خلاصه مدیریتی

مسأله اصلی

ماده (۲) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی «نظام جامع تأمین اجتماعی» را شامل سه حوزه «بیمه‌ای»، «حمایتی و توان‌بخشی» و «امدادی» می‌داند. قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور نیز در بند «الف» ماده (31) طراحی و استقرار «نظام تأمین اجتماعی چندلایه» را پیش‌نیاز اجرای سیاست‌های اجتماعی می‌داند. قوانین بودجه سنواتی در همین راستا در بخش‌های مختلف به امور رفاه و تأمین اجتماعی می‌پردازد.

بخش دوم لایحه بودجه 1404 کشور به‌صورت‌کلی، اعتباری معادل 14,145,451,255 میلیون ریال (1,414 هزارمیلیارد تومان) برای حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در نظر گرفته است. بنابراین اعتبارات مربوط به رفاه و تأمین اجتماعی در لایحه بودجه 1404 معادل 26.27 درصد از مصارف عمومی دولت را شامل می‌شود. اگر مطابق با اسناد فوق، حوزه رفاه و تأمین اجتماعی به سه بخش فوق‌الذکر تقسیم شود، به‌ترتیب اعتبارات حوزه صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی معادل 11,197,426,351 میلیون ریال (777 هزار میلیارد جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی و متناسب‌سازی) (1,119 هزار میلیارد تومان)، حوزه حمایتی و توانمندسازی معادل 2,713,496,893 میلیون ریال (271 هزار میلیارد تومان) و حوزه امداد اجتماعی معادل 234,528,011 میلیون ریال ( 23 هزار میلیارد تومان) خواهد شد.

نقاط قوت و ضعف طرح و لایحه

بررسی اعتبارات نهادهای حمایتی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی کشور در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 نشان می‌دهد:

• اعتبارات سازمان بهزیستی کشور در لایحه 1404 به دو بخش عمده قابل تقسیم است. اعتباراتی که برای خود سازمان بهزیستی در نظر گرفته شده‌؛ معادل 19.5 هزار میلیارد تومان است. همچنین اعتبارات اجرای قانون حمایت از معلولان برابر با 23.8 هزار میلیارد تومان است. اعتبارات مذکور نسبت به قانون بودجه سال 1403 به‌ترتیب 43 و 81 درصد افزایش داشته است. در مجموع اعتبارات این سازمان معادل 43.4 هزار میلیارد تومان در سال 1404 در نظر گرفته شده‌ که این رقم نسبت به سال گذشته رشدی 61 درصدی داشته است.
• اعتبارات کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره) در لایحه بودجه سال 1404 معادل 23.9 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که نسبت به قانون بودجه سال 1403 رشد حدود 28 درصدی را نشان‌ می‌دهد.
• علاوه‌بر این، در جدول شماره «14» لایحه نیز تحت‌عنوان «مستمری خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور» معادل 36.7 هزار میلیارد تومان برای این سازمان و اعتباری تحت‌عنوان «مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره)» معادل 62.9 هزار میلیارد تومان برای کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره) منظور شده ‌است.
• اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران نیز در لایحه بودجه سال 1404 حدود 122 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی‌ شده ‌است که نسبت به قانون بودجه سال 1403، 34 درصد رشد داشته است.
• بررسی اعتبارات نهادهای بیمه‌ اجتماعی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی کشور در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 گویای این موارد است:

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، مجموع صندوق‌های بازنشستگی بیش از ۶۲۱ همت از بودجه عمومی را به خود اختصاص داده‌اند که در مجموع رشد 53 درصدی را نسبت به سال گذشته به ثبت رسانده‌اند.

از میان صندوق‌های بیمه‌گر، صندوق بازنشستگی کشوری با ۶۳٪، بیشترین سهم از دستگاه‌های حوزه‌ بیمه‌ای را به خود اختصاص داده است. سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح نیز ۲۹٪ از مجموع اعتبارات صندوق‌های بیمه‌گر را به خود اختصاص داده است. یعنی دو صندوق کشوری و لشکری در مجموع حدود ۹۲٪ از اعتبارات صندوق‌های بیمه‌گر را به خود اختصاص داده و ۸٪ باقی‌مانده مربوط به ۳ ٪ صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد، ۲٪ سازمان تأمین اجتماعی، ۱٪ صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر و کمتر از ۱٪ مربوط به صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات است.

• اعتبارات متفرقه انتقال‌نیافته در جداول «8» و «9» شامل تأدیه بدهی و متناسب‌سازی به میزان 3887890000 میلیون ریال در نظر گرفته‌ شده ‌است.
• بررسی اعتبارات نهادهای امدادی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی کشور در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 گویای این موارد است:

اعتبار پیش‌بینی شده برای جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران در لایحه بودجه سال 1404 حدود 15 هزار و 600 میلیارد تومان بوده که نسبت به قانون بودجه سال 1403، 62 درصد رشد داشته است.

سازمان مدیریت بحران کشور در لایحه بودجه سال 1404 اعتباری بالغ بر 61 میلیارد و 800 میلیون تومان را به خود اختصاص داده که نسبت به قانون بودجه سال 1403، 79 درصد رشد داشته است.

سازمان اورژانس کشور در لایحه بودجه سال 1404 حدود 3 هزار و 500 میلیارد تومان اعتبار را به خود اختصاص داده و با رشد 249 درصدی نسبت به قانون بودجه سال 1403، بیشترین رشد را در میان دستگاه‌های امدادی از آن خود کرده ‌است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش ها

• مطابق با‌ ماده (۳۰) قانون حمایت از حقوق معلولان «به‌منظور شفاف‌سازی منابع مالی اختصاص ‌یافته برای اجرای این قانون و حمایت از افراد دارای معلولیت، سازمان برنامه و بودجه مکلف است نسبت به ایجاد ردیف اعتباری ذیل فصل رفاه اجتماعی متناسب با عناوین فصول این قانون در لوایح بودجه سنواتی اقدام نماید». اما تنها بودجه این قانون ذیل یک ردیف کلی با کد 131510 آورده‌ شده و امکان شفافیت و تفکیک خدمات برای اجرای فصول مختلف این قانون را به دستگاه واگذار کرده است. پیشنهاد می‌شود که اعتبارات فصول مختلف این قانون به تفکیک ذیل ردیف مذکور آورده شود.
• جدول شماره 9 ردیف 36-530000 به شرح زیر اصلاح شود:

عبارت «کمک به تأمین مسکن محرومین» به «کمک به تأمین مسکن مددجویان کمیته ‌امداد امام (ره) و سازمان بهزیستی کشور و محرومین مورد ‌تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» تغییر یابد.

• سهم سازمان بهزیستی کشور و کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره) در قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور برای مناطق کمتر توسعه‌یافته» را به‌دلیل ماهیت حمایتی این دو دستگاه، می‌توان در قالب ردیف دیگر به این دو دستگاه استرداد کرد.
• افزایش اعتبار برنامه «خدمات حمایت توان‌بخشی ایثارگران» و یا افزایش سهم این برنامه در توزیع اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران.
• بازتعریف برنامه‌های تعریف شده ذیل بنیاد شهید و امور ایثارگران متناظر با فصول6 گانه اجرایی (فصل دوم تا هفتم) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران.
• حذف موضوع تهاتر بدهی‌های ناشی از حق‌بیمه تأمین اجتماعی کارکنان و پرداخت سایر تعهدات دانشگاه‌های علوم‌پزشکی از محل در آمده‌ ماده (۳۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت
• تهاتر بدهی‌های دولت به تأمین اجتماعی با بدهی تأمین اجتماعی به مراکز بهداشتی و دانشگاه‌های علوم‌پزشکی،
• تفکیک سهم سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان از مبلغ ۲۰۰ هزار میلیارد تومان تأدیه بدهی.

1. مقدمه

ایجاد «نظام چندلایه تأمین اجتماعی»، یکی از مهم‌ترین سیاست‌های اجتماعی کلان کشور است. این نظام‌ مبتنی‌بر سه بخش بیمه‌های اجتماعی، حمایت‌های اجتماعی و امداد است. هریک از شهروندان،‌ مبتنی‌بر جایگاهی که به‌لحاظ رفاه اجتماعی در جامعه دارند و براساس موقعیت مخاطره‌آمیزی که زیست اجتماعی آنان را تهدید می‌کند، در بخشی از این سطوح مستقر می‌شوند و از مزایای آن بخش بهره‌مند خواهد شد. تحقق و پیاده‌سازی این نظام در قوانین و اسناد بالادستی کشور مورد توجه ویژه و چندباره قرار گرفته است.

 بند «1» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی مصوب 1401، «طراحی و استقرار نظام تأمین اجتماعی به‌صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه» را تکلیف کرده و در بند «5» نیز حوزه رفاه و تأمین اجتماعی را در سه بخش «امور امدادی، حمایتی و بیمه‌ای» سطح‌بندی کرده است.

 همچنین ماده (۲) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز «نظام جامع تأمین اجتماعی را شامل سه حوزه بیمه‌ای، حمایتی و توان‌بخشی، امدادی» می‌داند.

علاوه‌بر این تبصره «2» بند «الف» ماده (۵۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور نیز به ارائه خدمات اجتماعی براساس این سطوح اشاره کرده است و «به‌منظور هماهنگی و نظارت بر حُسن اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و تقویت نظام چندلایه تأمین اجتماعی با رعایت یکپارچگی، انسجام ساختاری، همسویی و هماهنگی بین این لایه‌ها، مشتمل بر خدمات حمایتی و توانمندسازی فقرا و محرومان و سایر گروه‌های هدف و کاهش آسیب‌های اجتماعی، بیمه‌های اجتماعی پایه شامل مستمری‌های پایه و بیمه‌های مکمل بازنشستگی و هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‌های ذی‌ربط» برای دولت تکالیف متعددی در نظر گرفته است.

 قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور نیز در بند «الف» ماده (۳۱)، «طراحی و استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه» را پیش‌نیاز اجرای سیاست‌های اجتماعی می‌داند. به همین منظور قوانین بودجه که با توجه به اسناد بالادستی و قوانین موضوعه به‌عنوان برنامه‌ای سالیانه در جهت اجرای قوانین توسعه کشور تنظیم می‌شود، در بخش‌های مختلف به امور رفاه و تأمین اجتماعی، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین بخش‌های بودجه سالیانه پرداخته‌ است.

 بخش دوم لایحه بودجه 1404 کشور به‌صورت‌کلی اعتباری معادل، 14,145,451,255 میلیون ریال (1,414 هزارمیلیارد تومان) برای حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در نظر گرفته است. بنابراین اعتبارات مربوط به رفاه و تأمین اجتماعی در لایحه بودجه 1404 معادل 26.27 درصد از مصارف عمومی دولت را شامل می‌شود. اگر مطابق با اسناد فوق، حوزه رفاه و تأمین اجتماعی به سه بخش فوق‌الذکر تقسیم شود، به‌ترتیب اعتبارات حوزه صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی معادل، 11,197,426,351 میلیون ریال (1,119 هزار میلیارد تومان)، حوزه حمایتی و توانمندسازی معادل، 2,713,496,893 میلیون ریال (271 هزار میلیارد تومان) و حوزه امداد اجتماعی معادل، 234,528,011 میلیون ریال ( 23 هزار میلیارد تومان) خواهد شد. در شکل ۱ سهم هریک از بخش‌ها را از کل اعتبارات حوزه رفاه و تأمین اجتماعی مشاهده خواهید کرد.

شکل 1. نمودار میزان سهم هریک از حوزه‌های مذکور از اعتبارات امور رفاه و تأمین اجتماعی در لایحه بودجه 1404

اعتبارات امور حمایت اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 برابر با 9,495,345,443 میلیون ریال (949 هزارمیلیارد تومان) است. این اعتبار معادل، 30.06 درصد از اعتبارات امور دهگانه لایحه بودجه 1404 است. درواقع اعتبار امور حمایت اجتماعی در مقایسه با اعتبارات امور رفاه اجتماعی در قانون بودجه 1403 رشد اندک معادل، 1.1 درصد داشته است. در شکل ۲ روند تغییرات اعتبارات امور رفاه اجتماعی نسبت به امور دهگانه در سنوات گذشته قابل مشاهده‌ است.

شکل 2. نمودار درصد تغییرات اعتبارات امور رفاه اجتماعی از مجموع اعتبارات امور دهگانه

ازجمله مهم‌ترین نوآوری‌های لایحه بودجه سال 1404، درج برنامه‌ها در قالب خدمات با کد طبقه‌بندی مشخص است. حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در مجموع با کدهای «106- خدمات حمایتی» و کد «110- توانمندسازی مددجویان، معلولان و ایثارگران در بخش حمایت‌های اجتماعی، کدهای «108- خدمات حمایت بیمه‌ای» و «109- تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی در بخش بیمه‌ای و کد «107 خدمات امداد و نجات» در حوزه امداد اجتماعی قابل دسته‌بندی است.

جدول 1. سهم برنامه‌های مربوط به امور رفاه و تأمین اجتماعی در مقایسه با قانون بودجه 1403 (میلیون ریال)

از میان برنامه‌های مذکور، بیشترین سهم برای کد «109» با 19 درصد و کمترین سهم برای کد «110» با 0.2 درصد در نظر گرفته‌ شده، اما بیشترین میزان رشد در اعتبارات برنامه‌های کد «107» با 293 درصد و پس از آن اعتبارات کد «110» در راستای توانمندسازی مددجویان، معلولان و ایثارگران با رشد 126 درصد بوده است. شکل ۳، امکان مقایسه این برنامه‌ها را با سال 1403 فراهم کرده است.

شکل ۳. نمودار تغییرات میزان اعتبار برنامه‌های بودجه 1404 و 1403 (میلیون ریال)

در ادامه گزارش، به تفصیل اعتبارات دستگاه‌های فعال در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در قالب دسته‌بندی نظام چندلایه تأمین اجتماعی مورد بررسی قرار خواهد گرفت. در ابتدا به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، به‌عنوان نهاد بالادستی و مهم‌ترین نهاد رفاهی کشور پرداخته خواهد شد و سپس وضعیت سایر دستگاه‌های این حوزه، اعتبارات و برنامه‌های بودجه‌ای و اعتبارات متفرقه آنها بررسی می‌شود.

2. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

اعتبار پیش‌بینی شده برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404، حدود 7 هزار و 300 میلیارد تومان است که حدود 6 هزار و 400 میلیارد تومان را اعتبارات هزینه‌ای و 964 میلیارد تومان را اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تشکیل می‌دهند. همان‌طور که در جدول ۲ نمایش داده‌ شده است، کل اعتبار پیش‌بینی شده برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، 85 درصد، رشد داشته است.

در لایحه بودجه سال 1404، چهار برنامه ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تعریف‌ شده ‌است که از این میان، دو برنامه «خدمات حمایت اجتماعی کودکان دارای سوءتغذیه» و «سیاستگذاری و راهبری تعاون، کار و رفاه اجتماعی» در مجموع با اختصاص حدود 6 هزار و 300 میلیارد تومان، بیش از 87 درصد از کل اعتبارات‌ پیش‌بینی شده را به خود اختصاص داده‌اند. بااین‌حال، اما بیشترین رشد به برنامه «ارائه خدمات یکپارچه دولت هوشمند» با رشد 896 درصدی، تعلق گرفته است.

جدول ۲. مقایسه اعتبارات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در قانون بودجه سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404 (میلیون ریال)

در شکل ۴، سهم برنامه‌های مختلف (به تفکیک دسته‌‌بندی ارائه شده در جدول 6/1 لایحه بودجه 1404) در اعتبار در نظر گرفته شده برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 نمایش‌‌ داده ‌شده‌ است. کل اعتبارات در قالب سه برنامه گنجانده‌ شده ‌است و دو برنامه «سیاستگذاری و راهبری» و «خدمات حمایتی»، بخش اعظم بودجه دستگاه را به خود اختصاص داده‌اند. نکته شایان‌توجه در این تقسیم‌‌بندی این است که سهم برنامه «توسعه دولت هوشمند» که در قانون بودجه سال 1403 تنها 1.5 درصد از کل بودجه این وزارتخانه بوده، در لایحه بودجه سال 1401 به حدود 8 درصد افزایش‌یافته ‌است.

 شکل ۴. نمودار سهم برنامه‌های مختلف از اعتبارات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404

2-1. اعتبارات ردیف‌های متفرقه

از مجموع اعتبارات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در مجموع 643 میلیارد تومان، در قالب هفت موضوع- که در جدول 8 لایحه بودجه ارائه شده‌ است- در قالب اعتبارات متفرقه در لایحه بودجه سال 1404، به این دستگاه اختصاص ‌یافته ‌است. یکی از تفاوت‌های اعتبارات‌ پیش‌بینی شده در این بخش نسبت به قانون بودجه سال 1403، اضافه شدن برنامه‌های جدید در لایحه بودجه سال 1404 است. ازجمله این برنامه‌ها می‌توان به «حفاظت فنی، ایمنی و بازرسی کار» (با اختصاص 200 میلیارد تومان)، «توسعه زیرساخت‌های فناوری اطلاعات و پشتیبانی سامانه‌های ملی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» (با اختصاص 100 میلیارد تومان)، «اعتبارات موضوع ماده (186) قانون کار» (با اختصاص 5 میلیارد تومان) و «کمک به فدراسیون ورزش کارگری» (با اختصاص 20 میلیارد تومان) اشاره کرد. تنها برنامه‌ای که نسبت به ردیف‌های متفرقه‌ پیش‌بینی شده در قانون بودجه سال 1403 حذف شده‌، برنامه «پرداخت معوقات حق عضویت ILO» بوده است.

جدول 3. مقایسه اعتبارات ردیف‌های متفرقه مربوط به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در اعتبارات مصوب سال 1403 و لایحه بودجه 1404 (میلیون ریال)

3. اعتبارات حوزه حمایتی

بخش «حمایت اجتماعی»، بخشی از نظام سیاستگذاری اجتماعی است که حمایت از افراد فقیر جامعه و گروه‌های آسیب‌پذیر نظیر کودکان، زنان، سالمندان، افراد دارای معلولیت، آوارگان، بیماران و بیماران را مدنظر قرار می‌دهد. تاکنون بحث‌های زیادی در مورد ماهیت این نوع از مداخلات، ذی‌نفعان و حوزه‌های شمول آن صورت گرفته‌ است. به همین دلیل کشورهای مختلف نیز براساس وضعیت کلی اقتصادی و اجتماعی خویش نظام‌های حمایت اجتماعی گوناگونی متناسب با ظرفیت‌های فرهنگی و بومی‌شان را برمی‌گزینند. حمایت اجتماعی، معمولاً توسط دولت‌ها ارائه می‌شود. سیاست‌های پیشگیرانه از ابتلای فرد به محرومیت، سیاست‌های حمایتی در برابر بحران ایجاد شده، سیاست‌های ارتقادهنده درآمدها و قابلیت‌های فرد و سیاست‌های دگرگون‌کننده وضعیت کلان، چهار سطح از مداخلاتی است که دولت‌ها در راستای حمایت از شهروندان انجام می‌دهند.

در نظام رفاه اجتماعی ایران، دستگاه‌های حمایتی متعددی در سطوح حاکمیتی، دولتی و بخش عمومی مشغول به ارائه خدمات اجتماعی هستند، اما مهم‌ترین دستگاه‌های بهره‌مند از بودجه عمومی شامل: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، به‌عنوان متولی اصلی این حوزه در کشور و سازمان بهزیستی کشور، کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره) و بنیاد شهید و امور ایثارگران انقلاب اسلامی، به‌عنوان نهادهای عملیاتی هستند. اعتبارات مذکور ذیل برنامه‌های خدمات حمایتی «106» و توانمندسازی مددجویان، معلولان و ایثارگران با کد «110» در قالب برنامه‌های متنوعی با توجه به ماهیت خدمات این دستگاه‌ها تمهید شده ‌است. به‌طورکلی اعتبارات این بخش، 271 هزار میلیارد تومان بوده که برای اجرای برنامه‌های متنوع، لایه حمایتی در نظام جامع تأمین اجتماعی در نظر گرفته‌ شده ‌است.

جدول 4. اعتبارات بخش حمایتی لایحه بودجه 1404

۳-۱. سازمان بهزیستی کشور

سازمان بهزیستی کشور، به‌عنوان مهم‌ترین بازوی اجرایی دولت در ارائه خدمات اجتماعی و توان‌بخشی به اقشار مختلف جامعه، نقش مهمی در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی کشور ایفا می‌کند. این نهاد که در سال 1359 تشکیل شده‌؛ مکلف است ارائه طیف گسترده‌ای از خدمات را که پیش از انقلاب، 16 سازمان مجزا مسئول آن بودند، برای گروه‌های آسیب‌دیده اجتماعی مختلف نظیر کودکان بی‌سرپرست و فاقد سرپرست مؤثر، زنان سرپرست خانوار، بیماران مزمن جسمانی و روانی، سالمندان، معلولان، کودکان کار و خیابانی، زنان آسیب‌دیده و در معرض آسیب و... برعهده گیرد. در مجموع، ارائه 52 خدمت اجتماعی متنوع در قالب قوانین گوناگون برای این سازمان تکلیف‌ شده ‌است. بنابراین مهم‌ترین رسالت سازمان بهزیستی کشور، توان‌بخشی گروه‌های هدف مذکور و توانمندسازی آنان برای تسهیل شرایط زندگی است.

در سالنامه آماری 1402 جمعیت تحت پوشش سازمان بهزیستی، حدوداً 2.7 میلیون خانوار که معادل 6،5 میلیون نفر است. از این جمعیت حدود 3 میلیون مددجو مستمری پایه دریافت می‌کنند. افزایش تعداد دریافت‌کنندگان خدمات از سازمان بهزیستی طی سالیان گذشته چندان شیب تندی ندارد و در بازه پنج‌ساله گذشته 11.5 درصد افزایش داشته است. البته این اعداد و ارقام در سالنامه‌های سازمان بهزیستی به‌دلایل اداری متغیر است. جمعیت 1،5 میلیون نفری افراد دارای معلولیت و خدمات توان‌بخشی مورد نیاز آنها در میان افراد تحت پوشش بهزیستی به‌قدری برجسته بوده که ردیف بودجه اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان به‌صورت جدا در لایحه قابل مشاهده ‌است. در شکل ۵، تحولات جمعیت تحت پوشش سازمان بهزیستی از سال 1398 تا 1402 قابل مشاهده‌ است [1].

شکل 5. نمودار تعداد افراد و خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور از سال 1398 تا 1402 [1]

۳-1-۱. بررسی اعتبارات سازمان بهزیستی و برنامه‌های اجرایی آن

اعتبارات سازمان بهزیستی کشور در لایحه 1404 به دو بخش عمده قابل تقسیم است. اعتباراتی که برای خود سازمان بهزیستی در نظر گرفته شده‌؛ معادل 19.5 هزار میلیارد تومان است. همچنین اعتبارات اجرای قانون حمایت از معلولان برابر با 23.8 هزار میلیارد تومان است. اعتبارات مذکور نسبت به قانون بودجه سال 1403 به‌ترتیب 43 و 81 درصد افزایش داشته است. در مجموع اعتبارات این سازمان، معادل 43.4 هزار میلیارد تومان در سال 1404 در نظر گرفته‌ شده که این رقم نسبت به سال گذشته رشدی 61 درصدی داشته است.

جدول 5. اعتبارات سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه 1404 (میلیون ریال)

اگر مجموع اعتبارات سازمان بهزیستی کشور را با احتساب ردیف معین در جدول شماره «14»، تحت‌عنوان «مستمری خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور» معادل 36.7 هزار میلیارد تومان در نظر بگیریم؛ مجموع اعتبارات این سازمان معادل 80.1 هزار میلیارد تومان است. در شکل ۶، سیر تغییرات بودجه سازمان بهزیستی کشور قابل ملاحظه است.

شکل 6. نمودار تغییرات اعتبار بودجه‌ای و یارانه‌های معیشتی مددجویان از سال 1400 تا 1404 (میلیون ریال)

۳-1-۲. میزان تخصیص اعتبارات در قانون بودجه 1403

طبق جدول ۶، اعتبارات قانون بودجه 1403 سازمان بهزیستی کشور در قالب پنج برنامه عمده این نهاد در 9 ماه ابتدایی این سال به‌شکل متوسط به میزان 71.72 درصد تخصیص‌یافته است. از این میزان ردیف بودجه برنامه «ارائه خدمات توان‌بخشی» به‌عنوان مهم‌ترین برنامه این نهاد با 100 درصد تخصیص و برنامه «ارائه خدمات بیمه‌ای» نیز تقریباً به‌صورت کامل انجام‌ شده ‌است.

جدول 6. میزان اعتبارات تخصیص‌یافته به سازمان بهزیستی در سال 1403 (میلیون ریال)

اما پس از بیان کلی اعتبارات این سازمان برای به‌دست آمدن جزئیات بیشتر باید به برنامه‌های سازمان بهزیستی در سال 1404 توجه کرد. سازمان بهزیستی با توجه به ماهیت سازمانی درخصوص ارائه خدمات به جمعیت هدف، همچنان در بخش «ارائه خدمات حمایت اجتماعی» بیشترین رشد را دارد. برنامه‌های «ارائه خدمات توان‌بخشی» در سازمان رشد 95 درصدی و برنامه «خدمات حمایت توان‌بخشی معلولان» ذیل قانون رشد 85 درصدی را نشان‌ می‌دهد. برنامه‌های «توانمندسازی مددجویان و معلولان» و «خدمات حمایت بیمه‌ای» نیز رشدی معادل متوسط رشد سازمان داشته است. همچنین ردیف‌های بخش «مددکاری و پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی» نسبت به سال گذشته دارای رشد نه چندان زیاد است. در جدول ۷، برنامه‌های سازمان بهزیستی در مقایسه با قانون سال 1403 قابل مشاهده‌ است.

جدول ۷. برنامه‌های اجرایی سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه 1404 و مقایسه تغییرات با قانون بودجه 1403 (میلیون ریال)

همان‌گونه که مشاهده می‌شود شاهد هیچ‌گونه تغییر معنادار در برنامه‌های سازمان در لایحه بودجه سال 1404 به نسبت سال 1403 نیستیم. از مجموع اعتبارات سازمان بهزیستی، همچنان بیشترین سهم برای بخش خدمات حمایتی است. عمده این بخش نیز به حوزه توان‌بخشی اختصاص ‌یافته ‌است. در همین حال حدود 92 درصد بودجه اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان به خدمات توان‌بخشی معلولان اختصاص ‌یافته و همچنین حدود 67 درصد اعتبارات سازمان نیز به امور توان‌بخشی تخصیص‌یافته است. پس از این اعتبارات برنامه‌های «سیاستگذاری راهبری» 8 درصد از کل اعتبارات سازمان را شامل می‌شود و در رتبه‌های بعدی برنامه‌های توانمندسازی و مددکاری قرار دارند.

شکل 7. نمودار سهم برنامه‌ها از اعتبارات سازمان بهزیستی کشور

3-1-3. اعتبارات ردیف‌های متفرقه

اعتبارات ردیف‌های متفرقه سازمان بهزیستی در لایحه بودجه 1404 کشور به موارد معدودی اختصاص ‌یافته ‌است. ردیف «اعتبارات موضوع یک درصد عوارض ورود و صدور کالاها و خدمات در مناطق آزاد» در راستای اجرای موضوع ‌بند «چ» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است که نسبت به سال 1403 تغییری نداشته و صرفاً در لایحه امسال تفکیک دو نهاد به سهم 60 درصد برای کمیته ‌امداد و 40 درصد برای سازمان بهزیستی مجزا‌ شده ‌است. در این بین سهم سازمان بهزیستی معادل 120,000 میلیون ریال است. ردیف دیگر با شماره 65-730000 تحت‌عنوان «اجرای ماده ( 5) و ماده ( 8) قانون حمایت از افراد دارای معلولیت و سامان‌دهی کودکان کار و خیابانی» با اعتباری معادل 1,691,250 میلیون ریال رشد 37.5 درصدی را نشان‌ می‌دهد. به‌دلیل تفاوت ماهوی جمعیت هدف و خدمات مورد نظر در این ردیف، لازم است به‌دلیل شفافیت در نظام بودجه‌ای اعتبارات این دو موضوع تفکیک و یا سهم هریک مشخص شود.

در قانون بودجه 1403 «اجرای قانون جهش تولید مسکن» در ردیف جداگانه با اعتبار 80,000,000 میلیون ریال در نظر گرفته‌ شده که ردیف متفرقه در لایحه 1404 منحصر به ماده (۳) قانون مذکور‌ شده و به 60,000,000 میلیون ریال کاهش یافته ‌است. همچنین این ردیف، دارای ابهامات متعددی بوده که نیازمند اصلاح است. ابهام در جمعیت هدف مسکن محرومین و دستگاه‌هایی که اعتبار این ردیف به آن تعلق خواهد گرفت، ضرورت تفکیک دستگاه را نشان‌ می‌دهد. به همین منظور، پیشنهادی برای رفع ابهام در پایان گزارش آورده‌ شده ‌است. همچنین ردیف کمک به زیرساخت‌های اقتصادی و توانمندسازی خانوارهای سازمان بهزیستی کشور نیز در سال گذشته برای سازمان بهزیستی به‌صورت مجزا در نظر گرفته نشده بود و در اعتبارات متفرقه سال 1404 نیز بدون مشخص شدن سهم هر دستگاه با کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره) به‌صورت مشترک آورده‌ شده ‌است.

جدول 8. اعتبارات متفرقه سازمان بهزیستی کشور در بودجه 1404 (میلیون ریال)

3-2. کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره)

کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره)، یکی از مهم‌ترین نهادهای حمایتی کشور بوده که در سال 1402 با ارائه خدمت به حدود پنج میلیون نفر، بخش عمده‌ای از مددجویان کشور را تحت پوشش خدمات اجتماعی متنوعی قرار داده است. براساس ماده (2) اساسنامه این نهاد «هدف از تشکیل کمیته ‌امداد امام، توانمندسازی و شکوفایی استعدادها و تأمین خوداتکایی، تقویت و رشد ایمانی و اعتقادی نیازمندان و محرومان با ارائه خدمات اجتماعی، حمایتی، فرهنگی و معیشتی به آنان می‌باشد». به همین منظور خدمات کمیته ‌امداد علاوه‌بر مستمری معیشتی به خانوارها شامل حوزه‌های گسترده‌ای نظیر توانمندسازی و ایجاد اشتغال، ارائه کمک و تسهیلات مسکن، ارائه خدمات آموزشی است که گروه‌های هدف متنوع نظیر زنان‌سرپرست خانوار، سالمندان، کودکان بی‌سرپرست، خانواده‌های زندانیان و بیماران صعب‌العلاج را شامل می‌شود. [2]

در سال‌های گذشته، به‌دلیل وضعیت کلان اقتصادی و محدودیت‌های تحریم‌های موجود، کشور با افزایش جمعیت زیر خط‌ فقر از حدود 20 درصد در سال 1396 به حدود 32 درصد در سال 1403 روبه‌رو‌ شده ‌است [3]. همچنین با افزایش شکاف فقر در تمام سال‌های مذکور، خروج فقرا از سطوح حمایتی دشوار‌ شده ‌است. به‌علاوه با کاهش فاصله دهک‌های میانی با خط‌ فقر و افزایش امکان سقوط آنان با ریسک‌های اجتماعی موجود حاصل از دست دادن شغل، ابتلای به بیماری‌، کاهش قدرت خرید برای تأمین نیازهای اولیه بر اثر تورم بالای 30 درصد و موقعیت متزلزل اسکان به‌خصوص در مناطق شهری، زمینه لازم برای افزایش جمعیت تحت پوشش نهادهای حمایتی نظیر کمیته ‌امداد شکل گرفته است. به همین دلیل تعداد خانوارهای تحت پوشش کمیته ‌امداد از سال 1395 تا سال 1402 افزایش 49 درصدی داشته و جمعیت افراد تحت پوشش این نهاد نیز در همین بازه زمانی رشد 66.8 درصدی را نشان‌ می‌دهد. در شکل ۸، روند رشد جمعیت تحت پوشش کمیته ‌امداد از سال 1395 تا 1402 قابل مشاهده‌ است [4].

شکل 8. نمودار تغییرات تعداد جمعیت افراد و خانوارهای تحت پوشش کمیته ‌امداد از سال 1395 تا 1402 [4]

3-2-1. بررسی اعتبارات کمیته ‌امداد و برنامه‌های اجرایی آن

اعتبارات کمیته ‌امداد در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 معادل 23.9 هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه 1403 رشد حدود 28 درصدی را نشان‌ می‌دهد. علاوه‌بر این در جدول شماره «14» لایحه نیز اعتباری تحت‌عنوان «مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره)» معادل 62.9 هزار میلیارد تومان منظور‌ شده ‌است. در مجموع اعتبارات کمیته ‌امداد با احتساب جدول شماره «14» در لایحه 1404 معادل 86.8 هزار میلیارد تومان است که در مجموع رشد 43 درصدی منابع این نهاد را به نسبت سال 1403 نشان‌ می‌دهد. در شکل 9، رشد اسمی بودجه این نهاد از سال 1400 تا 1404 قابل مشاهده‌ است.

شکل 9. نمودار میزان اعتبارات بودجه‌ای کمیته ‌امداد و یارانه معیشتی از سال 1400 تا 1404 (میلیون ریال)

برنامه‌های کمیته ‌امداد در لایحه 1404 نسبت به سال گذشته دارای تغییرات قابل‌توجهی نیست، هرچند توجه به افزایش و کاهش اعتبارات از منظر سیاستگذاری دارای معانی مشخص است. بیشترین رشد مربوط به برنامه‌های «خدمات اشتغال حمایتی» و «توانمندسازی دانشجویان و دانش‌آموزان تحت پوشش» با رشدی حدود 100 درصدی است. قابل‌توجه است که هر دو برنامه‌ای که بیشترین افزایش اعتبارات را به خود تخصیص داده است، جهت‌گیری مناسبی به‌منظور افزایش توانمندسازی مددجویان را نشان‌ می‌دهد. همچنین از دیگر نقاط مثبت برنامه‌های کمیته ‌امداد در سال 1404 می‌توان به کاهش 18 درصدی برنامه «سیاستگذاری و راهبری کمیته ‌امداد» که به مدیریت سازمانی این نهاد مربوط است، اشاره کرد. البته بودجه جاری کمیته ممکن است صرفاً از محل این ردیف نباشد که از ساختار بودجه قابل ‌احصا نیست. هرچند که همچنان اعتبارات این برنامه، 25 درصد بودجه این نهاد را شامل می‌شود، اما روند کاهشی آن نشانه‌ای مهم در جهت کاهش هزینه‌های جاری به نفع ارائه خدمات اجتماعی و چابکی سازمانی بیشتر است، اما برنامه «حمایت بیمه بازنشستگی مددجویان» نیز با 19 درصد کاهش اعتبارات مواجه‌ شده ‌است. این اعتبارات عموماً مربوط به مشوق‌های بیمه‌ای مددجویان شاغل ذیل برنامه‌های اشتغال و توانمندسازی کمیته و بیمه زنان سرپرست خانوار بوده است. با وجود اهمیت این برنامه برای خروج برخی از مددجویان از بخش حمایتی و به وجود آمدن شرایط دریافت مستمری حداقلی در آینده برای آنان، کاهش اعتبارات آن را می‌توان از نقاط منفی به‌حساب آورد. 

جدول 9. برنامه‌های اجرایی کمیته ‌امداد در لایحه بودجه 1404 (میلیون ریال)

در شکل ۱۰، سهم هریک از برنامه‌های مذکور از اعتبارات کمیته قابل مشاهده‌ است. بیشترین سهم برای برنامه، خدمات حمایتی بوده که با اعتباری 13.6 هزار میلیارد تومانی معادل 57 درصد سهم اعتبارات دستگاه را شامل‌ شده ‌است. پس از این مورد می‌توان به سهم اعتبارات برنامه‌های «سیاستگذاری و راهبری کمیته ‌امداد» و «توانمندسازی مددجویان» اشاره کرد که به‌ترتیب 25 و 15 درصد از سهم کل اعتبارات دستگاه را به خود اختصاص داده است. بنابراین با وجود جهت‌گیری مترقی برنامه‌های بودجه‌ای کمیته ‌امداد در جهت افزایش بودجه برنامه‌های توانمندسازی، به‌دلیل وابستگی به مسیر تاریخی این نهاد، همچنان بیش از نیمی از اعتبارات آن به ارائه خدمات اجتماعی تعلق گرفته است.

شکل 10. نمودار سهم برنامه‌ها ذیل اعتبارات کمیته ‌امداد در لایحه بودجه 1404

3-2-2. میزان تخصیص اعتبارات در قوانین بودجه سال‌های 1402 و 1403

مطابق جدول 10، اعتبارات تخصیص‌یافته به کمیته ‌امداد در سال 1402 در قالب چهار برنامه عمده در نظر گرفته‌ شده ‌است. در این میان تمام اعتبارات بودجه 1402 در این سال تخصیص پیدا کرده است، به‌جز ردیف اعتبارات تملک دارایی با 85 درصد تحقق که در مجموع میزان تخصیص در این سال را در وضعیت مطلوب نشان‌ می‌دهد. در سال 1403 نیز در 9 ماهه ابتدایی این سال اعتبارات تملک دارایی و ردیف‌های متفرقه به‌صورت کامل تخصیص‌یافته و اعتبارات هزینه‌ای و مستمری کمک‌معیشتی نیز تقریباً 85 درصد اختصاص‌یافته است. به‌صورت میانگین در سال 1403 معادل 85 درصد از بودجه این دستگاه تخصیص‌یافته است.

جدول 10. میزان اعتبارات تخصیص‌یافته کمیته ‌امداد در سال‌های 1402 و 1403 (میلیون ریال)

 3-2-3. اعتبارات ردیف‌های متفرقه

ردیف‌های متفرقه کمیته ‌امداد شامل اعتبارات موضوع یک درصد عوارض ورود و صدور کالاها و خدمات در مناطق آزاد در راستای اجرای موضوع ‌بند «چ» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور بوده که نسبت به پارسال تغییری نداشته است و صرفاً در لایحه امسال تفکیک دو نهاد به سهم 60 درصد برای کمیته ‌امداد و 40 درصد برای سازمان بهزیستی مجزا‌ شده ‌است. ردیف کمک و تشویق مناطق پرداخت‌کننده زکات نیز کاهش حدود 2 درصدی را نشان‌ می‌دهد. در قانون بودجه 1403 «اجرای قانون جهش تولید مسکن» در ردیف جداگانه با اعتبار 80,000,000 میلیون ریال در نظر گرفته‌ شده که ردیف متفرقه در لایحه 1404 منحصر به ماده (۳) قانون مذکور‌ شده و به 60,000,000 میلیون ریال کاهش یافته ‌است. همچنین این ردیف، دارای ابهامات متعددی است که لازم به رفع آن است. ابهام در جمعیت هدف مسکن محرومین و دستگاه‌هایی که اعتبار این ردیف به آن تعلق خواهد گرفت، نیاز به اصلاح دارد. میزان رشد ردیف «کمک به زیرساخت‌های اقتصادی و توانمند‌سازی خانوارهای تحت پوشش کمیته ‌امداد» نیز به‌دلیل ادغام با سازمان بهزیستی و مشخص نشدن سهم هریک از دستگاه‌ها قابل محاسبه نیست.

جدول 11. اعتبارات متفرقه کمیته ‌امداد در لایحه بودجه 1404

 3-3. بنیاد شهید و امور ایثارگران

اعتبار پیش‌بینی شده برای بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1404 حدود 122 هزار میلیارد تومان است که حدود 121 هزار میلیارد تومان را اعتبارات هزینه‌ای و یک‌هزار میلیارد تومان را اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تشکیل می‌دهند. همان‌طور که در جدول ۱۲ نمایش داده‌ شده، کل اعتبار پیش‌بینی شده برای بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، 34 درصد رشد داشته است.

اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1404 در قالب «هشت برنامه» پیش‌بینی‌ شده و برنامه «خدمات حمایت اجتماعی ایثارگران» که مربوط به حقوق و مستمری والدین و فرزندان شهدا و جانبازان حالت اشتغال است با اختصاص حدود 91 هزار میلیارد تومان، همچون سال 1403، بیشترین اعتبار را (حدود 75 درصد از کل بودجه دستگاه)، به خود اختصاص داده است. بررسی سایر برنامه‌ها نشان‌ می‌دهد که تنها برنامه جدید اضافه شده در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، برنامه «سیاستگذاری و راهبری امور ایثارگران» است و بیشترین ضریب رشد را نیز در این میان، برنامه «توانمندسازی دانشجویان و دانش‌آموزان ایثارگر» به خود اختصاص داده است.

جدول 12. مقایسه اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران در بودجه مصوب سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404 (به میلیون ریال)

در شکل 11، سهم برنامه‌های مختلف در اعتبار در نظر گرفته شده برای بنیاد شهید و امور ایثارگران به تفکیک دسته‌‌بندی ارائه شده در جدول (6/1) لایحه بودجه سال 1404، نمایش‌‌ داده ‌شده‌ است. همان‌گونه که مشخص است «خدمات حمایتی» همچون سنوات گذشته بیشترین سهم را به خود اختصاص داده است. پس از این بخش، خدمات حمایت بیمه‌ای قرار می‌گیرد که صرف بیمه درمان تکمیلی ایثارگران می‌شود.

یکی از نقاط قوت در توزیع اعتبارات پیش‌بینی شده برای بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1404، توجه ویژه به گروه‌های قابل بازتوانی (همچون دانش‌آموزان و دانشجویان) و رشد قابل‌توجه اعتبار این بخش به‌منظور توانمندسازی این اقشار و خروج از چرخه حمایت مستقیم توسط بنیاد شهید است. بر این اساس، بیشترین رشد را در میان برنامه‌های دستگاه، برنامه «توانمندسازی دانشجویان و دانش‌آموزان ایثارگر» با رشدی حدود 107 درصدی، به خود اختصاص داده است. این مسئله گویای توجه سیاستگذار به لزوم خارج کردن اقشار مستعد از چرخه حمایت اجتماعی مستقیم و ایجاد امکان برای مستعدسازی اقشار جوان جامعه هدف به‌سمت توانمندسازی است.

بااین‌حال، یکی از چالش‌های دیرینه نظام بودجه‌ریزی حوزه ایثارگری، عدم وجود ارتباط متناظر میان برنامه‌های تعریف شده ذیل بنیاد شهید و امور ایثارگران و اسناد بالادستی این حوزه، به‌ویژه قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران است. در ماده (73) قانون مذکور اشاره‌ شده ‌است: «منابع مالی مورد نیاز (برای اجرای احکام هر فصل از قانون) با حفظ سهم سایر منابع بنیاد، در قالب مفاد لوایح بودجه سنواتی‌ پیش‌بینی خواهد شد». با وجود این، اما در طی بیش از یک دهه گذشته، هیچ‌گاه احکام بودجه و برنامه‌های پیش‌بینی شده ذیل بنیاد شهید و امور ایثارگران، پیوند متناظر با فصول قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران نداشته است و عموماً ذیل عناوین کلی و فراگیر، تعریف ‌شده‌اند. حتی در تبصره «2» ماده (73) قانون فوق، راه‌حل برطرف‌سازی این نقیصه نیز پیش‌بینی شده و قانونگذار را مکلف ساخته است: «به‌منظور شفاف‌سازی منابع مالی اختصاص ‌یافته برای خدمات‌رسانی به ایثارگران، معاونت برنامه‌‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور مکلف است نسبت به ایجاد فصل رفاه و تأمین اجتماعی ایثارگران و برنامه‌های ذیل آن متناسب با عناوین فصول این قانون در لوایح بودجه سنواتی اقدام نماید». بااین‌حال، این اقدام نیز تاکنون صورت نپذیرفته است. یکی از چالش‌های اصلی این عدم پیوند میان توزیع اعتبارات در قوانین بودجه با احکام اسناد بالادستی، عدم تحقق مطالبات قانونی جامعه ایثارگری به‌دلیل عدم تأمین منابع مالی در طی سال‌های اخیر است. مسئله تأمین و واردات خودروی ایثارگران، موضوع ماده (45) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، نمونه کوچکی از احکامی است که به‌دلیل عدم تأمین منابع مالی در طی سال‌های اخیر، همواره با نقص در اجرا همراه بوده است. درحالی‌که پیش‌بینی منظم و مستمر اعتبارات مربوط به احکام و تکالیف جاری این حوزه در قوانین سنواتی می‌تواند رافع چالش‌های فوق باشد.

 شکل 11. نمودار سهم برنامه‌های مختلف از اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1404 به تفکیک کدهای ارائه شده در جدول 6/1 لایحه بودجه سال 1404

3-4. بررسی اعتبارات ردیف‌های متفرقه

اعتبارات اختصاص ‌یافته به بنیاد شهید و امور ایثارگران در قالب ردیف‌های متفرقه، نسبت به قانون بودجه سال 1403 دو تغییر داشته است. دو ردیف با موضوع «پرداخت بدهی بنیاد شهید به دانشگاه آزاد اسلامی بابت شهریه دانشجویی» و «بدهی بیمه تکمیلی درمان ایثارگران» به ردیف‌های متفرقه لایحه بودجه سال 1404 اضافه شده و برای هرکدام یک‌هزار میلیارد تومان اعتبار در نظر گرفته‌ شده ‌است. «پاداش پایان خدمت ایثارگران» نیز برنامه‌ای است که همچون قانون بودجه سال 1403 و با بودجه مشابه چهار هزار میلیارد تومانی در قالب ردیف‌های متفرقه به بنیاد شهید و امور ایثارگران اختصاص ‌یافته ‌است. در مجموع اعتبارات این دستگاه در بخش ردیف‌های متفرقه نسبت به قانون بودجه سال 1403، 2 هزار میلیارد تومان (و در مجموع 50 درصد) رشد داشته است.

جدول 13. مقایسه اعتبارات ردیف‌های متفرقه مربوط به بنیاد شهید و امور ایثارگران در بودجه مصوب سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404 (به میلیون ریال)

 4. حوزه بیمه‌های اجتماعی

یکی از مهم‌ترین حوزه‌هایی که سهم‌‌ بسزایی در بودجه کشور دارد، حوزه بیمه و بازنشستگی است. در این بخش، مناسبات مالی دولت و حوزه بازنشستگی از منظر دستگاه‌های فعال در نظام بیمه‌ای و همچنین برنامه‌های دولت در این حوزه، مورد بررسی قرار خواهند گرفت.

به‌طورکلی اعتبارات اختصاص ‌یافته به صندوق‌های بیمه‌گر در بودجه عمومی در سه قالب کلی «جبران کسری صندوق»، «تعهدات جاری دولت به صندوق به‌واسطه قوانین مختلف» و «تأدیه بدهی» قابل دسته‌بندی است. اعتبارات صندوق‌های بیمه‌گر با عناوین مختلف در سال‌های متفاوت عمدتاً ذیل این سه قالب پیکره‌بندی شده‌اند.

مجموع اعتباراتی که ذیل حوزه بیمه‌ای دسته‌بندی می‌شوند، به بیش از ۱۱۱9 هزار میلیارد تومان می‌رسد که حدود نیمی از آن (52.93) مربوط به تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی (کشوری، لشکری، اطلاعات و فولاد) است. 17.8٪ از کل این اعتبارات مربوط به حوزه بیمه‌ای برای تأدیه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر و 16.8٪ از آن به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان که در ادامه به جزئیات آن اشاره خواهد شد، اختصاص ‌یافته ‌است. ‌‌کمتر از ۱۲.3٪ از مجموع اعتبارات حوزه بیمه‌ای نیز تحت‌عنوان خدمات حمایت بیمه‌ای دسته‌بندی شده که به برنامه‌هایی همچون ارائه خدمات بیمه‌ای به سازمان بهزیستی یا پرداخت حق بیمه دولت به سازمان تأمین اجتماعی مربوط می‌شود.

جدول 14. اعتبارات بخش صندوق‌های بازنشستگی و بیمه اجتماعی در لایحه بودجه 1404 (میلیون ریال)

تحلیلی بر اعتبارات مهم‌ترین دستگاه‌های حوزه بیمه‌ای

صندوق‌های بازنشستگی در ایران به سه دسته‌ اختصاصی، دولتی و عمومی غیردولتی تقسیم می‌شوند که‌ درحال‌حاضر هفده صندوق بازنشستگی فعال در کشور در ذیل سه دسته مذکور مشغول به فعالیت هستند. مهم‌ترین دستگاه‌های فعال در حوزه بیمه‌ای شامل صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات، صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد، سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر هستند. از میان دستگاه‌های مذکور، به‌جز سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، سایر صندوق‌ها بدون تأمین اعتبار از بودجه عمومی، امکان بقای خود را از دست می‌دهند. وابستگی صندوق‌های مذکور به دولت، در بودجه‌های سنواتی نمایان‌تر می‌شود، به‌نحوی‌که بخش قابل‌توجهی از منابعی که تحت‌عنوان رفاه اجتماعی (که در لایحه امسال به حمایت اجتماعی تغییر پیدا کرده) تعریف می‌شوند، صرف پرداخت تعهدات دولت به صندوق‌های کاملاً ناپایدار می‌شود.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، مجموع صندوق‌های بازنشستگی بیش از ۶۲۱ هزار میلیارد تومان از بودجه عمومی را به خود اختصاص داده‌اند که در مجموع رشد 53٪ را نسبت به سال گذشته به ثبت رسانده‌اند.

جدول 15. اعتبارات صندوق‌های بیمه‌گر در لایحه بودجه ۱۴۰۴ (میلیون ریال)

مقایسه اعتبارات دستگاه‌های بیمه‌ای نشان‌ می‌دهد که بیشترین رشد مربوط به صندوق بازنشستگی کشوری با ۵۴٪ و کمترین رشد مربوط به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر با ۲۰٪ بوده است.

شکل 12. نمودار اعتبارات دستگاه‌های بیمه‌ای

از میان صندوق‌های بیمه‌گر، صندوق بازنشستگی کشوری با ۶۳٪، بیشترین سهم از دستگاه‌های حوزه‌ بیمه‌ای را به خود اختصاص داده است. سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح نیز ۲۹٪ از مجموع اعتبارات صندوق‌های بیمه‌گر را به خود اختصاص داده است. یعنی دو صندوق کشوری و لشکری در مجموع حدود ۹۲٪ از اعتبارات صندوق‌های بیمه‌گر را به خود اختصاص داده و ۸٪ باقی‌مانده مربوط به ۳٪ صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد، ۲٪ سازمان تأمین اجتماعی، ۱٪ صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر و کمتر از ۱٪ مربوط به صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات است.

شکل 13. سهم صندوق‌های بیمه‌گر از مجموع اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی

اعتبارات متفرقه و تملک دارایی‌های مالی (متناسب‌سازی و تأدیه بدهی)

جدول ۹ لایحه بودجه ۱۴۰۴ که مربوط به برآورد اعتبارات ردیف‌های متفرقه است، یک ردیف مهم مربوط به حوزه بازنشستگی را شامل می‌شود که سهم‌ بسزایی در افزایش مجموع بودجه حوزه‌ بیمه‌ای در لایحه دارد. متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان (صندوق‌های کشوری، لشکری و فولاد) با رشد ۲۷۰٪ نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳، به ۱۸۵ هزار میلیارد تومان رسیده است. همچنین دو ردیف دیگر در جدول ۹ مربوط به سازمان تأمین اجتماعی بوده که در ذیل اعتبارات این دستگاه توضیح داده‌ شده ‌است.

در جدول شماره ۸ بودجه که مربوط به برآورد اعتبارات تملک دارایی‌های مالی است، ۲۰۰ هزار میلیارد تومان برای تأدیه بدهی حسابرسی‌شده دولت به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر در نظر گرفته‌ شده که این اعتبار نیز رشد ۵۴٪ نسبت به سال گذشته داشته است.

با احتساب داده‌های جداول 8 و ۹، مجموع اعتبارات مذکور در لایحه بودجه ۱۴۰۴، به 385 هزار میلیارد تومان می‌رسد که اگرچه جزئیات توزیع این اعتبارات در لایحه بودجه قابل‌ردیابی نیست، اما در مجموع باید ذیل اعتبارات حوزه بیمه‌ای دسته‌بندی شوند.

جدول 16. اعتبارات بیرون از دستگاه حوزه بیمه‌ای (میلیون ریال)

جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی

همان‌طور که پیشتر ذکر شد، به‌جز سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، سایر صندوق‌های مورد اشاره، بخش قابل‌توجهی از منابع خود را از بودجه عمومی تأمین کرده و کاملاً به بودجه دولتی وابسته هستند. مجموع این صندوق‌ها در لایحه ۱۴۰۴ با رشد ۴۷٪، ۵۹۲ هزار میلیارد تومان از بودجه عمومی را به خود اختصاص داده‌اند که با افزودن ۱۸۵ هزار میلیارد تومان بابت متناسب‌سازی سه صندوق کشوری، لشکری و فولاد، در مجموع بیش از ۷۷۷ هزار میلیارد تومان اعتبار دارند که در مقایسه با سال گذشته، رشد ۷۲٪ را نشان‌ می‌دهد. بخش قابل‌توجهی از این رشد بابت افزایش بودجه صندوق بازنشستگی کشوری و همچنین هزینه متناسب‌سازی است.

جدول 17. اعتبارات مربوط به جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی (میلیون ریال)

شایان توجه است که بیش از نیمی از مجموع اعتبارات دولت برای جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی صرف اعتبارات مربوط به صندوق بازنشستگی کشوری، ‌‌کمتر از ۲۵٪ جهت متناسب‌سازی و ۲۳٪ صرف اعتبارات مربوط به سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح می‌شود.

شکل 14. توزیع اعتبارات مربوط به جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه ۱۴۰۴

اعتبارات متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان لشکری، کشوری و فولاد که در جزء «۱» بند «ر» ماده (۲۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت تکلیف شده‌، در بند «خ» تبصره «۱» بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۴، دیده‌ شده ‌است. طبق این بند «در سال 1404 نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده... به میزان یک واحد درصد به‌عنوان سهم دولت افزایش می‌یابد تا کل نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده برابر (10) واحد درصد گردد...». برآورد اعتبار افزایش یک واحد درصد مالیات بر ارزش‌افزوده سهم متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان در جدول شماره ۵ لایحه بوده، ۸۸ هزار میلیارد تومان است که با اعتبار متناسب‌سازی دیده ‌شده در جدول ۹، فاصله قابل‌توجهی دارد و این بدان معناست که منابع حاصل از یک درصد افزایش مالیات بر ارزش‌افزوده برای متناسب‌سازی حقوق و مستمری بازنشستگان کافی نبوده و دولت ناگزیر به تأمین آن از سایر بخش‌ها یا به بهای تشدید کسری بودجه‌ شده ‌است.

۴-۱. صندوق بازنشستگی کشوری

صندوق بازنشستگی کشوری با پوشش بیش از ۵.۵ میلیون نفر در سال ۱۴۰۲، حدود ۶٪ از جمعیت کشور را تحت پوشش خود قرار داده است. از این تعداد، نزدیک به ۸۵۰ هزار نفر بیمه‌شدگان اصلی بوده‌اند که تعدادشان نسبت به سال ۱۴۰۱، ۶٪ کاهش یافته‌ است.

طبق گزارش سالنامه آماری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در پایان سال 1402 بیشترین تعداد مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری به‌ترتیب مربوط به مستمری‌بگیران وزارت آموزش و پرورش، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و وزارت جهاد کشاورزی بوده است.

جدول 18. ضریب و جمعیت تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری (میلیون ریال)

بودجه صندوق بازنشستگی کشوری با ۵۴٪ رشد نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳، به بیش از ۳۹۳ هزار میلیارد تومان رسیده است که حدود 368 هزار میلیارد تومان آن (یعنی ۹۳٪‌از کل اعتبارات دستگاه) مربوط به برنامه تأدیه بدهی دولت و کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگی صندوق کشوری بوده و ۲۶ هزار میلیارد تومان آن به برنامه کسور سهم دولت بازنشستگان (دولت به‌مثابه کارفرما) اختصاص  داده ‌شده‌ است. حدود ۴ میلیارد تومان نیز بابت بیمه عمر و حوادث بازنشستگان کشوری در ذیل این دستگاه تعریف شده‌ است.

جدول 19. اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری (میلیون ریال)

۴-۲. سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح

بودجه سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳، با ۳۶٪ رشد به حدود ۱۸۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. از این میزان، بیش از ۱۷۹ هزار میلیارد تومان آن مربوط به برنامه تأدیه بدهی دولت و کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگی بوده که رشد ۵۳٪ اعتبارات نسبت به مصوب سال گذشته را به ثبت رسانده‌ است. کسور سهم دولت بازنشستگان حدود ۱۶ میلیارد تومان و ۱۰۸ میلیارد تومان نیز به برنامه بیمه عمر و حوادث بازنشستگان لشکری اختصاص ‌یافته‌ است.

جدول 20. اعتبارات سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (میلیون ریال)

۴-۳. سازمان تأمین اجتماعی

سازمان تأمین اجتماعی با پوشش نزدیک به ۵۰ میلیون نفر از جمعیت کشور در سال ۱۴۰۲، حدود ۵۷٪ از جمعیت کشور را تحت پوشش خود قرار داده است. تعداد بیمه‌شدگان اصلی سازمان در سال ۱۴۰۲،‌ 16365132 نفر بوده که حدوداً ۵٪ نسبت به سال ۱۴۰۱ افزایش داشته است. نسبت پشتیبانی سازمان در سال ۱۴۰۲ برابر با 3.9 بوده است.

جدول 21. ضریب و جمعیت تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی

اگرچه انتظار می‌رود که بخش عمده منابع سازمان تأمین اجتماعی به‌مثابه یک سازمان عمومی غیردولتی، از محل حق بیمه‌ها (با مشارکت کارگر و کارفرما) تأمین شود، اما به‌واسطه قوانین مختلفی که دولت برای حمایت از گروه‌های مختلف وضع کرده و تعهدات سهم دولت از کسور بازنشستگی و همچنین انباشت بدهی‌های مذکور، به‌مرور زمان وابستگی بودجه سازمان به منابع عمومی افزایش‌یافته‌ است.

اعتبار مصوب منابع عمومی سازمان تأمین اجتماعی برای سال ۱۴۰۳ در لایحه بودجه، با رشد ۹۴٪ به حدود ۲۳ هزار میلیارد تومان رسیده که تمامی این اعتبارات تحت‌عنوان بیمه بازنشستگی و سلامت تخصیص داده‌ شده‌ است؛ از این اعتبار حدود ۱۴ هزار میلیارد تومان مربوط به اعتبارات هزینه‌ای و نزدیک به ۹ هزار میلیارد تومان مربوط به اعتبارات اختصاص ی است. در قانون ۱۴۰۳، اعتبار اختصاص ‌یافته به سازمان تأمین اجتماعی حدود ۱۸.۵ هزار میلیارد تومان بوده که با این مبنا، سازمان تأمین اجتماعی تنها ۲۳٪ رشد داشته است.

جدول 22. اعتبارات سازمان تأمین اجتماعی (میلیون ریال)

4-3-1. بررسی اعتبارات ردیف‌های متفرقه

بررسی اعتبارات متفرقه انتقال‌یافته به جدول ۷- ب نشان‌ می‌دهد که 42.4 میلیارد تومان اعتبارات سازمان تأمین اجتماعی ذیل این ردیف‌ها تعریف شده ‌است.

جدول 23. اعتبارات مربوط به سازمان تأمین اجتماعی در جدول 7-ب (میلیون ریال)

سازمان تأمین اجتماعی در جدول ۹ لایحه بودجه ۱۴۰۴ که مربوط به برآورد اعتبارات ردیف‌های متفرقه است، تحت دو عنوان مجزا، تأمین اعتبارات داشته است. اعتبار قابل‌توجه در این بخش، مربوط به پرداخت حق بیمه کارفرمایی طلاب بوده که نزدیک به ۳۸ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده ‌است.

جدول 24. اعتبارات مربوط به سازمان تأمین اجتماعی در جدول ۹ (میلیون ریال)

در لایحه بودجه سال آتی، ۲۰۰ هزار میلیارد تومان برای تأدیه بدهی حسابرسی‌شده دولت به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر دیده شده که اگرچه با توجه به انباشت بدهی‌های دولت به صندوق‌های بیمه‌گر ناکافی به‌نظر می‌رسد، اما رشد ۵۴٪ این اعتبار نسبت به سال گذشته، حاکی از توجه سیاستگذار به چالش مذکور است. دولت طبق بند «الف» ماده (۲۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت، به تأدیه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر مکلف شده ‌است.

4-4. صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر

صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر با پوشش بیش از ۴.۵ میلیون نفر از جمعیت کشور در سال ۱۴۰۲، حدود ۵٪ از جمعیت کشور را تحت پوشش خود قرار داده است. تعداد بیمه‌شدگان این صندوق در پایان سال 1402 به بیش از ۲.۵ میلیون نفر رسیده که نسبت به سال ۱۴۰۱، نزدیک به ۱۲٪ افزایش داشته است. براساس برآورد انجام شده توسط مرکز آمار ایران، نزدیک به ۱۴٪ از افراد روستایی کشور در سال 1402، تحت پوشش بیمه اجتماعی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر قرار داشته‌اند [۱].

جدول 25. ضریب و جمعیت تحت پوشش صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر

بودجه صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ نسبت به بودجه مصوب سال ۱۴۰۳، ۲۰٪ رشد داشته و به 5.7 هزار میلیارد تومان رسیده است. تمامی این اعتبارات به برنامه بیمه بازنشستگی روستاییان و عشایر (پرداخت سهم مشارکت دولت) اختصاص  یافته‌ است.

جدول 26. اعتبارات صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر (میلیون ریال)

۵ -۴. صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات

بودجه صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳ با رشد ۴۰٪ به بیش از 2.8 هزار میلیارد تومان رسیده و تمامی این اعتبارات به برنامه توسعه خدمات حمایتی اختصاص  یافته‌ است.

جدول 27. اعتبارات صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات (میلیون ریال)

۶ -۴. صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد

صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد در سال ۱۳۹۱ با انتقال از وزارت صمت به وزارت رفاه، به‌ دلایل مختلفی همچون محدودیت‌های استخدامی و همچنین کاهش نسبت پشتیبانی (‌‌کمتر از ۱)، به‌مرور زمان وابستگی بیشتری به بودجه عمومی پیدا کرد، به‌نحوی‌که از سال ۱۳۹۹ ردیف اعتباری مشخصی در بودجه سنواتی صرفاً جهت حمایت از این صندوق، ایجاد شد.

بودجه صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳، ۳۳٪ رشد داشته و به حدود ۱۶.۵ هزار میلیارد تومان رسیده که تمامی این اعتبارات به برنامه تأدیه بدهی دولت و کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان اختصاص  یافته‌ است.

جدول 28. اعتبارات صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد (میلیون ریال)

 5. بخش امداد اجتماعی

در ایران، دستگاه‌هایی نظیر سازمان اورژانس کشور، سازمان مدیریت بحران کشور و از همه مهمتر جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران، متولیان مستقیم امور ارائه خدمات امداد اجتماعی در کشور هستند. ازاین‌رو در این بخش تلاش می‌شود اعتبارات پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در دستگاه‌های یاد شده مورد بررسی قرار گیرد. در این بخش کد «107» با اعتباری معادل 15.2 هزار میلیارد تومان وجود دارد و در اعتبارات متفرقه انتقال‌نیافته این بخش نیز معادل 8.2 هزار میلیارد تومان است. در مجموع اعتبارات حدود 23.4 هزار میلیارد تومانی این بخش سهمی معادل 1.6 درصد از بودجه امور رفاه و تأمین اجتماعی را به خود اختصاص داده است.

جدول 29. اعتبارات بخش امداد اجتماعی لایحه بودجه 1404

۵-۱ . جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران

اعتبار پیش‌بینی شده برای جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران در لایحه بودجه سال 1404، حدود 15 هزار و 600 میلیارد تومان است که حدود 12 هزار و 400 میلیارد تومان را اعتبارات هزینه‌ای و 3 هزار و 200 میلیارد تومان را اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تشکیل می‌دهند. همان‌طور که در جدول 29نمایش داده‌ شده‌، کل اعتبار پیش‌بینی شده برای جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، 62 درصد رشد داشته است. این اعتبار در قالب هشت برنامه هزینه خواهد شد و برنامه «خدمات‌درمانی اولیه به آسیب‌دیدگان حوادث و سوانح» با اختصاص حدود 10 هزار میلیارد تومان، بیشترین اعتبار را از کل بودجه دستگاه به خود اختصاص داده است. این برنامه، بیشترین رشد اعتباری را نیز در میان برنامه‌های دستگاه به خود اختصاص داده است. نگاهی به برنامه‌های پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال 1404 نشان‌ می‌دهد که بیش از نیمی از برنامه‌های جمعیت هلال‌احمر، در حالی در برنامه 1404 گنجانده‌ شده‌اند که در قانون بودجه سال 1403 ردپایی از آنها وجود نداشته‌ است. قالب این برنامه‌های جدید اضافه شده از جنس فعالیت‌های «پژوهشی، افزایش مهارت و سیاستگذاری» هستند که با توجه به تأکیدات فراوان بر اهمیت مسئله «پیشگیری» در ادبیات علمی حوزه مدیریت بحران، حضور آنها در لایحه بودجه سال 1404، مثبت ارزیابی می‌شود. برنامه «سیاستگذاری و راهبری خدمات امداد و نجات» در قالب دو کد متفاوت ارائه‌ شده ‌است که کد «107-0527» از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای- که غالب آن از نیز محل اعتبارات متفرقه (اعتبارات ماده (69) قانون برنامه هفتم پیشرفت) تأمین اعتبار خواهد شد و کد «148-0477» نیز از محل اعتبارات هزینه‌ای، تأمین خواهد شد. شایان‌ذکر است که جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران، تنها دستگاه امدادی در کشور است که درآمد اختصاصی دارد (حدود 8 هزار و دویست میلیارد تومان). این اعتبار در حدود نیمی از اعتبارات این دستگاه را شامل می‌شود.

جدول 30. مقایسه اعتبارات جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران در اعتبارات مصوب سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404

در شکل ذیل، سهم برنامه‌های مختلف (به تفکیک دسته‌‌بندی ارائه شده در جدول 6/1 لایحه بودجه 1404) در اعتبار در نظر گرفته شده برای جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران در لایحه بودجه سال 1404 نمایش‌‌ داده ‌شده‌ است. کل اعتبارات در قالب دو برنامه گنجانده‌ شده و غالب اعتبارات به برنامه «خدمات امداد و نجات» اختصاص ‌یافته ‌است. نکته شایان توجه این است که این برنامه، واجد فعالیت‌هایی با ماهیت متفاوت است؛ بدین معنا که هم شامل امور توان‌بخشی (با عنوان برنامه «خدمات توان‌بخشی به آسیب‌دیدگان حوادث و سوانح»)‌ شده ‌است و هم امور درمانی (در قالب برنامه‌هایی در راستای ارائه خدمات اضطراری و درمانی اولیه به آسیب‌دیدگان حوادث و سوانح) و ارتقای مهارتی (در قالب برنامه‌هایی در راستای مهارت‌افزایی، پژوهش‌های کاربردی و ارتقای سواد عمومی در حوزه امداد و نجات).

شکل 15. نمودار سهم برنامه‌های مختلف از اعتبارات جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران در لایحه بودجه سال 1404

5-1-1. اعتبارات ردیف‌های متفرقه

با توجه تصویب قانون برنامه هفتم پیشرفت و در راستای اجرای ماده (69) قانون برنامه هفتم پیشرفت یک ردیف اعتباری در قالب ردیف‌های متفرقه برای جمعیت هلال‌احمر در لایحه بودجه سال 1404 پیش‌بینی‌ شده ‌است. در مجموع حدود 18 درصد از کل اعتبارات‌ پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال 1404 برای جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی (2 هزار و 850 میلیارد تومان) از محل اعتبارات متفرقه و در قالب دو موضوع («اعتبارات ماده (69) قانون برنامه هفتم پیشرفت» با اختصاص 2 هزار میلیارد تومان و «کمک بلاعوض به بیماران نیازمند» با اختصاص 850 میلیارد تومان) در نظر گرفته شده ‌است.

جدول 31. مقایسه اعتبارات ردیف‌های متفرقه مربوط به جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران در اعتبارات مصوب 1403 و لایحه بودجه 1404

۵-۲. سازمان مدیریت بحران کشور

اعتبار پیش‌بینی شده برای سازمان مدیریت بحران کشور در لایحه بودجه سال 1404، حدود 61 میلیارد و 800 میلیون تومان است که حدود 92 درصد از آن را اعتبارات هزینه‌ای و 8 درصد را اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تشکیل می‌دهند. همان‌طور که در جدول 32 نمایش داده‌ شده‌، بودجه پیش‌بینی شده در لایحه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، 79 درصد رشد داشته است. کل اعتبارات پیش‌بینی شده همچون سال گذشته در قالب یک برنامه با عنوان «مدیریت امور حوادث غیرمترقبه با اولویت پیشگیری» و در چارچوب برنامه «خدمات امداد و نجات» ارائه‌ شده ‌است.

جدول 32. مقایسه اعتبارات سازمان مدیریت بحران کشور در اعتبارات مصوب سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404

در شکل ذیل تفاوت اعتبار‌ پیش‌بینی شده برای سازمان مدیریت بحران کشور و برنامه ذیل آن در لایحه بودجه سال 1404 با اعتبار مصوب سال 1403 به نمایش در آمده است.

شکل 16. نمودار مقایسه اعتبار سازمان مدیریت بحران کشور و برنامه ذیل آن در اعتبارات مصوب سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404

۵-۳ . سازمان اورژانس کشور

اعتبار پیش‌بینی شده برای سازمان اورژانس کشور در لایحه بودجه سال 1404، حدود 3 هزار و 500 میلیارد تومان است که حدود 555 میلیارد تومان را اعتبارات هزینه‌ای و 2 هزار و 960 میلیارد تومان را اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تشکیل می‌دهند. همان‌طور که در جدول 33 نمایش داده‌ شده‌ است، اضافه شدن اعتبار ماده (69) قانون برنامه هفتم پیشرفت- در قالب اعتبار متفرقه- باعث‌ شده ‌است که کل اعتبار پیش‌بینی شده برای سازمان اورژانس کشور در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، 249 درصد رشد داشته ‌باشد، که بیشترین رشد بودجه را در میان دستگاه‌های امدادی کشور به خود اختصاص خواهد داد. این اعتبارات در قالب دو برنامه، هزینه می‌شود و برنامه «خدمات‌درمانی بستری» با بودجه‌ای حدود 2 هزار و 500 میلیارد تومان، بیشترین اعتبار را از آن خود کرده است.

جدول 33. مقایسه اعتبارات سازمان اورژانس کشور در اعتبارات مصوب سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404

در شکل ذیل، سهم برنامه‌های مختلف (به تفکیک دسته‌‌بندی ارائه شده در جدول 6/1 لایحه بودجه 1404) در اعتبار در نظر گرفته شده برای سازمان اورژانس کشور در لایحه بودجه سال 1404 نمایش‌‌ داده ‌شده‌ است. کل اعتبارات در قالب دو برنامه گنجانده‌ شده و غالب اعتبارت به برنامه «خدمات‌درمانی» اختصاص یافته ‌است. مقایسه اعتبارات این دو برنامه در لایحه بودجه سال 1404 و قانون بودجه سال 1403 نشان‌ می‌دهد که با وجود اینکه این دو برنامه در قانون بودجه سال 1403 نسبتاً سهم برابری از کل اعتبارات دستگاه داشته‌اند، اما رشد قابل‌توجه (406 درصد) برنامه «خدمات‌درمانی» باعث هدایت بودجه کلی دستگاه به‌سمت این برنامه‌ شده ‌است.

شکل 17. نمودار سهم برنامه‌های مختلف از اعتبارات سازمان اورژانس کشور در لایحه بودجه سال 1404

۵-3-۱. اعتبارات ردیف‌های متفرقه

همان‌طور که در بالا اشاره شد، حدود 57 درصد از اعتبارات‌ پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال 1404 برای سازمان اورژانس کشور (2 هزار میلیارد تومان) از محل اعتبارات متفرقه با موضوع «اعتبارات ماده (69) قانون برنامه هفتم پیشرفت» است. نسبت به قانون بودجه سال 1403، دو برنامه «حق بیمه شخص ثالث شرکت‌های بیمه‌ای بابت هزینه در امور منجر به کاهش تصادفات» و «اعتبارات موضوع اخذ 5 درصد از واردات خودروهای وارداتی جهت خرید آمبولانس» از اعتبارات‌ پیش‌بینی شده در ردیف‌های متفرقه مربوط به سازمان اورژانس کشور در لایحه بودجه سال 1404، حذف ‌شده‌اند.

جدول 34. مقایسه اعتبارات ردیف‌های متفرقه مربوط به سازمان اورژانس کشور در قانون بودجه سال 1403 و لایحه بودجه 1404

 6. جمع‌بندی و پیشنهادها

ایجاد «نظام چندلایه تأمین اجتماعی»، یکی از مهم‌ترین سیاست‌های اجتماعی کلان کشور است. این نظام‌، مبتنی‌بر سه بخش بیمه‌های اجتماعی، حمایت‌های اجتماعی و امداد است. حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در بخش دوم لایحه بودجه 1404 کشور به‌طورکلی اعتباری، معادل 14,145,451,255 میلیون ریال (1,414 هزارمیلیارد تومان) برای حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در نظر گرفته است. بنابراین اعتبارات مربوط به رفاه و تأمین اجتماعی در لایحه بودجه 1404، معادل 26.27 درصد از مصارف عمومی دولت را شامل می‌شود. اگر مطابق با اسناد فوق، حوزه رفاه و تأمین اجتماعی به سه بخش فوق‌الذکر تقسیم شود، به‌ترتیب اعتبارات حوزه صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی معادل 1,119 هزار میلیارد تومان (79 درصد اعتبارات رفاه اجتماعی)، حوزه حمایتی و توانمندسازی معادل 271 هزار میلیارد تومان (19 درصد اعتبارات رفاه اجتماعی) و حوزه امداد اجتماعی، معادل 23 هزار میلیارد تومان خواهد شد (2 درصد اعتبارات رفاه اجتماعی) است.

حوزه حمایتی اعتباری برابر با 2,713,496,893 میلیون ریال (271 هزار میلیارد تومان) معادل 19.18 درصد بودجه امور رفاه و تأمین اجتماعی در لایحه 1403 اختصاص ‌یافته ‌است. در میان برنامه‌های موجود در دستگاه‌های حمایتی جهت‌گیری‌های متنوعی وجود دارد. بودجه کمیته ‌امداد با وجود اینکه حدود 57 درصد مربوط به خدمات حمایتی بوده و تنها 15 درصد برنامه‌های مربوط به کد «110» را دربر گرفته است، جهت‌گیری روشنی به‌سوی برنامه‌های توانمندسازی و اشتغال دارد. برنامه‌های «توانمندسازی دانشجویان و دانش‌آموزان تحت پوشش خدمات» و «اشتغال حمایتی» هر دو نسبت به قانون بودجه سال گذشته، رشد حدود 105 درصدی دارند و همین سیاست، نشان از سوق یافتن این دستگاه به‌سوی توانمندسازی مددجویان است. سازمان بهزیستی کشور، اما به‌دلیل تنوع و تکثر ارائه خدمات و مواجهه با طیف جمعیت هدف متنوع، همچنان به‌عنوان نهاد ارائه خدمت اجتماعی قابل تحلیل است. حدود 82 درصد از بودجه این سازمان، صرف برنامه‌های خدمات حمایتی است که شامل توان‌بخشی نیز می‌شود. فقط 4 درصد این بودجه مربوط به بخش توانمندسازی و اشتغال است که نشان از عدم برنامه‌ریزی در جهت ارتقای مددجویان تا حد ممکن از چرخه حمایتی به سطوح بالاتر دارد.

در ردیف بودجه اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان نیز با وجود رشد 85 درصدی این ردیف نسبت به قانون سال گذشته، همچنان بخش ناچیزی از اعتبارات آن به تکالیف «توانمندسازی دانشجویان و دانش‌آموزان تحت پوشش» و به‌خصوص «خدمات اشتغال حمایتی» برای معلولان قرار گرفته است. درحالی‌که حدود 94 درصد ردیف این قانون به بخش توان‌بخشی، تعلق گرفته است. این نکته، نافی وظایف سنگین سازمان بهزیستی در حمایت از جمعیت هدف به‌خصوص معلولان نیست، بلکه انتظار می‌رود این سازمان علاوه‌بر تکالیف حمایتی و توان‌بخشی دارای برنامه‌ جدی در امور توانمندسازی و اشتغال این جامعه هدف نیز باشد.

همچنین اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران، با وجود اینکه در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، 34 درصد رشد داشته و در قالب هشت برنامه پیش‌بینی‌ شده ‌است، اما به‌سوی برنامه «خدمات حمایتی» همچون سنوات گذشته میل دارد و بیشترین سهم از کل اعتبارات این دستگاه را در میان برنامه‌ها، کد «106» به خود اختصاص داده است. نکته قابل‌توجه در بررسی توزیع اعتبارات برنامه‌های مختلف ذیل این دستگاه، سهم پایین اعتبارات حوزه توان‌بخشی است که باعث شده تنها 1.5 درصد از کل بودجه این دستگاه صرف برنامه «توانمندسازی مددجویان، معلولان و ایثارگران» شود. بنابراین می‌توان چنین نتیجه گرفت که عمده سهم حمایت‌های اجتماعی در بودجه امسال به کد «106» اختصاص ‌یافته و همچنان جهت‌گیری جدی به‌سمت توانمندسازی مددجویان و سیاست‌های خروج از بخش حمایتی در نظر گرفته نشده است.

مجموع اعتباراتی که ذیل حوزه بیمه‌ای دسته‌بندی می‌شوند، به بیش از ۱۱۱9 هزار میلیارد تومان می‌رسد که حدود نیمی از آن (52.93) مربوط به تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی (کشوری، لشکری، اطلاعات و فولاد) است. 17.8٪ از کل این اعتبارات مربوط به حوزه بیمه‌ای جهت تأدیه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر و 16.8٪ از آن به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان اختصاص ‌یافته ‌است. ‌‌کمتر از ۱۲.3٪ از مجموع اعتبارات حوزه بیمه‌ای نیز تحت‌عنوان خدمات حمایت بیمه‌ای دسته‌بندی شده که به برنامه‌هایی همچون ارائه خدمات بیمه‌ای به سازمان بهزیستی یا پرداخت حق بیمه دولت به سازمان تأمین اجتماعی مربوط می‌شود.

اعتبارات بخش امداد اجتماعی در بودجه 1403 معادل، 234,528,011 میلیون ریال (23.4 هزار میلیارد تومان) برابر با 1.6 درصد از بودجه امور رفاه و تأمین اجتماعی است. در نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی ذیل این بخش، سه نهاد جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران، سازمان مدیریت بحران کشور و سازمان اورژانس کشور قرار دارند. همان‌طور که پیش از این گفته شد، اعتبار پیش‌بینی شده برای جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران در لایحه بودجه سال 1404 حدود 15 هزار و 600 میلیارد تومان بوده و نسبت به قانون بودجه سال 1403، 62 درصد رشد داشته است. جمعیت هلال‌احمر در لایحه بودجه سال 1404، دارای بیشترین تنوع برنامه‌ای است (با تخصیص هشت برنامه) و تنها دستگاه امدادی در کشور است که درآمد اختصاصی دارد (حدود 8 هزار و دویست میلیارد تومان).‌ بااین‌حال، اما در میان دستگاه‌های امدادی در کشور، کمترین رشد اعتبارات در لایحه بودجه سال 1404 (نسبت به قانون بودجه سال 1403) متعلق به جمعیت هلال‌احمر است.

سازمان مدیریت بحران کشور در لایحه بودجه سال 1404، واجد اعتباری بالغ بر 61 میلیارد و 800 میلیون تومان است و نسبت به قانون بودجه سال 1403، 79 درصد رشد را به خود می‌بیند. سازمان مدیریت بحران کشور، تنها دستگاه امدادی است که کل اعتبارات پیش‌بینی شده برای آن در لایحه بودجه سال 1404 در قالب یک برنامه و ذیل «خدمات امداد و نجات» ارائه‌ شده ‌است. سازمان اورژانس کشور در لایحه بودجه سال ،1404 بیشترین رشد اعتباری را در میان دستگاه امدادی کشور به خود دیده (249 درصد نسبت به قانون بودجه 1403) و حدود 3 هزار و 500 میلیارد تومان اعتبار را به خود اختصاص داده است که بیش از 84 درصد اعتبار ان از محل تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تأمین می‌شود.

پیشنهادها

• مطابق ماده (۳۰) قانون حمایت از حقوق معلولان، «به‌منظور شفاف‌سازی منابع مالی اختصاص ‌یافته برای اجرای این قانون و حمایت از افراد دارای معلولیت سازمان برنامه و بودجه مکلف است نسبت به ایجاد ردیف اعتباری ذیل فصل رفاه اجتماعی متناسب با عناوین فصول این قانون در لوایح بودجه سنواتی اقدام نماید»، اما تنها بودجه این قانون ذیل یک ردیف کلی با کد 131510 آورده‌ شده و امکان شفافیت و تفکیک خدمات به برای اجرای فصول مختلف این قانون را به دستگاه واگذار کرده است. پیشنهاد می‌شود که اعتبارات فصول مختلف این قانون به تفکیک ذیل ردیف مذکور آورده شود.
• جدول شماره 9 ردیف 36-530000 به شرح زیر اصلاح شود:

عبارت «کمک به تأمین مسکن محرومین» به «کمک به تأمین مسکن مددجویان کمیته ‌امداد امام (ره) و سازمان بهزیستی کشور و محرومین مورد ‌تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» تغییر یابد،

• سهم سازمان بهزیستی کشور و کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره) در قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور برای مناطق کمتر توسعه‌یافته» را به‌دلیل ماهیت حمایتی این دو دستگاه، می‌توان در قالب ردیف دیگر به این دو دستگاه استرداد کرد،

افزایش اعتبار برنامه «خدمات حمایت توان‌بخشی ایثارگران» و یا افزایش سهم این برنامه در توزیع اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران،

• بازتعریف برنامه‌های تعریف شده ذیل بنیاد شهید و امور ایثارگران متناظر با فصول6 گانه اجرایی (فصل دوم تا هفتم) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران،
• حذف موضوع تهاتر بدهی‌های ناشی از حق‌بیمه تأمین اجتماعی کارکنان و پرداخت سایر تعهدات دانشگاه‌های علوم‌پزشکی از محل درآمد ماده (۳۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت،
• تهاتر بدهی‌های دولت به تأمین اجتماعی با بدهی تأمین اجتماعی به مراکز بهداشتی و دانشگاه‌های علوم‌پزشکی،
• تفکیک سهم سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان از مبلغ ۲۰۰ هزار میلیارد تومان تأدیه بدهی.