1. بررسی منابع و مصارف بودجه عمومی

در جدول 1 گزارش عملکرد منابع و مصارف چهار‌ماهه سال 1402 ارائه شده است. همچنین در این جدول درصد وصول منابع بودجه نسبت به مصوب چهار‌ماهه درج شده است.

مهم‌ترین نکات این جدول در بخش تحقق منابع به شرح ذیل است:

• به‌صورت کلی منابع محقق شده در چهار‌ماهه ابتدایی سال، 63 درصد مصوب چهار‌ماهه اول سال است. بنابراین 37 درصد منابع در این برهه تحقق نیافته است.
• در چهارماهه نخست سال، از بین منابع مختلف، ردیف «سایر» بالاترین درصد تحقق (135 درصد) را نسبت به مقدار مصوب چهارماهه رقم زده است. منظور از این ردیف همه منابعی است که در ردیف‌های دیگر منابع موجود در جدول ۱ جای نگرفته است. یکی از اقلام موجود در این ردیف سود سهام شرکت‌های دولتی است که در چهارماهه ابتدایی سال وصولی آن بسیار بیشتر از رقم مصوب چهار ماهه (170 درصد رقم مصوب) بوده است.
• درآمدهای مالیاتی با ۸۵ درصد تحقق منبع اصلی تأمین مالی در چهارماهه ابتدایی سال بوده است. حدود نیمی از منابع وصولی چهارماهه از محل درآمدهای مالیاتی محقق شده است.
• درآمدهای گمرکی تنها به میزان 34 درصد از رقم مصوب چهارماهه وصول شده است. مطابق قانون بودجه سال ۱۴۰۲ حدود ۲۶ درصد از درآمدهای گمرکی متعلق به حقوق ورودی خودرو است که با توجه به وارد نشدن خودرو در چهارماهه ابتدایی امسال تحقق آن صفر بوده است. روشن است در صورت واردات خودرو در ادامه سال وصول درآمدهای گمرکی پیش‌بینی شده بهبود خواهد یافت.
• منابع حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات گازی به‌همراه فروش داخلی خوراک مایع ۴۸ درصد تحقق را نسبت به مصوب چهارماهه نشان‌ می‌دهد.

• منابع وصولی از واگذاری شرکت‌های دولتی و سایر واگذاری‌ها در چهار‌ماهه سال 1402، ۳۸ درصد مصوب چهارماهه است که وصول اقساط واگذاری‌های سال‌های گذشته‌ است.
• عرضه اوراق بدهی در چهارماهه ابتدایی سال انجام نگرفته و بنابراین هیچ منبعی از این محل برای دولت فراهم نشده است.
• درصد تحقق مربوط به «فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول» تنها ۹ درصد است.
• در چهارماهه ابتدایی سال حدوداً ۲۴ هزار میلیارد تومان از محل صندوق توسعه ملی تأمین شده‌ است. در سال گذشته، استقراض از صندوق توسعه منابعی را برای دولت فراهم کرد که بخشی از آن در سال جاری استفاده شد. از‌آنجایی‌که این منابع مازاد از محل تحقق مجوز اخذ شده برای برداشت از صندوق توسعه ملی در سال 1401 است بنابراین برای محاسبه دقیق درصد وصول منابع بودجه در سال 1402 می‌بایست از عملکرد کسر شود. پس از این اصلاح میزان تحقق منابع معادل ۶۰ درصد رقم مصوب چهارماهه است.

جدول 1. مقایسه عملکرد ارقام منابع و مصارف بودجه سال 1402 نسبت به اعتبار مصوب   (مبالغ هزار میلیارد تومان)

مأخذ: گزارش عملکرد مالی دولت.

مهم‌ترین نکات مصارف دولت در چهار‌ماهه ابتدایی سال به شرح زیر است:

• 77 درصد اعتبارات هزینه‌ای مصوب بودجه در چهار‌ماهه اول سال 1402 پرداخت شده است. بیشترین پرداختی دولت در چهار‌ماهه ابتدایی سال مربوط به حقوق و مزایای مستمر کارکنان و بازنشستگان است که به‌ترتیب 82 و 92 درصد محقق شده و اعتباری بالغ بر 363 هزار میلیارد تومان برای این موارد پرداخت شده است.
• پرداخت اعتبارات هزینه‌ای استانی در چهار‌ماهه ابتدایی سال تنها 7 درصد مقدار مصوب چهار‌ماهه است.
• در مورد درصد عملکرد تملک دارایی‌های مالی این نکته شایان‌ ذکر است که مطابق روال همیشگی، بازپرداخت اصل اوراق سررسید شده در چهار ماه ابتدایی سال به‌صورت کامل انجام گرفته است و عملکرد ۵۵ درصدی ناشی از این است که بخش کمتری از اوراق مالی اسلامی در ماه‌های ابتدایی سال سررسید می‌شود. انتظار می‌رود سررسید حجم قابل‌توجهی از اوراق بدهی دولت در شش‌ماهه دوم سال قرار گیرد.
• ردیف «تکالیف قانونی خارج از سقف مصارف» به مواردی اشاره دارد که مصارف مربوطه در جداول بودجه منعکس نشده است. بخش اصلی این ردیف ناشی از اجرای جزء «۴» بند «الف» تبصره «۱۴» است؛ بدین معنی که برای تأمین کسری منابع هدفمندی، منابعی از بودجه عمومی دولت تأمین شده است.
• تفاوت حدوداً 51 هزار میلیارد تومانی عملکرد چهار‌ماهه منابع و مصارف (بیشتر بودن مصارف نسبت به منابع) در‌واقع نشان‌دهنده کسری تراز نقدی دولت در چهارماهه ابتدایی سال است که نحوه پوشش آن در قسمت بعدی تشریح می‌‌شود.

1-1. تراز کلی بودجه و کسری تأمین نشده

تراز منابع و مصارف دولت در چهارماهه سال جاری با توجه به عدم تحقق کامل منابع، 51 هزار میلیارد تومان کسری داشته است. این کسری از طریق 2 هزار میلیارد تومان عدم تخصیص سهم عوارض نهادهای ذی‌ربط از ارزش‌افزوده، 24 هزار میلیارد تومان استفاده از صندوق توسعه (انتقال بخشی از منابع استقراضی از صندوق توسعه ملی، از سال گذشته به سال جاری) و 25 هزار میلیارد تومان ظرفیت ماده (125) قانون محاسبات عمومی (حساب سپرده وجوه) تأمین شده‌ است.

جدول 2. تراز کلی بودجه و منابع پوشش‌دهنده آن                                                                          (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: محاسبات تحقیق.

جدول 3 عملکرد چهارماهه بودجه سال 1402 را از منظر ترازهای کلی بودجه‌ای نشان‌ می‌دهد. همان‌طور که مشاهده می‌شود کسری تراز عملیاتی حدود ۹۳ هزار میلیارد تومان است. علاوه بر کسری تراز عملیاتی، پرداخت تکالیف خارج از جداول بودجه نیز حدود ۱۵ هزار میلیارد تومان بوده و با علامت منفی در جدول ظاهر شده‌ است. سه قلم دیگری که در جدول درج شده‌، با علامت مثبت ظاهر شده و درنهایت پرداختی‌ها و دریافتی‌ها تراز شده است. از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (تراز مثبت 79 هزار میلیارد تومان)، واگذاری دارایی‌های مالی (تراز مثبت ۳ هزار میلیارد تومان) و منابع موضوع ماده (125) قانون محاسبات عمومی و عوارض ارزش‌افزوده دریافتنی، کسری تراز عملیاتی (معادل 93 هزار میلیارد تومان) و مصارف ناشی از تکالیف فرابودجه‌ای پوشش داده شده است. شایان ذکر است که استفاده از صندوق توسعه ملی اگرچه خارج از منابع مصوب قانون بودجه است اما در محاسبات این جدول با توجه به ماهیت استقراض از صندوق، در قسمت واگذاری دارایی‌های مالی قرار گرفته است.

.

جدول 3. ترازهای بودجه‌ای در چهارماهه نخست سال 1402     (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

1-۲. پیش‌بینی

در جدول 4 پیش‌بینی کارشناسی پیرامون ردیف‌های اصلی منابع عمومی تا پایان سال 1402 ارائه شده است. با فرض پرداخت همه هزینه‌های عمومی و پس از کسر مبلغی که در چهار ماه ابتدایی از محل صندوق توسعه تأمین شده است، پیش‌بینی می‌شود دولت تا پایان سال 1402 برای تأمین بودجه عمومی به حدود 380 هزار میلیارد تومان منابع جدید نیاز داشته باشد. شایان ذکر است که این کسری با عدم تخصیص برخی هزینه‌ها مطابق با روال سال‌های گذشته کاهش خواهد یافت.

جدول 4. عملکرد چهارماهه و پیش‌بینی بودجه در سال 1402

2. بررسی عملکرد تبصره «۱۴»

سرجمع منابع مصوب تبصره «14» قانون بودجه سال 1402 از محل درآمد حاصل از فروش داخلی فراورده‌های نفتی (بنزین، گازوئیل و ...)، درآمد حاصل از صادرات فراورده‌های نفتی و فروش داخلی گاز طبیعی، معادل 659 هزار میلیارد تومان است. از این رقم، 220 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی قانون بودجه از چهارماهه سال 1402 است که تنها 53 درصد آن تحقق یافته است. چنانچه سایر منابع تأمین اعتبار سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها[1] نیز در نظر گرفته شود، عملکرد منابع با 200 هزار میلیارد تومان به 91 درصد مصوب چهار دوازدهم افزایش پیدا می‌کند.

مصارف تبصره «14» در جهت اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها ازجمله شامل پرداخت یارانه نقدی، پرداخت هزینه شرکت‌های دولتی حوزه انرژی و حمایت از طرح‌های صرفه‌جویی مصرف سوخت هزینه می‌شود. مصارف چهارماهه ابتدایی سال 1402 به میزان 178 هزار میلیارد تومان پرداخت شده است. اختلاف 21 هزار میلیارد تومانی بین عملکرد منابع و مصارف، مربوط به موجودی حساب سازمان هدفمندی یارانه‌ها نزد بانک مرکزی در انتهای دوره است که با توجه به زمان‌بندی خاص برخی مصارف مانند یارانه نقدی خانوارها هنوز پرداخت نشده است.

2-1. بررسی منابع و مصارف تبصره «۱۴»

نکاتی درباره تحقق منابع:

• مطابق جزء «4» بند «الف» تبصره «14» قانون بودجه بانک مرکزی موظف است برای پرداخت به‌موقع مصارف هدفمندی و براساس درخواست سازمان برنامه و بودجه کشور معادل یک درصد (1٪) جمع مصارف (6.6 هزار میلیارد تومان) را به‌صورت تنخواه در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها قرار دهد. این حکم مشمول تنخواه خزانه‌داری کل کشور نمی‌شود و به‌عبارت‌دیگر استفاده از تنخواه منابع عمومی بدون سقف است. سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است در صورت کسری منابع یارانه نقدی منابع را از سایر محل‌ها تأمین و به‌ حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها نزد خزانه‌داری کل کشور واریز کند. بر همین اساس، سازمان هدفمندی در چهارماهه ابتدایی سال تمام سقف مجاز تنخواه بانک مرکزی معادل 6.6 هزار میلیارد تومان را بابت پرداخت یارانه نان مصرف کرده و از منابع عمومی نیز استقراض کرده است.
• مبلغ 5 هزار میلیارد تومان بابت طرح کالابرگ الکترونیکی با استناد به حکم ذیل جدول تبصره «14» از محل منابع بند «ق» تبصره «1» شامل فروش داخلی و صادرات اتان، پروپان، پنتان و گوگرد ازسوی شرکت ملی گاز است. این مبلغ علاوه بر 10 هزار میلیارد تومانی است که از حساب شرکت ملی گاز به‌صورت تنخواه دریافت شده‌ است. متأسفانه در سال‌های اخیر شرکت‌های دولتی حوزه انرژی با مشکل تخصیص اعتبارات از محل منابع واریزی به تبصره «14» روبه‌رو بوده‌اند و این شرایط هر سال تشدید می‌شود. منابعی که این شرکت‌ها از طریق فروش داخلی یا صادرات محصولات به‌دست می‌آورند پس از واریز به‌ حساب سازمان هدفمندی به آنها باز نمی‌گردد. این در حالی است که منابع مذکور باید صرف سرمایه‌گذاری در طرح‌های مختلف ازجمله افزایش تولید، ظرفیت انتقال و ذخیره‌سازی و سایر موارد شود.
• عملکرد 110 درصدی فروش داخلی فراورده‌های نفتی ناشی از مصرف بالای بنزین و گازوئیل در داخل است. روند مصرف داخلی با توجه به محدودیت ظرفیت تولید موجب کاهش شدید صادرات فراورده‌های نفتی نسبت به پیش‌بینی قانون شده است. به‌طوری‌که منابع حاصل از صادرات فراورده‌های نفتی صرفاً 38 درصد مصوب چهارماهه وصول شده است. عمده‌ صادرات فراورده شامل نفت ‌کوره است. با توجه به افزایش قابل‌توجه مصرف بنزین متأسفانه در چها‌ر‌ماهه ابتدایی سال هیچ‌گونه صادرات بنزین صورت نگرفته است. پیش‌بینی می‌شود تا انتهای سال دست‌کم 110 هزار میلیارد تومان از منابع صادرات فراورده‌های نفتی محقق نشود.
• 47 هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی پیش‌بینی شده در چهارماهه ابتدای سال محقق نشده است. یکی از عوامل این موضوع ابهام‌های فراوان درخصوص تعیین تکلیف نرخ خوراک پتروشیمی‌هاست که نهایتاً پس از اعلام مغایرت مجلس، مصوبه آن ازسوی دولت اصلاح شد. در مدت چهارماهه، عدم وصول قبوض مصرفی گاز کارخانجات و شرکت‌های بزرگ و بدهی آنها به شرکت ملی گاز نیز بخشی از عدم تحقق این ردیف را توضیح می‌دهد. با توجه به اینکه مصارف ضروری سازمان هدفمندی مانند پرداخت مطالبات گندم‌کاران (یارانه نان) باید در ماه‌های پیش رو انجام شود ضروری است وصول گازبها ازسوی شرکت ملی گاز از بدهکاران با جدیت پیگیری شود.

جدول 5. عملکرد چهارماهه منابع تبصره «14» قانون بودجه سال 1402 (هزار میلیارد تومان)

نکاتی درباره عملکرد مصارف:

• براساس جزء «6» بند «الف» تبصره «14» قانون بودجه، عوارض و مالیات ارزش‌افزوده فراورده‌های نفتی و گاز طبیعی به منابع عمومی واریز نمی‌شود بلکه صرفاً برای تأمین یارانه نان و مستمری خانوارهای کمیته امداد و بهزیستی به مصرف می‌رسد. در سال زراعی گذشته حدود 10 میلیون تن گندم داخلی خریداری شده و با توجه به نیاز کل کشور، پیش‌بینی می‌شود 3 میلیون تن نیز واردات گندم انجام شود.^[2] بر این مبنا حدود 150 هزار میلیارد تومان اعتبار جهت تأمین یارانه نان مورد نیاز است که به‌رغم هشدارهای کارشناسی دراین باره در هنگام رسیدگی به بودجه سال 1402، چاره‌ای برای رفع ناترازی مذکور اندیشیده نشد.
• به‌غیر‌از هزینه‌های حمل‌و‌نقل جاده‌ای، انتقال، ذخیره‌سازی و پخش فراورده‌های نفتی که بر‌اساس بند «و» تبصره «14» از سرجمع فروش قبل از واریز به حساب سازمان هدفمندی قابل‌پرداخت است و به‌عنوان عملکرد در ردیف‌های 4 و 5 جدول 6 درج شده است، سایر ردیف‌های مربوط به شرکت‌های دولتی حوزه انرژی و تعهدات طرح‌های بهینه‌سازی مصرف سوخت فاقد عملکرد است. فشار مصارف غیرقابل اجتناب مانند یارانه نقدی و مستمری خانوارهای کمیته امداد و بهزیستی در کنار کاهش درآمدهای حاصل از صادرات فراورده‌ها ناشی از رشد مصرف داخلی به تشکیل چرخه‌ای معیوب منجر شده است. به‌گونه‌ای که به‌دلیل کسری در تبصره «14» منابع مورد نیاز برای ادامه فعالیت و سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی و پیمانکاران بخش خصوصی مجری طرح‌های بهینه‌سازی انرژی با عدم تخصیص مواجه شده و همین موضوع به افزایش رشد مصرف داخلی انرژی، کاهش درآمدهای صادراتی و تشدید ناترازی سازمان هدفمندی منجر می‌شود؛ بدتر شدن ناترازی هدفمندی مجدداً توان و انگیزه افزایش تولید محصولات و صرفه‌جویی داخلی را از بین می‌برد.

جدول 6. عملکرد چهارماهه مصارف تبصره «14» قانون بودجه سال 1402             (هزار میلیارد تومان)

شکل چرخه معیوب هدفمندی یارانه‌ها

2-2. پیش‌بینی^[3]

با توجه به رشد بالای مصرف داخلی بنزین و گازوئیل، فروش داخلی فراورده‌های نفتی بالاتر از پیش‌بینی قانون محقق خواهد شد. کما اینکه در سال 1401 نیز درآمد حاصل از فروش داخلی فراورده‌های نفتی 133 درصد نسبت به پیش‌بینی قانون بودجه عملکرد داشت. طبیعی است به‌دلیل ثبات و رشد اندک ظرفیت پالایشی کشور، رشد مصرف داخل با کاهش درآمدهای صادراتی همراه است. بنابراین، صادرات فراورده‌های نفتی عدم تحقق قابل‌توجه خواهد داشت. دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی وابستگی زیادی به تعیین نرخ خوراک پتروشیمی‌ها دارد. پس از کشمکش فراوان نرخ خوراک پتروشیمی‌ها از حالت عدد ثابت خارج شده و به فرمولی که بر اساس  ابلاغیه 26 دی 1394 وزارت نفت تعیین شده بود بازگشت. پیش‌بینی می‌شود متوسط قیمت فرمول گاز در طول سال نسبت به فروض قانون بودجه اختلافی نداشته و از این محل کسری ایجاد نشود.

جدول 7. پیش‌بینی منابع تبصره «14» قانون بودجه (هزار میلیارد تومان)

3. جمع‌بندی

در چهار ماه ابتدایی سال ۱۴۰۲ حدود ۶۰ درصد از منابع، معادل ۴۲۵ هزار میلیارد تومان، محقق شده است و ۶۵ درصد از مصارف، معادل ۴۶۰ هزار میلیارد تومان، پرداخت شده و افزون بر آن پرداختی‌های خارج از مصارف بودجه عمومی نیز بالغ بر ۱۵ هزار میلیارد تومان بوده است. مطابق اعداد مذکور شکاف حدوداً ۵۱ هزار میلیارد تومانی بین دریافتی‌ها و پرداختی‌های دولت وجود دارد. این مبلغ که درواقع کسری تراز نقدی دولت است از سه محل پوشش داده‌ شده است؛ عدم تخصیص ۲ هزار میلیارد تومانی سهم نهادهای ذی‌ربط از عوارض ارزش‌افزوده، استفاده ۲۴ هزار میلیارد تومانی از صندوق توسعه، برداشت ۲۵ هزار میلیارد تومانی از حساب تمرکز درآمد شرکت‌های دولتی یا سپرده وجوه.  

با توجه به عملکرد چهارماهه منابع و روند پیش رو تا پایان سال پیش‌بینی می‌شود حدود ۸۰ درصد از منابع بودجه عمومی محقق شده و در صورت تخصیص ۱۰۰ درصدی مصارف حدود ۳8۰ هزار میلیارد تومان منابع جدید نیاز باشد. این کسری احتمالی تأمین نشده نسبت به سال‌های گذشته کاهش یافته است و البته انتظار می‌رود مطابق هر سال با عدم تخصیص بخشی از مصارف عمومی کاهش یابد و لذا این کسری قابل‌مدیریت است.

تحقق عملکرد منابع تبصره «۱۴» قانون بودجه در چهار ماه اول سال ۵۳ درصد رقم مصوب چهار‌ماهه بوده است. همچنین در این بازه زمانی ۸۱ درصد از مصارف مصوب قانون محقق شده‌ است. شکاف بین منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها از طرق مختلف مانند مانده مصرف ‌نشده از سال ۱۴۰۱ و تنخواه‌گردان‌های دریافتی، تأمین شده است.

 ناترازی منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها به شکل‌گیری چرخه‌ای معیوب منجر شده است. منابع مورد نیاز برای ادامه فعالیت و سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی و پیمانکاران بخش خصوصی مجری طرح‌های بهینه‌سازی انرژی با عدم تخصیص مواجه شده و همین موضوع به افزایش رشد مصرف داخلی انرژی، کاهش درآمدهای صادراتی و تشدید ناترازی سازمان هدفمندی منجر می‌شود؛ بدتر شدن ناترازی هدفمندی مجدداً توان و انگیزه افزایش تولید فراورده‌ها و صرفه‌جویی داخلی را از بین می‌برد و ناترازی تشدید می‌شود.

با توجه به رشد بالای مصرف داخلی بنزین و گازوئیل پیش‌بینی می‌شود در ادامه سال منابع ناشی از صادرات فراورده‌ها تحقق کمی داشته باشد و در‌نهایت برای پوشش مصارف هدفمندی یارانه‌ها تا پایان سال به حدود 103 هزار میلیارد تومان منابع جدید نیاز باشد. با توجه به مصارف غیرقابل‌اجتناب هدفمندی یارانه‌ها لازم است در اسرع وقت منابع لازم برای تأمین این کسری پیش‌بینی شود.