خلاصه مدیریتی

• بیان/شرح مسئله

پیش نیاز ایجاد شواهدی قابل اعتماد برای تصمیم‌گیران، دسترسی به داده‌ها و اطلاعاتی معتبر است که احصای شواهد دقیق را تضمین می‌نماید. این ضرورت سبب شده است تا ساماندهی به جریان داده به بخشی از برنامه توسعه کشورها مبدل شود.

سال‌هاست که در ایران، تلاش‌های متعددی در زمینه ساماندهی به جریان داده، اعم از نگارش قوانین (همچون قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی مصوب 1401/۰۸/10) تا طراحی پایگاه‌های اطلاعاتی مختلف (نظیر سامانه ملی کاتالوگ و مجموعه داده‌های باز و کاربردی) صورت پذیرفته ‌است، اما مشاهده می‌گردد که این اقدام‌ها نتوانسته است در ساماندهی به فضای داده و اطلاعات در کشور مؤثر واقع شود. شاهدی بر این ادعا، فقدان تحقق پیش نیازهای لازم برای تحقق سرشماری ثبتی مبنا در سال 1405، با وجود تصویب اولیه ضرورت این سرشماری در سال 1399(تصویب‌نامه شماره ۲۱۲۴۷ / ت۵۷۵۱۵هـ) می‌باشد. ازسوی دیگر در بند «پ» تبصره «2» ماده (107) برنامه هفتم توسعه صراحتاً اشاره شده است که دستگاه‌های اجرایی موظف به تهیه‌ برنامه عملیاتی استقرار و پیاده‌سازی چرخه هوشمندسازی، اصلاح فرایندها و استقرار نظام حکمرانی داده‌مبنا شده‌اند که ضرورت ایجاد بستری برای تحقق حکمرانی داده‌مبنا را ضروری می‌سازد.

به ظن محققان و صاحب‌نظران این حوزه، ساماندهی به این فضا نیازمند طراحی قوانینی است که با دیدگاهی جامع به حوزه داده طراحی شده باشد. به بیانی بهتر، قانونگذاری اثربخش برای جریان داده در کشور نیازمند شناخت ابعاد مؤثر بر جریان داده و اطلاعات است، اما بررسی جزئیات قوانین و کارایی عملیاتی آن­ها نشان از آن دارد که تدوین قوانین گاهی برحسب نیاز مقطعی کشور و بدون دیدگاهی جامع و کامل نسبت به ابعاد کلان مسئله طراحی شده است. رفع این چالش و ایجاد دیدگاهی برای قانونگذاران، نیازمند ارائه ابعاد مؤثر بر ساماندهی جریان داده است که ضرورت پژوهشی جامع در این زمینه را ضروری می‌کند.

• نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

ماحصل مطالعات انجام شده در این گزارش نشان از چالش­ جدی در زمینه خلأ قانونی در حوزه داده و اطلاعات دارد (جدول 1) که علاوه‌بر نبود اراده مستمر در تصویب قوانین کافی در این زمینه، چرایی آن را می‌توان در فقدان بینش جامع نسبت به موضوع‌های مرتبط با داده و اطلاعات دانست.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

درنتیجه بررسی منابع اطلاعاتی موجود در زمینه داده‌ها و اطلاعات و تطبیق آن با قوانین، طرح‌ها و لوایح موجود، خلأهای مطالعاتی و قانونی در جدول 1 اشاره شده است.

جدول 1. گستره پوشش مفاهیم مرتبط با داده و اطلاعات و قوانین، طرح‌ها و لوایح

 مأخذ: براساس یافته‌های تحقیق.

گفتنی است، سنجش کیفیت مواردی که در جدول 1 به‌وجود قانون در زمینه آن­ها اذعان شده ‌است، نیازمند گزارش‌های نظارتی در زمینه قوانین مذکور است تا جامعیت این قوانین در زمینه حوزه تحت پوشش مشخص گردد.

با توجه مفاهیم ارائه شده در جدول فوق، پیشنهادهای سیاستی ذیل در راستای تسهیل تحقق حکمرانی داده‌مبنا، ارائه می‌شود:

•  —در حوزه داده و اطلاعات، ارزیابی قوانین موجود اهمیت بسزایی دارد. در گام نخست، ضروری است تا قوانین تصویب شده از منظر کفایت و به‌روز بودن مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته و شکاف میان نتایج قانون و اهداف قانونگذار به‌دقت مورد بررسی قرار گیرد. در این راستا، بازبینی قوانین با رویکردی جامع و دقیق ضروری است تا مشخص گردد که آیا این قوانین پاسخگوی نیازهای روز جامعه و همچنین انطباق با استانداردهای بین‌المللی هستند یا خیر.
• — به‌روزرسانی و یکپارچگی لوایح و طرح‌ها از موضوعات مهم در فرایند قانونگذاری است. ازآنجایی‌که بعضی لوایح و طرح‌ها با تصویب خود، سایر قوانین مرتبط را نسخ می‌کنند، ضروری است تا قبل از تصویب، جامعیت و به‌روز بودن آن­ها بررسی شود. همچنین نبود تناقض جدی میان لوایح و طرح‌های مرتبط باید مورد ارزیابی قرار گیرد تا از بروز تعارض‌های قانونی پیشگیری شود.
• — توجه به فرهنگ داده‌محوری در رویه‌های حکمرانی امری ضروری در جهت به رسمیت شناخته شدن و فراگیر شدن داده‌ها در سیاستگذاری است. برای این منظور، فرهنگ‌سازی مناسب در میان ذی‌نفعان اصلی ازجمله مسئولان و تصمیم‌گیرندگان ضروری است. با وجود ضرورت این مهم، فرهنگ‌سازی و ایجاد سواد داده در میان سیاستگذاران، نیازمند ایجاد اطمینان در ایشان در زمینه کفایت، دقت و به روز بودن داده‌های موجود در پایگاه‌های اطلاعاتی است. امروزه در کشور ما، سامانه‌های متعددی برای ارائه داده‌ها و اطلاعات به‌صورت عمومی و محرمانه، در حال فعالیت هستند، اما نحوه تعامل اطلاعاتی این سامانه، ارزیابی عملکرد و کیفیت اطلاعات موجود در آنها، گستره اطلاعاتی منطقی هر سامانه ازجمله مسائلی است که هنوز در کشور مشخص نیست. این موضوع در گام نخست نیازمند حکمرانی صحیح بر سامانه‌هاست که تا به امروز در کشور مغفول واقع شده است.
• — توجه به جرائم در حوزه داده و اطلاعات و تعیین مجازاتی مناسب در این زمینه، موضوع مهم دیگری است که تحقق حکمرانی داده مبنا را ممکن می‌‌سازد. طراحی سازوکارهایی پیش‌گیرانه برای سوءاستفاده از داده‌ها و اطلاعات، در گام نخست نیازمند تعیین حوزه‌های نیازمند جرم‌انگاری در ربط با داده‌ها و اطلاعات است. تعیین این حوزه‌ها، نیازمند نگاهی کلان به پیش نیازهای تسهیل جریان داده و اطلاعات در کشور است.
• — در طراحی قوانین حوزه داده و اطلاعات، توجه به ذی‌نفعان امری ضروری است. این حوزه دارای ذی‌نفعان متنوعی است که هریک دارای مأموریت و وظایف خاصی هستند. نبود توجه به این مسئله می‌تواند منجر به فقدان اجرای صحیح قوانین گردد. یکی از راهکارهای مهم در این راستا، طراحی نگاشتی جامع از ذی‌نفعان مرتبط با جریان داده در کشور و شناسایی دقیق منافع و مسئولیت‌های هریک است.

1. مقدمه

رشد و شتاب تصاعدی در تولید حجم وسیعی از داده‌ها و اطلاعات، پایه‌ای قوی برای تصمیم‌گیری مبتنی‌بر شواهد فراهم ساخته‌است. این تغییر پارادایم، عصر جدیدی از حکمرانی مبتنی‌بر داده را آغاز کرده است، که به سیاستگذاران و مدیران دولتی قدرت می‌دهد تا انتخاب‌های آگاهانه‌ای داشته‌ باشند.

لازمه‌ بهره‌مندی از مزایای داده‌ها و اطلاعات در سیاستگذاری، کسب اطمینان از کیفیت، دقت و جامعیت منابع اطلاعاتی در دسترس است. این مسئله سبب شده است تا قوانین متعددی در جهان برای سامان بخشیدن به فضای داده و اطلاعات طراحی شود که هریک از این قوانین تلاش نموده‌اند تا با ساماندهی به بخشی از جریان داده، ارزش‌آفرینی از داده‌ها و اطلاعات را تسهیل کنند.

سال‌‌‌هاست که در ایران نیز تلاش شده است تا با طراحی قوانین، مقررات، آیین‌نامه‌ها و یا ابزارهای حاکمیتی نرم‌تر همچون راه‌اندازی درگاه‌های ملی دسترسی به داده‌ها، ساماندهی جریان داده و اطلاعات در کشور مورد توجه قرار گیرد. از نخستین قانون طراحی شده در این زمینه با عنوان «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387/۱۱/06» تا قانونی که اخیراً در مجلس شورای اسلامی مصوب شده است (قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی مصوب 1401/۰۸/10)، تنظیم سازوکارهای عملیاتی برای ساماندهی به بخشی جریان داده در کشور را سرلوحه خود قرار داده‌اند.

بررسی کارایی قوانین طراحی شده در حوزه داده نشان از آن دارد که پراکندگی و فقدان تمرکز موضوع‌های قانونی، نادیده گرفتن ذی‌نفعان، فقدان طراحی آیین‌نامه‌های اجرایی دقیق و غیره در عمل موجب شده است که قوانین مذکور به‌خوبی نتوانند در ساماندهی به فضای داده و اطلاعات مؤثر باشند. به بیانی دیگر، طراحی قوانین در حوزه داده نیازمند بینشی جامع از اقتضائات و الزامات جریان داده و ابعاد مؤثر در زمینه ساماندهی به این فضاست که به‌نظر می‌رسد در قوانین طراحی شده تا به امروز با دقت بدان پرداخته نشده است. علاوه‌بر این، آنچه کارایی قوانین را تضمین می‌‌کند دقت و جامعیت آنها در پرداختن به ابعاد دقیق موضوع است. به‌عنوان مثال، آنچه قانون  را به قانونی مرجع برای حفاظت از داده‌های شخصی در جهان مبدل کرده ‌است، دامنه جامع، ضمانت اجرایی قوی، مقررات تکمیلی و نسبت صحیح آن با سایر قوانین مرتبط با داده است.

با توجه به ضرورت پرداختن شناسایی ابعاد مؤثر بر ساماندهی به جریان داده از منظر ذی‌نفعان و منابع اطلاعاتی مختلف، گزارش حاضر در نظر دارد تا با احصای این ابعاد براساس ادبیات علمی، نظرات خبرگان و ذی‌نفعان، اسناد بالادستی و برنامه‌های توسعه، ابعاد اصلی زیست‌بوم داده را شناسایی نموده و از این منظر، نگاشتی از ابعاد فاقد قانون در حوزه داده و اطلاعات را ترسیم کند. این نگاشت می‌تواند دیدگاه جامعی را در زمینه خلأهای قانونی و اولویت ابعاد نیازمند قانون به نمایندگان مجلس ارائه نماید.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

سوابق مطالعاتی مرکز پژوهش‌های مجلس در زمینه داده‌ها و اطلاعات را می‌توان به سه بخش تقسیم کرد. بخش نخست این مطالعات، در زمینه ارائه گزارش‌های راهبردی است که هدف آنها، بیان دیدگاه سایر کشورها به ساماندهی به جریان داده‌ها و اطلاعات از مناظر مختلف است. از این میان می‌توان به گزارشی نظیر «شناسایی خلأ‌های قانونی حفاظت از داده‌ها در زنجیره ارزش داده‌ها با مقایسه قوانین ایران و ایالات متحده آمریکا شماره ۱: نگاشت قوانین» به شماره مسلسل ۱۸۷۱۶ اشاره نمود. در این گزارش با بررسی رویکرد کشور آمریکا به طراحی قانون در زمینه حفاظت از داده‌ها، خلأهای قانونی شناسایی شده در کشور ایران بیان شده ‌است[1].

با وجود دیدگاه‌های ارزشمند حاصل از این گزارش‌ها، آنچه تاکنون مغفول واقع شده است، شناسایی ابعاد جامعی است که باید در ساماندهی به داده‌ها مورد توجه قرار گیرد. به بیانی بهتر، عاملی که موجب ارتقای کارایی یک قانون می‌گردد، توجه و تمرکز آن قانون بر ابعاد و جنبه‌های متأثر از آن است. این نکته، ضرورت شناسایی و بررسی دقیق ابعاد و زوایای تحت تأثیر حوزه‌ای که قانون مذکور به آن می‌پردازد را آشکار می‌کند.

دسته دوم گزارش‌های انجام شده در مرکز پژوهش‌های مجلس با هدف بررسی کارایی قوانین موجود در زمینه داده‌ها و اطلاعات ارائه شده است (گزارش‌های نظارتی). به‌عنوان مثال، «گزارش نظارتی کیفیت اجرای ماده (۲۰) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» به شماره مسلسل ۱۸۶۴۹ به بررسی محتوای گزارش‌های ارسالی این کمیسیون به مجلس شورای اسلامی طی سال‌های ۱۳۹۶ الی ۱۳۹۹ پرداخته ‌است. از نکات مهم ارائه شده در این گزارش، نبود ضمانت اجرایی قوی است که عملاً سبب شده تا برخی از دستگاه‌ها در اجرایی این قانون و همکاری با کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات به‌خوبی عمل نکنند[2].

در نهایت، دسته سوم گزارش‌های ارائه شده در مرکز پژوهش‌های مجلس با هدف بیان کاربرد داده‌ها در تسهیل حکمرانی شواهد‌محور بوده است (گزارش‌های ابزار‌محور). به‌عنوان مثال، در گزارش طراحی شده با عنوان «مصورسازی داده‌ها و اطلاعات: ابزاری نوین جهت تسهیل خط مشی‌گذاری و مشارکت عمومی» به شماره مسلسل 19615 تلاش شده است تا ابزار مصورسازی داده را به‌عنوان ابزاری نوین که سیاستگذاری مبتنی‌بر داده را درنتیجه ارائه بینشی جامع به تصمیم‌گیران ممکن می‌سازد، ارائه شود[3].

جزئیات گزارش‌‌های پیشین مرکز و نتایج حاصل از آنها در جدول 2 ارائه شده است.

جدول 2. لیست گزارش‌های پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مرتبط با موضوع داده و اطلاعات

ماخذ: همان.

بررسی گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان از آن دارد که با آنکه به ضرورت مفاهیمی همچون حریم خصوصی و امنیت داده حدود دو دهه پیش اشاره شده است، ولی این مفاهیم همچنان دارای خلأهای قانونی هستند. ازسوی دیگر، بررسی پرداختن به مفاهیمی همچون پردازش اطلاعات که عملاً نقطه عطفی در جریان داده است، مغفول مانده ‌است. موضوع پردازش زمانی اهمیت خود را نشان می‌دهد که بدانیم عملاً نحوه پردازش داده‌ها کلیدی برای ارائه توصیه‌های شواهد‌محوری است که می‌تواند نقشه راهی برای سیاستگذاران ارائه دهد.

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

همان‌طور که در ابتدای گزارش نیز اشاره شد، سال‌هاست که ساماندهی به جریان داده‌ها و اطلاعات در کشور ایران مورد توجه قرار گرفته است و در این زمینه قوانین، طرح‌ها و لوایح نیز پیشنهاد شده است که نمایی از آن در جدول 3 ارائه شده است.

ارزیابی اجرای قوانین موجود در این زمینه نیز نشان از آن دارد که این قوانین نتوانسته‌اند کارایی خود را در تنظیم‌گری در فضای داده و اطلاعات نشان دهند. به‌عنوان مثال، در گزارش نظارتی منتشر شده در زمینه کیفیت اجرای ماده (۲۰) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، فقدان ذکر موانع تحقق اهداف قانون در بخش موانع و راهکارها، نبود تناسب میان راهکارهای ارائه شده و موانع، فقدان اجرای برخی از راهکارهای پیشنهادی، نبود توجه به راهکارهای پیشنهادی از جنبه اجرا، نبود توجه به وظایف قانونی کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در ارائه پیشنهادها به‌ویژه در موضوع آموزش و فرهنگ‌سازی، فقدان بررسی اثر بخشی راهکارهای اجرا شده، ازجمله مهم‌ترین ایرادهای شناسایی شده در این زمینه بیان شده است[2].

ازسوی دیگر، بررسی قوانین، طرح‌ها و لوایح مرتبط با داده و اطلاعات نشان از آن دارد که با وجود ضرورت پرداختن به این موضوع و کاربردی که داده‌ها می‌توانند در پیشرفت کشور داشته ‌باشند، اما تعداد قابل توجهی از طرح‌ها و لوایح با وجود گذشت بیش از یک سال از ارائه آنها به مجلس، مسکوت مانده‌اند.

بررسی موارد ارائه شده در جدول 3 نشان از دو مسئله جدی در زمینه قانونگذاری در این حوزه دارد. نخست آنکه عمده تمرکز قانونگذاران بر جنبه‌ دسترسی به داده‌ها و امنیت و حریم خصوصی آنها بوده است. با وجود اهمیت این موارد، لیکن نبود توجه به سایر ابعاد مرتبط سبب می‌شود که عملاً به موضوعی مهم که می‌تواند کارایی قانون را در یک حوزه تحت تأثیر قرار دهد، توجهی نشود. به بیانی بهتر، در هنگام نگارش یک قانون با یک هدف خاص، باید تمامی ابعاد مرتبط به هدف مذکور در نظر گرفته شود. به‌عنوان مثال، اگر قانونی با هدف ساماندهی به نظام تولید داده در کشور طراحی می‌شود، باید در آن به تمامی ابعاد مؤثر بر تولید داده همچون فرایند جمع‌آوری اطلاعات اشاره گردد. داشتن یک دیدگاه جامع به ابعاد مؤثر بر یک موضوع، لازمه طراحی قوانین کارا و قابل اجراست.

جدول 3. لیست قوانین، طرح‌ها و لوایح مرتبط با داده و اطلاعات

ماخذ: همان.

ازسوی دیگر، در عصر دانش و فناوری، داده‌ها را به مثابه نفت خام می‌نامند. بدین معنا که داده‌ها می‌توانند ارزش‌آفرینی قابل توجهی را برای کشورها داشته و مزیت رقابتی برای آنان محسوب شوند. از‌این‌رو، ساماندهی به این فضا باید در اولویت یک کشور واقع شود؛ اما، تعداد طرح‌ها و لوایح مسکوت مانده در مجلس نشان از آن دارد که ضرورت ساماندهی به این فضا هنوز در اولویت قرار نگرفته‌است.

3. احصای ابعاد مرتبط با ساماندهی به جریان داده و اطلاعات

در این بخش به شناسایی مرتبط با ساماندهی به جریان داده و اطلاعات از مناظر متفاوت و با در نظر گرفتن منابع مختلف، پرداخته خواهد شد. برای دریافت دیدگاهی جامع نسبت به این فضا، از منابع مختلف شامل برگزاری جلسه با خبرگان، بررسی ادبیات علمی و گزارش‌های پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس و مطالعه اسناد بالادستی استفاده شده است. جزئیات ابعاد حاصل از هریک از این منابع در بخش مربوطه ارائه شده است. گفتنی است، قوانین مرتبط با داده‌ها و اطلاعات و گزارش‌های پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس به‌ترتیب در بخش‌های 2-2 و 1-2 ارائه شده و در این بخش از بیان مجدد آن خودداری شده است.

3-1. اسناد بالادستی مرتبط با داده‌ها و اطلاعات

عنوان اسناد بالادستی اشاره شده در این بخش به اسناد، برنامه‌های توسعه و سیاست‌های کلانی اشاره دارد که به‌نحوی به ضرورت پرداختن به مفهوم داده و اطلاعات اشاره دارند. جزئیات این اسناد در جدول 4 ارائه شده است.

جدول 4. فهرست اسناد فرادستی مرتبط با داده‌ها و اطلاعات

ماخذ : همان.

بررسی اسناد فوق نشان از آن دارد که دو موضوع امنیت داده و اطلاعات و حریم خصوصی بیشترین موضوعی است که به آنها پرداخته شده است. این دو بُعد در طی سال‌های اخیر نه‌تنها در ایران بلکه در تمام دنیا مورد توجه قانونگذاران و حکمرانان بوده است. درخصوص سایر موضوعات مطروحه در اسناد به تلخیص می‌توان به کیفیت و استانداردسازی داده‌ها، حق دسترسی آزاد و شفافیت و نظام یکپارچه تبادلات امن اشاره کرد.

یکی از اسناد مهم در این زمینه، برنامه ملی توسعه آمار کشور ۱۴۰۰-۱۳۹۶ است که در آن به صراحت از گذار سرشماری سنتی به سرشماری ثبتی مبنا نام برده است. در واقع این سند به یکی از مهم‌ترین داده‌های کشور که مبنای برنامه‌ریزی دولت قرار می‌گیرد اشاره دارد. در دنیا مراکز آمار دنیا متولی تولید آمارهای رسمی هستند. آمارهای رسمی در واقع داده‌ها و اطلاعاتی است که برای برنامه‌ریزی‌های دولت جمع‌آوری می‌شود و از کیفیت و دقت بالایی برخوردار است. این گذار به معنای ارتقای تولید آمارهای رسمی در کشور و ارتقای دقت برنامه‌ریزی مبتنی‌بر این آمارها در کشور خواهد بود.

3-2. ادبیات علمی

مقالات و مطالعات علمی یکی از منابع معتبر و مهم در زمینه شناسایی ابعاد متأثر از حوزه‌های علمی است. با شروع عصر اطلاعات از سال 1970، مبنایی متفاوتی برای توسعه این حوزه علمی ایجاد شده است. در این راستا، سازمان‌های مختلفی نیز به طراحی فضای مفهومی حوزه داده‌ها و اطلاعات با هدف ساماندهی به مفاهیم و توسعه آنها پرداخته‌اند.

درنتیجه بررسی محتوای ارائه شده در مطالعات پر استناد در این زمینه نظیر DMBOK2[21] و چارچوب امنیت سایبری مؤسسه ملی استاندارد و فناوری (NIST) [22]، گستره‌ای از مفاهیم مرتبط شناسایی شده است که در شکل 1 ارائه شده ‌است. با جستجوی ادبیات علمی در زمینه‌های ارائه شده در شکل 1 و احصای مقاله‌ها مرتبط از سال 2015 تا 2024، ابر‌کلمات این مفاهیم در شکل 2 ارائه شده است.                              

شکل 1. کلیدواژه‌های مرتبط با حوزه داده و اطلاعات

ماخذ: همان.

درنتیجه ارائه این تحلیل می‌توان بیان نمود موضوعی همچون امنیت داده از ابعاد مهم اشاره شده در ادبیات علمی در مرتبط با داده است. با وجود این، در زمینه این موضوع ایران از خلأ قانونی قابل توجهی برخوردار است (جدول 1). ازسوی دیگر، مفهومی با عنوان کلان داده به‌صورت قابل توجهی ادبیات علمی را به‌خود تخصیص داده است و با توجه به اقتضائات ذاتی خود نیازمند قوانین خاصی است، ولی برای این موضوع نیز در کشور ایران قانونی طراحی نشده است.

با توجه به تنوع مسائل موجود در زمینه جریان داده می‌توان کلیدواژه‌های را همچنان افزایش داد، به‌طوری‌که انتشار داده، شفافیت، انطباق، پردازش، انتقال، دقت و حریم خصوصی ازجمله کلیدواژه‌های مهمی است که می‌توان در حوزه داده و اطلاعات به آن توجه کرد.

شکل 2. کلیدواژه‌های مرتبط با موضوع داده و اطلاعات بر‌اساس بررسی حدود 1500 مقاله

ماخذ: همان.

فارغ از مفاهیم برجسته در شکل 2 که نحوه توسعه ادبیات علمی را نمایش می‌دهد، آنچه درنتیجه بررسی ادبیات علمی احصا شده است، ضرورت توجه به تفاوت‌های میان برخی از این کلیدواژه‌هاست. تفاوت میان انتقال، انتشار و تبادل در داده‌ها، تفاوت میان کیفیت، دقت و انصاف در داده‌ها، تفاوت میان جمع‌آوری، نگه‌داری و ذخیره‌سازی در داده‌ها و در نهایت تفاوت میان حریم خصوصی و امنیت در داده‌ها، مفاهیم مهمی است که تمایز میان آنها در قوانین جهانی ارائه شده در زمینه داده‌ها مورد توجه قرار گرفته است. تفاوت میان از کلیدواژه‌ها می‌تواند طراحی قوانین و حوزه اثر آنها را تحت تأثیر قرار دهد.

ازسوی دیگر، انواع داده با تمرکز بر نوع استفاده از آنها، موضوع مهم دیگری است که در ادبیات علمی بدان اشاره شده است. انواع داده‌ها ناظر به جمع‌آوری و ذخیره‌سازی به دو دسته ساختاریافته و غیرساختاریافته تقسیم می‌شوند[23]. همچنین با توجه به ادبیات حکمرانی داده در قوانین دنیا، طبق قانون GDPR داده‌ها به دو دسته حساس و غیرحساس تقسیم می‌شوند[24]. در کنار این تقسیم‌بندی داده‌ها برای استفاده عمومی و داده باز به دو دسته داده‌های انحصاری و داده‌های عمومی تقسیم‌پذیر هستند[25]. در علم داده‌کاوی نیز داده‌ها سه دسته تحت نظارت، نیمه نظارت و بدون نظارت تقسیم می‌شوند[26] و سرانجام متناسب با پردازش داده‌ها، داده‌ها در طول زمان (سری زمانی) در ابعاد مکانی و در دو بُعد مکان و زمان (فضایی) تحلیل می‌شوند[27]. همچنین اگر بخواهیم دسته‌ای از داده‌ها را در دوره‌های زمانی مختلف بررسی نماییم داده‌های طولی نامیده می‌شوند[28]. اهمیت داده‌های طولی زمانی مشخص می‌شود که بخواهیم چندین کشور را در دوره‌های زمانی مختلف در شاخص‌های خاص با یکدیگر مقایسه نماییم. بنابراین پژوهش و نگارش قانون بدون در نظر گرفتن انواع داده‌ها نیز کامل نخواهد بود.

3-3. برگزاری جلسه با خبرگان

بررسی نظرات صاحب‌نظران و متخصصان فعال در یک حوزه، یکی از منابع اطلاعاتی مفید است که می‌تواند مشکلات موجود در فضای اجرایی یک کشور را به‌نحوی مناسب مشخص نماید. ازاین‌رو، برای دریافت نظرات خبرگان، سلسله‌جلساتی با ذی‌نفعان مختلف برگزار شده است. نتایج حاصل از برگزاری این جلسات، ضرورت تمرکز بر برخی از ابعاد را نمایان کرده که در جدول 5 ارائه شده است.

جدول 5. چالش‌های مرتبط با داده و اطلاعات از منظر ذی‌نفعان، صاحب‌نظران و متخصصان

 مأخذ: همان.

ابعاد بیان شده در جدول 5، اصلی‌ترین موضوعات شناسایی شده توسط خبرگان و فعالان حوزه داده در کشور اعم از بخش دولتی و خصوصی است. این ابعاد خود دارای زوایای مختلفی است که باید در هنگام بررسی هر موضوع در نظر گرفته شود. به‌عنوان مثال، در زمینه «حریم خصوصی و امنیت داده‌»، علاوه‌بر ضرورت تصویب قوانین در این حوزه، فقدان تخصیص بودجه به سازمان‌ها نیز از موارد اثرگذار بر این موضوع است. به‌‌طور‌کلی، ابعاد ارائه شده توسط خبرگان، کلان موضوع‌هایی هستند که نیازمند مطالعات دقیق برای در نظر گرفتن زوایای پنهان آن است.

4. احصای ابعاد و زوایای مرتبط به حوزه مفهومی داده و اطلاعات

پس از بررسی منابع اطلاعاتی مختلف، در این بخش در نظر گرفته شده است تا با طراحی ماتریسی برای تقاطع‌گیری از زوایا و ابعاد موجود در زیست‌‌بوم داده و قوانین طراحی شده در کشور، دیدگاه جامعی به نمایندگان مجلس ارائه گردد تا با در نظر گرفتن خلأهای قانونی در این فضا، طراحی قوانین ضروری برای ارزش‌آفرینی از داده و اطلاعات در کشور را در دستور کار مجلس قرار دهند.

پیش از بررسی خلأهای قانونی و علمی در زمینه موضوعات مرتبط با داده و اطلاعات، نیاز است تا ابتدا مفاهیم موضوعی مرتبط تشریح شود. این مفاهیم در جدول 6 ارائه شده است. پس از بیان مفاهیم، ماتریس تقاطع‌گیری بین قوانین، طرح‌ها و لوایح با چالش‌ها برای شناسایی خلأهای قانونی در سه سطح اسناد بالادستی، ادبیات و نظرات خبرگان ارائه شده است (جدول 7).

جدول 6. بیان تعاریف مفاهیم موضوعی مرتبط با حوزه داده و اطلاعات

ماخذ: همان.

جدول 7. خلأهای قانونی مرتبط با جریان داده و اطلاعات

مأخذ: همان.

بررسی محتوای ارائه شده در جدول 7 نشان از آن دارد که اکثر طرح‌ها، لوایح و قوانین بر یک یا چند بعد از ابعاد مرتبط با حوزه داده و اطلاعات تمرکز داشته‌اند. با وجود آنکه در قوانین مشابه در حوزه داده همچون  تلاش شده تا تمامی ابعاد مرتبط با موضوع تحت بررسی پوشش داده شود، لیکن نمی‌توان لزوماً این سبک از قانون‌نویسی را به‌عنوان رویکردی تجویزی بیان نمود، زیرا هر کشوری قاعده خاص خود برای قانونگذاری را دارد. اما موضوعی که می‌توان درنتیجه مقایسه قوانین داخلی و خارجی در زمینه داده بیان کرد، ضرورت بینشی جامع نسبت به موضوع‌های مرتبط در طراحی قوانین است. به بیانی دیگر، درصورتی‌که قانونی در زمینه حفاظت از داده‌های شخصی طراحی می‌شود، باید به مباحثی نظیر تبادل داده نیز در آن اشاره گردد و یا اینکه به هنگام نگارش آن، ضرورت توجه به تبادل داده در نظر گرفته شود. این بینش جامع می‌توان در طراحی کارای قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی مؤثر بوده و قانونی قابل اجرا را ایجاد کند.

موضوع دیگری که درنتیجه بررسی محتوای فوق حاصل شده است، تمرکز قانونگذاران بر حریم خصوصی، امنیت و دسترسی به داده‌ها، بیش از سایر مسائل است. جدا از آنکه شاید لازم باشد مطابق با نیازها و اقتضائات روز، سه بعد مذکور در قانونگذاری مورد بازنگری و متناسب‌سازی قرارگیرند، نگارندگان این سطور توجه قانونگذاران، سیاستگذاران و اندیشمندان حوزه‌ داده را به این نکته جلب می‌نماید که روح حاکم بر حکمرانی، مدیریت، فرایندها و سازوکارها باید داده‌محور باشد و ازاین‌رو ترویج فرهنگ داده‌محوری، تحصیل آخرین نسل فناوری‌های مقتضی و تربیت متخصصان این حوزه برای کشور، در قوانین مغفول واقع شده است. نکته دیگر نبود توجه به چرخه‌ حیات داده و تقنین براساس گام‌های آن چرخه است. به بیانی دیگر باید تا ناظر به خلق، انبارش، استفاده، به اشتراک‌گذاری، ذخیره‌سازی و امحای داده توجه کافی صورت گیرد تا تمام پشتوانه تقنینی لازم برای گذار داده در چرخه حیاتش و مبنا قرار گرفتن آن برای تصمیم‌گیری و سیاستگذاری مورد پیش‌بینی قرار گرفته باشد.

نکته‌ دیگر، فقدان توجه کافی به فراداده‌هاست به شکلی که از بین اسناد موجود تنها در یک طرح و یک لایحه آن‌هم تنها به نام آن بسنده شده است. درخصوص فقدان تعارض منافع در کنار تمام مرجع‌گزینی‌ها برای حل اختلافات، باید تا منافع سازمان‌های تولیدکننده و نگهدارنده‌ داده و تا جای ممکن فقدان تعارض قوانین با سیاست‌های آنان مورد توجه قرار گیرد. همچنین درخصوص مراجع حل اختلافات، شکایات و رسیدگی به تعارضات محتمل در مسیر تثبیت جایگاه داده در نظام حکمرانی کشور می‌توان به تنوع گروه‌های متولی مشخص شده در لوایح، قوانین و طرح‌ها و هم‌پوشانی اعضای حقیقی و حقوقی داخل آنان اشاره نمود. به مرور زمان و با شکل‌گیری نهادها، کارگروه‌ها یا مراکز جدید پیرامون داده‌ها، اطلاعات و فضای مجازی و یا تغییر در وظایف و نقش‌ها، متولی نظارت یا حل اختلافات در اسناد تقنینی متفاوت از هم شده که باید مرجعی واحد از بین آنها انتخاب شود. گفتنی است که در مقام مقایسه‌ قوانین، طرح‌ها و لوایح مرتبط با داده، می‌توان به لزوم یکپارچگی برخی مواد و تبصره‌های مشابه اشاره نمود. به‌طور مثال در طرح‌های 1. حمایت و حفاظت از داده‌ها و اطلاعات شخصی و 2. طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات و نیز لوایح 1. قانون حمایت و حفاظت از داده‌های شخصی و 2. صیانت و حفاظت از داده‌های شخصی به «کنترل‌گر» و حدود و ثغور فعالیت، اختیارات، وظایف و ممنوعیت‌های متناظر اشاره شده است که یکپارچگی مسائل پیرامون آن جهت جلوگیری از تناقضات و حشو‌نگاری لازم به‌نظر می‌رسد.

در پایان برای ساختارمندتر شدن قوانین و پوشش مسائل مرتبط با موضوع گزارش در قوانین، پیشنهاد می‌شود تا مطابق با ادبیات و قوانین موجود، رویکردهای ذیل برای ساماندهی به مسائل در نظر گرفته شود:

1. رویکرد رابطه‌ای با مضمون مشارکت فعال در استفاده و به اشتراک‌گذاری داده‌ها و نیز ترویج فرهنگ و سواد داده در جامعه؛
2. رویکرد رویه‌ای مشتمل بر تعریف فرایندها و رویه‌های نظارت و تصمیم‌گیری بر داده‌ها؛
3. رویکرد ساختاری جهت تعیین مسئولیت‌های نظارت، راهنمایی و برنامه‌ریزی.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

دنیای پیرامون ما و داده‌ها، جهان به‌هم گره‌خورده‌ای است که پیش‌بینی الزامات زیستن در عصر کنونی و مدیریت هوشمندانه مقابله با مخاطرات آن و بهره‌مندی از فواید آن را ضروری می‌سازد. بی‌شک تحقق حکمرانی داده‌محور بدون بن‌مایه قوی در زمینه ساماندهی به داده، غیرممکن و بی‌ثمر است. برای آنکه داده به چنان کیفیت و بلوغی برسد که بتواند مبنای تصمیم‌گیری قرار گیرد علاوه‌بر تمهیدات فنی، مدیریتی و سخت‌افزاری به قانون نیز نیاز دارد.

در کشور ما تاکنون تلاش‌هایی برای پوشش ابعادی از مسائل حوزه داده انجام شده است؛ولی به‌نظر می‌رسد، تلاش‌های صورت‌ گرفته گرچه بخشی از مشکلات و مسائل را پوشش داده است، اما فاقد انسجام، یکپارچگی و جامع‌نگری لازم است. درخصوص حکمرانی داده‌محور عملاً غیر از برنامه هفتم توسعه، به این مهم در هیچ سند بالادستی و قانونی، اشاره نشده است. لذا با هدف تقویت پشتوانه‌ تقنینی و نزدیک‌تر شدن به فضای چشم‌انداز حکمرانی داده‌مبنا که در بند «پ» تبصره «2» ماده (107) برنامه هفتم توسعه به‌صراحت بدان اشاره شده است (در این بند بیان شده است که دستگاه‌های اجرایی موظف به تهیه برنامه عملیاتی استقرار و پیاده‌سازی چرخه هوشمندسازی، اصلاح فرایندها و استقرار نظام حکمرانی داده‌مبنا شده‌اند)، ابعاد و چالش‌های ناظر به تحقق حکمرانی داده‌مبنا از چهار منبع ادبیات، گزارش‌های پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، اسناد بالادستی و نظرات گردآوری شده از نشست نخبگانی با قوانین، طرح‌ها و لوایح موجود تناظر داده شده و نتایج آن در قالب توصیه‌های زیر ارائه می‌گردد:

•  —ارزیابی قوانین موجود در حوزه داده و اطلاعات: در گام نخست و با هدف شناخت وضعیت موجود در قوانین کشور، باید تا قوانین تصویب شده از منظر کفایت و به‌روز بودن مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد. نمونه‌ای از این گزارش‌های نظارتی در زمینه قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده است[2]، اما چنین گزارش‌هایی باید در زمینه سایر قوانین مرتبط به حوزه داده نیز در دستور کار مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گیرد.
• —به‌روزرسانی و یکپارچگی لوایح و طرح‌ها: ازآنجاکه گاهی لوایح و طرح‌ها همراه با مصوب شدن، ناسخ سایر قوانین مرتبط هستند، باید تا جامعیت و به‌روز بودن آنها و نیز فقدان تناقض جدی با یکدیگر (پیش از تصویب برای فقدان رخداد تعارضات) مورد سنجش قرار گیرد. به بیانی دیگر، درصورتی‌که در بخشی از یک قانون به‌نحوه تأمین امنیت اطلاعات پرداخته شده است، بهتر است در قوانین بعدی که در این زمینه طراحی می‌شوند، به‌وجود قانون قبلی و الزامات بیان شده در آن توجه گردد. این موضوع تنها در رابطه با قوانین صادق نیست، بلکه در هنگام نگارش قوانین بهتر است به برنامه‌های ملی در زمینه موضوع مذکور نیز توجه شود. نبود توجه به اسناد قانونی و برنامه‌های تصویب شده در زمینه موضوع داده و اطلاعات (همچون سایر حوزه‌ها) می‌تواند سبب اختلال در اجرای برنامه‌های مصوب و یا سردرگمی نهادها در زمینه اجرای قوانین و برنامه‌ها گردد.
•  —توجه به فرهنگ داده‌محوری و رویه‌های حکمرانی: برای به رسمیت شناخته شدن داده‌ها و فراگیر شدن آنها در سیاست، باید تا فرهنگ‌سازی مناسب صورت گیرد. برای تعیین متولی، تعریف فرایند و نیز نظارت بر اجرای آنها، کاربست رویه‌های حکمرانی می‌تواند به قاعده‌مند شدن مصوبات کمک نماید. به بیانی بهتر، در ادبیات حکمرانی، جهت تعیین مسئولیت‌های نظارت، راهنمایی و برنامه‌ریزی، رویکرد ساختاری پیشنهاد می‌شود که می‌تواند به تناسب مسئله مدنظر کارایی خود را در چینش مسئولیت‌ها نشان دهد.
• —قابلیت اجرای قوانین موجود: تدوین آیین‌نامه اجرایی برای اجرای صحیح قوانین، همچون طراحی قانون از اهمیت بالایی برخوردار است. در صورتی این آیین‌نامه‌ها به‌درستی و با جدیت طراحی نگردد، در مقام عمل اجرای قانون را با ضعف‌‌های عمده‌ای روبه‌رو می‌سازد. بر این اساس به‌نظر می‌رسد تدوین آیین‌نامه اجرایی و متولی آن باید صراحتاً در قوانین اشاره گردد.
• —جرم‌انگاری در قوانین حوزه داده: در صورت پذیرش ماهیت سرمایه‌ای داده برای کشور، نیاز است تا با فقدان اجرایی قانون با جدیت و درستی برخورد گردد. متأسفانه، نوع و میزان مجازات ارائه شده در قوانین مرتبط با حوزه داده، کارایی لازم را برای پیشگیری از وقوع جرم ندارد که عملاً سبب شده است تا برخی از بندهای قوانین به‌درستی اجرا نشود. ازسوی دیگر، درصورتی‌که حکمرانی داده‌مبنا، به‌عنوان رویکردی ملی و الزامی برای جلوگیری از هدر رفت منابع و سرمایه‌های کشور در نظر گرفته شود، باید در صورت فقدان اجرای آن در سطوح بالای تصمیم‌گیری، مجازات مناسبی برای آن در نظر گرفته شود.
•  —توجه به ذی‌نفعان مرتبط در طراحی قوانین: حوزه داده و اطلاعات دارای ذی‌نفعان متفاوتی است که فقدان توجه به مأموریت محول به آنها در اسناد بالادستی، سندهای راهبردی و برنامه‌های توسعه می‌تواند به فقدان اجرای قوانین گردد. به‌عنوان مثال، یکی از مهم‌ترین داده‌های موجود در کشور داده‌های سرشماری هستند که مبنایی برای تصمیم‌گیری در زمینه قانون بودجه هرساله کشور می‌باشند. با وجود این به‌نظر می‌رسد در قوانین فعلی کشور به نیاز مرکز آمار ایران برای حرکت از سرشماری سنتی به سرشماری ثبتی مبنا در زمینه تجمیع برخی از اطلاعات در یک پایگاه داده توجهی نشده است. این موضوع می‌تواند سبب فقدان اجرای سرشماری ثبتی مبنا و مواجهه کشور با مشکلات ناشی از آن شود. این مسئله در رابطه با سایر موضوعات و متولیان آنها نیز صادق بوده و نیاز است تا با بررسی قوانین پیشین و دیدگاهی جامع به حوزه متولیان امر، قوانین طراحی شود. یکی از راهکارهای مهم در این زمینه، طراحی نگاشتی جامع از ذی‌نفعان مرتبط با جریان داده در کشور و شناسایی منافع آنان است.