بهرغم سابقه دیرینه ایران در مدیریت بحران و پیشبینی تمهیدات قانونی نسبتاً مناسب، فرایند مدیریت بحران در ایران دارای نوسانات زیادی بوده است و دستیابی به یک نظام مدیریت بحران اثربخش و اجرای موفق آن، همواره یکی از چالشهای موجود در این زمینه بوده است. یکی از گزینههای واقعگرایانه برای تشخیص علل ناکارآمدی، بررسی میزان اجرا و تحقق اهداف قانونگذار در این خصوص است. موضوعی که تاکنون در حوزه مدیریت بحران کشور بدان توجه نشده است.
افزایش توانمندی و ظرفیت مواجهه مناسب و کارآمد با بحرانها، یکی از دلایل اصلی گذر از عصر غارنشینی و ایجاد اجتماعات و بهتبع آن تشکیل دولتها است. ازاینرو، برخی اندیشمندان مدیریت بحران را مهمترین و قدیمیترین وظیفه دولت قلمداد میکنند. بااینحال، علیرغم تلاشهای صورت گرفته در بسیاری از کشورها برای کاهش خطرپذیری و آثار منفی بحرانها، آسیبها و هزینههای بسیاری از بحرانها در حال افزایش است. نقیصهای بنیادین که ضمن وارد کردن هزینههای سنگین و بعضاً جبرانناپذیر، در موارد به ازبینرفتن مشروعیت و فروپاشی سیستمها منتهی گردیده است[1].
کشور ایران بهلحاظ طیف 56 نوع مخاطره طبیعی و انسانساخت، و هم شدت خسارت و پوشش مخاطراتی نظیر خشکسالی، زلزله و سیل، شرایط ویژهای دارد. بهگونهای که براساس نقلقول متواتر، ایران جزء ۱۰ کشور پرمخاطره دنیا محسوب میشود. ازاینرو، مدیریت شرایط اضطراری در ایران دارای سابقه دیرینه است. در امپراتوری ایران هخامنشی سیستمهای مدیریت اضطراری، پیچیده و کاملاً انعطافپذیر در سراسر سرزمینهای دوردست خود بهعنوان بخشی از سیستمهای مدیریت عمومی «راهبردی» پیشبینی شده بود[2]. بااینوجود، بهرغم سابقه دیرینه ایران در مدیریت بحران و بلایا، فرایند مدیریت بحران در ایران دارای نوسانات زیادی بوده است و دستیابی به یک نظام مدیریت بحران اثربخش همواره مدنظر دولتها بوده است[3][4].
خطمشیپژوهی در حوزه مدیریت بحران در ایران مؤید آن است که پس از انقلاب اسلامی و بهویژه پس از زلزله مهیب بم، تمهیدات جدیدی برای بازطراحی نظام مدیریت بحران اتخاذ شد. نقطه محوری این تمهیدات، تصویب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (1387) و سپس قانون مدیریت بحران کشور (1398) است. براساس ماده (6) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب سال (1387)، سازمان مدیریت بحران برای ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاستگذاری، برنامهریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینههای اجرایی و پژوهشی، اطلاعرسانی متمرکز، و نظارت بر مراحل مختلف مدیریت بحران و ساماندهی و بازسازی مناطق آسیبدیده و استفاده از همه امکانات و لوازم مورد نیاز جهت بهرهمندی بهینه از توانمندیهای ملی، منطقهای و محلی در مواجهه با حوادث طبیعی و سوانح پیشبینینشده تشکیل گردید[5]. بااینحال، به استناد شواهد، حوادث و بحرانهای سالیان اخیر بهنظر میرسد بهرغم تمهیدات نهادی نسبتاً مناسب، وضعیت مطلوب مدیریت بحران در کشور محقق نشده است.
با توجه به اهمیت موضوع، در گزارش حاضر با نگاهی کارشناسی به بررسی وضعیت مدیریت بحرانهای طبیعی و انسانساز در کشور و میزان اجرایی شدن قانون مدیریت بحران کشور (1398) بهعنوان منشور ساختاری و رفتاری مدیریت بلایا و سوانح غیرمترقبه مبادرت شده است. این گزارش مشتمل بر بخشهای ذیل خواهد بود:
در این بخش بهصورت خلاصه، پیشینه تقنینی و پژوهشی حوزه مدیریت بحران مرور میشود.
برخی از مهمترین پژوهشها و آثار علمی مرتبط با مدیریت بحران و قانون مدیریت بحران در جدول 1 آورده شده است و تحلیل آن صورت گرفته است.
|
ردیف |
عنوان گزارش |
سال انتشار |
شماره مسلسل |
نام دفتر / سازمان / نهاد |
توضیحات |
|
1 |
چالشهای حاکمیت شبکه مدیریت بحران (مطالعه موردی: شهر تهران) |
1396 |
- |
نشریه مدیریت دولتی |
شناسایی هجده چالش اصلی حاکمیت شبکه بحران |
|
2 |
طراحی الگوی مدیریت بحران اجتماعمحور با استفاده از رویکرد فراترکیب |
1400 |
- |
نشریه مطالعات مدیریت دولتی ایران |
طراحی الگوی مدیریت بحران اجتماعمحور مشتمل بر سه بعد، یازده مؤلفه و 54 شاخص |
|
3 |
ارائه مدل عوامل مؤثر بر اجرای خطمشیهای مدیریت بحران ایران با رویکرد ساختاری تفسیری |
1400 |
- |
نشریه مسکن و محیط روستا |
سازماندهی 49 عامل در قالب دوازده مؤلفه و پنج سطح |
|
4 |
طراحی مدل ساختاری - تفسیری برای چالشهای اثرگذار در مدیریت بلایا |
1399 |
- |
نشریه مطالعات بینرشتهای دانش راهبردی |
شناسایی چالشهای مدیریت بلایا در هفت دسته اصلی عوامل فناوری، عوامل اجتماعی، عوامل محیطی، عوامل سیاسی، عوامل قانونی، عوامل اقتصادی، عوامل عملیاتی / مدیریتی و عوامل نهادی |
ماخذ: یافته های پژوهش.
هاشمی و همکاران (1396) در پژوهشی، چالشهای حاکمیت شبکه مدیریت بحران را مورد واکاوی قرار دادند. یافتههای پژوهش که شامل هجده چالش اصلی که حاکمیت شبکه بحران با آن مواجه است در جدول زیر ارائه شده است[9].
جدول 2. یافتههای پژوهش هاشمی و همکاران
|
- عدم تسلط مدیران ارشد به اصول و دانش مدیریت |
- فقدان نگاه علمی و حرفهای به مسائل مدیریت بحران |
|
- نبود باور و درک صحیح برخی نیروها نسبت به ماهیت بحران |
- نبود آگاهی و دانش درباره فعالیت سازمانهای دیگر |
|
- نبود ثبت دقیق و جامع درسآموختهها |
- ناکارآمدی در روش تدوین و کلی بودن راهبردهای ملی و منطقهای |
|
- فقدان ارزیابی دقیق و علمی از خسارات پس از حوادث |
- فقدان وجود مدیریت یکپارچه و وحدت فرماندهی |
|
- فقدان سیستم تنبیه و پاداش مناسب برای کارکنان این حوزه |
- فقدان ثبات در پستهای مدیریتی در سازمانهای مربوط |
|
- فرایند نامناسب جذب نیرو در سازمانهای متولی مدیریت بحران |
- فقدان ظرفیت اضافی در مراکز خدماترسان |
|
- نبود وجود استانداردها و معیارهایی برای اندازهگیری عملکرد |
- نبود بهرهگیری از داوطلبان |
|
- نظارت ضعیف بر اقدامات و عملیات قبل، حین و بعد از بحران |
- نبود بروز رسانی برخی اسناد و قوانین قدیمی |
|
- نبود رعایت قوانین یا اجرای نامناسب قوانین |
- جایگاه نامناسب واحدهای مدیریت بحران در ساختار سازمانی سازمانها |
مأخذ: همان.
صالحی نوذر و همکاران (1400)، در پژوهشی با استفاده از روش فراترکیب، الگوی مدیریت بحران اجتماعمحور را طراحی کردند. چارچوب مفهومی پژوهش با 3 بعد، 11 مؤلفه و 54 شاخص طراحی شده و نتایج تحقیق نشان داد که شاخص اهمیت نقش مردم، مشارکت سازمانهای مردمنهاد، آموزش عمومی، همدلی، همکاری و صمیمیت، رسانه جمعی در آموزش، انعکاس نیازهای واقعی مردم از سوی رسانههای جمعی حین بحران، بهکارگیری مردم بومی در بازسازی، نقش پیگیری رسانههای جمعی بعد از بحران، ارتقای آگاهیهای مردمی، ترغیب مردم به مشارکت، صداقت و شفافیت رسانهها، تعهد و شبکه اجتماعی به ترتیب دارای بیشترین ضریب اهمیت هستند[10].
ترکیان و همکاران (1400)، عوامل مؤثر بر اجرای خطمشیهای مدیریت بحران را شناسایی کردهاند. در این تحقیق 49 عامل مؤثر شناساییشده است. این عوامل در قالب 12 مؤلفه بر اجرای موفق خطمشیهای بحران مؤثر است. مؤلفهها در پنج سطح قرار میگیرند. عوامل توانمندی منابع انسانی و مهارت مجریان، منابع مالی و تجهیزاتی و عوامل مدیریتی و سازمانی در سطح زیربنایی مدل و مدیریت یکپارچه و وحدت رویه در فرایندهای اجرای خطمشیها در رأس مدل قرار گرفتند[4].
مدیری (1399) در تحقیقی چالشهای اثرگذار در مدیریت بلایا را با مدل ساختاری تفسیری شناسایی کرده است. نتایج این تحقیق نشان میدهد که چالشهای مدیریت بلایا بهطورکلی در هشت دسته اصلی عوامل فناوری، عوامل اجتماعی، عوامل محیطی، عوامل سیاسی، عوامل قانونی، عوامل اقتصادی، عوامل عملیاتی / مدیریتی و عوامل نهادی مربوط میشوند. نتایج مدل ISM نشان داد که چالشهای «توجه نکردن به عوامل اجتماعی هنگام ایجاد قوانین» از عوامل قانونی و «درک ضعیف عوامل مرتبط با محیط» از عوامل محیطی بیشترین قدرت هدایت را دارند و بسیار تأثیرگذار هستند[11].
تصویب قانون بلدیه در 1286/03/11 را میتوان سرآغازی بر تعیین ضوابط و ساختارهای مورد نیاز مدیریت بحران کشور قلمداد کرد. بررسی پیشینه سیاستی مدیریت بحران و حوادث غیرمترقبه کشور حاوی نکات کلیدی و کاربردی در جهت درک گسست و یا پیوستگی میان خطمشیها، استخراج سازوکارهای سیاستی به کار گرفته شده و کشف الگوهای تصمیمگیری است. در جدول 4 پیشینه سیاستی و تقنینی مدیریت بحران در کشور ارائه شده است.
جدول 3. پیشینه سیاستی و تقنینی مدیریت بحران در ایران
|
نقطه عطف قانونی / مقرراتی |
ملاحظات کلیدی |
|
مراقبت در عدم قحطی و اقدامات مقتضی بر ضدحریق و سایر بلیات سماوی و ارضی از امور بلدیه است. |
|
|
حاکمان بهعنوان نمایندگان دولت در ولایات موظف به حفظ نفوس و کمک به درماندگان هستنذ. |
|
|
تأسیس جمعیت شیر و خورشید سرخ ایران (1301) |
امدادرسانی در حوادث غیرمترقبه و امدادی، آموزش کمکهای اولیه، تأسیس بیمارستان و درمانگاه، تهیه دارو و تجهیزات پزشکی و ازجمله وظایف این جمعیت بود. |
|
تأسیس هیئت کمک به آسیبدیدگان (1334) |
جهت رسیدگی به وضع آسیبدیدگان حوادث مختلف از قبیل سیل، زلزله، حریق، قحطی و نظایر آنها. |
|
تأسیس سازمان دفاع غیرنظامی وابسته به وزارت کشور. |
|
|
تعیین تکالیفی برای وزارت کشور و شهرداریها درخصوص پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل. |
|
|
سازمان به نخستوزیری وابسته شد و سرپرست آن به سمت معاونت نخستوزیری ارتقا یافت. |
|
|
آییننامه اجرایی قانون اصلاح قانون تشکیل سازمان دفاع غیرنظامی (1351) |
ارائه الگویی چندوجهی و متمرکز در بالاترین سطح دیوانی از مدیریت دفاع غیرنظامی. |
|
تشکیل سازمان آمادگی ملی و بسیج غیرنظامی زیر نظر نخستوزیری. |
|
|
قانون اصلاح مواد (2 و 4) قانون اصلاح قانون تشکیل سازمان دفاع غیرنظامی (1356) |
سازمان دفاع غیرنظامی کشور با کلیه دارایی و بودجه و کارکنان آن به وزارت کشور وابسته شد. |
|
مطابق بخشی از ماده (1) این سازمان، بهمنظور ایجاد آمادگیهای لازم در مردم برای مقابله با آثار ناشی از وقوع سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه زیر نظر رهبر یا شورای رهبری و وابسته به ریاست جمهوری تأسیس شد و سازمانهای دفاع غیرنظامی و آمادگی ملی و بسیج غیرنظامی در آن ادغام شدند. |
|
|
ادغام سازمان بسیج ملی (واحد بسیج مستضعفین) در سپاه پاسداران (1359) |
|
|
|
|
|
|
|
|
تشکیل ستاد ویژه امدادرسانی و بازسازی مناطق سیلزده در نخستوزیری (1365) |
|
|
تشکیل اداره کل حوادث غیرمترقبه در حوزه معاونت اجرایی ریاستجمهوری و استقرار در وزارت کشور (1369) |
|
|
به ریاست وزیر کشورْ، برخی وزرا و تعدادی از مسئولین کشوری و لشکری. |
|
|
تصویب آییننامه اجرایی قانون تشکیل کمیته ملی کاهش آثار و بلایای طبیعی (1372) |
تشکیل کمیتههای فرعی 9 گانه، |
|
تفویض اختیارات اصل (127) قانون اساسی به استانداران در زمان حادثه (1376) |
تصویبنامه مورخ 1376/11/15 هیئتوزیران. |
|
تشکیل ستاد حوادث غیرمترقبه در وزارت کشور با ریاست وزیر کشور و عضویت 12 وزیر و 8 سازمان. |
|
|
تشکیل سازمان پدافند غیرعامل کشور (1382) |
سازمان دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری همتراز با وزرا و بهلحاظ ساختاری (بهمثابه یک نیرو) در تابعیت ستاد کل نیروهای مسلح است. |
|
آییننامه ستاد پیشگیری و مدیریت بحران در حوادث طبیعی و سوانح غیرمترقبه (1383) |
دبیرخانه ستاد در نهاد ریاستجمهوری تشکیل شد. |
|
ابلاغ سیاستهای کلی پیشگیری و کاهش خطرهای ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه (1384) |
|
|
تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور وابسته به وزارت کشور. |
|
|
سیاستهای کلی نظام در امور پدافند غیرعامل (1389) |
|
|
تصویب اساسنامه سازمان پدافند غیرعامل کشور (1393) |
|
|
|
|
|
ستاد ملی مبارزه با کرونا (1398) |
|
|
تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی بهمنظور جبران بخشی از خسارتهای مالی ناشی از حوادث طبیعی. |
|
|
سازمان پدافند غیرعامل کشور با ساختار موجود و مطابق اساسنامه مصوب، با شخصیت حقوقی مستقل در تابعیت ستاد کل نیروهای مسلح تشکیل میشود. |
مأخذ: همان.
بحران که معادل لاتین آن، واژه «krisis» و معادل انگلیسی آن، واژه «Crisis» است، اصطلاحی است که از علم پزشکی وارد مباحث اجتماعی و اقتصادی شده است. در پزشکی، بحران وضعیتی است که اندام دچار بیتعادلی شده و سلامت انسان در معرض خطر قرار میگیرد. عدهای عقیده دارند این تعریف در زمینه اجتماعی نیز مصداق دارد و زمانی که جامعه از حالت تعادل و نظم عادی خارج شده و دچار آشفتگی میشود و وضعیت بحرانی حاکم میشود[6]. مطابق بند «ب» ماده (3) قانون مدیریت بحران کشور (1398)، بحران عبارت است از «ازهمگسیختگی جدی عملکرد یک جامعه که ناشی از وقوع مخاطره است و منجر به خسارات و اثرات منفی گسترده انسانی، اقتصادی یا زیستمحیطی میشود، بهطوریکه مواجهه با آن فراتر از توانایی جامعه متأثر و دستگاههای مسئول است.» مطابق بند «ث» ماده (3) قانون مذکور، مطابق شکل 1 فرایند مدیریت بحران بهصورت چرخهای و با هدفهای چهارگانه صورت میپذیرد[7].
شکل 1. چرخه مدیریت بحران[7]
مقابله با بحرانها مسئولیت اصلی دولتها و مدیران بخش دولتی است. ازاینرو، برای مدیریت اثربخش و کارآمد مدیریت بحران، راهبردها و رویکردهای متنوعی مطرح شده است. در گونهای از تقسیمبندیهای مرتبط با نقش و رویکرد دولتها در بحران، نقش آنها را میتوان در قالب دو الگوی تقدیرگرا و خوداتکا تبیین کرد. دولت میتواند نقش التیامبخش داشته باشد یا اینکه حفاظتکننده باشد. دولتی که نقش التیامبخش دارد دولتی است که پس از وقوع حادثه وارد صحنه میشود و فعالیتهایش موقتی و موردی است. دولتی که نقش محافظ دارد قبل از وقوع حادثه به چارهجویی میپردازد، اقدامات احتیاطی انجام میدهد و برنامه و خطمشیهایی برای مدیریت بحران تدوین میکند؛ به عبارت دقیقتر بخش اعظم توان آن بر اقدامات پیشگیرانه متمرکز است[8]. ازاینرو، در اسناد مدیریتی نهادینهسازی دولت محافظ در امر بحران مورد تأکید قرار گرفته است. در جدول 1 راهبردهای این دولتها درخصوص بحرانها ارائه شده است.
جدول 4. مقایسه راهبردهای مقابله با حوادث در الگوی دولت التیامبخش و دولت محافظ
|
دولت التیامبخش |
دولت محافظ |
|
اطلاعات نامنظم و پراکنده است |
-نظام اطلاعاتی وجود دارد |
|
مداخله پس از وقوع حادثه صورت میگیرد |
مداخله پیش از وقوع حادثه صورت میگیرد |
|
عملیات ماهیت سیاسی دارد |
ماهیت عملیات فنی است |
|
واکنشها غیرعادی و عاطفی است |
روشهای عقلایی اتخاذ میشود |
|
وجوه و منابع اتفاقی و پوششی است |
وجوه و منابع مالی خاصی پیشبینی میشود |
|
تأکید بر کاهش خطر است |
پیشگیری از خطر مورد تأکید است |
مأخذ: همان.
4.بحرانهای طبیعی و انسانساز در ایران
با توجه به ضعف نظامهای اطلاعاتی کشور، درخصوص آمار و اطلاعات بحران و حوادث غیرمترقبه در این بخش برای ارائه سیمای مناسب از وضعیت کنونی مدیریت بحران کشور از اطلاعات و آمار موجود در مرکز تحقیقات اپیدمیولوژی بلایا استفاده شده است.
براساس اطلاعات، در بازه زمانی سالهای 2000 تا 2023 براساس معیارهای مشخص شده مرکز مذکور تعداد 116 حادثه با شدت تخریب و پیامدهای قابل محاسبه بهشرح شکل 2 ثبت شده است[13].
شکل 2. نمودار حوادث و بحرانهای طبیعی در ایران (20023-2000)[13]
براساس شکل 3 از تعداد 116 بحران ثبت شده زلزله با 47 درصد پرتکرارترین و خشکسالی، هجوم ملخها و همهگیری با 1 درصد کم تکرارترین حوادث هستند.
شکل 3. نمودار درصد فراوانی حوادث و بحرانهای طبیعی در ایران (2023-2000) [13]
در جدول 5 تعداد کشتهشدگان، افراد مصدوم و تعداد افرادی که بهنحوی از وقوع حوادث طبیعی متضرر شدهاند در حوادث و بحرانهای زلزله، سیل و طوفان ارائه شده است.
جدول 5. تعداد کشتهشدگان، افراد مصدوم و متأثرین از بحرانهای زلزله، سیل و طوفان در بازه زمانی (2023-2000) [13]
|
نوع |
شدت |
تعداد |
تعداد کشتهشدگان |
تعداد مصدومان |
تعداد کل افراد متأثر از سانحه |
|
زلزله |
سبک (4 تا 4.9 ریشتر) |
5 |
2 |
394 |
2394 |
|
متوسط (5 تا 5.9 ریشتر) |
32 |
52 |
5765 |
705924 |
|
|
قدرتمند (6 تا 6.9 ریشتر) |
16 |
28097 |
31376 |
836103 |
|
|
بزرگ (7 تا 7.9 ریشتر) |
2 |
444 |
9027 |
209027 |
|
|
سیل |
44 |
1144 |
1744 |
12602216 |
|
|
طوفان |
11 |
65 |
3198 |
209198 |
|
با ترسیم خط روند حادثه طبیعی سیل در شکل 4 بهنظر میرسد که تعداد سیلابها در کشور روند صعودی دارد. لازم به توضیح است که، بیش از نیمی از سیلابها در هشت سال اخیر (حدود 35 درصد از بازه زمانی مورد بررسی) اتفاق افتاده است.
شکل 4. نمودار بررسی روند سیل در ایران در بازه زمانی (2023-2000) [13]
با ترسیم خط روند حادثه طبیعی طوفان در شکل 5 بهنظر میرسد که تعداد وقوع طوفان در کشور روند صعودی دارد. لازم به توضیح است که، بیش از 55 درصد از طوفانها در هفت سال اخیر (حدود 32 درصد از بازه زمانی مورد بررسی) اتفاق افتاده است.
شکل 5. نمودار بررسی روند طوفان در ایران در بازه زمانی (2023-2000) [13]
با ترسیم خط روند حادثه طبیعی زلزله در شکل 6 بهنظر میرسد که تعداد وقوع زلزله در کشور با شیب حداقلی روند نزولی دارد. لازم به توضیح است که، بیش از 54 درصد از زلزلهها در بازه زمانی سالهای 2000 تا 2010 (حدود 43 درصد از بازه زمانی مورد بررسی) اتفاق افتاده است.
شکل 6. نمودار بررسی روند زلزله در ایران در بازه زمانی (2023-2000) [13]
بااینحال، براساس اطلاعات مرکز تحقیقات اپیدمیولوژی بلایا و جدول 6 بهنظر میرسد بهرغم روند نزولی تعداد زلزله در سنوات اخیر مقیاس بزرگی زلزلهها روند صعودی داشته است.
جدول 6. مقیاس بزرگی زلزله در بازه زمانی (2023-2000) [13]
|
سال |
تعداد کل |
سبک (4 تا 4.9) |
متوسط (5 تا 5.9) |
قدرتمند (6 تا 6.9) |
بزرگ (7 تا 7.9) |
مهیب (بزرگتر از 8 ریشتر) |
|
|
2000 |
2 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
|
|
2001 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
2002 |
5 |
0 |
4 |
1 |
0 |
0 |
|
|
2003 |
5 |
0 |
4 |
1 |
0 |
0 |
|
|
2004 |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
|
|
2005 |
4 |
0 |
2 |
2 |
0 |
0 |
|
|
2006 |
3 |
0 |
1 |
2 |
0 |
0 |
|
|
2008 |
2 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
|
|
2009 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
|
|
2010 |
6 |
0 |
5 |
1 |
0 |
0 |
|
|
2012 |
3 |
0 |
2 |
1 |
0 |
0 |
|
|
2013 |
3 |
0 |
1 |
1 |
1 |
0 |
|
|
2014 |
2 |
0 |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
|
2017 |
3 |
1 |
1 |
0 |
1 |
0 |
|
|
2018 |
3 |
0 |
1 |
2 |
0 |
0 |
|
|
2019 |
2 |
0 |
2 |
0 |
0 |
0 |
|
|
2020 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
|
|
2021 |
3 |
0 |
2 |
1 |
0 |
0 |
|
|
2022 |
2 |
0 |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
|
2023 |
3 |
0 |
3 |
0 |
0 |
0 |
|
|
مجموع |
55 |
4 |
33 |
16 |
2 |
0 |
|
از منظری دیگر، براساس اطلاعات جدول 7 مقایسه تعداد کشتهشدگان و مصدومان زلزله در ایران با کشور پرمخاطرهتری همچون ژاپن مؤید آن است که سوانح و بلایای غیرمترقبه در ایران خسارات جانی بیشتری برجای گذاشته است.
جدول 7. تعداد کشتهشدگان و مصدومان زلزله و سیل در ایران، ترکیه و ژاپن (2023-2000) [13]
|
میانگین تعداد مصدومان بهازای هر رویداد |
میانگین تعداد کشتهشدگان بهازای هر رویداد |
مصدومان |
کشتهشدگان |
تعداد |
کشور |
مقیاس زلزله |
|
12.31 |
0.06 |
394 |
2 |
5 |
ایران |
سبک (4 تا 4.9 ریشتر) |
|
0 |
0.5 |
0 |
1 |
2 |
ترکیه |
|
|
180.1 |
1.6 |
5765 |
52 |
32 |
ایران |
متوسط (5 تا 5.9 ریشتر) |
|
217.6 |
1 |
1088 |
5 |
5 |
ژاپن |
|
|
56.6 |
5.25 |
906 |
84 |
16 |
ترکیه |
|
|
1961 |
1756.1 |
31376 |
28097 |
16 |
ایران |
قدرتمند (6 تا 6.9 ریشتر) |
|
508.4 |
8.1 |
8134 |
130 |
16 |
ژاپن |
|
|
370.7 |
32.2 |
3707 |
322 |
10 |
ترکیه |
|
|
4513.2 |
222 |
9027 |
444 |
2 |
ایران |
بزرگ (7 تا 7.9 ریشتر) |
|
628.8 |
42.5 |
4402 |
298 |
7 |
ژاپن |
|
|
37463.3 |
171671.3 |
112390 |
51502 |
3 |
ترکیه |
بهطورکلی با توجه به موارد مطرح شده و مضافاً گزارههای ذیل میتوان اذعان کرد موضوع مدیریت بحران در ایران یکی از اصلیترین وظایف دولت است. بااینحال، شواهدی چون غافلگیری چندینباره در مدیریت بحران، تعدد آسیبها و خسارتهای ناشی از بحرانها و حوادث غیرمترقبه، تعداد کشتهشدگان و مصدومان سوانح طبیعی در ایران در مقایسه با کشورهای حادثهخیزتر، پیشنهادهای مکرری چون ادغام نهادهای امدادی و تشکیل وزارت مدیریت بحران کشور، ارتقای سازمان به معاونت رئیسجمهوری میتوان اذعان کرد نظامهای مدیریت بحران کشور دارای شرایط ایدئال نیستند.
5.آسیبشناسی مدیریت بحران در کشور
5-1. قانون مدیریت بحران کشور (1398)
بهرغم تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و تصویب اسناد بالادستی و قوانین مورد نیاز مدیریت بهینه بحران و سوانح، با توجه به پیامدها حاصل از حوادث طبیعی، تلفات و خسارات، غافلگیریهای مداوم و... در دهههای اخیر طرحهای متعددی برای ارتقا ساختاری سازمان مدیریت بحران کشور و یا ادغام نهادهای امدادی کشور ارائه شده است. بااینحال، اکثر مخالفان این پیشنهادها معتقدند که قانون مدیریت بحران کشور تاکنون بهصورت حتی حداقلی اجرایی نشده است. برایناساس و با توجه به وظیفه نظارتی مجلس شورای اسلامی برای ارزیابی عملکرد و آسیبشناسی عملکرد ناپایدار مدیریت بحران در نظام حکمرانی، تطبیق اقدامات با قوانین و مقررات در این بخش گزارش اجرای احکام نظام مدیریت بحران کشور در قانون مدیریت بحران کشور (1398) و قانون بودجه سال 1402 مورد ارزیابی قرار گرفته است. در انتخاب و بررسی این احکام وجود اطلاعات و آمار موثق مبنای عمل بوده است.
اسناد ملی و استانی مورد نیاز این قانون بهشرح زیر تهیه و تدوین میشود:
الف) سند راهبرد ملی مدیریت بحران: سندی است که در چهارچوب این قانون و سایر قوانین و مقررات، جهتگیریها، اصول، معیارها و روشهای پیشبینی، پیشگیری و کاهش خطر، آمادگی، پاسخ و بازتوانی و بازسازی توسط دستگاههای مشمول این قانون و نحوه مشارکت مردم را هماهنگ باسیاستهای کلی ابلاغی مقام معظم رهبری و برنامههای توسعه کشور مشخص میکند. این سند با تأیید ستاد ملی به تصویب شورای عالی میرسد.
ب) برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح: سندی است که سازمان با مشارکت کلیه دستگاههای مسئول موضوع ماده (۲) این قانون، با رعایت قوانین و مقررات و در چارچوب سند راهبرد ملی مدیریت بحران تهیه میکند و اهداف ویژه کاهش خطر حوادث و سوانح را به همراه اقدامات مربوطه بیان میکند. این سند با تأیید ستاد ملی به تصویب شورای عالی میرسد.
پ) برنامه استانی کاهش خطر حوادث و سوانح: سندی است که اداره کل مدیریت بحران استان با رعایت قوانین و مقررات و با مشارکت کلیه دستگاههای مسئول موضوع ماده (۲) این قانون متناظر در استان، براساس برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح تهیه میکند و شناخت مخاطرات، آسیبپذیریها، ظرفیتها و راهکارهای کاهش خطر استان را دربرمیگیرد. این سند پس از تأیید سازمان لازمالاجراست.
ت) برنامه ملی آمادگی و پاسخ: سندی است که سازمان با رعایت قوانین و مقررات و با مشارکت کلیه دستگاههای مسئول موضوع ماده (۲) این قانون، در چارچوب سند راهبرد ملی مدیریت بحران تهیه میکند و وظایف و اقدامات دستگاههای مسئول و نحوه هماهنگی بین سازمانی را جهت آمادگی مطلوب و پاسخ مؤثر و بهموقع به حوادث و بحرانها تبیین میکند. این سند با تأیید ستاد ملی به تصویب شورای عالی میرسد.
ث) برنامه استانی آمادگی و پاسخ: سندی است که اداره کل مدیریت بحران استان با رعایت قوانین و مقررات و با مشارکت کلیه دستگاههای مسئول موضوع ماده (۲) این قانون متناظر در استان، براساس برنامه ملی آمادگی و پاسخ تهیه شده و وظایف و اقدامات دستگاههای مسئول و نحوه هماهنگی بینسازمانی را جهت آمادگی مطلوب و پاسخ مؤثر و بهموقع به حوادث و بحرانها تبیین میکند. این سند پس از تأیید سازمان لازمالاجراست.
ج) برنامه ملی بازسازی و بازتوانی: سندی است که ضوابط، چارچوبها، الگوها و روشهای مؤثر بازتوانی و تهیه طرحهای بازسازی قبل و بعد از حوادث و سوانح را دربرمیگیرد و توسط سازمان و با مشارکت کلیه دستگاههای مسئول موضوع ماده (۲) این قانون با رعایت سایر قوانین و مقررات، در چارچوب راهبرد ملی مدیریت بحران تهیه میشود. این سند با تأیید ستاد ملی به تصویب شورای عالی میرسد.
چ) پیوست کاهش خطر: سندی است که چگونگی کاهش خطر حوادث و سوانح در برنامهریزی و اجرای هر یک از طرحهای ملی یا همتراز آن را از طریق مطالعات میدانی و مبتنیبر شواهد تبیین میکند. این سند توسط دستگاههای موضوع ماده (۲) این قانون که مسئولیت برنامههای مذکور را برعهده دارند، تهیه میشود و به تصویب رئیس سازمان میرسد.
تبصره کلیه سندها و برنامههای ذکر شده در این ماده از زمان لازمالاجرا شدن این قانون حداکثر ظرف مدت 6 ماه تهیه و مراحل تصویب آن طی میشود.
ارزیابی کارشناسی:
جدول 8. تاریخ ابلاغ اسناد موضوع بندهای «الف، ب، ت و ج» ماده (4) قانون مدیریت بحران کشور[14]
|
تأخیر (ماه) |
مرجع و تاریخ تصویب |
سند |
|
21 |
شورای عالی مدیریت بحران در مورخ 1400 آذر ماه 24 |
راهبرد ملی مدیریت بحران |
|
21 |
شورای عالی مدیریت بحران در مورخ 1400 آذر ماه 24 |
برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح |
|
21 |
شورای عالی مدیریت بحران در مورخ 1400 آذر ماه 24 |
برنامه ملی بازسازی و بازتوانی |
|
21 |
شورای عالی مدیریت بحران در مورخ 1400 آذر ماه 24 |
برنامه ملی آمادگی و پاسخ |
جدول 9. درصد پیشرفت تدوین برنامههای استانی کاهش خطر حوادث و سوانح و آمادگی و پاسخ[14]
|
استان |
درصد پیشرفت |
|
گلستان |
100 |
|
سمنان |
100 |
|
چهارمحال و بختیاری |
80 |
|
هرمزگان |
80 |
|
مرکزی |
70 |
|
یزد |
60 |
|
سیستان و بلوچستان |
60 |
|
ایلام |
50 |
|
آذربایجان شرقی |
50 |
|
خوزستان |
30 |
|
بوشهر |
30 |
|
قزوین |
30 |
|
زنجان |
30 |
|
لرستان |
25 |
|
گیلان |
25 |
|
کرمانشاه |
20 |
|
خراسان رضوی |
20 |
|
قم |
15 |
|
همدان |
15 |
|
خراسان جنوبی |
15 |
|
اصفهان |
10 |
|
کرمان |
10 |
در همین راستا، تدوین برنامهها: 1. کاهش خطر حوادث و سوانح، 2. آمادگی و پاسخ و 3. بازسازی و بازتوانی کلانشهر تهران نیز به پژوهشکده مذکور واگذار شده است که براساس اطلاعات موجود درصد پیشرفت تدوین این برنامهها در انتهای سال 1402 به ترتیب 30، 25 و 35 درصد بوده است.
اگرچه درخصوص میزان تحقق بند «ج» این ماده (موضوع پیوست کاهش خطر) اطلاعات جامعی در دسترس نیست، اما با توجه به شواهدی چون ابلاغ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مبنیبر لزوم تهیه پیوست کاهش خطر برای کلیه طرحهای توسعه عمران با تأخیری سه ساله از تصویب و ابلاغ قانون مدیریت بحران کشور و اظهارات برخی مسئولان سازمان مدیریت بحران کشور بهنظر میرسد که این موضوع نیز ازجمله الزامات مغفول مدیریت بحران در کشور است.
بهمنظور سیاستگذاری اجرایی درزمینه مدیریت بحران کشور، در محدوده سیاستهای کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، شورای عالی مدیریت بحران کشور با عضویت اشخاص زیر تشکیل میشود:
تبصره «۱» دبیر شورای عالی موظف است گزارش مصوبات آن شورا را برای رؤسای قوا ارسال کند.
تبصره «۲» جلسات شورای عالی بهصورت عادی حداقل هر سه ماه یکبار و جلسات فوقالعاده آن برحسب ضرورت به پیشنهاد رئیس سازمان و تأیید وزیر کشور تشکیل میشود. این جلسات با حضور نصف بهعلاوه یک اعضا رسمیت یافته و تصمیمات آن با اکثریت نسبی آرا اتخاذ میشود.
تبصره «۳» دبیرخانه شورای عالی در وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور) مستقر است.
تبصره «۴» دبیرخانه شورای عالی، مسئول ابلاغ و پیگیری اجرای مصوبات آن است. این مصوبات با تأیید رئیس جلسه (رئیسجمهور یا معاون اول رئیسجمهور) و در غیاب وی وزیر کشور لازم الاجراست.
ارزیابی کارشناسی:
در تبصره «2» ماده (6) قانون مقرر شده است که جلسات شورای عالی بهصورت عادی هر سه ماه یکبار و جلسات فوقالعاده بنابه ضرورت به پیشنهاد رئیس سازمان و تأیید وزیر کشور تشکیل میشود. بااینحال، بررسی تعداد جلسات برگزار شده مؤید آن است که پس از وقفهای طولانی، در 24 آذر ماه سال 1400 جلسه شورای عالی مدیریت بحران تشکیل شده است. بااینحال، جلسه مذکور آخرین جلسه برگزار شده با حضور رئیسجمهور شهید و اعضا شورا بوده است.
وظایف شورای عالی عبارت است از:
الف) تصویب و بهروزرسانی سند راهبرد ملی مدیریت بحران ظرف مدت سه ماه پس از تدوین آن،
ب) تصویب و بهروزرسانی برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، برنامه ملی آمادگی و پاسخ و برنامه ملی بازسازی و بازتوانی ظرف مدت سه ماه پس از تدوین آنها،
تبصره ـ دبیر شورای عالی، سایر موضوعاتی را که مربوط به حوزه سیاستهای اجرایی مدیریت بحران بوده و نیاز به طرح در شورای عالی داشته باشد به آن شورا پیشنهاد میکند.
ارزیابی کارشناسی:
وظایف سازمان عبارت است از:
الف) تهیه و تدوین سند راهبرد ملی مدیریت بحران، برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، برنامه ملی آمادگی و پاسخ و برنامه ملی بازسازی و بازتوانی جهت تصویب شورای عالی،
ب) ارتقای همکاری و هماهنگی بین سازمانی بهمنظور ایجاد همافزایی و تحقق اهداف کلان از طریق تشکیل بانک اطلاعاتی تخصصی مدیریت بحران و دسترسی متناسب بهنظام جامع مدیریت اطلاعات، مستندسازی و علتیابی، تهیه ضوابط فنی، استانداردها و دستورالعملهای مورد نیاز این قانون جهت تصویب در ستاد ملی،
پ) ارتقای توان شناسایی مخاطرات و درک خطر حوادث و سوانح در سطح کشور ازجمله تهیه اطلس ملی مخاطرات طبیعی و تدوین برنامههای کاهش خطر حوادث و سوانح استانی جهت تصویب ستاد ملی،
ت) کمک به ایجاد و ارتقای ظرفیتها و مراکز پایش مخاطرات و هشدار سریع در دستگاههای مرتبط موضوع ماده (۲) این قانون،
ث) ایجاد آمادگی مطلوب سازمانی و عملیاتی برای پاسخ به بحران ازجمله برنامهریزی و ایجاد هماهنگی جهت استقرار نظامهای قابلاطمینان آمادگی و ایمنی در مؤسسات دولتی، عمومی غیردولتی، خصوصی و تأسیسات وابسته به آنها، ایجاد شبکه ارتباطی اختصاصی برای شرایط اضطراری، تهیه برنامههای آمادگی و پاسخ استانها و تدوین ضوابط فنی و دستورالعملهای لازم جهت استاندارد کردن خدمات سازمانهای امدادی در سطح کشور،
ج) جذب، هدایت و توزیع امکانات و کمکهای دولتی داخلی و خارجی با رعایت اصل هشتادم (۸۰) قانون اساسی،
چ) ارتقای توانایی کشور برای بازتوانی و بازسازی پس از وقوع حوادث و بحرانها ازجمله پیگیری ایجاد زیرساختهای لازم و تدوین ضوابط، فرایندها و استانداردهای مورد نیاز بازتوانی و بازسازی با همکاری سازمان ملی استاندارد و سایر دستگاههای موضوع ماده (۲) این قانون،
ح) برنامهریزی، هدایت و حمایت جهت ایجاد و ارتقای روشهای جبران خسارت نظیر استفاده از بیمهها، حمایتهای مالی و سازوکارهای تشویقی، تسهیلات ویژه و صندوقهای حمایتی در چارچوب قوانین،
خ) کمک به رشد و توسعه دانش و فناوری در راستای ارتقای مدیریت بحران در کشور، ازجمله: ترویج بهکارگیری فناوریهای نوین پیشگیرانه در ساختوسازها، آیندهپژوهی و ایجاد نظام دیدهبانی علمی از طریق همکاریهای دوجانبه یا چندجانبه با دانشگاهها و مؤسسات پژوهشی،
د) ایجاد چارچوبهای لازم برای همکاری مؤثر در سطح منطقهای و بینالمللی ازجمله تهیه دستورالعملهای جذب و توزیع کمکهای خارجی با رعایت اصل هشتادم (۸۰) قانون اساسی،
ذ) توسعه مشارکتهای مردمی برای تقویت مدیریت بحران جامعهمحور و ترویج فرهنگ ایمنی در جامعه از طریق برنامهریزی و هماهنگی برای آموزش، سازماندهی و استفاده از ظرفیت تشکلهای مردمی، نهادهای غیردولتی، فدراسیونهای ورزشی، نیروهای داوطلب مردمی و بخش خصوصی در مدیریت بحران، تدوین سازوکارهای حمایتی و تشویقی جهت آموزش و ارتقای آمادگی مردم در برابر بحران،
ر) پیشبینی سالیانه نیازهای مالی، تجهیزات و اقلام امدادی مربوط به مدیریت بحران کشور و اعلام به سازمان برنامهوبودجه کشور و سایر دستگاههای مسئول موضوع ماده (۲) این قانون جهت تأمین آنها،
ز) نظارت بر عملکرد دستگاههای مشمول این قانون در مدیریت بحران ازجمله نظارت بر نحوه ارائه خدمات به آسیبدیدگان و سایر وظایف مربوط به اجرای این قانون،
ژ) تهیه پیشنویس لوایح، آییننامههای اجرایی و تصویبنامههای مورد نیاز برای طی مراحل قانونی ظرف مدت شش ماه.
ارزیابی کارشناسی:
جدول 10. ارزیابی برخی احکام ماده (9) قانون مدیریت بحران کشور (1398)
|
بند |
نکات محوری |
آخرین اقدامات |
|
الف |
تهیه و تدوین سند راهبرد ملی مدیریت بحران، برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، برنامه ملی آمادگی و پاسخ و برنامه ملی بازسازی و بازتوانی |
در مورخ 24 آذر ماه 1400 با تأخیر 21 ماهه به تصویب شورای عالی مدیریت بحران رسید. |
|
ب |
تهیه ضوابط فنی، استانداردها و دستورالعملهای مورد نیاز این قانون جهت تصویب در ستاد ملی |
برابر اعلام پژوهشکده سوانح طبیعی تعداد ضوابط فنی، استانداردها و دستورالعملهای تهیه شده در این خصوص 9 مورد است که آخرین وضعیت آن بهشرح ذیل است: تصویب شده: هفت مورد در حال سیر مراحل تصویب: دو مورد دستورالعمل تعیین دورههای آموزشی بلندمدت و کوتاهمدت، دستورالعمل امدادرسانی جمهوری اسلامی ایران در حوادث و سوانح برونمرزی[14]. |
|
پ |
تهیه اطلس ملی مخاطرات طبیعی |
در خرداد ماه 1402 قرارداد اطلس بین سازمان مدیریت بحران کشور و سازمان جغرافیایی نیروهای مسلح منعقد گردید. |
|
تدوین برنامههای کاهش خطر حوادث و سوانح استانی |
برابر اطلاعات جدول 7 تا انتهای سال 1392، صرفاً در استانهای گلستان و سمنان این امر بهصورت کامل محقق شده است[14]. |
|
|
ث |
تدوین ضوابط فنی و دستورالعملهای لازم جهت استاندارد کردن خدمات سازمانهای امدادی در سطح کشور |
در خردادماه 1401 به تصویب رسیده است. |
|
ج |
جذب، هدایت و توزیع امکانات و کمکهای دولتی داخلی و خارجی با رعایت اصل (80) قانون اساسی |
|
|
چ |
تدوین ضوابط، فرایندها و استانداردهای مورد نیاز بازتوانی بازسازی با همکاری سازمان ملی استاندارد و سایر دستگاههای موضوع ماده (2) قانون |
برنامه ملی بازسازی و بازتوانی در جلسه شورای عالی مدیریت بحران کشور در آذرماه 1400 به تصویب رسیده است. بااینحال، تعمق در نفرات اعضا مشارکتکننده در تدوین این برنامه مؤید آن است که سازمان ملی استاندارد در تدوین این مشارکت نداشته است. |
|
د |
ایجاد چارچوب لازم جهت همکاری مؤثر در سطح منطقهای و بینالمللی و تهیه دستورالعمل |
آییننامه جذب، هدایت و توزیع کمکهای خارجی در مدیریت بحران در جلسه مورخ 12 شهریور 1402 هیئتوزیران به تصویب رسید. |
|
ذ |
توسعه مشارکتهای مردمی برای تقویت مدیریت بحران جامعهمحور |
آییننامه سازماندهی و استفاده از ظرفیت تشکلهای مردمی، نیروهای جهادی و داوطلب و بخش خصوصی در مدیریت بحران در جلسه مورخ اول مرداد ماه 1402 هیئتوزیران تصویب شد. |
|
ز |
نظارت بر عملکرد دستگاههای مشمول قانون |
براساس استعلام از کمیسیون شوراها در این خصوص بیلان و یا سند رسمی منتشر نشده است. |
|
ژ |
تهیه پیشنویس لوایح، آییننامه اجرایی و تصویبنامههای مورد نیاز ظرف مدت شش ماه |
|
مأخذ: قانون مدیریت بحران کشور.
تهیه پیشنویس لوایح، آییننامههای اجرایی و تصویبنامههای مورد نیاز برای طی مراحل قانونی ظرف مدت شش ماه
ارزیابی کارشناسی:
جدول 11. اسناد، برنامهها، ضوابط، استانداردها، دستورالعملها و آییننامههای قانون مدیریت بحران کشور [14]
|
ردیف |
عنوان |
وضعیت |
|
1 |
سند راهبرد ملی مدیریت بحران کشور |
مصوب جلسه مورخ 24 آذر ماه 1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور |
|
2 |
برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح |
مصوب جلسه مورخ 24 آذر ماه 1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور |
|
3 |
برنامه ملی آمادگی و پاسخ |
مصوب جلسه مورخ 24 آذر ماه 1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور |
|
4 |
راهنمای برنامه ملی بازسازی و بازتوانی |
مصوب جلسه مورخ 24 آذر ماه 1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور |
|
5 |
راهنمای برنامه استانی کاهش خطر حوادث و سوانح |
مصوب جلسه مورخ 24 آذر ماه 1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور |
|
6 |
راهنمای برنامه استانی آمادگی و پاسخ |
مصوب جلسه مورخ 24 آذر ماه 1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور |
|
7 |
ضوابط و شرح خدمات تهیه اطلس ملی مخاطرات طبیعی |
مصوب جلسه مورخ 24 آذر ماه 1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور |
|
8 |
دستورالعمل چگونگی تدوین پیوست کاهش خطر طرحهای ملی و همتراز آن |
مصوب جلسه مورخ 24 آذر ماه 1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور |
|
9 |
آییننامه اجرایی نگهداری، حمل، مصرف و ایمنی مواد خطرناک |
تصویب در جلسه 29 آذر ماه 1400 هیئتوزیران |
|
10 |
آییننامه اجرایی فداکار خدمت |
تصویب در جلسه 30 خرداد ماه 1400 هیئتوزیران |
|
11 |
آییننامه اجرایی توسعه بیمه اموال دستگاههای موضوع ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور |
تصویب در جلسه 17 دی ماه 1400 هیئتوزیران |
|
12 |
آییننامه اجرایی بند «چ» ماده (13) قانون مدیریت بحران کشور |
تصویب در جلسه 20 دی ماه 1399 هیئتوزیران |
|
13 |
آییننامه جذب، هدایت و توزیع کمکهای خارجی در مدیریت بحران |
تصویب در جلسه 12 شهریور ماه 1402 هیئتوزیران |
|
14 |
آییننامه جذب، هدایت و توزیع کمکهای داخلی در مدیریت بحران |
ارسال جهت سیر مراحل تصویب در جلسه هیئتوزیران |
|
15 |
آییننامه نقشآفرینی نیروهای مسلح در حوادث و سوانح |
تأیید در جلسه هیئتوزیران- در انتظار تصویب فرمانده کل قوا (مدظلهالعالی) |
|
16 |
آییننامه نحوه تأمین، نگهداری و هماهنگی تجهیزات و ماشینآلات در مدیریت بحران |
تصویب در جلسه 6 تیر ماه 1400 هیئتوزیران |
|
17 |
سند ملی مدیریت رسانهای بحران |
تصویب در جلسه مورخ 23 خرداد ماه 1401 ستاد ملی |
|
18 |
دستورالعمل تدوین استانداردهای سازمانهای امدادی و خدمات امدادرسانی در سطح کشور |
تصویب در جلسه مورخ 23 خرداد ماه 1401 ستاد ملی |
|
19 |
شاخصهای ارزیابی عملکرد دستگاههای موضوع ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور |
تصویب در جلسه 15 اسفند ماه 1400 هیئتوزیران |
|
20 |
شاخصهای کلان اثربخشی مدیریت بحران کشور |
مصوب جلسه مورخ 24 آذر ماه 1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور |
|
21 |
سازوکارهای حمایتی و تشویقی جهت آموزش و ارتقای آمادگی مردم در برابر بحران |
تصویب در جلسه مورخ 23 خرداد ماه 1401 ستاد ملی |
|
22 |
دستورالعمل تعیین دورههای آموزشی بلندمدت و کوتاهمدت |
تصویب در جلسه مورخ 23 خرداد ماه 1401 ستاد ملی |
|
23 |
استانداردهای لازم جهت طراحی و ارائه واحد درسی |
تصویب در جلسه مورخ 23 خرداد ماه 1401 ستاد ملی |
|
24 |
استانداردهای لازم جهت آموزش آحاد جامعه و سازمانهای مردمنهاد |
تصویب در جلسه مورخ 23 خرداد ماه 1401 ستاد ملی |
|
25 |
آییننامه سازماندهی و استفاده از ظرفیتهای تشکلهای مردمی، نیروهای جهادی و داوطلب و بخش خصوصی در مدیریت بحران |
تصویب در جلسه اول مرداد ماه 1402 هیئتوزیران |
|
26 |
آییننامه اجرایی قانون مدیریت بحران کشور |
ارسال جهت سیر مراحل تصویب در جلسه هیئتوزیران |
|
27 |
دستورالعمل امدادرسانی جمهوری اسلامی ایران در حوادث و سوانح برونمرزی |
ارسال جهت اعلام نظر دستگاهها و سیر مراحل تصویب در جلسه ستاد ملی |
|
28 |
شیوهنامه هماهنگی دستگاههای موضوع ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور |
تصویب در جلسه مورخ 23 خرداد ماه 1401 ستاد ملی |
ماخذ: همان.
وزارتخانههای نفت، نیرو، صنعت، معدن و تجارت، جهاد کشاورزی، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و سازمان انرژی اتمی مسئولیت رعایت ایمنی در نگهداری، حمل و مصرف مواد خطرناک در حوزه وظایف دستگاه متبوع خود را برعهده دارند.
تبصره آییننامه اجرایی این بند به پیشنهاد مشترک وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور) و سازمان حفاظت محیطزیست، ظرف مدت شش ماه از لازمالاجرا شدن این قانون به تصویب هیئتوزیران میرسد.
ارزیابی کارشناسی:
سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است، بهمنظور انجام اقدامات مربوط به پیشگیری و کاهش خطر و آمادگی در برابر بحران، ذیل امور اقتصادی در بودجه سنواتی، فصلی تحت عنوان «مدیریت بحران کشور» ایجاد کند و اعتبارات درج شده در فصول و برنامههای فعلی را در این فصل تجمیع کند. اعتبارات مورد نیاز دستگاهها و نهادهای موضوع ماده (۲) این قانون ذیل برنامههای مشخصی در این فصل بنا به پیشنهاد وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران) در لایحه بودجه سالانه منظور میشود.
ارزیابی کارشناسی:
دولت مکلف است بهمنظور پاسخ به حوادث و بحرانها، از اعتبارات موضوع بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 1393/12/4، با رعایت بند مذکور استفاده کند. این اعتبار به محض وقوع حادثه، از طریق تنخواه خزانه و با تأیید سازمان برای پاسخ در چارچوب برنامههای آمادگی و پاسخ هزینه میشود. در صورت نیاز به اعتباری مازاد بر آن، دولت میتواند با تصویب هیئتوزیران اعتبار لازم را تخصیص دهد، مشروط بر اینکه حداکثر یک ماه پس از تخصیص اعتبار، فرایند قانونی اصلاح بودجه را انجام دهد.
تبصره «۱» سی درصد (۳۰%) از اعتبار این ماده در ابتدای هرسال (بهصورت صددرصد (۱۰۰%) تخصیص) در اختیار وزارت کشور بهصورت تنخواه قرار میگیرد تا در صورت وقوع حوادث و بحرانها، در چارچوب برنامههای آمادگی و پاسخ هزینه شود.
ارزیابی کارشناسی:
درخصوص فرایند پیشبینی و تخصیص منابع مالی مدیریت بحران در کشور نکات ذیل حائز اهمیت است:
برابر اعلام سازمان مدیریت بحران کشور به کمیسیون شوراها و امور داخلی مجلس شورای اسلامی از مجموع اعتبارات پیشنهادی سازمان در سال 1402 تنها 1 درصد آن در قانون بودجه گنجانده شده است. نکته حائز اهمیت دیگر در این خصوص آن است که این مبلغ اندک نیز برابر احکام قانونی تخصیص داده نشده است. به عبارت کلی میتوان اذعان داشت نیازهای مدیریت بحران کشور از منظر پیشبینی سقف مالی مورد نیاز و تخصیص کامل اعتبارات مصوب دچار چالش جدی است.
وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور) مکلف است نحوه تأمین اعتبار تنخواه و میزان و نام دستگاههایی را که از اعتبارات آنها کسر شده است در قالب گزارشی تا پایان همان سال به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.
ارزیابی کارشناسی:
سازمان مکلف است با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور و بیمه مرکزی ظرف مدت شش ماه پس از لازمالاجرا شدن این قانون، آییننامه اجرایی این ماده را تهیه کند و به تصویب هیئتوزیران برساند.
ارزیابی کارشناسی:
سازمان موظف است جهت نظارت بر عملکرد دستگاههای مشمول این قانون، نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران را طراحی و اجرا کند. در این راستا، سازمان با همکاری دستگاههای مشمول این قانون، شاخصهای عملکرد را تدوین کرده و پس از تصویب هیئتوزیران نسبت به دریافت گزارش در بازههای زمانی معین از دستگاهها و نهادهای مذکور اقدام میکند.
تبصره _ سازمان موظف است گزارش عملکرد سالانه دستگاهها و نهادهای مشمول این قانون را از طریق وزیر کشور به رئیسجمهور ارائه دهد. یک نسخه از گزارش مذکور هنگام تقدیم لایحه بودجه سالیانه کشور به هر یک از کمیسیونهای برنامه و بودجه و محاسبات و امور داخلی کشور و شوراهای مجلس شورای اسلامی ارسال میشود.
ارزیابی کارشناسی:
بهمنظور نظارت بر تحقق اهداف این قانون، سازمان موظف است با همکاری دستگاهها و نهادهای مشمول این قانون، شاخصهای کلان ارزیابی اثربخشی مدیریت بحران در کشور شامل میزان مرگومیر ناشی از حوادث و سوانح، میزان خسارات اقتصادی مستقیم ناشی از حوادث و سوانح و مانند آن را تدوین و گزارش سالیانه آن را با همکاری دستگاهها و نهادهای مذکور تهیه و منتشر کند. یک نسخه از این گزارش از طریق وزیر کشور به رئیسجمهور و هنگام تقدیم لایحه بودجه سالیانه کشور به مجلس شورای اسلامی ارائه میشود.
ارزیابی کارشناسی:
5-2. بند «الف» تبصره «13» قانون بودجه 1402 کشور
دولت مکلف است حداکثر ظرف دو ماه پس از تصویب این قانون، جدول توزیع منابع موضوع بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) که برمبنای سند ملی مدیریت بحران کشور، برنامه ملی و استانی کاهش خطر حوادث و سوانح و با در نظر گرفتن سیاستهای کلی برنامه هفتم توسعه با رویکرد کاهش خطر حوادث و سوانح، آسیبپذیریها و ایجاد آمادگی، پاسخ، بازتوانی و بازسازی در مقابله با بحران تنظیمشده است را به مجلس شورای اسلامی ارائه نماید. دیوان محاسبات کشور مکلف است گزارش نظارت بر هزینهکرد اجزای جدول فوق را هر سه ماه یکبار به مجلس شورای اسلامی ارائه کند [16].
ارزیابی کارشناسی:
6. نتیجهگیری و ارایه پیشنهادهای سیاستی
با تحلیل نحوه اجرایی شدن قانون مدیریت بحران کشور (1398) و نحوه مدیریت سوانح و بلایای طبیعی در کشور، میتوان علل نبود تحقق قوانین و مقررات موجود را در پنج عامل اصلی دستهبندی کرد (شکل 7).
شکل 7. آسیبهای نظام مدیریت بحران کشور[14]
بررسی پیشینه سیاستی مدیریت بحران و حوادث غیرمترقبه در ایران، نشانگر آن است که بخش قابلتوجهی از وضع موجود در مدیریت بحران نتیجه طبیعی قوانین و مقرراتی است که مشخصههای آن را بیثباتی ساختاری (تعریف مکرر ساختارهای مدیریتی با مأموریتهای مشابه)، ضعف دانش سیاستی (فقدان تعیین ابزار سیاستی در قوانین و مقررات)، پایین بودن انسجام درونی مصوبات (تشدید همپوشانی و ناهماهنگی و ایجاد حفرههای اخلالگر) و تنظیمگریهای موازی (تعریف مأموریت مشترک برای تشکیلات مختلف) تشکیل میدهد[17]. بااینحال، پس از یازده سال از تصویب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (1387)، در سال 1398 قانون مدیریت بحران کشور بهعنوان قانون مادر در این حوزه تصویب شد. برخی مصادیق مباحث قاعدهگذاری حوزه مدیریت بحران بهشرح زیر است:
2.چالشهای اجرایی (عملیاتی)
در شهریور ماه 1398، مجلس شورای اسلامی قانون «مدیریت بحران کشور» را پس از تأیید شورای نگهبان جهت اجرا به قوه مجریه ابلاغ کرد. سند بنیادین و راهنمای مسیری که علیرغم ایرادات، با توجه به قابلیتها و وجوه مثبتی چون نگرش جامع به کلیه مراحل بحرانهای احتمالی، تعیین سازوکارهای دقیق اعلام شرایط اضطراری در سطوح مختلف، ظرفیتها و اختیارات مناسب در نظر گرفته شده برای شورای عالی مدیریت بحران کشور و...، در صورت اجرایی شدن میتواند در کاهش آسیبها و آثار سوء بحرانها راهگشا باشد. بررسی بحرانهای اخیر و بهویژه بحران کوید 19، مؤید آن است که ضعف عملکردی در مدیریت بحران غالباً برآمده از نبود حاکمیت و اجرای قانون است. به عبارتی بهرغم کاستیهای غیرقابل انکار قانون مدیریت بحران کشور، در صورت اجرای قانون موجود عملکرد نظام حکمرانی در مواجهه با انواع بحرانها بهتر بود. براساس شواهد و با تلفیق نتایج مطالعات و پژوهشهای صورت گرفته موانع و نقاط اهرمی ناکارآمدی فرایندهای عملیاتی مدیریت بحران را میتوان در مؤلفههای ذیل دستهبندی کرد:
3.چالشهای ارزیابی
در قانون مدیریت بحران کشور (1398) و بهطور مشخص مواد (24 و 25)، احکام لازم جهت پایش و ارزیابی نظام مدیریت بحران کشور پیشبینی شده است. بااینحال، واقعیت این است که مجلس شورای اسلامی در امر نظارت و ارزیابی فعالانه، قوه مجریه در طراحی و پیادهسازی نظامهای جامع ارزیابی و ارائه گزارشهای جامع، و قوه قضائیه در ورود پیشگیرانه به ترک فعل مدیران (متناسب با اختیارات و منابع) جهت جلوگیری از بحران و بررسی و انتشار اطلاعات حوادث و بحرانها بهگونهای اثربخش ایفای نقش نکردهاند.
نظام اداری مسئولیت خطیر اجرا و تحقق برنامهها و خطمشیهای تصمیمگیرندگان سیاسی را برعهده دارد. ازاینرو، هرگونه ضعف و ناتوانی در بدنه حرفهای (اجرایی)، چهرهی بخش سیاسی را مخدوش خواهد کرد؛ زیرا در حقیقت، بیشتر مردم، حکومت و دولت را در پرتو اداره امور عمومی به نظاره مینشینند و اداره امور عمومی را همان حکومت یا دولت تصور میکنند. به این دلیل، در طول تاریخ مدیران سیاسی به اشکال گوناگون درصدد اعمال و تزریق سیاستهای خود در بخش اداره عمومی بودهاند. پدیدهای تحت عنوان سیاستزدگی که درجهای از آن (دخالت سیاست در اداره) بهعنوان جلوهای از دموکراسی، بوروکراسی را کنترل و به شکلگیری بوروکراسی متعهدانه کمک میکند. بااینحال، در صورت افراط و مقدم شدن منافع سیاسی فردی و حزبی بر منافع عامه - سیاستزدگی منفی - کارآمدی نظام اداری با چالشهای بنیادین مواجه خواهد شد[15]. بررسی فرایند مدیریت بحران در کشور مؤید آن است که مشابه با سایر بخشها، سیاستزدگی منفی بر فرایندهای مدیریت بحران سایه افکنده است. ازجمله مصادیق این ادعا میتوان به فقدان عضویت سازمان پدافند غیرعامل کشور در ستاد ملی مبارزه با کرونا در بحبوحه بحران کرونا، انتصاب مدیران فاقد تجربه علمی و تخصصی و... اشاره کرد.
یکی از علل تشکیل دولتها، محافظت از شهروندان و جوامع در مواجهه با بحرانهاست. بااینحال، در بسیاری از کشورها و ازجمله ایران؛ غالباً بر مسائل اقتصادی و سیاسی تمرکز کرده و توجه کمتری را به نقاط آسیبزا و چالشهای بالقوه در سایر حوزهها و بهویژه مدیریت بحران معمول میکنند. ادعایی که شواهد فراوانی درخصوص مغفول ماندن این مقوله مهم در سطوح مختلف وجود دارد. تأخیر در تصویب قانون مدیریت بحران، فقدان تأمین بودجه مصوب مدیریت بحران، میزان تخصیص اعتبارات به امر پیشگیری، نبود توجه مناسب به موضوع بحران در برنامههای توسعه، مغفول ماندن نظارت سازنده و...، ازجمله مصادیق بیتوجهی به مدیریت بحران است. دولتهای مختلف، غالباً با تمسک به ادله بیان نشدهای؛ چون غیرمترقبه بودن حوادث و سوانح، رویکردی واکنشی به بلایا و بحرانها اتخاذ میکنند این در صورتی است که براساس نظریهها و الگووارهها (پارادایمهای) این حوزه، هیچ حادثهای غیرمترقبه نیست و صرفاً ممکن است رهبران و مدیران به آن فکر نکرده باشند. از منظر دیگر با توجه به ساختار بخشی نظام اداری و نیز حاکمیت نگرش کوتاهمدت و مبتنیبر بازدهی سریع و ملموس، دستگاههای اجرایی خود را متعهد به نقشآفرینی فعال در حوزه مدیریت بحران و بهویژه پیشگیری نمیدانند. این کاستی در سطوح دیگری چون جوامع علمی نیز قابل مشاهده است. بررسی و تعمق بر پژوهشها و تحقیقات در حوزه مدیریت بحران مؤید آن است که تا وقتی با بحران جدیدی روبهرو نشویم، به دنبال آثار با کیفیت و کاربردی در حوزه مدیریت بحران نخواهیم بود. ازاینروست که انجام پژوهشهای علمی و شبهعلمی پس از وقوع بحران کرونا در دستور کار مراکز پژوهشی و دانشگاهی و محققان قرار گرفت. در سطح جامعه نیز، عدم حساسیت مردم بهاحتمال وقوع بحران در رفتار، اقدامات و نحوه نگرش آنها به زندگی ملموس است. موضوعی که بخشی از آن را میتوان به عوامل فرهنگی و بخش دیگر را به رویکرد حساسیتزدایی و رفتارهای سیاسی نسبت داد.
با توجه به موارد مطروحه میتوان اذعان کرد که بهرغم گذشت بیش از پنج سال، بخش اعظمی از قانون مدیریت بحران کشور (1398) بهعنوان منشور ساختاری و رفتاری مدیریت سوانح و بلایای غیرمترقبه، اجرایی نشده است. نقیصهای که در مورد قوانین پیشین نیز صادق بوده است. بااینحال، در آسیبشناسیهای متداول مدیریت بحران در کشور فقدان اجرای قانون و بیتوجهی به بحران چندان مورد توجه قرار نمیگیرد و غالباً علت نبود موفقیتها و شکستها را به ضعف ساختاری نسبت میدهند. در چارچوب چنین نگرشی طرحهای فراوانی چون ادغام نهادهای امدادی و تشکیل وزارت مدیریت بحران کشور و ارتقای سازمان به معاونت رئیسجمهوری مطرح میشوند.
از منظری دیگر، تکلیف دولت و سازمان مدیریت بحران کشور بر تدوین حدوداً 23 سند، دستورالعمل و آییننامه ظرف مدت شش ماه از تصویب قانون، شفافیت و برتری قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور بر قانون مدیریت بحران کشور در برخی احکام، ابهام در برخی واژگان و سازوکارها و...، بار دیگر مغفول ماندن مدیریت دانش و بهرهگیری از رویکردهای علمی در قانونگذاری را هویدا ساخت.
علیهذا، با توجه به موارد مذکور، دو دسته از الزامات و توصیهها بهشرح ذیل ارائه میشود. دسته اول این توصیه، ناظر بر ضرورت نظارت و کنترل نحوه اجرای قانون مدیریت بحران کشور و الزامات اولیه آن است. دسته دوم پیشنهادها بر موضوع رفع ایرادات و کاستیهای قانون مدیریت بحران کشور متمرکز است. این دسته از پیشنهادها (پیشنهادهای عملیاتی) غالباً مبتنیبر شواهد و بازخوردهای دریافتی از اجرای قانون مدیریت بحران کشور ارائه میشوند.
الف) بایدها و الزامات ناظر بر بهبود فرایند نظارتی و کنترلی بر قانون مدیریت بحران کشور
ب) پیشنهادهای عملیاتی
|
ردیف |
نوع توصیه |
توصیه سیاستی |
الزامات و قیود اجرایی |
دستگاه متولی |
دستگاه معین |
زمانبندی اجرا (کوتاهمدت، میانمدت، بلندمدت) |
ملاحظات |
|
|
تداوم* |
اصلاح** |
|||||||
|
1 |
|
* |
اهتمام حداکثری بر اجرای قانون مدیریت بحران کشور توسط قوای سهگانه و سایر دستگاههای اجرایی صورت گیرد |
تغییر رویکرد منفعلانه به پیشدستانه در امر نظارت و کنترل و اجرای بهینه قانون |
قوای سهگانه |
دستگاههای اجرایی نظام اداری |
کوتاهمدت |
|
|
2 |
* |
|
قوانین و یا مقررات جامعی درخصوص بحرانهای بخشی تدوین شود |
اقدام عاجل قوای سهگانه، مشارکت پژوهشکدهها و صاحبنظران این حوزه و مطالعات آسیبشناسی و تطبیقی جامع |
قوه مقننه |
قوه مجریه و دستگاههای اجرایی نظام اداری |
میانمدت
|
|
منبع: یافتههای پژوهش.