خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

ارزیابی عملکرد مالی دولت در‌خصوص چگونگی اجرای قانون بودجه و نحوه مواجهه با چالش‌های ایجاد شده در حوزه تأمین منابع و تخصیص مصارف از موضوعاتی بوده که نیازمند بررسی و مطالعه است. عموماً قوانین بودجه آن‌گونه که تدوین و تصویب می‌شوند، اجرا نشده و همواره مشکلات متعددی در مسیر اجرایی شدن قانون بودجه ایجاد می‌شود که در این میان دولت‌ها را وادار به تلاش برای ایجاد منابع مالی جدید یا مدیریت مصارف بودجه می‌‌کند. از‌سوی دیگر، برخی موضوعات اساسی در زمان تصویب قانون بودجه مورد توجه کافی و وافی قرار نمی‌گیرد که منجر به ایجاد برخی چالش‌ها در میانه سال مالی شده یا بر جریان درآمدی و هزینه‌ای دولت اثر سوء می‌گذارد. تدوین گزارش‌های عملکرد قانون بودجه با این هدف صورت می‌پذیرد که بتواند نمای خوبی از چالش‌های اجرای قانون بودجه ارائه کرده و به تدوین بهتر و کاراتر قوانین بودجه با نگاه واقع‌بینانه و براساس تجربیات گذشته کمک نماید تا از ایجاد مشکلات ناشی از‌ اجرای ناقص قانون بودجه و تأثیرات منفی آن بر متغیرهای کلان جلوگیری کند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

• عملکرد منابع عمومی بودجه در سال 1402 به‌همراه سایر مجوزهای قانونی بالغ بر 1991 هزار میلیارد تومان بوده که 1716 هزار میلیارد تومان آن از محل‌های پیش‌بینی شده در قانون بودجه تأمین شده و 275 هزار میلیارد تومان مازاد بر آن از محل استقراض و انتشار اوراق مازاد محقق شد. رشد عملکرد مخارج عمومی در سال 1402 نسبت به سال قبل 40 درصد بوده که با توجه به تورم 40 درصدی سال 1402 می‌توان گفت اندازه واقعی مخارج دولت نسبت به سال 1401 تغییری نداشته است.
• در سال 1402 به‌منظور پوشش کسری بودجه و بر‌اساس مصوبه سران قوا، مجوز انتشار 135 هزار میلیارد تومان انواع اوراق مالی اسلامی مازاد بر میزان مصوب قانون به دولت داده شد که از این میزان 102 هزار میلیارد تومان در سقف منابع بودجه عمومی مورد استفاده قرار گرفت و 33 هزار میلیارد تومان بابت کسری بودجه هدفمندی تخصیص یافت.
• دولت در سال 1402 براساس مجوزی که از مقام معظم رهبری گرفت، سهم 20 واحد درصدی صندوق توسعه از محل صادرات نفت، گاز، میعانات گازی را در قالب استقراض ارزی برداشت کرد که معادل173 هزار میلیارد تومان به خزانه کل کشور واریز شد.
• کسری عملکرد مالی دولت در سال 1402 در حدود 497 هزار میلیارد تومان بوده که معادل 25 درصد عملکرد منابع بودجه عمومی است. با لحاظ بودجه هدفمندی یارانه‌ها (به‌عنوان بخشی از عملکرد فرابودجه دولت) میزان کسری معادل 612 هزار میلیارد تومان و نسبت کسری به سرجمع عملکرد منابع کل بودجه معادل 5 درصد می‌باشد که در مقایسه با سال 1401، 6.5 درصد افزایش یافته است.
• مجموع مخارج دولت در سال 1402 با لحاظ اقلام ریالی فرابودجه معادل 2788 هزار میلیارد تومان بوده که با لحاظ تولید ناخالص داخلی معادل 17.837 میلیون میلیارد تومان، این نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی معادل6 درصد خواهد بود.
• عملکرد ‌اعتبارات هزینه‌ای دولت در سال 1402 به میزان 1506 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب خود تحقق ‌کامل‌ داشته و سهم 76 درصدی از کل مخارج را به خود اختصاص داده است. عملکرد اعتبارات‌ عمرانی در حدود 304 هزار میلیارد تومان و 80 درصد مصوب بوده و سهم 15 درصدی از مجموع مخارج بودجه داشته است. همچنین اعتبارات تملک‌دارایی‌های مالی نیز 181 هزار میلیارد تومان بوده که 92 درصد مصوب محقق شده و سهم 9 درصدی از مخارج بودجه را به خود اختصاص داده است. بررسی نحوه تأمین مالی طرح‌های عمرانی نشان می‌دهد که از مجموع 304 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی در حدود 122 هزار میلیارد تومان به‌صورت ریالی و مابقی از محل اوراق یا به‌صورت جمعی- خرجی یا درآمد هزینه‌ای تأمین مالی شده که این مسئله نشان می‌دهد 70 درصد استقراض از منابع صندوق صرف طرح‌های عمرانی شده و مابقی در ردیف‌های جاری خرج شده است، در‌حالی‌که مبتنی‌بر استجازه از مقام معظم رهبری تمام این وجوه ریالی ‌باید صرف امور عمرانی می‌شد.
• عملکرد تخصیص ارز ترجیحی در سال 1402 معادل 18.9 میلیارد دلار بوده که 12.1 میلیارد دلار از منابع ارزی سهم دولت، 5.3 میلیارد دلار از محل منابع ارزی صندوق توسعه و 1.2 میلیارد دلار از ذخایر ارزی بانک مرکزی تأمین شده و بابت واردات اقلام اساسی و کشاورزی، دارو و تجهیزات پزشکی و کالاهای حوزه صمت تخصیص یافته است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی و سیاستی

ارزیابی عملکرد قانون بودجه نشانگر این موضوع است که اجرای مناسب قانون بودجه منوط به تدوین و تصویب قانون براساس رویکرد اصولی و علمی است. همچنین با توجه به آثار بلندمدت سیاست‌های مالی دولت بر متغیرهای کلان اقتصادی، انتظار می‌رود قوانین بودجه مبتنی‌بر قواعد مالی کارا و متناسب با شرایط اقتصاد ایران تدوین شود. آنچه به‌عنوان خروجی این گزارش پیشنهاد می‌شود این است که اولاً در مقام برآورد منابع و مصارف و تدوین و تصویب بودجه لازم است با واقع‌بینی کارشناسی می شود مدنظر قرار گیرد، ثانیاً ‌باید به این نکته توجه شود که حل ریشه‌ای بسیاری از چالش‌های مالی دولت در قوانین بالادستی است. لذا نمی‌توان و نباید انتظار داشت همه مسائل مالی دولت در قانون بودجه حل‌و‌فصل شود. اصلاحات حوزه انرژی، اصلاح سیاست‌های رفاهی و حمایتی، اصلاحات در حوزه‌های مالیاتی، صندوق‌های بازنشستگی و حوزه ‌بیمه‌ای و نحوه مدیریت طرح‌های عمرانی پیش‌زمینه‌های لازم برای رفع چالش‌های بودجه‌ای است که لازم است در طول سال برای حل شدن آنها تلاش شود تا نتیجه آن در بودجه‌های سنواتی منعکس شود.

1.مقدمه

اجرای بودجه سال 1402 همانند سال‌های گذشته دارای نقاط قوت و ضعف‌های مهمی بود. از‌جمله نقاط مثبت می‌توان به بهبود درآمدهای جاری در این سال اشاره کرد که نشان می‌دهد فعالیت‌های دولت در حوزه‌های مالیاتی نتایج مثبتی در پی داشته است، اما به‌عنوان نقاط منفی می‌توان به کسری قابل‌توجه بودجه به‌ویژه با لحاظ کسری بودجه هدفمندی اشاره داشت که ناشی از برآورد غیر‌واقع‌بینانه برخی از ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای بود. یکی از نکات مهم در‌خصوص قانون بودجه سال 1402 بی‌توجهی و قاعده‌گذاری برای برخی مفروضات مؤثر بر منابع و مصارف بودجه بود. مسکوت باقی ماندن برخی از این مفروضات منجر به ایجاد بدهی و بار مالی بر دولت شد که شایسته بود در قانون بودجه مورد توجه قرار گیرد.

2.بررسی عملکرد ردیف‌های کلی قانون بودجه با لحاظ اصلاحات قانون و مجوزهای خاص

دولت در سال 1402 از محل منابع عمومی قانون‌ بودجه و مجوزهای قانونی و سایر مجوزها بالغ بر 1991 هزار میلیارد تومان تأمین اعتبار کرد که 1716 هزار میلیارد تومان آن از محل‌های پیش‌بینی شده در قانون بودجه ‌بود و 275 هزار میلیارد تومان از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق مالی مازاد بر سقف (براساس‌ مجوز سران) تأمین شد. مصارف قانون بودجه نیز معادل 1991 هزار میلیارد تومان ‌تخصیص یافت و مابه‌التفاوت‌ این رقم تا سقف قانون بودجه به میزان 105 هزار میلیارد تومان با عدم تخصیص مواجه شد که بخش قابل‌توجهی از آن ذیل اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بود. از‌سویی دیگر، میزان اعتبارات تأمین‌ شده برای تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای نیز در حدود کل استقراض مازاد بر سقف و استقراض از صندوق توسعه ملی بود که نشان می‌دهد در صورت اکتفای دولت به منابع قانون بودجه و عدم استقراض یا دریافت مجوزهای فرابودجه‌ای، عملاً امکان پرداخت اعتبارات عمرانی وجود نداشت‌ و توجه به این موضوع از حیث اهمیت نقش دولت در توسعه زیرساخت‌ها و بهبود سرمایه‌گذاری‌های عمومی ‌ضروری است. در جدول 1، عملکرد قانون بودجه سال 1402، در مقایسه با ردیف‌های مصوب در قانون بودجه با احتساب تغییرات ناشی از اصلاحیه‌های درون‌سالی قانون بودجه و مجوزهای خاص ذکر شده ‌است.

جدول 1. عملکرد قانون بودجه و عملکرد مالی دولت در سال 1402 (هزار میلیارد تومان)[1]

* ممکن است جمع ارقام به‌دلیل گرد شدن سازگار نباشد.

قانون بودجه سال 1402 همانند قوانین بودجه سنوات اخیر، چندین اصلاحیه داشت که موجب تغییر ردیف‌های منابع و مصارف شد و چندین مورد مجوزهای خارج از بودجه نیز عملکرد ارقام منابع و مصارف را تحت تأثیر قرار داده است. همچنین بخشی از عملیات مالی دولت در سال 1402 فرابودجه‌ای بوده که در جدول فوق منعکس نشده‌، اما به‌منظور ارائه تصویری جامع از وضعیت عملکرد مالی دولت در سال 1402‌، تمامی این موارد در ادامه مورد اشاره قرار می‌گیرد:

الف) اصلاحیه‌های بودجه

1. در قانون بودجه مصوب شده بود که وزارت نفت مکلف است که مواد اولیه قیر را با احتساب هر تن وکیوم باتوم به نرخ 75 میلیون ریال به فروش برساند و منابع حاصل را به‌صورت 100 درصد تخصیص‌یافته در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار دهد. اما در میانه سال و براساس «قانون اصلاح بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور» مقرر شد که وزارت نفت معادل مبلغ 20 هزار میلیارد تومان از محل منابع نفتی را در اختیار پالایشگاه‌ها قرار داده و به ‌میزان آن به‌صورت ماهیانه از ابتدای سال ۱۴۰۲ مواد اولیه قیر (وکیوم ‌باتوم) با پنجاه درصد (۵۰%) قیمت بهابازار (بورس) تحویل و در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار دهد. در‌واقع براساس این مصوبه، سازوکار تهاتر جایگزین سازوکار ریالی شد و در‌نتیجه در عملکرد مالی دولت به شکل ریالی منعکس نشده است. لذا بر این اساس، عملکرد بند «ک» تبصره «1» صفر لحاظ شده است.
2. براساس قانون «الحاق یک بند به تبصره «۵» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور» مقرر شد دولت بابت مابه‌التفاوت قیمت تمام شده با قیمت تکلیفی فروش برق (موضوع ماده (۶) قانون حمایت از صنعت برق کشور مصوب 1394/8/10) به ارزش 30 هزار میلیارد تومان، انواع اوراق مالی اسلامی منتشر و به شرکت توانیر پرداخت کند. همچنین در این اصلاحیه قید شد که معادل این میزان به سقف ردیف درآمدی انتشار اوراق مالی اسلامی اضافه و هم‌زمان از منابع ردیف‌های درآمدی واگذاری سهام شرکت‌های دولتی کاسته شود.
3. در سال 1402 دولت از ظرفیت انتشار اسناد تسویه خزانه استفاده کرد و درمجموع بالغ بر 14.5 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه نوع اول و نوع دوم به‌ترتیب معادل 9.8 و 4.7 هزار میلیارد تومان به طلبکاران از دولت تخصیص یافت. در قانون بودجه سال 1402 برای انتشار اسناد تسویه خزانه، عدد 1 میلیارد ریال لحاظ شده بود که براساس عملکرد محقق شده، مقادیر قانون بودجه و عملکرد را افزایش می‌دهد.

ب) عملکرد مجوزهای خارج از سقف

1. براساس برآورد از کسری بودجه، دولت با‌استفاده از ظرفیت سران مجوز انتشار 135 هزار میلیارد تومان انواع اوراق مالی اسلامی را دریافت کرد که از این میزان 102 هزار میلیارد تومان در سقف منابع بودجه عمومی مورد استفاده قرار گرفت و 33 هزار میلیارد تومان بابت کسری بودجه هدفمندی (پرداخت یارانه آرد و نان، واردات گندم و تأدیه مطالبات شرکت بیمه دانا) تخصیص یافت.
2. براساس حکم جزء «1» بند «د» تبصره «19» قانون بودجه 1402 بابت تأدیه دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی، دولت مکلف به واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به میزان 70 هزار میلیارد تومان شده بود که چون این ردیف بابت تأدیه بدهی بوده، در جدول 1 به‌عنوان بخشی از عملکرد قانون بودجه 1402 لحاظ نشده است. میزان واگذاری سهام به تأمین اجتماعی معادل 63 هزار میلیارد تومان بوده که اقلام اصلی آن مربوط به واگذاری ۱۷ درصد از سهام شرکت کشتی‌رانی جمهوری اسلامی ایران به میزان 25 هزار میلیارد و ۲۷ هزار میلیارد تومان در قالب بخشی از سهام باقی‌مانده دولت در پالایشگاه شازند است. مابقی مطالبات از محل اوراق خزانه و سازوکار اوراق گام تسویه شده است.
3. دولت در سال 1402 براساس مجوزی که از مقام معظم رهبری گرفت، سهم 20 واحد درصدی صندوق توسعه ملی از محل صادرات نفت، گاز و میعانات گازی را در قالب استقراض ارزی برداشت کرد که معادل173 هزار میلیارد تومان به خزانه کل کشور واریز شد. مبنای این استجازه استفاده از این اعتبارات جهت تأمین منابع مورد نیاز طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بود که بررسی اجزای عملکرد تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای نشان می‌دهد حدود 70 درصد اعتبار ریالی استقراض شده از صندوق در این ردیف صرف شده و 30 درصد مابقی صرف اعتبارات هزینه‌ای شده است.
4. مطابق با تکلیف قانون مربوط به موضوع‌ بند «ی» تبصره «1» موضوع تحویل نفت خام به‌منظور تقویت بنیه دفاعی و تحقیقات راهبردی دفاعی و پرداخت‌ تعهدات مربوط به طرح‌های دفاعی، معادل 3 میلیارد یورو نفت خام به ستاد کل نیرو‌های مسلح تحویل داده شده است. ارز حاصل از این منابع به نرخ تالار دوم تسعیر و معادل 120 هزار میلیارد تومان منابع مطابق‌ با جدول 21 قانون بودجه تخصیص یافته است. با توجه به اینکه این منابع صرف مخارج جاری و عمرانی بودجه عمومی نشده و برای اعتبار مربوط در جدول 5 عدد یک میلیارد ریال قرار داده شده‌ است، لذا این رقم از سقف منابع و مصارف خارج شده است.
5. بخش مهم دیگری از عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت در سال 1402 مربوط به اجرای بودجه هدفمندی بوده است. سقف عملکرد منابع و مصارف بودجه هدفمندی در سال 1402 بالغ بر 614 هزار میلیارد تومان بوده که خارج از سقف منابع و مصارف بودجه عمومی دولت قرار داشت. جزئیات عملکرد این بودجه در گزارش مجزایی مورد مطالعه قرار گرفته است [2]، اما در این گزارش ارقام کلان مربوط به هدفمندی اشاره خواهد شد.

ج) نکات مهم ارقام اصلی بودجه

مهم‌ترین نکات درباره ارقام اصلی منابع و مصارف عمومی در سال 1402 به‌شرح زیر است:

تحقق منابع عمومی در سال 1402 در حدود 95 درصد میزان مصوب قانون بودجه با لحاظ اصلاحات قانون و مجوزهای خاص است، که البته بدون لحاظ مجوزهای خاص (اوراق مازاد بر سقف و استقراض از صندوق توسعه ملی)، میزان تحقق منابع 82 درصد می‌شود. همچنین رشد عملکرد منابع عمومی در سال 1402 نسبت به سال قبل 40 درصد است که با توجه به تورم 40 درصدی سال 1402 می‌توان گفت اندازه واقعی بودجه دولت نسبت به سال 1401 تغییری نداشته است. البته سهم بخش‌های مختلف منابع و مصارف به یک میزان افزایش نیافته و هندسه منابع و مصارف تغییر کرده است. در شکل 1 روند عملکرد سهم ردیف‌های اصلی از سرجمع منابع در طی سال‌های اخیر نشان داده شده است. همان‌گونه که در این شکل مشخص است، سهم منابع درآمدی روند با‌ثباتی داشته و میان 50 الی 60 درصد نوسان داشته است. با توجه به تشدید تحریم‌ها بعد از خروج آمریکا از برجام در سال 1397، سهم درآمدهای نفتی در حدود 20 درصدی کاهش می‌یابد، اما به همین میزان سهم انتشار اوراق مالی از تأمین مالی بودجه افزایش می‌یابد. به‌عبارتی در طی سال‌های بعد از شروع مجدد تحریم‌ها در سال 1397، اوراق بدهی جایگزین کاهش درآمدهای نفتی شده است.

شکل 1. نمودار روند عملکرد سهم ردیف‌های اصلی منابع از تأمین اعتبارات بودجه در سال‌های 1402-1393 (درصد)[3]

در شکل 2 سهم ردیف‌های اصلی هزینه‌ای دولت در طی سال‌های 1402-1393 نشان داده شده است. همان‌گونه که در این شکل مشخص است؛ اعتبارات هزینه‌ای در طی سال‌های اخیر 70 الی 80 درصد منابع بودجه را به خود اختصاص داده‌، در‌حالی‌که سهم اعتبارات عمرانی به‌طور متوسط در حدود 14 درصد است که پیش‌بینی می‌شود در سال‌های ‌آتی این سهم کمتر شود. همچنین سهم تملک‌دارایی‌های مالی نیز در طی این بازه روند افزایشی داشته که این امر به‌دلیل افزایش تعهدات مالی دولت ناشی از انتشار اوراق بدهی‌ در سال‌های اخیر بوده است. 

شکل 2. نمودار روند سهم عملکرد ردیف‌های اصلی هزینه‌ای دولت در طی سال‌های 1402 -1393[3]

د) ترازهای بودجه‌ای

در ادبیات اقتصاد بخش عمومی تعاریف متعددی برای کسری بودجه وجود دارد. تعریف مورد استفاده در این گزارش برای کسری بودجه عبارت است از تفاضل منابع محقق شده از محل درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تا مصارف محقق شده شامل هزینه‌ها، تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک‌دارایی‌های عمومی. براساس این تعریف، کسری بودجه سال 1402 در حدود 497 هزار میلیارد تومان است که منابع مورد نیاز برای جبران این کسری بودجه دولت از محل‌های انتشار اوراق مالی براساس مجوز قانون بودجه، انتشار اوراق مالی مازاد بر سقف براساس مجوز سران و استقراض از صندوق توسعه ملی تأمین شد. جدول 2 کسری بودجه محقق شده و نحوه پوشش آن را نشان می‌دهد.

جدول 2. تراز کلی بودجه و منابع پوشش‌دهنده آن (هزار میلیارد تومان)[1]

هـ) بودجه هدفمندی

سقف مصوب بودجه هدفمندی در سال 1402 بالغ بر 660 هزار میلیارد تومان بود که از محل منابع پیش‌بینی شده در قانون بودجه 1402، بالغ بر 491 هزار میلیارد محقق شد. مصارف آن نیز در حدود 614 هزار میلیارد تومان پرداخت گردید که نشان می‌دهد در‌مجموع بالغ بر 123 هزار میلیارد تومان از سایر محل‌ها تأمین شده است. براساس گزارش‌ مالی سازمان هدفمندی یارانه‌ها در سال 1402، دولت بالغ بر 115 هزار میلیارد تومان به روش‌های مختلف تأمین اعتبار کرده که در‌واقع در حکم کسری بودجه هدفمندی است. در جدول 3 جزئیات این تأمین اعتبار به تفکیک محل‌های تأمین منابع اشاره شده است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود، نزدیک به 40 هزار میلیارد تومان از این کسری از طریق شبکه بانکی، 33 هزار میلیارد تومان از محل انتشار اوراق نقدی و 36 هزار میلیارد تومان از محل تنخواه‌گردان خزانه‌داری (از طریق کاهش مصارف بودجه عمومی) و 4.5 هزار میلیارد تومان نیز از منابع شرکت بازرگانی داخلی تأمین شده است.

جدول 3. تراز بودجه هدفمندی و منابع پوشش‌دهنده آن (هزار میلیارد تومان) [2]

کسری عملکرد مالی دولت در سال 1402 در حدود 497 هزار میلیارد تومان بوده که معادل 25 درصد عملکرد منابع بودجه عمومی است. با توجه به اینکه در سال 1402 منابع و مصارف بودجه هدفمندی نیز متوازن نبوده است، به‌منظور ارائه تصویری کامل‌تر، سقف و کسری بودجه هدفمندی را به سقف و کسری بودجه عمومی اضافه ‌می‌کنیم. در این حالت میزان کسری معادل 612 هزار میلیارد تومان، سقف عملکرد بودجه نیز 2605 هزار میلیارد تومان و نسبت کسری به سرجمع عملکرد منابع کل بودجه معادل 23.5 درصد است. در سال 1401 کسری بودجه عمومی 270 هزار میلیارد تومان و کسری هدفمندی 50 هزار میلیارد تومان بوده که در‌مجموع 17 درصد از سرجمع منابع بوده است. توجه به افزایش 6.5 درصدی کسری منابع عمومی و هدفمندی نسبت به سال 1401، بسیار ضروری بوده و این موضوع مستلزم اتخاذ تدابیر لازم برای جلوگیری از افزایش این نسبت است. همان‌گونه که پیش‌ از این اشاره ‌شد، ریشه ناترازی‌های بودجه در سیاست‌های نادرست رفاهی، حمایتی، سیاست‌های حوزه انرژی، نظام اداری و اجرایی، مشکلات نظام پولی و بانکی و ... است و در‌صورتی‌که در این حوزه‌ها تدابیر مورد نیاز اندیشیده و اجرایی نشود، نمی‌توانیم انتظار کاهش کسری بودجه را داشته باشیم. در جدول 4 عملکرد ترازهای کلی بودجه‌ای در سال 1402 به‌همراه میزان مصوب ارائه شده است.

جدول 4. ترازهای بودجه‌ای ( هزار میلیارد تومان)[1]

و) نسبت درآمد به هزینه

نسبت درآمد به هزینه دولت بیانگر آن است که چه درصدی از هزینه‌های جاری از محل درآمدهای پایدار دولت مانند درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای جاری (همچون سود سهام شرکت‌های دولتی) تأمین شده ‌است. این نسبت شاخص مناسبی برای مقایسه بین‌سالی عملکرد مالی جاری دولت (همانند کسری تراز عملیاتی) است. همان‌طور که مشاهده می‌شود این نسبت برای سال 1402 متناسب با روند چند سال اخیر خود در حدود 70 درصد است‌. این بدین‌معناست که در حدود 70 درصد از مخارج جاری از محل درآمدهای پایدار تأمین شده و لذا کسری ساختاری تراز عملیاتی به‌طور متوسط بالغ بر 30 درصد برآورد می‌شود. همچنین می‌توان مشاهده کرد که این شاخص روند صعودی نسبی دارد و حرکت دولت‌ها در سال‌های اخیر به سمت کاهش کسری ساختار بودجه بوده است. در شکل 3 این نسبت برای سال‌های‌ 1393-1402 نشان داده شده است.

شکل 3. نمودار نسبت درآمد به هزینه در سال‌های 1402-1393

مأخذ: محاسبات گزارش.

ز) نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی

یکی از سنجه‌های مهم برای ارزیابی اندازه دولت و بررسی هزینه‌کرد دولت در راستای مأموریت‌های آن «شاخص نسبت مخارج به تولید ناخالص داخلی» است. میزان واقعی مخارج دولت در سال 1402 مرکب از مجموع کل مخارج صورت گرفته از‌‌سوی دولت ذیل مصارف عمومی، مصارف هدفمندی یارانه‌ها و مصارف فرابودجه‌ای (شامل تأدیه بدهی، تقویت بنیه دفاعی و ...) است. براساس داده‌های ارائه شده در این گزارش، مجموع مخارج دولت در سال 1402 معادل 2788 هزار میلیارد تومان بوده که با لحاظ تولید ناخالص داخلی معادل 17.837 میلیون میلیارد تومان براساس داده‌های مرکز آمار ایران [4]، این نسبت معادل 15.6 درصد خواهد بود. این نسبت برای سال 1401، معادل 15.2 درصد بوده که نشان می‌دهد اندازه مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در سال 1402 نسبت به سال گذشته 0.4 واحد درصد افزایش یافته است.

جدول 5. نسبت مخارج به تولید ناخالص داخلی برای سال 1402 (هزار میلیارد تومان/ درصد)

مأخذ: محاسبات گزارش‌ بر اساس گزارش عملکرد مالی دولت سال 1402.

3. بررسی جزئیات عملکرد منابع بودجه سال 1402

منابع عمومی بودجه شامل سه محور کلی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است که موارد اصلی ذیل این ردیف‌ها در شکل 4 آمده است. همان‌گونه که در این شکل مشخص است، نزدیک به 55 درصد از منابع عمومی از محل درآمدهای جاری دولت شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای گمرکی و بخش عمده‌ای از سایر درآمدها (شامل سود سهام شرکت‌های دولتی، جرائم، کارمزد خدمات دولتی و ...) بوده که در مقایسه با چند سال اخیر سهم این ردیف‌ها افزایش یافته و نشان می‌دهد فرایند تأمین منابع مالی بودجه از محل درآمدها بهبود یافته است. با توجه به اینکه ماهیت استقراض از منابع صندوق توسعه ملی، استفاده از درآمدهای نفتی سهم صندوق توسعه ملی است، لذا می‌توان گفت سهم درآمدهای نفتی و گازی در منابع بودجه 27 درصد است. میانگین سهم درآمدهای نفتی در بودجه طی 10 سال اخیر در حدود 32 درصد بوده که با وجود کاهش این سهم در سال 1402 نسبت به متوسط، اما همچنان نقش درآمدهای نفتی در بودجه قابل‌توجه است. سهم انتشار اوراق دولتی از مجموع منابع در این سال 16 درصد است که در مقایسه با میانگین 18.5 درصدی آن در 10 سال اخیر، نشان می‌دهد تأمین منابع بودجه از محل اوراق در این سال در مسیر روند خود بوده است. همچنین مجموع سهم مولدسازی و خصوصی‌سازی کمتر از 2 درصد بوده و نشان می‌دهد با تداوم رویه‌های فعلی در حوزه مولدسازی و خصوصی‌سازی نمی‌توان منابع قابل‌توجهی را از این محل‌ها انتظار داشت. به‌طور‌کلی در سال 1402 نیمی از منابع دولت از محل درآمدهای پایدار تأمین شده و نیم دیگر آن از محل استقراض یا فروش ثروت‌های ملی تأمین شده است. اگرچه سهم منابع پایدار در بودجه سال 1402 نسبت به سال‌های گذشته بهبود یافته‌، اما همچنان وابستگی منابع بودجه به استقراض و درآمدهای نفتی قابل‌توجه است.

شکل 4. نمودار ترکیب منابع (دریافت‌ها) در عملکرد بودجه سال 1402[1]

مأخذ: محاسبات گزارش بر اساس گزارش عملکرد مالی دولت سال 1402.

3-1. بررسی عملکرد ردیف‌های درآمدی

در این بخش به بررسی عملکرد ردیف‌های اصلی درآمدی در سال 1402 می‌پردازیم. به‌طور‌کلی میزان مصوب درآمدهای دولت در قانون بودجه معادل 1054 هزار میلیارد تومان بوده که در عمل 1095 هزار میلیارد تومان محقق شد و نسبت به سال 1401 رشد 57 درصدی داشته است. ریز‌اقلام در جدول 6 منعکس شده ‌است:

جدول 6. عملکرد ردیف‌های درآمدی بودجه در سال 1401 (هزار میلیارد تومان / درصد)[1]

وصولی درآمدهای مالیاتی در سال 1402، بیش از 100 درصد رقم مصوب بودجه است و نسبت به ‌مدت مشابه سال 1401 نزدیک به 64 درصد افزایش یافته‌ که با توجه به نرخ تورم 40 درصد در سال 1402، افزایش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان‌ می‌دهد. رشد مالیات‌های مستقیم 65 درصد بوده که یکی از مهم‌ترین بخش‌های آن مالیات اشخاص حقوقی است. بخشی از رشد قابل‌توجه مالیات اشخاص حقوقی در حوزه شرکت‌های دولتی نفتی بوده که عمدتاً متأثر از افزایش قیمت نفت یا میزان صادرات نفت هستند. همچنین رشد مالیات‌های غیرمستقیم در حدود 80 درصد بوده که مهم‌ترین بخش آن را مالیات بر ارزش‌افزوده با رشد 72 درصدی تشکیل می‌دهد. تقویت زیرساخت‌های مالیاتی و اتصال بیشتر پایانه‌های فروشگاهی به سامانه‌های مالیاتی ازجمله دلایل اصلی تقویت این درآمدها هستند. به‌طور‌کلی تداوم روند هوشمندسازی نظام مالیاتی و تقویت زیرساخت‌ها با تمرکز بر شناسایی فرارهای مالیاتی و انتظام‌بخشی به فرایندهای مالیات‌ستانی از‌جمله دلایلی بوده که در سال 1402 منجر به تقویت این بخش از درآمدها شده است. البته همچنان نسبت‌‌های مالیات به تولید ناخالص داخلی در ایران نسبت به میانگین جهانی پایین بوده و این نشان می‌دهد همچنان ظرفیت رشد درآمدهای مالیاتی وجود دارد.

وصولی درآمدهای گمرکی در سال 1402، معادل 90 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال 1401 رشد 52 درصدی دارد، اما به میزان 62 درصد مصوب محقق شده است. حقوق ورودی کالاهای وارداتی از حاصل‌ضرب سه متغیر اصلی ارزش دلاری واردات کالا، میانگین نرخ تعرفه کالاها و نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی به‌دست می‌آید. نرخ ارز مبنای محاسبه برمبنای بخشنامه بانک مرکزی از 1401/12/21 از 4200 تومان به 28500 تومان تغییر کرد و دلیل رشد 52 درصدی درآمدهای گمرکی در سال 1402 نسبت به مدت مشابه گذشته را می‌توان ناشی از این موضوع دانست. در قانون بودجه سال 1401 بند «ه» تبصره «7» آمده بود که نرخ ارز مبنای محاسبه ارزش گمرکی نرخ اعلامی بانک مرکزی به نرخ سامانه مبادلات الکترونیکی (ETS) است، اما در قانون بودجه 1402 این موضوع مسکوت ماند و با توجه به افزایش نرخ‌ ارز سامانه نیما، مبنای محاسبه همچنان همان بخشنامه بانک مرکزی قرار گرفت. لذا بخشی از ظرفیت درآمدزایی دولت از محل حقوق ورودی کاهش یافت. این موضوع از‌جمله مواردی است که به‌طور مستقیم بر درآمدهای دولت اثر می‌گذارد و ‌باید در قانون بودجه مورد توجه باشد. دلیل دیگر عدم تحقق 40 درصدی درآمدهای پیش‌بینی شده از محل حقوق ورودی، عدم تحقق درآمدهای ناشی از واردات خودرو بوده است. این مسئله یکی از مصادیق عدم هماهنگی سیاست‌‌های مالی و ارزی است که بدون توجه به وضعیت درآمدهای ارزی و امکان تخصیص ارز به واردات خودرو، ردیف درآمدی قابل‌توجهی از این محل دیده می‌شود، اما در‌نهایت به‌دلیل عدم تأمین منابع ارزی مورد نیاز برای واردات یا تغییر اولویت‌های ارزی، منابع درآمدی گمرکی پیش‌بینی شده محقق نمی‌شود. افزون‌بر این به‌رغم قیمت‌های بالای خودرو در بازار که در‌نهایت به مصرف‌کننده نهایی می‌رسد، سازوکار فعلی واردات خودرو به‌نحوی بوده که انتفاع دولت حداقلی است. اولاً، بخش مهمی از خودروهای وارداتی شامل خودروهای برقی و هیبریدی است و تعرفه این گروه از خودروها بسیار اندک بوده که همین مسئله منجر به کاهش انتفاع دولت از واردات خودرو می‌شود. ثانیاً، مکانیسم واردات خودرو به‌نحوی است که بخش عمده‌ای از سود حاصله از واردات در اختیار واسطه‌گران قرار می‌گیرد و درنهایت دولت از این سود چندان منتفع نمی‌شود.

سایر درآمدها که عمدتاً درآمدهای ایجاد شده به‌واسطه مالکیت دولت، فروش کالا و خدمات، درآمدهای حاصل از جرائم و خسارات و درآمدهای متفرقه است به میزان 228 هزار میلیارد تومان محقق شده که نسبت به میزان مصوب خود، عملکرد 143 درصدی دارد. عمده‌ این درآمدها از محل سود سهام شرکت‌های دولتی 70 هزار میلیارد تومان، بهره‌مالکانه و حقوق دولتی معادن 38 هزار میلیارد تومان، درآمد حاصل از مالکیت دولت در بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات 16 هزار میلیارد تومان، درآمد حاصل از خدمات قضایی و سازمان ثبت اسناد و املاک 21 هزار میلیارد تومان و درآمدهای متفرقه 59 میلیارد تومان است.

3-2. بررسی عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1402 بالغ بر 367 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب آن تحقق 66.5 درصدی داشته و نسبت به عملکرد سال 1401 به میزان 3 درصد کاهش داشته است. عمده درآمدهای این ردیف از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی و نیز فروش داخلی خوراک پتروشیمی‌ها (خوراک مایع) تشکیل شده است که عملکرد این ردیف‌ها در سال 1402 بالغ بر 361 هزار میلیارد تومان بوده و نسبت به سال قبل کاهش داشته است. دلیل اصلی کاهش درآمدهای این ردیف ناشی از کاهش میزان صادرات گاز طبیعی است.

فروش و واگذاری دارایی‌های منقول و غیرمنقول در این سال نیز به‌اندازه سال 1401 و معادل 6 هزار میلیارد تومان محقق شده که نسبت به میزان مصوب آن 5 درصد است. به‌طور‌کلی در سال‌های اخیر منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌های دولت، درصد تحقق‌های بسیار پایینی داشته و منجر به تحقق کمتر منابع بودجه‌ای شده است. لذا پیشنهاد می‌شود به‌منظور اجتناب از درج مقادیر غیرواقعی در این ردیف، برنامه واگذاری اموال و دارایی‌های دولت به‌همراه زمان‌بندی و شرایط واگذاری در کنار بررسی سابقه واگذاری‌ها در فصل تصویب بودجه مورد توجه قرار گیرد تا ارقام واقع‌بینانه‌تری در این ردیف‌ها درج شود. در جدول 7 عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1402 به تفکیک آمده است.

جدول 7. عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه در سال 1402 (هزار میلیارد تومان/درصد)[1]

 3-3. عملکرد تخصیص ارز ترجیحی در سال 1402

بنابر داده‌های بانک مرکزی در سال ۱۴۰۲ بالغ بر 18.9 میلیارد دلار ارز جهت واردات اقلام و کالاهای اساسی، دارو و تجهیزات پزشکی و اقلام حوزه صمت به نرخ ترجیحی تخصیص یافته است که از این میزان، 12.1 میلیارد دلار از محل ارزهای حاصل از صادرات نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی تأمین شد. با دریافت مجوز استقراض سهم 20 درصدی صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، بالغ بر 5.6 میلیارد دلار نیز از این محل تأمین شد که 5.3 میلیارد دلار آن به نرخ ترجیحی و برای واردات اقلام فوق تخصیص یافت و مابقی به نرخ حواله (سامانه نیما) عرضه شد و معادل ریالی آن برابر 173 هزار میلیارد تومان به منابع بودجه اضافه شد. همچنین به‌دلیل عدم کفایت منابع ارزی، 1.5 میلیارد دلار نیز از محل ذخایر ارزی بانک مرکزی (به‌طور خاص برای واردات گندم) تأمین شد.

در سمت مصارف، با توجه به اینکه در قانون بودجه سال 1402 در‌خصوص اقلام مشمول و سهمیه آنها از ارز ترجیحی حکمی مطرح نشده بود؛ لذا دولت با مصوبه هیئت‌وزیران اقدام به تعیین اقلام مشمول و سهمیه‌ آنها کرد. بر این اساس، معادل 14 میلیارد دلار بابت واردات  اقلام اساسی و کالاهای حوزه کشاورزی‌، 3.7 میلیارد دلار برای حوزه بهداشت، دارو و تجهیزات پزشکی‌ و نزدیک به 1 میلیارد دلار برای واردات اقلام دارای مجوز در حوزه صنعت معدن و تجارت ‌تخصیص یافت. در‌خصوص ارز دارو و تجهیزات پزشکی از 3.7 میلیارد دلار، نزدیک به 2.5 میلیارد دلار به نرخ ترجیحی 28500 تومان و 1.2 میلیارد دلار به نرخ 4200 تومان تخصیص یافت که از محل تخصیص ارز به نرخ 4200 تومان و عدم تسویه دولت با بانک مرکزی در طی دو سال 1401 و 1402 نزدیک به 69 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به بانک مرکزی ایجاد شد. خلاصه‌ای از بودجه ارزی سال 1402 در جدول 8 ارائه شده است.

جدول 8. خلاصه‌ای از بودجه ارزی دولت سال 1402 [3]

3-4. بررسی عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی

محور‌های اصلی بخش واگذاری دارایی‌های مالی شامل منابع حاصل از فروش و انتشار انواع اوراق مالی، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و سایر منابع است. انتشار اوراق مالی به دو روش واگذاری غیرنقدی و عرضه نقدی است. «واگذاری اسناد خزانه اسلامی»، عرضه اوراق مالی به روش غیرنقدی است که به پیمانکاران یا طلبکاران طرف حساب دولت در مقابل طلب‌شان از دولت داده می‌شود. در سال 1402 درمجموع بالغ بر 181 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه اسلامی به طلبکاران واگذار شد که نسبت به سال 1401 رشد 200 درصدی دارد. از این میزان 146 هزار میلیارد تومان صرف مصارف بودجه عمومی شده و 33 هزار میلیارد تومان نیز بابت کسری هدفمندی واگذار شد. اما عرضه نقدی اوراق مالی شامل فروش نقدی این اوراق است که در چند سال اخیر به‌طور ویژه با عرضه اوراق مرابحه عام انجام شده است. این اوراق به‌صورت هفتگی توسط بانک مرکزی حراج می‌شود و منابع نقدی به حساب خزانه‌داری‌ واریز خواهد شد. مجموع عرضه اوراق نقدی در سال 1402 بالغ بر 170 هزار میلیارد تومان بوده که‌ معادل 162.5 هزار میلیارد تومان به خزانه‌داری واریز شد. عرضه اوراق نقدی نسبت به سال 1401 رشد 103 درصدی را نشان می‌دهد. همچنین براساس مجوز بندهای «ط»، «ف» و «ث» قانون بودجه درمجموع 14.5 هزار میلیارد تومان اسناد تسویه نوع اول و نوع دوم انتشار یافت که منجر به افزایش سقف قانون بودجه به همین میزان شد. از این میزان 9.7 هزار میلیارد تومان از نوع اول و 4.7 هزار میلیارد تومان از نوع دوم بوده است. در‌خصوص ماهیت اوراق تسویه می‌توان گفت که اوراق نوع اول (تسویه مطالبات مالیاتی) در حکم درآمدهای عملیاتی (عمدتاً درآمد مالیاتی) است و اوراق نوع دوم در حکم ایجاد بدهی دولت به نظام بانکی است. لذا اوراق تسویه نوع دوم را می‌توان جبران کسری بودجه از طریق ابزار بدهی به شبکه بانکی و بانک مرکزی دانست.

جدول 9. عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی بودجه در سال 1402 (هزار میلیارد تومان / درصد)[1]

منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در سال 1402 بالغ بر 27.3 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال 1401 کاهش 17 درصدی داشته و 36 درصد میزان مصوب محقق شده است. گفتنی است که عمده عملکرد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در این سال مربوط به دریافت اقساط اول و دوم واگذاری سهام شرکت هلدینگ پتروشیمی خلیج فارس بوده و به‌غیر از این مورد، واگذاری سهام قابل‌توجهی صورت نگرفته است. همچنین از محل تسویه و تهاتر مطالبات با بدهی‌های دولت در سال 1402 منابعی تأمین نشد، دلیل این موضوع استفاده از اسناد تسویه خزانه در سال 1402 بوده که عملکرد آن در سال 1401 صفر بوده است. از سایرمحل‌ها شامل استفاده از اصل وام‌ها و تسهیلات خارجی و منابع حاصل از برگشتی پرداخت‌های سال قبل نیز در‌مجموع 6.6 هزار میلیارد تومان تأمین شد.

4.بررسی عملکرد مصارف بودجه سال 1402

مجموع پرداختی‌های دولت براساس قانون بودجه و اصلاحات آن در سال 1402 معادل 1991 هزار میلیارد تومان بوده که به میزان 95 درصد میزان مصوب محقق شده است. البته این عملکرد با لحاظ افزوده شدن منابع حاصل از استقراض از صندوق توسعه و مجوز افزایش سقف انتشار اوراق بوده که محقق شده است. مخارج دولت براساس قانون بودجه نسبت به سال 1401 معادل 40 درصد رشد داشته که با لحاظ تورم 40 درصدی نشان می‌دهد مخارج دولت ‌براساس قانون بودجه تغییر حقیقی نداشته است.

4-1. بررسی عملکرد اعتبارات هزینه‌ای بودجه 1402

اعتبارات هزینه‌ای در سال 1402 به میزان 1506 هزار میلیارد تومان عملکرد داشت که نسبت به میزان مصوب آن به‌طور کامل محقق شده و رشد آن نسبت به سال 1401 معادل 48 درصد است. در جدول 10 عملکرد ‌اعتبارات هزینه‌ای دولت به تفکیک ردیف‌های هزینه‌ای ارائه شده است.

جدول 10. عملکرد ردیف‌های مصارف هزینه‌ای بودجه در سال 1402 (هزار میلیارد تومان / درصد)[1]

 الف) حقوق و مزایای کارکنان دولت: اعتبارات عمومی دستگاه‌های اجرایی مندرج در جدول 7قانون بودجه که عمدتاً برای پرداخت حقوق و مزایای مستمر کارکنان دولت و سایر هزینه‌‌ای ملی صرف می‌شود، بخش اصلی و عمده مخارج جاری دولت را شامل می‌شود. سهم این ردیف از کل مخارج جاری 63 درصد بوده و رشد آن نسبت به عملکرد سال 1401 معادل 62 درصد است که بیشتر از نرخ رشد کلی اعتبارات هزینه‌ای دولت بوده است. این بدین‌معناست که سهم این ردیف از مجموع مخارج دولت افزایش داشته است. براساس حکم بند «الف» تبصره «12» قانون بودجه ضریب افزایش حقوق گروه‌های مختلف معادل 20 درصد مصوب شده بود؛ در‌حالی‌که رشد این ردیف بسیار بیشتر از این میزان است. یکی از دلایل اصلی این موضوع ناهماهنگی در پرداختی به کارکنان دولت به‌دلیل ایجاد انواع ردیف‌های فوق‌العاده دستگاهی و موارد مشابه به این موضوع است که منجر به رشد پرداختی‌ها مازاد بر سقف مقرر در قانون شده است. با‌این‌حال به‌دلیل عدم شفافیت کافی در‌خصوص کم‌و‌کیف پرداختی‌های دولت بابت اعتبارات هزینه‌ای به تفکیک «حقوق و مزایا» و «اعتبارات برنامه‌ای» نمی‌توان اظهارنظر دقیقی در این خصوص داشت. اما آنچه که از منظر عدالت بین‌دستگاهی و افزایش کارایی مجموعه دولت انتظار می‌رود، این است که قانون بودجه قواعد شفاف و مشخصی را برای هرگونه پرداخت‌ توسط دولت در قالب حقوق و مزایای دستگاه‌های اجرایی لحاظ کرده و بر این اساس عملکرد دولت را ارزیابی کند.

ب) اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی: دومین ردیف مهم در پرداخت‌های جاری دولت مربوط به کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی کشوری، صندوق  تأمین اجتماعی لشکری، صندوق فولاد، صندوق هما و صندوق وزارت اطلاعات است. اعتبارات مربوط به این موضوع در جدول 7 ذیل اعتبارات دستگاه‌های مرتبط به صندوق بازنشستگی (وزارت کار، رفاه و تأمین اجتماعی و نیروهای مسلح) درج می‌شود. همچنین اعتبارات مربوط به متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان نیز ذیل اعتبارات صندوق مربوطه قرار می‌گیرد. عملکرد این ردیف در سال 1402 معادل 320 هزار میلیارد بوده که نسبت به سال 1401 معادل 45 درصد افزایش یافته است. وضعیت نامطلوب جریان نقدی صندوق‌های بازنشستگی منجر به وابستگی این صندوق‌ها در پرداخت مستمری بازنشستگان به بودجه دولت شده است و مطالعه روند چندساله اخیر نشان می‌دهد این وابستگی در حال افزایش است. یکی از اولویت‌های فعلی در این حوزه، بررسی روش‌های افزایش جریان نقدی صندوق‌های بازنشستگی و کاهش وابستگی آنها به بودجه عمومی است‌. با توجه به اجتناب‌ناپذیر بودن پرداختی مستمری بازنشستگان، افزایش تدریجی سهم این ردیف‌ منجر به کاهش اعتبارات سایر ردیف‌های هزینه‌ای بودجه شده و آثار نامطلوبی بر ایفای وظایف حاکمیتی دولت در میان‌مدت و بلندمدت خواهد گذاشت.

ج) اعتبارات استانی: پرداختی دولت بابت هزینه‌های جاری استان‌ها در این سال مشابه سنوات قبل در حدود 20 درصد میزان مصوب و معادل 8.7 هزار میلیارد تومان بوده است. با توجه به نقش موثر استان‌ها در پیشبرد برنامه‌های جاری دولت در مقیاس استانی، کاهش اعتبارات این ردیف‌ منجر به کاهش انگیزه و بهره‌وری مسئولین استانی در پیشبرد برنامه‌های جاری دولت خواهد شد. البته یکی از دلایل این مسئله می‌تواند علاوه‌بر موضوع کلی کسری منابع، جابه‌جایی ردیف‌های هزینه‌ای با اختیارات قانونی جزء «2» بند «ط» ماده (28) قانون الحاق (2) می‌تواند باشد. البته با توجه به تخصیص 31.8 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه اسلامی انتظار می‌رود بخشی از این اوراق بابت هزینه‌ای استانی صرف شده باشد.

د) اعتبارات درآمد هزینه‌ای: عملکرد ردیف‌های «درآمد هزینه‌ای» و «جمعی‌‌- خرجی» در سال 1402 معادل 77 هزار میلیارد تومان بوده است. میزان مصوب آن براساس قانون بودجه در جداول 1-7 و 9 معادل 72.5 هزار میلیارد است. رشد عملکرد این ردیف نسبت به سال 1401 معادل 65 درصد بوده است. پرداخت اعتبارات مالیات سلامت از محل یک درصد مالیات بر ارزش‌افزوده به‌صورت جمعی‌- خرجی وفق ماده (37) قانون الحاق (2) و معافیت‌ و تخفیفات گمرکی به نرخ صفر از‌جمله مواردی هستند که اعتبارات آنها در این بخش قرار می‌گیرد.

ه) اعتبارات متفرقه: اعتبارات متفرقه در جدول 7 ذیل اعتبارات دستگاهی درج می‌شود که ریز‌اقلام آن در جدول (7-1) ارائه می‌شود. همچنین بخشی از اعتبارات متفرقه بدون دستگاه اصلی، در جدول 9 درج‌ ‌می‌شود. عملکرد اعتبارات هزینه‌ای متفرقه در سال 1402 معادل 55 هزار میلیارد تومان بوده که براساس جداول قانون بودجه میزان مصوب آن 82 هزار میلیارد تومان بوده، اما با جابه‌جایی ردیف‌ها میزان مصوب آن به 68 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده است. همان‌طور که پیش از این اشاره شد براساس مجوز جزء «2» بند «ط» ماده (28) قانون الحاق (2) سازمان برنامه مجاز است، اعتبارات هر‌یک از ردیف‌های متفرقه، تملک‌دارایی‌های مالی و هزینه‌ای مندرج در قوانین بودجه سنواتی را حداکثر ده درصد (۱۰%) از محل کاهش اعتبارات سایر ردیف‌های متفرقه، اعتبار تملک‌دارایی‌های مالی و هزینه‌ای در سقف بودجه سنواتی کل کشور افزایش دهد. بسیاری از ردیف‌های متفرقه در قانون بودجه براساس قوانین مادر ایجاد شده و اعتبارات مدنظر ‌باید براساس حکم قانونی تخصیص یابد، اما محدودیت منابع و ضروری بودن برخی مخارج منجر به عدم تخصیص برخی ردیف‌های متفرقه می‌شود. در سال 1402 عمده پرداختی‌های متفرقه بابت پاداش پایان خدمت کارکنان دولت، پرداختی بابت اجرای قانون تعرفه‌گذاری خدمات پرستاری و تعدیل کارانه پرستاری، توسعه کمّی‌و‌کیفی برنامه‌های تولیدی پویانمایی و سینمایی از‌جمله ردیف‌های عمده بودند.

و) اسناد خزانه‌ اسلامی: بخشی از منابع ناشی از اسناد خزانه‌ اسلامی در سال 1402، بابت اعتبارات هزینه‌ای تخصیص یافته است. این اسناد علاوه‌بر ردیف‌های هزینه‌ای ملی، در سطح استانی نیز مورد استفاده قرار گرفته‌اند. عملکرد تخصیص اسناد خزانه اسلامی در سال 1402 بالغ بر 31.8 هزار میلیارد تومان بوده است.

ز) سود ‌و کارمزد اوراق بهادار داخلی: از بابت سود اوراق مالی سررسید شده در این سال معادل 54.8 هزار میلیارد تومان پرداخت شده که نسبت به سال 1401 رشد 14 درصدی داشته است. اعتبارات مربوط به سود و کارمزد اوراق مالی در انتهای جدول 9 درج می‌شود.

ح) اوراق تسویه خزانه‌‌- هزینه‌ای: در سال 1402 بابت اعتبارات هزینه‌ای معادل 9.1 هزار میلیارد تومان اسناد تسویه خزانه واگذار شد.

4-2. بررسی عملکرد تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای

عملکرد تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1402 در حدود 304 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب 80 درصد محقق شده و رشد آن نسبت به سال 1401 معادل 40 درصد است. میزان مصوب اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اصلی براساس جدول 7 قانون بودجه معادل 124 هزار میلیارد تومان بوده که 45.5 هزار میلیارد تومان به‌صورت ریالی بابت طرح‌ها پرداخت شده است. همچنین 114 هزار میلیارد تومان به‌صورت اوراق خزانه به طلبکاران طرح‌ها در همه ردیف‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخت شده است. با توجه به اینکه این اوراق بابت طلب پیمانکاران پرداخت شده و این طلب می‌تواند مربوط به طرح‌های اتمام شده در سال جاری یا سنوات گذشته باشد، لذا می‌توان گفت عملکرد واقعی تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای محقق شده در سال 1402 می‌تواند کمتر از این میزان باشد، بدین‌معنا که بخشی از پرداختی صورت گرفته در سال 1402 بابت طرح‌های عمرانی اتمام‌یافته در سال‌های گذشته بوده و لذا معادل رقم تسویه شده با پیمانکاران طرح‌های عمرانی، انجام پروژه صورت نگرفته است. همچنین توجه به این نکته ضروری است در موقعی که دولت با واگذاری اوراق مالی بدهی خود به پیمانکاران را تسویه می‌کند، به‌دلیل عدم تسویه نقدی، اوراق بیشتری نسبت به ارزش انجام پروژه به پیمانکار پرداخت می‌نماید. به‌عبارت ساده‌تر، دولت به‌دلیل عدم تسویه ریالی با پیمانکار یک طرح عمرانی به ارزش 100 واحد، مجبور است اوراق مالی به ارزش 120 واحد به پیمانکار بدهد. این مابه‌التفاوت در‌واقع در حکم هزینه‌های مالی اجرای طرح‌های عمرانی است و به جهت رسیدن به ارزش واقعی تملک‌‌دارایی‌های سرمایه‌ای ‌باید از سقف انتشار اوراق کم شود.

براساس استجازه اخذ شده از مقام معظم رهبری برای استقراض از صندوق توسعه مقرر شده بود که دولت تمامی این اعتبارات را صرف پروژه‌های عمرانی کند. بررسی نحوه تأمین مالی طرح‌های عمرانی نشان می‌دهد از مجموع 304 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی با کسر ردیف‌های اسناد خزانه اسلامی، پرداخت طرح‌های درآمد هزینه‌ای و اوراق تسویه دارایی‌های سرمایه‌ای 122 هزار میلیارد تومان به‌صورت ریالی تأمین مالی شده که معادل 70 درصد استقراض از منابع صندوق است. به‌عبارتی از 173 هزار میلیارد تومان استقراض از صندوق توسعه‌، 70 درصد صرف طرح‌های عمرانی شده و 30 درصد بابت اعتبارات هزینه‌ای مصرف شده است. اگرچه در مدیریت مالی دولت به‌جز ردیف‌های درآمد هزینه‌ای، سایر منابع درآمدی شناسه‌دار نیستند، اما مبنای استجازه تخصیص اعتبارات برای طرح‌های عمرانی بوده و لازم بود دولت این قاعده را رعایت کند.

پرداخت اعتبارات بابت طرح‌های استانی بدون ۳ درصد نفت معادل 15.3 هزار میلیاد تومان و طرح‌های استانی با 3 درصد نفت معادل 20.8 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب به‌ترتیب معادل 54 و 60 درصد محقق شده است.

عملکرد طرح‌های تملک‌سرمایه‌ای «درآمد هزینه‌ای» یا «جمعی- خرجی» در حدود 63 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب آن 59 درصد محقق شده است.

عملکرد اعتبارات ردیف‌های متفرقه جدول 1-7 و موردی (موقت) جدول 9 تملک‌سرمایه‌ای 40.7 هزار میلیارد تومان که نسبت به میزان مصوب آن عملکرد 49 درصدی دارد.

مجموع اوراق تسویه خزانه انتشاریافته برای تسویه مطالبات پیمانکاران طرح‌های اجرایی با بدهی‌های مالیاتی و غیرمالیاتی آنها‌ نیز 5.4 هزار میلیارد تومان بوده که به پیمانکاران طرح‌های عمرانی تخصیص یافت.

جدول 11. ردیف‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1402 (هزار میلیارد تومان / درصد)[1]

4-3. بررسی عملکرد تملک‌دارایی‌های مالی

اعتبارات تملک‌دارایی‌های مالی در جدول ۸ قانون بودجه درج می‌شود. رقم مصوب اعتبارات تملک‌دارایی‌های مالی در قانون بودجه سال ۱۴۰۲، 198.7 هزار میلیارد تومان بود که عملکرد آن معادل 181.5 هزار میلیارد تومان است که نسبت عملکرد به مصوب معادل 98.7 درصد و میزان رشد آن نسبت به سال 1401 معادل 34.5 درصد است.

جدول 12. اعتبارات ردیف‌های عملکرد تملک‌دارایی‌های مالی در سال 1402 (هزار میلیارد تومان / درصد)[1]

5. جمع‌بندی

در شکل زیر سری زمانی پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس از کسری تأمین ‌نشده نشان داده شده است. مطابق شکل ۵، در طول سه سال گذشته، عملکرد قانون بودجه کمتر از مقادیر مصوب آن بوده و پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس نیز مؤید این روند بوده است. اعداد شکل زیر شکاف بین منابع مصوب بودجه‌های سنواتی و عملکرد آن منابع را نشان می‌دهد. در گزارش‌های بررسی عملکرد چندماهه بودجه‌های سنواتی مرکز پژوهش‌های مجلس، معمولاً در‌خصوص کسری تأمین ‌نشده تا پایان سال پیش‌بینی صورت می‌گیرد. برای مثال در گزارش «بررسی عملکرد مالی دولت در چهارماهه نخست سال ۱۴۰۲» [5] پیش‌بینی شده بود که تا پایان سال ۱۴۰۲ به ۳۸۰ همت منابع جدید نیاز است. با توجه به اینکه در چهار ماه ابتدایی نیز ۲۵ هزار میلیارد تومان از منابع استقراضی صندوق توسعه از سال ۱۴۰۱ استفاده شده بود، در‌واقع پیش‌بینی شد که در‌مجموع ۴۰۵ هزار میلیارد تومان باید تا پایان سال مدیریت شود. به این صورت که از طریق عدم تخصیص مصارف، انتشار اوراق بدهی مازاد بر قانون بودجه و استقراض از صندوق توسعه شکاف مذکور پوشش داده شود. در‌نهایت با توجه به عملکرد مالی دولت در ۱۲‌ماهه سال ۱۴۰۲ مشخص شد که حدود ۳۹۵ هزار میلیارد تومان شکاف بین منابع و مصارف مصوب رخ داده است؛ در‌واقع مجموع عدم تخصیص، اوراق بدهی مازاد بر قانون بودجه و استقراض از صندوق برابر ۳۹۵ هزار میلیارد تومان بود. برای سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۰ نیز به همین صورت در گزارش‌های مربوطه (به‌ترتیب شماره مسلسل 18599 [6] و 17792 [7]) پیش‌بینی‌هایی صورت گرفت که مقایسه آن با عملکرد مالی دولت در شکل زیر قابل رؤیت است. به‌رغم پیش‌بینی دقیق در سال ۱۴۰۲، پیش‌بینی سال ۱۴۰۰ نسبت به عملکرد مالی دولت فاصله داشته که دلیل اصلی آن، افزایش پیش‌بینی نشده منابع حاصل از نفت و گاز (به‌خصوص گاز) در نیمه دوم سال ۱۴۰۰ است.

شکل 5. نمودار روند شکاف محقق ‌شده بین منابع مصوب و عملکرد بودجه و مقایسه با پیش‌بینی مرکز پژوهش‌ها

مأخذ: همان.

عملکرد بودجه دولت در سال 1402 همانند رویه متعارف در نظام بودجه‌ریزی و اجرای قانون بودجه در ایران با چالش‌های متعددی همراه بود. برخی از چالش‌ها ریشه در تدوین بودجه داشته و برخی چالش‌ها ریشه در اجرا و رویکرد صلاحدیدی سیاستگذاران مالی داشته است. چالش‌های تدوین قانون بودجه از‌جمله بیش‌برآوردی برخی ردیف‌هایی همچون منابع ناشی از مولدسازی و خصوصی‌سازی دارایی‌های دولت بود که منجر به عدم تحقق بیش از 150 هزار میلیارد تومانی اعتبارات بودجه شد. همچنین بروز برخی شوک‌های برون‌زا در حوزه صادرات و قیمت نفت نیز منجر به عدم تحقق 240 هزار میلیارد تومانی درآمدهای نفتی شد که این مسئله نیز ریشه در بی‌توجهی به ایمن‌سازی قانون بودجه در مقابل شوک‌های برون‌زا دارد. این مسئله بسیار حیاتی‌ است که در قانون بودجه به موضوع ایمن‌سازی عملکرد مالی دولت چه در سوی تأمین منابع و چه در سوی ایفای تکالیف توجه شود، به‌نحوی‌که مهم‌ترین سند مالی دولت قدرت و انعطاف لازم برای عبور از هرگونه شرایط تحمیلی خارجی را داشته باشد. در اقتصاد ایران از یک‌سو وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی و از‌سوی دیگر تکالیف دولت در زمینه تأمین کالاهای اساسی و توسعه زیرساخت‌ها محل ایجاد چالش بوده و می‌تواند عملکرد مالی دولت را در طی سال با مسائلی روبه‌رو سازد. در بودجه 1402 نسبت کسری بودجه (عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در بودجه به‌غیر از محل واگذاری اوراق مالی و استقراض از صندوق توسعه ملی) به سقف منابع و مصارف با لحاظ بودجه هدفمندی به 23.4 درصد رسیده که در مقایسه با سال 1401 افزایش داشته است. با‌این‌حال، تلاش دولت در سال 1402 در راستای افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع منابع نکته مثبت عملکرد مالی دولت بوده که ضروری است در سال‌های آتی تداوم یابد.

جدول 13. پیشنهادهای توصیه سیاستی