباط دقیق مصارف مذکور با برنامه هفتم پیشرفت و شیوه نظارت و هدایت اعتبارها در جهت تحقق برنامه بجای پرداخت مستمر حقوق و مزایای شاغلین و بازنشستگان محل ابهام جدی است و لازم است فرایند های تخصیص اعتبار و نظارت دیوان محاسبات متناسب با برنامه های اعلامی مشخص گردد. همچنین تعیین ردیف‌هایی برای اجرای احکام برنامه هفتم به ویژه سیال‌سازی بدهی‌های دولت به بانک‌ها و افزایش سرمایه بانک‌های دولتی را می‌توان یکی دیگر از اقدامات مثبت لایحه پیشنهادی دانست که اثرات مثبتی بر فضای اقتصاد کلان خواهد داشت.

در مورد نقاط ضعف لایحه از منظر اصول بودجه ریزی و ارقام کلان مصارف می‌توان در عدم ارائه جزییات مربوط به بودجه دستگاهی دانست. با توجه به اینکه بخش عمده‌ای از بودجه دستگاهی مربوط به پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان بخش دولتی است، تفاوت افزایش بودجه‌ دستگاهی نسبت به فروض رشد حقوق و دستمزد از جمله نقاط مبهم لایحه بودجه است. لذا می‌بایست در لوایح بودجه آتی این موضوع مورد توجه قرار گیرد. یکی از پیشنهادات در این راستا، ارائه فصول هزینه‌ای اعتبارات دستگاه‌های اجرایی است. همچنین علیرغم تاکید قانون‌گذار در مواد (180) و (182) قانون اصلاح آئین نامه داخلی مجلس مبنی بر ارائه فروض محاسباتی و نقصان فروض ارائه شده در مرحله اول، سند لایحه ارائه شده در مرحله دوم رافع این اشکال نبوده و همچنان فروض محاسباتی برخی از اقلام مهم از جمله در بودجه هدفمندی، متناسب‌سازی و پاداش پایان خدمت بازنشستگان، بار مالی اصل و سود اوراق مالی سررسیدشده و سایر‌ هزینه‌های دستگاهی ارائه نشده است و لذا تصویر ارائه شده از بودجه کامل و شفاف نیست.

۱. مقدمه

مطابق با قانون «اصلاح مواد (۱۸۰) و (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» که در سال 1401 به تصویب مجلس رسید؛ مقرر شد که لایحه بودجه در دو مرحله به مجلس تقدیم شود. بخش اول لایحه بودجه سال 1404، مشتمل‌بر احکام، جداول ارقام کلان و فروض مبنای محاسبات در آ‌بان‌‌ماه سال‌جاری به مجلس تقدیم شد و پس از بررسی، تصویب و ابلاغ هم‌اکنون بخش دوم لایحه بودجه مشتمل‌بر جداول تفصیلی به مجلس ارسال شده است.

مجلس شورای اسلامی در این مرحله ضمن بررسی جداول تفصیلی می‌بایست به‌گونه‌ای در مصوبات خود عمل کند که ناقض مصوبات بخش اول که به قانون تبدیل شده است، نباشد. به‌عبارت ساده‌تر، در این مرحله اقدام اصلی مجلس در بررسی و تصویب جداول تفصیلی، کسب اطمینان از توزیع اعتبارات متناسب با قوانین دائمی، قانون برنامه هفتم و احکام مصوب قانون بودجه است و همچنین این موضوع که اعتبارات لحاظ شده در ردیف‌های منابع و مصارف بر اساس فروض ارائه شده در بخش اول لایحه بودجه توزیع یافته است.در این گزارش ضمن تبیین کلیات مصارف عمومی بودجه دولت، رویکرد لایحه بودجه در حرکت به‌سمت بودجه برنامه‌محور و ارائه شاخص‌های قابل ارزیابی تحلیل شده است.

۲. نگاه کلی به مصارف لایحه بودجه

با تصویب بخش اول لایحه بودجه 1404، سقف کلی منابع و مصارف «بودجه کل کشور» معادل 11279 هزار میلیارد تومان تعیین شد که از این میزان 5384 هزار میلیارد تومان «بودجه عمومی دولت» و 6377 هزار میلیارد تومان «بودجه شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها» است. بودجه عمومی دولت متشکل از منابع و مصارف عمومی دولت معادل 4956 هزار میلیارد تومان و منابع و مصارف اختصاصی دستگاه‌های دولتی است که در قانون به میزان 428 هزار میلیارد تومان تصویب شده است. در جدول 1 مقایسه ارقام کلان قانون بودجه 1404 با ارقام کلان قانون بودجه 1403 ارائه شده است:

جدول 1. اعداد کلان مصارف بودجه کل کشور در لایحه بودجه سال 1404 (هزار میلیارد تومان / درصد)[2] و [4]

 با توجه به جدول فوق رشد مصارف عمومی دولت 93 درصد است، بدین معنا که در سال آتی دولت 93 درصد بیش‌ از سال جاری هزینه‌ خواهد نمود. این افزایش بر مبنای شیوه بودجه ریزی سنوات قبل بوده و اصلاحات صورت‌گرفته در لایحه پیشنهادی دولت که در ادامه به تفصیل مورد اشاره قرار خواهد گرفت، در این رشد لحاظ نشده است. همچنین رشد مصارف شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها در حدود 70 درصد است. در خصوص مصارف بودجه شرکت‌های دولتی شایان ذکر است که از حیث ماهیت متفاوت با مصارف عمومی دولت می‌باشد؛ زیرا اولاً این مصارف از محل منابع خود این مجموعه‌ها بوده و به‌معنای دریافتی از دولت نیست؛ ثانیاً به‌طور کلی بودجه شرکت‌های دولتی برخلاف بودجه عمومی دولت، درواقع گردش مالی این شرکت‌ها در طول سال است. مصارف از محل درآمدهای اختصاصی نیز به‌معنای دریافتی از دولت نیست و بسته به ماهیت درآمد اختصاصی ضمن رعایت قوانین مرتبط با صلاحدید دستگاه مربوطه به مصرف می‌رسد.

یکی از مهم‌ترین موضوعات در تصویب مرحله اول بودجه سال 1404، تغییرات صورت گرفته توسط مجلس شورای اسلامی بود که منجر به تغییرات ارقام کلان مصارف و منابع عمومی شد. یکی از ابتکارات مثبت صورت گرفته در لایحه بودجه 1404، تجمیع موارد فرابودجه‌ای سابق مانند اعتبارات تقویت بنیه دفاعی یا مواردی که از جنس مصارف عمومی بوده ولی در بودجه شرکت ها منعکس می شد همچون بودجه هدفمندی در سقف بودجه دولت بود. این اقدام منجر به ایجاد یکپارچگی قانون بودجه شده و مدیریت مالی دولت در منابع و مصارف را بهبود می‌بخشید. با این وجود، با توجه به برخی ملاحظات از جمله ابهام در رابطه با حفظ شفافیت میزان کسری هدفمندی، بر اساس مصوبه مجلس شورای اسلامی، مجددا این موارد از سقف منابع و مصارف عمومی خارج شد. بر اساس مجموع تغییرات صورت گرفته، سقف منابع و مصارف عمومی دولت از 5988 هزار میلیارد تومان لایحه مرحله اول به 4956 هزار میلیارد تومان رسیده است. در ادامه تغییرات صورت گرفته و تاثیرات آنها بر ارقام کلان ارائه می‌شود:

1. اعتبارات قانون هدفمندی: مجموع مصارف هدفمندی بر اساس لایحه مرحله اول بودجه 923 هزار میلیارد تومان بوده که بنا بود از این میزان 846 هزار میلیارد تومان از محل منابع قانون هدفمندی و 77 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات متفرقه‌ای هزینه‌ای به عنوان کمک زیان دولت به سازمان هدفمندی یارانه‌ها تامین شود. اما در مراحل بررسی احکام بودجه در مجلس دو حکم مرتبط با بودجه هدفمندی تصویب شد که از این محل در مجموع به میزان 123 هزار میلیارد تومان به مصارف بودجه افزوده شد. بر اساس حکم بند «چ» تبصره (5) دولت مکلف شد در سال 1404 اعتبار لازم برای جبران قدرت خرید خانوارهای طبقات متوسط و پایین درآمدی جامعه را متناسب با اصلاح تدریجی نرخ ارز ترجیحی در ردیف مستقل پیش‌بینی نموده‌ و به دستگاه‌های اجرایی مرتبط پرداخت نماید. لذا منابع این حکم به میزان 102 هزار میلیارد تومان به کمک زیان پرداختی به سازمان هدفمندی افزوده شد. (البته در نهایت با توجه به تغییر ترکیب مصارف هدفمندی در مرحله دوم لایحه بودجه بخشی از پرداخت بابت جبران قدرت خرید خانوارهای طبقات متوسط و پایین درآمدی جامعه در منابع و مصارف عمومی و بخشی در بودجه هدفمندی منعکس گردید). همچنین بر اساس حکم بند «پ» تبصره (12) افزایش ضریب رشد مستمری مددجویان کمیته امداد و بهزیستی از 20 درصد به 40 درصد تغییر کرد. این تغییر منجر به افزایش بار مالی پرداختی کمیته‌ امداد بابت مستمری به میزان 20 هزار میلیارد تومان شد. لذا 122 هزار میلیارد تومان به پرداختی دولت بابت کمک‌زیان به سازمان هدفمندی افزوده شد و مجموع آن به 200 هزار میلیارد تومان رسید. در جدول 3 خلاصه‌ای از تغییرات منابع و مصارف هدفمندی در لایحه تا قانون آمده است:

جدول 2. تغییرات بودجه هدفمندی بودجه 1404 [5] و [6]

2. اعتبارات تقویت بنیه دفاعی و طرح‌ های خاص: در تبصره (3) مرحله اول لایحه بودجه در مجموع بالغ بر 687 هزار میلیارد تومان بابت تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص در نظر گرفته شده بود، که در جداول مصوب مجلس این ارقام از سرجمع واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای کسر شده بود. بر این اساس، در سمت مصارف نیز این اعتبارات از ردیف‌های هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خارج شده است و اعتبارات مربوط به این موضوعات بر اساس تغییرات صورت‌گرفته در احکام در جداول (21) و (22) قسمت دوم لایحه ارائه شده است.
3. بر اساس احکام مصوب در قانون بودجه، دولت مکلف شد سرمایه بانک‌های دولتی را به میزان 200 هزار میلیارد تومان افزایش دهد و اعتبارات مربوط به منابع و مصارف این تغییر را در سقف ردیف‌های بودجه لحاظ نماید. بر اساس جدول(8) تمامی این اعتبارات مربوط به این موضوع در سمت مصارف ذیل تملک دارایی‌های مالی قرار گرفته است.
4. مجلس در احکام تصویبی، دولت را مکلف کرده است بابت تادیه بدهی‌های دولت به شرکت‌های تولیدکننده برق به میزان 60 هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی و بابت  تسویه بدهی‌های دانشگاه‌های علوم پزشکی به طلبکاران میزان 80 هزار میلیارد تومان ‌ از محل واگذاری اموال و دارایی‌ و سهام شرکتهای‌ دولتی تامین و تخصیص دهد. اعتبارات مربوط به این احکام نیز در جدول (8) منعکس شده است.

۳. تشریح مصارف عمومی دولت

مصارف عمومی دولت در قانون بودجه، برنامه دولت برای هزینه‌کرد در سال مالی آتی است. این هزینه‌کردها در سه ردیف عمده «اعتبارات هزینه‌ای»، «تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» و «تملک دارایی‌های مالی» صورت می‌پذیرد. اعتبارات هزینه‌ای، هزینه‌کرد بابت امور جاری و اجرایی دولت و دستگاه‌های اجرایی است. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، هزینه‌کرد بابت اجرای طرح‌های عمرانی و توسعه‌ای در سطوح ملی و استانی است. تملک دارایی‌های مالی هزینه‌کرد بابت مجموعه‌ای از تعهدات مالی دولت شامل تسویه اوراق مالی اسلامی، افزایش سرمایه بانک‌ها، تادیه تسهیلات بانکی و... است. به طور کلی تخصیص اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ملی به صورت متمرکز و توسط سازمان برنامه و بودجه صورت و شورای برنامه‌ریزی توسعه استان تخصیص اعتبارات عمرانی استانی را بر عهده دارد.  در جدول 3 ارقام کلان مصارف عمومی قانون بودجه 1404 در مقایسه با قانون بودجه 1403 ارائه شده است:

جدول 3. مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه 1403 در مقایسه با قانون بودجه 1403 (هزار میلیارد تومان / درصد)

بر اساس جدول فوق، اعتبارات هزینه‌ای در قانون بودجه 1404نسبت به سال گذشته 78 درصد افزایش یافته است. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 50 درصد و تملک دارایی‌های مالی نیز 253 درصد رشد داشته است.

به منظور مقایسه بین‌سالی سهم ردیف‌های اصلی از سقف بودجه عمومی، ترکیب این سه بخش مصارف اصلی در قوانین بودجه سنوات گذشته و قانون بودجه 1404 در شکل 1 نشان داده شده است. همانگونه که مشخص است، در طی سنوات اخیر سهم اعتبارات هزینه‌ای از مجموع مصارف عمومی دولت روند نسبتاً ثابتی دارد، تملک دارایی‌ سرمایه‌ای در طی 4 بودجه اخیر روند نزولی داشته و تملک دارایی‌های مالی روند صعودی دارد. در واقع می‌توان اینگونه نتیجه گرفت در طی چند سال اخیر، با توجه به رشد کمتر منابع درآمدی دولت نسبت به مصارف عمومی، دولت  به سمت افزایش تامین مالی از محل بدهی سوق پیدا کرده است. به عبارت دیگر، دولت در سال‌های اخیر روند باثبات سهم اعتبارات هزینه‌ای از سقف بودجه را به هزینه ایجاد بدهی حفظ کرده، لذا مجبور شده است برای بازپرداخت بدهی‌های سررسید شده خود، بودجه عمرانی را کاهش دهد. این نکته مؤید این معناست که در سال 1404 همچنان چالش‌های جدی در تامین منابع مورد نیاز برای طرح‌های عمرانی وجود خواهد داشت و این موضوع مستلزم توجه سیاست‌گذاران مالی  به انواع روش‌های تامین مالی برای پیش‌برد طرح‌ های عمرانی است.

شکل 1. ترکیب مصارف عمومی در قوانین بودجه سنوات 1397 تا 1403 (ه.م.ت)[1]

۳-1. اعتبارات هزینه‌ای

اعتبارات هزینه‌ای در لایحه بودجه با سه طبقه ‌بندی کلی ارائه می‌شود:

• طبقه‌بندی براساس فصول هزینه‌ای: این طبقه‌بندی نوع هزینه‌کردهای دولت به تفکیک فصول هزینه‌ای شامل جبران خدمات کارکنان، استفاده از کالاها و خدمات، هزینه‌های اموال و دارایی، یارانه‌ها، کمک‌های بلاعوض، رفاه اجتماعی و سایر هزینه‌ها است. نکته قابل توجه در این خصوص تغییر فصول هزینه‌ای نسبت به روند سابق است که در آن فصل سود جایگزین فصل هزینه اموال و دارایی شده و عنوان فصل رفاه اجتماعی به مزایای اجتماعی تغییر یافته است. این طبقه‌بندی در جدول (2) لایحه بودجه ارائه می‌شود که در جدول 4 ارایه شده است:

جدول 4. فصول هزینه‌ای لایحه بودجه 1404 (ه.م.ت)[2]

• طبقه‌بندی هزینه‌ها براساس امور و فصول: در این طبقه بندی مصارف بودجه دولت بر حسب امور ده‌گانه (امور خدمات عمومی، دفاعی- امنیتی، قضایی، اقتصادی، محیط ‌زیست، مسکن عمران و شهری- روستایی، سلامت، فرهنگ و گردشگری، آموزش و پرورش و رفاه اجتماعی) و فصول چهل‌و‌هفت‌گانه حاکمیتی که تعیین‌کننده هدف و منظور نهایی از هزینه‌کرد دولت است، در جدول (6) ارائه شده است. شایان ذکر است این طبقه‌بندی صرفا در خصوص اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی دستگاه‌های اجرایی بوده و شامل اعتبارات متفرقه جدول (9) و بودجه استانی نیست. در جدول ذیل سهم امور مختلف حاکمیتی از مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه عمومی ارائه شده است:

جدول 5. سهم اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هریک از امور لایحه بودجه 1404 (ه.م.ت)[2]

یکی از ابتکارات انجام گرفته در لایحه بودجه ارائه شده تعیین اعتبارات مربوط به برنامه‌های دولت است. در این راستا در جدول 6/1 لایحه تعداد 48 عنوان برنامه اصلی تعریف شده است که بودجه هزینه‌ای و عمرانی مربوط به هر برنامه در مقابل آن مشخص شده است. این ‌جدول بر مبنای اعتبارات اصلی دستگاه‌های اجرایی است که همانند جدول امور-فصول، مصارف مربوط به ردیف‌های متفرقه و بودجه استانی در آن لحاظ نشده است. در جدول 6 مجموع اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی با کسر اعتبارات مربوط به بودجه اختصاصی مربوط به هریک از این برنامه‌ها ارائه شده است:

جدول 6 . اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی هایی سرمایه ای بر حسب برنامه های اجرایی(میلیارد ریال)[2]

هر یک از برنامه های فوق در جدول شماره 7 لایحه بودجه در ذیل دستگاه های اجرایی مربوطه به همراه میزان اعتبار دستگاه جهت اجرای این برنامه ذکر شده است و مشخص است که هر برنامه مجموعا در چه دستگاه هایی منعکس شده و سهم هر یک از دستگاه هی مذکور چه میزان است. در واقع جدول 7 لایحه بودجه ارتباط دهنده اعتبارات دستگاه های اصلی بر اساس برنامه های ذکر شده در جدول 6/1 لایحه است.

به عنوان مثال اعتبارات برنامه «ارتقاء نظم و امنیت عمومی» ذیل دستگاه‌های شورای عالی امنیت ملی، وزارت اطلاعات، وزارت کشور و فرماندهی کل انتظامی تقسیم شده است، یا برنامه « توسعه همکاری های بین المللی و پیشبرد دیپلماسی اقتصادی » ذیل دستگاه‌های وزارت امور خارجه و وزارت اموراقتصادی و دارایی قرار دارد. همچنین برنامه «توسعه وزرش همگانی و قهرمانی» ذیل دستگاه‌های سازمان برنامه و بودجه، وزارت ورزش و جوانان، کمیته ملی المپیک، کمیته ملی پارا المپیک، وزارت راه و شهرسازی و سازمان صدا و سیما جایابی شده است. این تفکیک اعتبارات می‌تواند در راستای ارتقاء ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها با توجه به برنامه‌های تعریف شده استفاده شود. در جدول  به عنوان مثال توزیع اعتبارات برنامه‌های فوق بین دستگاه‌های مجری ارائه شده است‌ در خصوص اعتبارات «صفر» برای برخی دستگاه‌ها در جدول فوق ، شایان ذکر است که اعتبارات مربوط به برنامه از محل درآمدهای اختصاصی تامین شده و سهمی از اعتبارات دستگاهی نداشته است.

جدول شماره 7. شیوه توزیع اعتبارات سه مورد از برنامه های ارائه شده بین دستگاه های اجرایی[2]

• طبقه بندی به تفکیک دستگاه‌های اجرایی ملی: این طبقه‌بندی در لایحه بودجه 1404 در جداول (7 ب) ارائه شده است و بودجه اختصاص‌یافته به دستگاه‌های اجرایی اصلی و فرعی به تفکیک بودجه «عمومی» و «متفرقه» در این جدول مشخص می‌شود. اعتبارات هزینه‌ای «عمومی» به طور عمده شامل پرداختی‌های بابت حقوق و دستمزد کارکنان دولت، مستمری بازنشستگان صندوق‌های بازنشستگی مرتبط با دستگاه‌های اجرایی و سایر هزینه‌‌های ملی و دستگاهی است. اعتبارات هزینه‌ای «متفرقه» دستگاه‌های اجرایی نیز در جدول (1-7) منعکس می‌شود که عمدتا شامل ردیف‌های درآمد-هزینه‌ای (جمعی‌خرجی) دستگاه‌های اجرایی و ردیف‌های‌ متفرقه‌ ریالی آنهاست. «اعتبارات هزینه‌ای متفرقه مندرج در جدول (9)» نیز بخشی از اعتبارات هزینه‌ای هستند که دستگاه اجرایی آن مشخص نشده یا مربوط به یک دستگاه اجرایی خاصی نبوده و سازمان برنامه و بودجه مکلف است در طی سال‌مالی دستگاه‌های مجری یا دریافت‌کننده اعتبارات این ردیف‌ها را تعیین کند. در شکل 2 نمای کلی اعتبارات هزینه‌ای بودجه عمومی به تفکیک اعتبارات دستگاه‌های اجرایی اصلی مندرج در جدول 7، ردیف‌های متفرقه مندرج در جدول 9 و اعتبارات دستگاه‌های استانی نشان داده ‌شده است.

شکل 2 .تصویر کلی هزینه‌های بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه 1404(هزار میلیارد تومان)[2]

شایان ذکر است که اعتبارات هزینه‌ای اختصاصی دستگاه‌های اجرایی، به طور کلی در ارقام مربوط به اعتبارات عمومی  و متفرقه درج نمی‌شود و از محل‌های تعیین شده در احکام قانونی تامین شده و در اختیار دستگاه‌ اجرایی قرار می‌گیرد. به عنوان مثال بخشی از منابعی که دانشگاه‌های علوم پزشکی از ارائه خدمات درمانی تامین می‌کنند، در حکم بودجه اختصاصی آنها بوده و در اختیار آنهاست. در شکل 3 تصویری از روند تغییرات میزان مصوب و عملکرد اعتبارات هزینه‌ای در قوانین بودجه چند سال اخیر نشان داده شده است‌. همان‌گونه که در این نمودار مشخص است، رشد میزان مصوب اعتبارات هزینه‌ای در قانون بودجه 1404 در حدود 78 درصد بوده که در طی ده‌سال اخیر بالاترین میزان است.

شکل 3. روند رشد مخارج هزینه‌ای دولت (درصد)[2] و [1]

در جدول ذیل مقایسه ارقام اصلی هزینه‌ای سال 1404 با قانون بودجه 1403 ارائه شده است. این جدول نشان می‌دهد که اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اصلی در حدود 37 درصد رشد داشته است. گزارش تفصیلی روند تغییرات بودجه دستگاه‌های اجرایی در گزارش بودجه دستگاه های اجرایی به صورت مستقل مورد مطالعه قرار می‌گیرد.

جدول 8. ارقام کلان اعتبارات هزینه‌ای لایحه بودجه 1404 (ه.م.ت)[2]

همان‌گونه که پیش‌از این توضیح داده شد، اعتبارات هزینه‌ای متفرقه مندرج در جدول (9)»، بخشی از اعتبارات هزینه‌ای هستند که سازمان برنامه و بودجه می‌بایست در طی سال‌مالی دستگاه‌های دریافت‌کننده اعتبارات این ردیف‌ها را تعیین می‌کند. مصارف جدول (9) در یک طبقه‌بندی پنج‌گانه شامل اعتبارات خاص و پیش‌بینی‌ نشده، اعتبارات یارانه‌ها، اعتبارات متمرکز درآمد- هزینه (جمعی‌خرجی)، اعتبارات ردیف‌های موردی (موقت) و سود و کارمزد وام و اوراق بهادار داخلی و خارجی است. تغییرات اعتبارت متفرقه (جدول 9) نسبت به قانون بودجه 1403 در حدود 530 درصد بوده که بسیار قابل توجه است. در جدول ذیل برخی از اصلی‌ترین اقلام اعتبارات متفرقه ارائه شده است:

جدول 9. اعتبارات هزینه‌ای متفرقه جدول شماره ۹ لایحه بودجه سال 1404 (هزار میلیارد تومان)[4] و [2]

همانگونه که مشاهده می‌شود که اصلی‌ترین عامل مربوط به افزایش قابل‌توجه اعتبارات متفرقه در لایحه 1404 مربوط به اعتبارات در نظر گرفته شده برای 1.کمک‌هزینه دولت به سازمان هدفمندی یارانه‌ها (200 هزار میلیارد تومان)، 2.تهاتر فرآورده با خوراک (65 هزار میلیارد تومان)، 3.اعتبارات موضوع بند «چ» تبصره (5) جهت حمایت از معیشت عمومی (80 هزار میلیارد تومان)، 4.پاداش پایان خدمت بازنشستگان (85 هزار میلیارد تومان)، 5.متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان (185 هزار میلیارد تومان) و 6.سود و کارمزد اوراق مالی اسلامی (230 هزار میلیارد تومان) است که در مجموع 845 هزار میلیارد تومان (معادل 85 درصد از اعتبارات هزینه ای جدول متفرقه) را به خود اختصاص داده اند.

۳-2. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

اعتبارات مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا بودجه عمرانی دولت در چندین جدول منعکس می‌شود. همانند اعتبارات هزینه‌ای در جدول (3) اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک فصول تملک، برای اعتبارات مرتبط به دستگاه های اجرایی و طرح های ملی پیوست یک در جدول شماره 6 لایحه به تفکیک امور و فصول  و در جدل شماره (7 ب) لایحه به تفکیک دستگاه‌های اجرایی اصلی ارائه می شد. در جدول شماره (9) اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای متفرقه درج می‌شود. اعتبارات عمرانی استان‌ها نیز در جدول (۱۰-ب) به صورت سرجمع و در جدول (10-ج) به تفکیک محل تامین اعتبارات تملک استانی درج می‌گردد. در شکل 7 اجزای مختلف اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه بودجه 1404 به تفکیک اعتبارات دستگاه‌‌های اصلی (جدول 7)، اعتبارات متفرقه (جدول 9)، اعتبارات عمرانی استانی (جدول 10) ارائه شده است:

شکل 4 . اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک ملی و استانی(ه.م.ت)[2]

مجموع میزان اعتبارات عمرانی سال 1404 در لایحه بودجه آینده  750 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که 600 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، 110 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات قانون استقاده متوازن (به صورت مازاد بر سقف بودجه و از محل کاهش ابلاغ اعتبار ردیف های بودجه) ،36 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات اختصاصی دستگاه‌های اجرایی و 4 هزار میلیارد تومان از محل منابع اختصاصی استان‌ها تامین خواهد شد. سهم دستگاه‌های اجرایی ملی از اعتبارات عمرانی در مجموع 390 هزار میلیارد بوده و 117 هزار میلیارد بابت ردیف‌های منعکس شده در جدل شماره (9) لایحه بودجه تحت عنوان ردیف های متفرقه هزینه‌ خواهد شد. اعتبارات عمرانی استان‌ها نیز در مجموع 208 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که از این میزان 94 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استان‌ها از محل منابع عمومی، 110 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات قانون استفاده متوازن (تخصیص 3 درصد از اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی بابت پیشبرد طرح‌های توسعه‌ای استان‌ها) و 4 هزار میلیارد تومان از محل منابع اختصاصی تامین خواهد شد. در جدول ذیل مقایسه ارقام تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از محل منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1404 با ارقام قانون بودجه 1403 ارائه شده است. این جدول نشان می‌دهد که اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اصلی با لحاظ اعتبارات متفرقه دستگاهی در حدود 47 درصد رشد داشته است و بودجه عمرانی استان‌ها 30 درصد رشد داشته است. شایسته ذکر است که در سال‌های اخیر بودجه عمرانی استان‌ها همواره کمتر از میزان مصوب تخصیص یافته است.

جدول 10. رشد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه 1404 (ه.م.ت)[2] و [4]

در جدول 11 اعتبارات تملک دارایی‌ سرمایه‌ای متفرقه‌ای مندرج در جدول (9) لایحه ارائه شده است. همان‌گونه که در این جدول مشخص است بیشتر ردیف‌های اعتبارات متفرقه در سال گذشته نبودند.

جدول 11. ردیف‌های اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای متفرقه مندرج در جدول (9) (ه.م.ت)

در سال‌های اخیر، به طور کلی عملکرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کمتر از میزان مصوب آن بوده است. دلیل این موضوع ناشی از عدم تحقق تمامی منابع درآمدی و تخصیص بخشی از منابع تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به اعتبارات هزینه‌ای بوده است.در شکل 5 نسبت اعتبارات مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مصوب و عملکرد آن به ‌کل مصارف بودجه ارائه شده است. سهم اعتبارات مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سنوات اخیر روند کاهشی داشته و این نسبت در قانون بودجه 1404 به کمترین مقدار خود در ده سال اخیر رسیده است. این موضوع زنگ هشداری است که تداوم چنین رویه‌ای در میان‌مدت و بلندمدت به استهلاک زیرساخت‌های عمومی و عدم سرمایه‌گذاری مکفی دولت و در نتیجه افزایش طول عمر پروژه‌های ناتمام و نارضایتی‌های عمومی از خدمات عمومی دولت خواهد انجامید.

شکل 5.بودجه عمرانی تصویب شده و تحقق‌یافته به‌کل مصارف بودجه عمومی[1] و [3]

درحالی‌که در سال‌های اخیر تحقق بودجه عمرانی همواره کمتر از مقدار تصویب شده بوده است، تحقق اعتبارات هزینه‌ای مقادیری نزدیک به مقدار مصوب داشته‌اند. این موضوع نشان می‌دهد که اعتبارات هزینه‌ای در سنوات گذشته عمدتا هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دستگاهی بودند که امکان تعویق یا عدم تخصیص آن وجود نداشته ، لذا ضربه‌گیر نوسانات درآمدی دولت، اعتبارات عمرانی بوده و این مساله منجر به کاهش کیفیت اجرای طرح‌های عمرانی در دوره‌های مختلف و افزایش عمر طرح‌های سرمایه‌گذاری شده است. شکل ۶ نسبت تحقق اعتبارات پیش‌بینی هزینه‌ای و عمرانی نسبت میزان مصوب در قوانین بودجه سنوات گذشته را نمایش می‌دهد.

شکل 6. نسبت تحقق اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای بودجه سال‌های 1393 تا 1402 (درصد)[2] و [3]

۳-3. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی

 اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در جداول (4) و (8) لایحه بودجه ارائه می‌شود. به طور کلی ردیف‌های اصلی این اعتبارات شامل اعتبارات موضوع واگذاری سهام، بازپرداخت اصل اوراق مالی، بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی، تعهدات پرداخت‌نشده سال‌های قبل و بازپرداخت اصل وام‌های خارجی و تعهدات و سایر است. میزان پیشنهادی دولت در بخش اول لایحه بودجه سال 1404، معادل 710 هزار میلیارد تومان بود که با تغییرات صورت‌گرفته در مجلس شورای اسلامی به 1000 هزار میلیارد تومان افزایش یافت. دلایل اصلی این تغییرات عبارت بودند از : افزوده شدن اعتبارات افزایش سرمایه بانک‌های دولتی به سقف تملک دارایی‌های مالی به میزان 150 هزار میلیارد تومان، افزایش سرمایه بانک کشاورزی و صندوق توسعه کشاورزی به میزان 50 هزار میلیارد تومان، تادیه بدهی قطعی و حسابرسی شده دولت به صنعت برق موضوع بند(چ) تبصره (14) قانون بودجه به میزان 60 هزار میلیارد تومان و اعتبارات مربوط به تسویه بدهی‌های دانشگاه‌های علوم پزشکی به میزان 80 هزار میلیارد تومان. در جدول 12 سرفصل‌های اصلی تملک دارایی‌های مالی بر اساس مقادیر مصوب قانون بودجه 1403 در مقایسه با ارقام لایحه بودجه 1404 ارائه شده است:

جدول 7 . ردیف‌های عمده اعتبارات تملک دارایی‌های مالی قانون بودجه 1404 (ه.م.ت)[2] و [4]

شایان ذکر است بخشی از رشد چشمگیر اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در لایحه 1404 نسبت به قانون بودجه 1403  مربوط به مواردی است که در سال‌های گذشته فرابودجه‌ای بودند همچون تادیه بدهی‌های دولت به تامین اجتماعی و سایر صندوق‌های بازنشستگی و سایر نهادهای طلبکار یا برای نخستین بار در لایحه 1404 به دلایل مختلفی همچون احکام برنامه هفتم افزوده شده‌اند. با کسر این موارد مجموع تملک دارایی‌های مالی در لایحه در حدود 520 هزار میلیارد شده و رشد آن نسبت به سال 1403 نزدیک به 94 درصد خواهد بود. شکل 7 سهم اعتبارات تملک دارایی‌های مالی از کل مصارف بودجه در لایحه 1404 را نمایش می‌دهد. در طی سال‌های اخیر به‌تدریج سهم اعتبارات تملک دارایی‌های مالی از مصارف عمومی دولت در حال افزایش است و این افزایش در سال 1404 به سقف بی‌سابقه 20 درصد رسیده است (البته بخشی از منابع در نظر گرفته شده برای این بخش به نحوی است که امکان استفاده از آن در سایر بخش ها وجود نداشته به عنوان مثال بر اساس فروض مرحله اول بودجه اوراقی سازی 200 همت از بدهی های قبلی دولت به بانک ها، واگذاری دارایی به طلبکاران و افزایش سرمایه بانک ها از محل دارایی های دولت از این جنس بوده است.) با توجه به تاکید بند سوم سیاست های کلی برنامه هفتم در رابطه با اصلاح ساختار بودجه مبنی بر احصاء و شفاف سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها، اقدام برای تسویه بدهی ها و افزایش سرمایه بانک های دولتی در جهت افزایش توان تامین مالی رویکرد مثبتی تلقی می شود.

شکل 7. روند سهم ردیف‌های تملک دارایی‌های مالی در سال‌های اخیر(ه.م.ت)[1]

۴. نگاهی به مصارف اختصاصی

براساس ماده (14) قانون محاسبات عمومی کشور، درآمد اختصاصی به درآمدهایی گفته ‌می‌شود که به‌موجب قانون برای مصرف یا مصارف خاص در بودجه کل کشور منظور شود. این درآمدها توسط دستگاه اجرایی مربوطه وصول شده و با نظارت کمتری به مصرف می‌رسد. براساس این قانون که در سال 1366 به تصویب رسیده است؛ دولت موظف شده بود حداکثر تا سه سال پس از تصویب این قانون، بودجه اختصاصی را حذف کند. با ‌این‌حال، نه‌تنها درآمدهای اختصاصی حذف نشد، بلکه تعداد ردیف‌های اختصاصی در بودجه افزایش نیز یافت تا اینکه در سال 1373 تکلیف دولت به حذف درآمدهای اختصاصی در ماده (92) «قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین»، لغو شد. از آن زمان بسیاری از دستگاه‌ها در قوانین مختلف مجوز دریافت درآمدهای اختصاصی را از مجلس دریافت کردند که عمده آنها دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی هستند.

بر‌مبنای تبصره «1» ماده (72) قانون محاسبات عمومی کشور، مصرف اعتبارات شامل تمام فرآیند مصرف از تخصیص، مبالغ پرداخت و نظارت، تابع مقررات خاص دستگاه است. در‌صورتی‌که دستگاه مربوطه مقررات خاص نداشته ‌باشد؛ این اعتبارات براساس قوانین و مقررات عمومی دولتی قابل مصرف خواهد بود. با‌این‌حال، با توجه به بررسی‌های انجام ‌شده بر اعتبارات از محل درآمدهای اختصاصی، از طرف سازمان برنامه و بودجه و نه از طرف دیوان محاسبات نظارت کمتری صورت می‌گیرد. اگرچه در مواردی (مانند درآمد اختصاصی سازمان امور مالیاتی) اختصاص این درآمدها به دستگاه با هدف ایجاد انگیزه درآمدزایی انجام ‌شده و در حکم مشوق برای دستگاه‌ها به‌شمار می‌رود، اما حجم نسبتاً بالای این مصارف و ملاحظات مربوط به نظارت بر نحوه تخصیص این اعتبارات، انتقادهایی را در ارتباط با مصارف اختصاصی دستگاه‌ها ایجاد کرده است.

بر این اساس در رویه میان مدت، بازبینی مجدد مصارف اختصاصی و تبدیل موارد غیرضروری به مصارف عمومی می‌تواند در راستای ارتقای شفافیت بودجه و بهبود نظارت مؤثر باشد. در جدول شماره 13 مصارف عمده از محل درآمد اختصاصی دستگاه‌های ملی در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 ارائه شده است. مطابق جدول ذیل بالغ‌بر 90 درصد این مصارف از محل درآمد اختصاصی در لایحه بودجه 1404  تنها مربوط به هشت دستگاه سیاستگذار بوده است.

جدول 8. مصارف عمده از محل درآمد اختصاصی دستگاه‌های ملی در لایحه بودجه 1404 (ه.م.ت)[2]

 یکی از نکات مهم در لایحه در خصوص بودجه اختصاصی دستگاه‌‌های اجرایی، لحاظ منابع حاصل از بند (ث) تبصره (8) موضوع تکلیف به شرکت‌های دولتی بابت تخصیص یک‌درصد از اعتبارات هزینه‌ای برای هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی به میزان 10 هزار میلیارد تومان ذیل اعتبارات اختصاصی سازمان برنامه و بودجه در جدول (7) لایحه است که سازمان مکلف است این اعتبارات را برای اجرای برنامه‌های مندرج در جدول (12) لایحه بودجه بین دستگاه‌های متولی و همکار برنامه‌ها توزیع نماید، لذا این منابع با درآمدهای اختصاصی سایر دستگاه‌ها متفاوت است. این منابع در قانون بودجه سال 1403 بر اساس تسهیم صورت‌گرفته ذیل اعتبارات اختصاصی دستگاه‌های دریافت کننده این منابع قرار داشت.

۵. درآمدها و اعتبارات استانی

استان‌ها نقش مهمی در تامین منابع عمومی و توسعه پایدار ایفاء می‌کنند. هر ساله بخش قابل توجهی از منابع عمومی از طریق استانها تامین می‌شود. در مجموع منابع و مصارف استانی در نظر گرفته شده در لایحه بودجه سال 1404معادل 30 درصد رشد داشته است. از منظر سهم در بودجه، سهم منابع استانی از منابع عمومی از 45 درصد در قانون بودجه 1403 به حدود 30 درصد در لایحه 1404 کاهش پیدا کرده است. در جدول 14 سهم منابع و مصارف استانی از کل منابع و مصارف عمومی دولت محاسبه شده است. مصارف استانی با 30 درصد افزایش از 208 هزار میلیارد تومان به 271 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است.،  لذا با توجه به رشد کمتر از میانگین این نسبت، سهم مصارف استانی از مصارف عمومی دولت از 8 درصد به 5 درصد کاهش یافته ‌است. در واقع در سال 1404، سهم استانها از مصارف عمومی نسبت به سال 1403 کمتر خواهد بود که دلیل اصلی آن افزایش مصارف ذکر شده در جدول شماره (9) لایحه بودجه تحت عنوان ردیف‌های متفرقه شامل مواردی مانند کمک زیان هدفمندی، متناسب سازی حقوق بازنشستگان و.... در سال پیش‌روست.

 جدول 14 .مقایسه درآمدها و اعتبارات استانی و سهم آن از منابع عمومی (ه.م.ت)[2] و [4]

مطابق با قانون استفاده متوازن از امکانات کشور مصوب 1394، دولت مکلف است سالیانه 3 درصد از منابع بودجه عمومی را به‌منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت در قالب ردیف مشخص با همین عنوان تعیین کند. این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1404، برابر با 110 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده است؛ این در‌حالی است که 3 درصد منابع بودجه عمومی (منابع عمومی به‌علاوه درآمدهای اختصاصی) برابر با 161 هزار میلیارد تومان می‌شود و بنابراین با اختلاف 50 هزار میلیارد ریالی مواجه هستیم. گفتنی است، اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور در لایحه بودجه سال 1404 با افزایش 29 درصدی همراه بوده است.

در لایحه بودجه سال 1404، نسبت درآمدهای استانی به مصارف استانی معادل 5.4 برابر است. یعنی درآمدهایی که از استان‌ها تأمین می‌شود 5.4 برابر اعتباراتی است که توسط استان‌ها هزینه می‌شود. این نسبت در قانون بودجه سال 1403 معادل 5.3 برابر بوده است.

جدول 15 نشان دهنده اعتبارات استان ها در لایحه 1404 و رشد آن نسبت به قانون بودجه سال 1403 است. بالاترین رشد اعتبار مربوط به استان های هرمزگان (82 درصد)، سیستان و بلوچستان (46 درصد) و فارس (44 درصد) است. همچنین کمترین رشد اعتبارات را استان خوزستان (11 درصد)، بوشهر (21 درصد) و کرمان (25 درصد) به خود اختصاص داده‌اند. همچنین در لایحه بودجه سال 1404 متوسط رشد اعتبارات استان ها 37 درصد است. از منظر قوانین بالادستی حاکم بر سهم اعتبارات عمرانی استان ها تصویب حکم بند الف ماده 14 قانون برنامه هفتم مبنی بر اینکه دولت مکلف است یک­سوم از سه ­درصد (۳%) درآمد حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی را بر اساس سهم هر استان در ارزش تولید نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی که بر مبنای قیمت صادراتی این سه محصول ارزش­گذاری می شود به استان های نفت­خیز و گاز­خیز تخصیص دهد موجب تغییر سهم استان ها از این اعتبارات شده است.

جدول 15. رشد مجموع اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی استانی در لایحه بودجه سال 1404 ‌(میلیون تومان)[2]

از نظر توزیع استانی، بیشترین سرانه اعتبارات برای استان‌های ایلام (10/1 میلیون تومان)، کهگیلویه و بویراحمد (7/9 میلیون تومان) و بوشهر (7/6 میلیون ریال) است و کمترین سرانه اعتبارات هزینه‌ای استانی مربوط به استان‌های تهران (0.7 میلیون تومان)، اصفهان (1/8 میلیون تومان) و البرز (1/8 میلیون تومان) است. همچنین متوسط اعتبار سرانه استانی برابر 4/3 میلیون تومان است. اعتبارات 13 استان از رقم متوسط سرانه بالاتر است. شایسته ذکر است که با توجه به پیچیدگی های این بخش و عوامل مختلف مانند میزان محرومیت، سهم از اعتبارات 3 درصد نفت، استفاده متوازن و... جدول بودجه استانی در گزارش های مستقلی به صورت تفصیلی مورد بررسی قرار گرفته است.

جدول 16. سرانه مجموع اعتبارات استانی (هزار تومان به ازای هر نفر)[2]

6. مصارف عمده در تبصره‌ها

براساس قواعد بودجه‌نویسی لازم است تمامی اجزای منابع و مصارف دولت در جداول درج‌ شده و در سقف بودجه عمومی انعکاس یابد تا علاوه ‌بر شفافیت بودجه اختصاص‌یافته به بخش‌های مختلف، تحلیل ارقام بودجه معنادار و صحیح باشد. در لایحه ارسالی دولت به مجلس شورای اسلامی، این موضوع تا حدودی محقق شده بود، اما همان‌گونه که پیش از این توضیح داده شد، برخی از موارد مهم از ذیل سقف منابع و مصارف عمومی دولت خارج شدند و آن موارد همچنان به عنوان فرابودجه خواهند بود. به طور کلی در تعریف فرابودجه، بخشی از عملیات مالی دولت در طی سال مبتنی بر احکام و تکالیف قانونی که در سند بودجه منعکس نشود، مراد است. این عملیات در فضای بودجه‌ای اقتصاد ایران می‌تواند اعتبارات هدفمندی که جنس مصارف عمومی دارند، بخشی از تعاملات مالی و بانکی نهاهای عمومی و شرکت‌های دولتی ناشی از تکالیف دولتی، اعتبارات تقویت بنیه دفاعی، تخصیص قیر و ... باشد. در ادامه اهمّ موارد مخارج خارج از سقف بودجه که در احکام و تبصره‌ها درج‌ شده، تبیین می‌شود تا تصویر کامل‌تری از مصارف دولت حاصل شود.

6-1. بند «ب» تبصره (3)، هدفمندسازی یارانه‌ها

در خصوص اعتبارات هدفمندی و منابع و مصارف آن در گزارش دیگری به تفصیل به این موضوع پرداخته می‌شود. در این گزارش به نحو اجمال به منابع و مصارف هدفمندی اشاره خواهد شد. در لایحه بودجه 1404، مجموع مصارف هدفمندی در حدود 1046 هزار میلیارد تومان دیده شده است که معادل 21 درصد مصارف کل بودجه دولت است.

مصارف هدفمندی در جدول 14 بخش دوم لایحه بودجه ارائه شده است. در این جدول اسلوب جدول 14 سال‌ گذشته رعایت نشده است. بر اساس اسلوب جدول 14 قانون بودجه 1403 مصارف قانون هدفمندی در دو بخش ارائه شده بود. بخش اول، سهم شرکت‌های تولید و توزیع‌کننده انرژی (ردیف‌های 1 الی 4 جدول ذیل) و بخش دوم، سهم سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها (ردیف‌های 5 تا 13 جدول ذیل) است. به منظور مقایسه‌پذیری ارقام پیشنهادی لایحه بودجه 1404 با ارقام قانون بودجه 1403، جدول 14 لایحه بر اساس اسلوب سال گذشته ارائه شده است و منابع ردیف‌های پیشنهادی با ارقام سال گذشته در جدول 17 مقایسه شده است:

جدول 17. مصارف تبصره «8» لایحه بودجه سال 1403 (هزار میلیارد تومان)[2]

البته گفتنی است عناوین ردیف‌های فوق در احکام بودجه سال‌های اخیر تفاوت‌هایی داشتند، اما با توجه به ماهیت و موضوع هر ردیف این جدول استخراج شده است. از جمله نکات مهم لایحه هدفمندی 1404 افزوده شدن اعتبارات مربوط به اجرای ماده 46 قانون الحاق(2)، بخشی از اعتبارات موضوع بند(چ) تبصره(5) و تداوم تخصیص از منابع هدفمندی جهت واردات فرآورده‌های نفتی است. البته مجوز واردات فرآورده برای اولین بار در سال گذشته در بودجه مصوب شد و در لایحه امسال نیز تکرار شده است. سهم اعتبارات هزینه‌های سرمایه‌گذاری شرکت‌های ملی نفت وگاز  همانند قانون بودجه 1403 بوده و افزایشی نداشته است. توجه به این نکته در کنار کاهش معنادار مخارج سرمایه‌گذاری و کمک به شرکت‌های ملی نفت و گاز نشان می‌دهد، اولویت فعلی دولت حفظ شرایط فعلی است و این به هزینه کاهش سرمایه‌گذاری در شرکت‌های فوق صورت خواهد پذیرفت. همچنین یارانه نان در سال 1404 نسبت به سال 1403 افزایش ۵۵ درصدی خواهد داشت که نشان می‌دهد دولت رویه خود در‌خصوص تداوم سیاست حمایتی از طریق عرضه نان به قیمت یارانه‌ای را ادامه خواهد داد. در‌مجموع میزان منابع و مصارف این تبصره در لایحه بودجه 1404 نسبت به قانون بودجه 1403، افزایش 38 درصدی دارد.

6-2. بند «الف» تبصره (3)، اعتبارات تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص

اعتبارات مربوط به تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص مندرج در جزء 2-1 بند «الف» تبصره (3) از جمله مصارف فرابودجه‌ای است، که دولت را مکلف به تحویل نفت خام و میعانات گازی به اشخاص معرفی شده توسط دستگاه‌های اجرایی کرده ‌است. مجموع این منابع مربوط به تقویت بنیه دفاعی در این بند معادل 7.5 میلیارد یورو لحاظ شده است که سهم طرح‌های مختلف آن در جدول 21 لایحه آمده است. همچنین بابت اجرای طرح‌های خاص نیز در مجموع معادل 126 هزار میلیارد تومان منابع لحاظ شده است که سهم هریک از طرح‌های دریافت کننده در جدول 22 اشاره شده است. در مجموع دولت مکلف خواهد بود 578 هزار میلیارد تومان منابع در قالب نفت خام و میعانات گازی به اشخاص متقاضی تحویل دهد. ارقام این اعتبارت در جدول 18 ارائه شده است:

جدول 9. اعتبارات مربوط به تحویل نفت خام به اشخاص (ه.م.ت)[2]

6-3. بند «ر» تبصره (3)، تخصیص قیر به دستگاه‌های اجرایی

بند «ر» تبصره (3) یکی از مهم‌ترین ارقام فرابودجه‌ای است. بر اساس این بند دولت مکلف است معادل25  هزار میلیارد تومان نفت خام در اختیار پالایشگاه‌ها قرار داده و معادل آن مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) دریافت کرده و در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد. این موضوع یکی از موارد مهم در سال‌های اخیر بوده و چالش‌های زیادی در خصوص رابطه مالی تخصیص قیر به دستگاه‌های اجرایی  بوجود آمده است. در قانون سال 1402 تصمیم قانونگذار ‌این بود که اعتبار ریالی در اختیار دستگاه‌های متقاضی قرار دهد و دستگاه‌ها از طریق سازوکار بورس کالا اقدام به خرید قیر مورد نیاز خود نمایند. اما این موضوع در میانه همان‌سال لغو و در قانون بودجه 1403 و 1404 مجددا سازوکار تهاتر و تحویل حواله تصویب شد.

۷. نمایی کلی از مصارف بودجه

 در شکل‌زیر نمایی کلی از مصارف بودجه ارائه شده است. بر اساس داد‌های ارائه شده از سوی سازمان برنامه در مرحله اول لایحه بودجه 1404، اعتبارات لحاظ شده برای حقوق و دستمزد و عیدی کارمندان بخش دولتی با فرض افزایش 20 درصدی و افزایش‌های ناشی از قانون جوانی جمعیت، معادل 1144 هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال‌‌جاری رشد 28 درصدی خواهد داشت. لذا سهم حقوق و دستمزد و عیدی کارکنان دولت از کل مصارف دولت در حدود 23 درصد خواهد بود. اعتبارات مربوط به موضوع بازنشستگی شامل پرداخت مستمری صندوق‌های وابسته به دولت معادل 593 هزار میلیارد تومان، همسان‌سازی مستمری بازنشستگان معادل 185 هزار میلیارد تومان، پاداش پایان خدمت بازنشستگان معادل 85 هزار میلیارد تومان و تادیه بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی و صندوق‌ بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر بازنشستگی معادل 200 هزار میلیارد تومان لحاظ شده است که در مجموع بالغ بر 1067 هزار میلیارد تومان خواهد بود و  در حدود 21 درصد از مصارف عمومی دولت را به خود اختصاص خواهد داد. سهم بودجه عمرانی با لحاظ 600 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی ملی و استانی و 110 هزار میلیارد تومان اعتبارات قانون متوازن در حدود 14 درصد از مصارف بودجه را تشکیل می‌دهد. مجموع بازپرداخت اصل اوراق مالی معادل 401 هزار میلیارد تومان و سود اوراق مالی معادل 230 هزار میلیارد تومان 13 درصد از مصارف عمومی دولت و اعتبارات مربوط به سایر تملک‌های مالی در مجموع بالغ بر 399 هزار میلیارد تومان، 8 درصد از مجموع مصارف عمومی را تشکیل می‌دهد. همچنین در مجموع بابت کمک به هدف‌مندی از محل منابع عمومی معادل 200 هزار میلیارد تومان و پرداختی بابت تکلیف بند «چ» تبصره(5) معادل 80 هزار میلیارد تومان، در حدود 6 درصد مصارف نیز در این محل هزینه‌ خواهد شد. با توجه به این نسبت‌ها در سال آتی سهم حقوق و دستمزد کارکنان بخش دولتی، اعتبارات بازنشستگی و مجموع تملک دارایی‌های مالی تقریباً برابر بوده و نشان می‌دهد موضوع تعهدات بازنشستگی و تعهدات مالی دولت دو موضوع اصلی و کلان در حوزه مدیریت مالی دولت در سال‌های پیش‌رو هستند که نیازمند اصلاحات جدی می‌باشند.

شکل 8 .نمایی از مصارف کلی لایحه بودجه 1404[2]

 ۸. اجرای احکام قانون برنامه هفتم

بر اساس بند (ب) ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت مکلف است با بسیج همه امکانات و منابع نسبت به اجرای احکام برنامه اقدام نماید. هم‌چنین، جدول تامین منابع قانون برنامه می‌بایست هر سال در بودجه سنواتی درج شود. در راستای اجرای تکالیف قانونگذار در بند (ب) ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت در پیوست جداول ارسالی تحت عنوان «تطبیق لایحه بودجه سال1404 با قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران»، اعتبارات لایحه بودجه 1404 را با احکام قانون برنامه تطبیق داده است. در این پیوست، اعتبارات مندرج در جداول مختلف لایحه بودجه 1404 اعم از 7، 7-1، و 9 به تفکیک با احکام مرتبط در قانون برنامه هفتم پیشرفت منطبق شده اند. بر اساس پیوست مذکور، 1020 هزار میلیارد تومان از اعتبارات جدول شماره (9) لایحه بودجه 1404 در راستای اجرای احکام قانون برنامه برآورده شده است که بیش از 90 درصد اعتبارات این جدول را شامل می‌شود. هم‌چنین در جدول شماره (14)، 65 هزار میلیارد تومان مستقیما به اجرای تکالیف برنامه هفتم پیشرفت اختصاص دارد. علاوه بر آن، عنوان شده است که 730 هزار میلیارد تومان از اعتبارات هزینه‌ای و 288 هزار میلیارد تومان از اعتبارات سرمایه‌ای جدول شماره (7) مجموعا معادل 1018 هزار میلیارد تومان از اعتبارات جدول 7 نیز در راستای اجرای احکام برنامه هفتم صرف شده است. شایان ذکر است جزئیات کامل عنوان و آدرس هر ردیف و ماده و حکم متناظر آن در قانون برنامه هفتم، به تفصیل در پیوست تطبیقی لایحه ارائه شده است و هر کدام از ردیف های ذکر شده در این بخش قابل ارزیابی هستند.

۹. جمع‌بندی

علیرغم آنکه در دومین سال اجرای قانون بودجه دو مرحله‌ای، لایحه ارسالی مرحله دوم از کیفیت قابل قبولی در ارائه تصویری از عملیاتی مالی دولت برخوردار بود، اما همچنان نقص‌های جدی در این خصوص وجود دارد. عدم شفافیت فصول هزینه‌ای بودجه دستگاهی و بی‌انضباطی مالی در جابجایی برخی ردیف‌های هزینه‌ای از مصارف عمومی به هدفمندی(اعتبارات اجرای احکام برنامه هفتم) و بالعکس از جمله این اشکالات هستند. همچنین علیرغم تاکید قانون‌گذار در مواد (180) و (182) قانون اصلاح آئین نامه داخلی مجلس مبنی بر ارائه فروض محاسباتی و نقصان فروض ارائه شده در مرحله اول، لایحه ارائه شده در مرحله دوم رافع این اشکال نبوده و همچنان فروض محاسباتی برخی از اقلام مهم از جمله در بودجه هدفمندی، متناسب‌سازی و پاداش پایان خدمت بازنشستگان، بار مالی اصل و سود اوراق مالی سررسیدشده، بودجه دستگاهی و سایر‌ هزینه‌های دستگاهی ارائه نشده است و لذا تصویر ارائه شده از بودجه کامل و شفاف نیست.

با توجه به اینکه رویکرد برنامه‌محوری و تعریف اعتبارات دستگاهی بر اساس برنامه‌های مشخص و تعریف شده یکی دیگر از تکالیف سازمان برنامه در تدوین بودجه های سالانه بوده است، اما این ارتباط در لایحه ارائه شده از سوی دولت به میزانی که انتظار می‌رفت، مورد توجه قرار نگرفته است. بر اساس ماده 118 قانون برنامه هفتم دولت مکلف بود که  «منابع اجرای احکام برنامه» را هر‌سال در بودجه سنواتی درج کند و از سوی دیگر بر اساس بند «پ» ماده 13 قانون برنامه هفتم پیشرفت سازمان مکلف بود که به منظور تحقق اهداف این قانون و اهداف قانونی دستگاههای اصلی لایحه بودجه سالانه را به صورت برنامه­محور که حاوی برنامه های اجرائی و اهداف کمّی باشد تهیه کند تا این برنامه ها مبنای صدور تخصیص پرداخت و نظارت دیوان محاسبات کشور ­باشد. دولت در شکل دهی جداول بودجه و پیوست های تقدیمی تلاش کرده است تا در این مسیر حرکت کند، هرچند که ارتباط دقیق مصارف مذکور با برنامه هفتم پیشرفت و شیوه نظارت و هدایت اعتبارها در جهت تحقق برنامه بجای پرداخت مستمر حقوق و مزایای شاغلین و بازنشستگان محل ابهام جدی است و لازم است فرایند های تخصیص اعتبار و نظارت دیوان محاسبات متناسب با برنامه های اعلامی مشخص گردد.  

رشد بسیار بالای مصارف و به خصوص اعتبارات هزینه ای در لایحه بودجه سال 1404 نیازمند توجه جدی مجلس است. برخی از این رشدها در بخش هزینه ای به دلیل مواردی مانند پرداخت کمک‌زیان هدفمندی، اعتبارات متناسب‌سازی و پاداش پایان خدمت بازنشستگان و تکلیف دولت مبنی بر تخصیص منابع حاصل از افزایش تدریجی نرخ ارز ترجیحی بابت حمایت از دهک‌های پایین و پرداخت سود اوراق مالی بوده است اما با این حال تمرکز بر اعتبارات دستگاه های اجرایی و برنامه های آن با توجه به رشد قابل توجه این بخش ضروری است و این موضوع در گزارش مستقل بودجه دستگاه های اجرایی مورد بررسی قرار می گیرد. ارزیابی ارقام کلان نشان می‌دهد در سال آتی سهم حقوق و دستمزد، اعتبارات مربوط به موضوعات بازنشستگی و تعهدات مالی از مصارف بودجه تقریبا برابر بوده است. با توجه به اینکه سهم این بخش‌ها از مصارف دولت به ارقام قابل توجهی رسیده است، تداوم این روندی در سال‌های آتی می‌تواند بر توان دولت در ارائه خدمات عمومی دچار چالش نماید و لذا نیازمند اصلاحات مورد نیاز در حوزه مالی دولت است.