خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

یکی از پیش ‏نیازهای اصلی برگزاری انتخابات، تقسیم سرزمین به حوزه ‏های انتخاباتی با مرزهای مشخص طبق قوانین انتخاباتی است. ازآنجا‎که انتخابات در چارچوب حوزه‌‌‌‌های انتخابیه برگزار می‏شود، نحوه ترسیم مرزهای حوزه ‏های انتخابیه و تعیین تعداد نمایندگان حوزه ‏ها به ‏طور اساسی بر ماهیت نمایندگی سیاسی تأثیر می‏گذارد. به‌دلیل همین تأثیرگذاری و اهمیت است که مسئله ترسیم مرزهای حوزه‌‌‌‌های انتخابیه و تعیین تعداد نمایندگان اغلب تبدیل به مسئله‎ای منازعه‌‌‌‌برانگیز می‏شود. اگر چارچوب حقوقی مشخصی برای ترسیم مرزهای حوزه‌‌‌‌های انتخابیه وجود نداشته باشد، فرایند ترسیم مرزها و تعیین تعداد نمایندگان ممکن است با چالش‏هایی روبه‌رو شود.

طبق ماده (9) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، نظام انتخاباتی مجلس شورای اسلامی، جزء نظام‌های انتخاباتی «اکثریتی» است، اما درحال‏ حاضر دو نوع نظام انتخاباتی از خانواده اکثریتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی حاکم است: نظام انتخاباتی اکثریتی و نظام انتخاباتی اکثریت دسته‏ جمعی. نظام انتخاباتی اکثریتی در آن دسته از حوزه‏ های انتخابیه‏ مجلس شورای اسلامی وجود دارد که از هر حوزه فقط یک نماینده انتخاب می‌شود؛ اما نظام اکثریت دسته‌جمعی در حوزه‌های انتخابیه ‏ای وجود دارد که از یک حوزه انتخابیه بیش از دو نفر انتخاب می‏ شوند. گذشته از آسیب‏ها و تبعات منفی نظام اکثریت دسته‏ جمعی، وجود حوزه ‏های انتخابیه دارای بیش از یک کرسی مغایر بند «1» سیاست‏های کلی انتخابات است که قائل به حوزه ‏های تک‏ کرسی برای انتخابات مجلس شورای اسلامی است. همچنین طبق اصل (64) قانون اساسی، هر 10 سال می‏توان بیست نماینده به تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی افزود، حال آنکه تنها و آخرین بازنگری در تعداد نمایندگان مجلس در سال 1378 بوده است.

نقاط قوت و ضعف طرح

•  عبارت «سامان‌دهی وضعیت حوزه‏ های انتخابیه» در عنوان طرح ابهام دارد که مغایر بند «۹» سیاست‏های کلی قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) است که بر رعایت شفافیت و عدم ابهام در قانونگذاری و قانون‏ نویسی تأکید دارد.
•  ماده‌واحده طرح بیان می‏دارد: «در راستای تحقق اصل (۶۴) قانون اساسی، دولت چهاردهم موظف است با رعایت شاخص‏های مندرج در اصل مذکور و نیز بند «۱» سیاست‏های کلی انتخابات حداکثر طی مدت سه‌ماه اقدام لازم برابر قانون اصلاح جدول حوزه ‏های انتخابیه و افزایش نمایندگان مجلس شورای اسلامی را به انجام برساند». توضیح اینکه طبق اصل (۶۴) قانون اساسی، «محدوده حوزه‏ های انتخابیه و تعداد نمایندگان را قانون تعیین می‏کند». همچنین اصل (۶۲) قانون اساسی «کیفیت انتخابات» را به قانون واگذار کرده است. لذا عبارت «اقدام لازم برابر قانون اصلاح جدول حوزه‏ های انتخابیه و افزایش نمایندگان مجلس شورای اسلامی» توسط دولت، مستلزم ارائه لایحه است و الزام دولت به ارائه لایحه مغایر اصل (74) قانون اساسی است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

طرح حاضر مغایر اصل (74) قانون اساسی است. لذا تصویب طرح حاضر پیشنهاد نمی‏ شود. سامان‌دهی وضعیت حوزه ‏های انتخابیه و افزایش نمایندگان مستلزم ایجاد «نظام حوزه ‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی» است. زیرا گذشته از لزوم تعریف و شفاف شدن معیارهای ترسیم مرزهای حوزه ‏های انتخابیه، نظام حوزه ‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی از حیث سایر الزامات یک ساختار رسمی و مجموعه قوانین مرتبط با ترسیم مرزهای حوزه‌‌های انتخابیه (مانند نهاد مسئول ترسیم طرح اولیه مرزهای حوزه ‏های انتخابیه؛ علت/علل اصلاح مرزهای حوزه‏ های انتخابیه طی زمان، حدفاصل زمانی برای اصلاح مرزهای حوزه‏ های انتخابیه) با نواقصی مواجه است. ازاین‏رو شایسته است ابتدا نظام حوزه ‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی در راستای تحقق بند «1» سیاست‏های کلی انتخابات، در قالب قانونی مجزا تدوین و تصویب شود و سپس با مبنا قرار دادن قانون مذکور، کل جدول حوزه ‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان مورد بازنگری قرار گیرد. لذا پیشنهاد می‏شود، در راستای تحقق اصل (۶۴) قانون اساسی و بند «1» سیاست‏های کلی انتخابات، بررسی مواد پیشنهادی ذیل جهت الحاق به قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی در دستور کار کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قرار گیرد.

ماده (۱)- حد نصاب تعیین شده برای داشتن یک نماینده از تقسیم جمعیت کشور بر تعداد نمایندگان کل کشور به‌دست می‌آید.

تبصره: پنج نماینده اقلیت‏های دینی شامل حکم مقرر در این ماده نمی‏شود.

ماده (2)- توزیع کرسی مجلس شورای اسلامی میان حوزه‌های انتخابیه سراسر کشور در دو مرحله به شیوه زیر صورت می‌گیرد:

الف) توزیع کرسی‎ها میان استان‎های کشور براساس تقسیم جمعیت هر استان به حدنصاب تعیین شده برای داشتن یک نماینده،

ب) تقسیم قلمرو هریک از استان‏های کشور به حوزه ‏های انتخابیه تک ‏کرسی براساس شاخص‏های ذیل:

1. برابری جمعیت حوزه‏ های انتخابیه تا حد ممکن طبق حدنصاب جمعیتی تعیین شده،
2. تطابق با مرزهای سیاسی- اداری (مرزهای شهرستان‏ها و مرزهای مناطق اداری شهری)،
3. جمع و جور بودن حوزه‏ های انتخابیه تا حدممکن،
4. یکدست بودن حوزه انتخابیه به‌لحاظ فرهنگی و اقتصادی و راه ارتباطی تا حدممکن.

ماده (3)- هیئت‌ اجرایی مرکزی انتخابات مجلس شورای اسلامی موظف است یک‌سال پیش از برگزاری انتخابات مجلس شورای اسلامی، طبق آمار آخرین سرشماری کشور و با رعایت اصل (64) قانون اساسی، نسبت به توزیع کرسی‎های مجلس شورای اسلامی میان حوزه‌های انتخابیه سراسر کشور طبق ماده «2» اقدام کند و بعد از تأیید نقشه مرزهای حوزه‌های انتخابیه کشور و جدول حوزه های انتخابیه توسط هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات، دولت موظف است جهت لازم‌الاجرا شدن نقشه و جدول مذکور ترتیبات قانونی لازم را انجام دهد.  

1. مقدمه

 نظام انتخاباتی قواعد به رسمیت شناخته‌شده‌ای است که تعیین می‌کند چگونه آرایی که در صندوق انتخابات ریخته شده است به کرسی‌ها تبدیل می‌شوند. همچنین نظام انتخاباتی تاحدود زیادی تعیین‌کننده این امر است که چه کسی در انتخابات پیروز می‌شود یا چه حزبی قدرت را به‌دست می‌گیرد؟ بنابراین نظام انتخاباتی را می‌توان شیوه یا ابزار ترجمان آرای شهروندان در هیئت کرسی‌های نمایندگی یا مقامات اجرایی دانست[1]. مهم‌ترین اجزا و عناصر یک نظام انتخاباتی عبارتند از:

1. فرمول انتخاباتی: از چه نوع فرمول ریاضی برای محاسبه توزیع کرسی‏ها استفاده می‎شود. ازجمله فرمول‌های انتخاباتی می‌توان به اکثریتی، تناسبی، مختلط و... اشاره کرد.
2. ساختار برگه رأی‏ دهی: تعیین اینکه رأی‏ دهندگان به یک نامزد رأی می‏دهند یا به یک حزب و آیا رأی ‏دهنده در برگه رأی، فقط حق یک انتخاب دارد یا مجموعه ‏ای از اولویت‏ها را تعیین می‏کند.
3. وزن عددی حوزه ‏های انتخابیه (وسعت حوزه ‏های انتخابیه): بدین ‏معنا که از هر حوزه انتخابیه چه تعداد نماینده برای مجلس قانونگذاری انتخاب می‏شوند [2].

شایان ذکر است که نظام‌های انتخاباتی را براساس اجزای تشکیل‌دهنده آنها در چهار گروه عمده طبقه ‏بندی می‌کنند: نظام‌ انتخاباتی اکثریتی، تناسبی، مختلط و سایر نظام‌های انتخاباتی [3].

همچنین یکی از پیش ‏نیازهای اصلی برگزاری انتخابات، تقسیم سرزمین به حوزه‏ های انتخاباتی با مرزهای مشخص طبق قوانین انتخاباتی است. ازآنجا‎که انتخابات در چارچوب حوزه‌‌‌‌های انتخابیه برگزار می‏شود، نحوه ترسیم مرزهای حوزه ‏های انتخابیه و تعیین تعداد نمایندگان حوزه‏ ها به‏ طور اساسی بر ماهیت نمایندگی سیاسی تأثیر می‏گذارد. به‌دلیل همین تأثیرگذاری و اهمیت است که مسئله ترسیم مرزهای حوزه‌‌‌‌های انتخابیه و تعیین تعداد نمایندگان اغلب تبدیل به مسئله‎ای منازعه‌‌‌‌برانگیز می‏شود. اگر چارچوب حقوقی مشخصی برای ترسیم مرزهای حوزه‌‌‌‌های انتخابیه وجود نداشته باشد، فرایند ترسیم مرزها و تعیین تعداد نمایندگان ممکن است با چالش‏هایی روبه‌رو شود.

هدف طرح حاضر سامان‌دهی وضعیت حوزه‏ های انتخابیه مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان است. مقدمه توجیهی طرح بیان می‏دارد: «طبق اصل (64) قانون اساسی «عده‏ نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ 270 نفر است‏ و از تاریخ‏ همه ‏‏پرسی‏ سال‏ 1368‏ هجری‏ شمسی‏ پس‏ از هر 10‏ سال‏، با در نظر گرفتن‏ عوامل‏ انسانی‏، سیاسی‏، جغرافیایی‏ و نظایر آنها حداکثر بیست‏ نفر نماینده‏ می‏‏تواند اضافه‏ شود. زرتشتیان‏ و کلیمیان‏ هرکدام‏ یک‏ نماینده‏ و مسیحیان‏ آشوری‏ و کلدانی‏ مجموعاً یک‏ نماینده‏ و مسیحیان‏ ارمنی‏ جنوب‏ و شمال‏ هرکدام‏ یک‏ نماینده‏ انتخاب‏ می‏کنند. محدوده‏ حوزه ‏‏های‏ انتخابیه‏ و تعداد نمایندگان‏ را قانون‏ معین‏ می‏‏کند». تنها و آخرین بازنگری در تعداد نمایندگان مجلس در سال 1378 و از طریق ارائه لایحه صورت گرفته و پس از آن و با گذشت ۲۱ سال و به‌‏رغم ارائه طرح‏های متعدد، نتیجه ‏ای حاصل نشده است. مهم اینکه در این مدت، حوزه‏ های انتخابیه دگرگونی‏های جمعیتی را تجربه کرده اند، اما تعداد نمایندگان و مرزهای حوزه ‏های انتخابیه ثابت مانده که به‌تبع به نابرابری بیشتر حق رأی‏ دهی ساکنان حوزه‏ های انتخاباتی منجر شده است. نظر به اینکه ترسیم مرزهای حوزه‏ های انتخابیه و تعیین تعداد نمایندگان و تغییر و اصلاح آنها در فواصل زمانی معین، فرایندی مهم، حساس، پیچیده است، ضروری است دولت چهاردهم در راستای سامان‌دهی به وضعیت نامتعادل حوزه‏ های انتخابیه مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان اقدام فوری به عمل آورد». در ادامه به بررسی طرح پرداخته می‏ شود.

 2. اظهارنظر کارشناسی

بررسی کلیات طرح

عبارت «سامان‌دهی وضعیت حوزه‏ های انتخابیه» در عنوان طرح ابهام دارد که مغایر بند «۹» سیاست‏های کلی قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) است که بر رعایت شفافیت و عدم ابهام در قانونگذاری و قانون‏ نویسی تأکید دارد.

بااین‌حال، نظر به اینکه در مقدمه توجیهی طرح علاوه‌بر لزوم افزایش نمایندگان مجلس شورای اسلامی به «ترسیم مرزهای حوزه ‏های انتخابیه و تغییر و اصلاح آنها در فواصل زمانی معین» اشاره شده و در ماده‌واحده تأکید بر تحقق اصل (۶۴) قانون اساسی و رعایت بند «۱» سیاست‏های کلی انتخابات است و این واقعیت که صرف افزایش 40 نماینده منجر به سامان‏ یابی کل حوزه‏ های انتخابیه (با توجه به حکم مقرر در بند «۱» سیاست‏های کلی انتخابات) نخواهد شد، و بند «۹» سیاست‏های کلی قانونگذاری بر «نگاه بلندمدت و ملی» در قانونگذاری تأکید دارد، نکات ذیل قابل‌تأمل است:

•  اصل (۶۲) قانون اساسی «کیفیت انتخابات» که حوزه ‏بندی انتخابات را نیز دربرمی‏ گیرد را به قانون عادی واگذار کرده است. همچنین طبق اصل (۶۴) قانون اساسی «عده نمایندگان مجلس شورای اسلامی دویست و هفتاد نفر است و از تاریخ همه‏‌پرسی سال یک‌هزار و سیصد و شصت و هشت هجری شمسی پس از هر 10 سال، با در نظر گرفتن عوامل انسانی، سیاسی، جغرافیایی و نظایر آنها حداکثر بیست نفر نماینده می‌‏تواند اضافه شود. زرتشتیان و کلیمیان هرکدام یک نماینده و مسیحیان آشوری و کلدانی، مجموعاً یک نماینده و مسیحیان ارمنی جنوب و شمال هرکدام یک نماینده انتخاب می‏کنند. محدوده حوزه‌‏های انتخابیه و تعداد نمایندگان را قانون معین می‏کند»، اما در اصل (۶۴) اولاً، اشاره ‏ای به تک‏کرسی بودن یا چندکرسی بودن حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی نشده است و ثانیاً، در این اصل، یک دوره زمانی 10‌ساله برای افزایش تعداد نمایندگان مجلس مقرر شده است که لزوماً به‌معنای تجدیدنظر در مرزهای حوزه ‏های انتخابیه نیست. ضمن اینکه در قوانین عادی، مقرره‏ای قانونی وجود ندارد که عوامل مطرح در اصل (۶۴) قانون اساسی را تعریف کند و برای آنها شاخص‌‌های دقیق و قابل سنجش تعیین کرده و وزن و سهم هرکدام را در افزایش تعداد نمایندگان تعیین کند.

طبق ‌تبصره «2» ماده (14) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشورى، مصوب 1362/04/15 «حوزه‌های انتخابات مجلس شورای اسلامی حتی‌الامکان منطبق به محدوده شهرستان‎ها و هر حوزه انتخاباتی متشکل از یک یا چند‌ شهرستان خواهد بود ...». هرچند تبصره ذیل ماده‌واحده «قانون تعیین محدوده حوزه‏ های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی»، (مصوب 1366/01/30) با بیان اینکه «حوزه‏ هاى انتخاباتى همواره از هر نوع انتزاع و الحاق که براساس قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشورى در حد روستا و دهستان انجام مى‏ شود تبعیت خواهند کرد»، اصلاح مرزهای حوزه‏ های انتخابیه در مواقعی که الحاق و انتزاعی در سطح روستا و دهستان صورت گیرد را پیش‎بینی کرده است. بااین‏ حال مقرره ‏ای در قوانین عادی مرتبط با انتخابات درخصوص لزوم اصلاح مرزهای حوزه‏ های انتخابیه به دلایل دیگر، تعیین حدفاصل زمانی برای بازنگری در مرزهای حوزه‏ های انتخابیه و شاخص‏های ترسیم مرزهای حوزه ‏های انتخابیه وجود ندارد. حال آنکه به‌دلیل تغییرات جمعیتی و تغییر سایر شاخص‏ها، اغلب مرزهای حوزه‏ های انتخابیه نیازمند بازترسیم هستند. بدین‏ معنا که گاهی یک انحراف فاحش از یک معیار مشخص، تجدیدنظر در مرزهای حوزه‏ های انتخابیه از طریق ادغام حوزه ‏ها و کاهش نماینده را ضروری می‏ سازد و در برخی موارد، افزایش نماینده نیازمند بازترسیم مرزهای حوزه ‏ها، از طریق ادغام حوزه ‏ها و یا تفکیک حوزه‏ ها به دو یا چند حوزه مستقل است. مواردی نیز وجود دارد که بدون افزایش یا کاهش نماینده، نیاز به اصلاح مرزهای حوزه ‏ها به دلایل مختلف وجود دارد [4].

سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) تنها سند بالادستی بوده که معیار تعیین حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی است. این بند، معیار تعیین حوزه‏ های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی را جمعیت حوزه‌های انتخابیه قرار داده است؛ بدین معنا که جمعیت حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی که بستر انتخاب نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی را فراهم می‌کنند، باید حتی‌الامکان برابر باشند تا مجلس شورای اسلامی بتواند به ‏طور حداکثری انعکاس عادلانه و برابری از همه آرای مردم باشند و شناخت مردم از نامزدهای حوزه انتخابیه را فراهم کنند. در موارد اجتناب‌نا‍پذیر که نتوان برابری جمعیت حوزه‌های انتخابیه را رعایت کرد می‌توان از این معیار تخطی کرد، اما این تخطی نباید در کل مغایر با معیار عدالت انتخاباتی و شناخت مردم از نامزدها باشد. حکم «تعیین حوزه‏ های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی برمبنای جمعیت و مقتضیات اجتناب‌ناپذیر به‌گونه‌ای که حداکثر عدالت انتخاباتی و همچنین شناخت مردم از نامزدها فراهم گردد»، تنها در تعیین حوزه‌های انتخابیه به‌صورت تک‏ کرسی معنا پیدا می‌کند و تعیین معیار جمعیت و میزان انحراف از آن، در ترسیم حوزه‌های انتخابیه چندکرسی که منطبق با مرز یک شهر یا شهرستان یا چندشهرستان است، موضوعیت ندارد. بنابراین بند «۱» سیاست‌های کلی انتخابات بر ضرورت تک‏ کرسی بودن حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی تأکید دارد. بااین ‏حال درخصوص بند «۱» سیاست‏های کلی انتخابات نیز با مسئله فقدان مقرره‏ای قانونی برای تعیین «حداقل تعداد جمعیت» یک حوزه انتخاباتی برای داشتن یک نماینده و «میزان مجاز انحراف از آن» مواجه هستیم. «مقتضیات اجتناب‏ ناپذیر» نیز نیازمند تعیین دقیق شاخص‏ها در قالب یک مقرره قانونی است.

•  درحال‌حاضر طبق ماده (9) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، فرمول انتخاباتی اکثریتی دودوری (با کسب حداقل بیست‏ درصد (۲۰%) از کل آرا در مرحله اول) است. بنابراین نظام انتخاباتی مجلس شورای اسلامی، جزء نظام‌های انتخاباتی «اکثریتی» است، اما ازآنجاکه براساس قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی تعداد نمایندگانی که از حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی انتخاب می‌شوند، با هم متفاوتند؛ دو نوع نظام انتخاباتی از خانواده اکثریتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی حاکم است: نظام انتخاباتی اکثریتی و نظام انتخاباتی اکثریت دسته ‏جمعی.

 نظام انتخاباتی اکثریتی در آن دسته از حوزه ‏های انتخابیه‏ مجلس شورای اسلامی وجود دارد که از هر حوزه فقط یک نماینده انتخاب می‌شود؛ اما نظام اکثریت دسته‌جمعی در حوزه‌های انتخابیه ‏ای وجود دارد که از یک حوزه انتخابیه بیش از دو نفر انتخاب می‏ شوند. در نظام دسته‌جمعی، رأی‏ دهندگان به تعداد نمایندگان یک حوزه، حق انتخاب دارند[5]. گذشته از آسیب‏ها و تبعات منفی نظام اکثریت دسته‏ جمعی، وجود حوزه‏ های انتخابیه دارای بیش از یک کرسی مغایر بند «1» سیاست‏های کلی انتخابات است.

جدول 1. نظام انتخاباتی مجلس متناسب با تغییر وزن عددی حوزه ‏های انتخابیه مجلس شورای اسلامی [5]

• از منظر عامل جمعیت، با توجه به جمعیت کشور طبق سرشماری سال 1395 که 79.926.270 نفر است، درحال‌حاضر به هر 280.443 نفر یک نماینده تعلق می‏ گیرد، اما بررسی جدول حوزه ‏های انتخابیه مجلس شورای اسلامی از منظر نسبت جمعیت به تعداد نمایندگان و بررسی تعداد نمایندگان استان‏ها و مقایسه آن با جمعیت استان‏های کشور، حاکی از وجود وضعیتی نامتعادل است. بررسی نسبت جمعیت حوزه‏ های انتخابیه مجلس شورای اسلامی به تعداد نمایندگان و نیز بررسی تعداد نمایندگان استان‏ها و مقایسه آن با جمعیت استان‏های کشور، حاکی از این است که نه استان‏های کشور نسبت به جمعیت خود سهم برابری از کرسی‏های مجلس دارند و نه حوزه‏ های انتخابیه درون استان‏ها. برای مثال، درحال‌حاضر پرجمعیت‏ ترین حوزه انتخابیه کشور با یک نماینده، 34 برابر کم‏ جمعیت‏ ترین حوزه انتخابیه کشور جمعیت دارد. به سخن دیگر درحالی‌که حوزه انتخابیه ‏ای با 1.438.138 نفر و یک نماینده در کشور وجود دارد، حوزه انتخابیه‏ ای با 42,105 نفر و یک نماینده را نیز شاهد هستیم. این وضعیت، اصلاح کل جدول حوزه ‏های انتخابیه مجلس شورای اسلامی از طریق بازتوزیع تعداد نمایندگان میان استان‏ها و همچنین میان حوزه ‏های انتخابیه درون استان‏ها (با اصلاح و بازترسیم مرزهای حوزه ‏های انتخابیه و بازتوزیع تعداد نمایندگان هر استان میان حوزه‏ های انتخابیه استان) را ضروری می‏ سازد.

همان‏گونه که در مقدمه توجیهی طرح بیان شده است تنها بازنگری در تعداد نمایندگان مجلس در سال 1378 صورت گرفته و پس از آن و با گذشت 25 سال تعداد نمایندگان افزوده نشده است. هرچند از مجلس ششم تاکنون یک لایحه و بیش از بیست طرح برای افزایش نمایندگان یا اصلاح حوزه ‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده است (جدول 2)، اما خلأ قانونی درخصوص نظام حوزه ‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی در کنار کلی بودن شاخص‏های افزایش نمایندگان مجلس در قانون، مشخص نبودن معیارهای سنجش شاخص‏ها و میزان تأثیر عوامل سیاسی و جغرافیای و نظایر آن، اصلاح جدول حوزه ‏های انتخابیه و افزایش نمایندگان را با چالش مواجه ساخته و رسیدن به توافق درباره این قاعده که هر 10سال، چگونه بیست نماینده ـ طبق اصل (۶۴) قانون اساسی ـ به تعداد نمایندگان مجلس افزوده شود را دشوار کرده است.

جدول 2. طرح‏ها و لوایح مربوط به اصلاح نظام حوزه‏ بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان از سال 1379 تا خرداد 1403

مأخذ: نگارنده.

 نظر به موارد فوق، سامان‌دهی وضعیت حوزه‏ های انتخابیه و افزایش نمایندگان مستلزم ایجاد «نظام حوزه‏ بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی» است. زیرا گذشته از لزوم تعریف و شفاف شدن معیارهای ترسیم مرزهای حوزه ‏های انتخابیه، نظام حوزه ‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی از حیث سایر الزامات یک ساختار رسمی و مجموعه قوانین مرتبط با ترسیم مرزهای حوزه‌‌های انتخابیه (مانند نهاد مسئول ترسیم طرح اولیه مرزهای حوزه ‏های انتخابیه؛ علت/علل اصلاح مرزهای حوزه‏ های انتخابیه طی زمان، حدفاصل زمانی برای اصلاح مرزهای حوزه‏ های انتخابیه) کاستی‏ های مهمی دارد. بیشتر این نواقص از دوره مشروطه تاکنون بر نظام حوزه‏ بندی انتخابات مجلس حاکم بوده است. ازاین‏رو شایسته است ابتدا نظام حوزه ‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی در راستای تحقق بند «1» سیاست‏های کلی انتخابات، در قالب قانونی مجزا تدوین و تصویب شود و سپس با مبنا قرار دادن قانون مذکور، کل جدول حوزه ‏بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان مورد بازنگری قرار گیرد.

بررسی ماده‌واحده طرح

ماده‌ واحده طرح بیان می‏دارد: «در راستای تحقق اصل (۶۴) قانون اساسی، دولت چهاردهم موظف است با رعایت شاخص‏های مندرج در اصل مذکور و نیز بند «۱» سیاست‏های کلی انتخابات حداکثر طی مدت سه‌ماه اقدام لازم برابر قانون اصلاح جدول حوزه ‏های انتخابیه و افزایش نمایندگان مجلس شورای اسلامی را به انجام برساند». درخصوص ماده‌واحده نکات ذیل قابل‌تأمل است:

•  طبق اصل (۶۴)، «محدوده حوزه ‏های انتخابیه و تعداد نمایندگان را قانون تعیین می‏کند». همچنین اصل (۶۲) «کیفیت انتخابات» را به قانون واگذار کرده است. لذا عبارت «اقدام لازم برابر قانون اصلاح جدول حوزه ‏های انتخابیه و افزایش نمایندگان مجلس شورای اسلامی» توسط دولت، مستلزم ارائه لایحه بوده و الزام دولت به ارائه لایحه مغایر اصل (74) قانون اساسی است.
•  در متن ماده‌واحده ضروری است به جای «قانون اصلاح جدول حوزه‏ های انتخابیه و افزایش نمایندگان مجلس شورای اسلامی»، عبارت «قانون تعیین محدوده حوزه ‏های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 1366/01/30» با اصلاحات و الحاقات بعدی، درج شود.
•  در انتهای ماده‌واحده «انتخابیه» صحیح است که «انخابیه» درج شده است.

3. جمع ‏بندی و پیشنهادها

نظر به اینکه اقدام دولت درخصوص اصلاح جدول حوزه ‏های انتخابیه و افزایش نمایندگان مجلس شورای اسلامی، مستلزم ارائه لایحه بوده، طرح حاضر مغایر اصل (74) قانون اساسی است. لذا تصویب طرح حاضر پیشنهاد نمی ‏شود. نظر به اینکه طبق بند «15» سیاست‏های کلی قانونگذاری «اصول اجرا نشده قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام» جزو اولویت‏های قانونگذاری محسوب می‏شود، پیشنهاد می‏شود، در راستای تحقق اصل (۶۴) قانون اساسی و بند «1» سیاست‏های کلی انتخابات، بررسی مواد پیشنهادی ذیل جهت الحاق به قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی در دستور کار کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قرار گیرد.

مواد پیشنهادی برای الحاق به قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی

ماده (۱)- حد نصاب تعیین شده برای داشتن یک نماینده از تقسیم جمعیت کشور بر تعداد نمایندگان کل کشور به‌دست می‌آید.

تبصره: پنج نماینده اقلیت‏های دینی شامل حکم مقرر در این ماده نمی‏ شود.

ماده (2)- توزیع کرسی مجلس شورای اسلامی میان حوزه‌های انتخابیه سراسر کشور در دو مرحله به شیوه زیر صورت می‌گیرد:

الف) توزیع کرسی‎ها میان استان‎های کشور براساس تقسیم جمعیت هر استان به حدنصاب تعیین شده برای داشتن یک نماینده،

ب) تقسیم قلمرو هریک از استان‏های کشور به حوزه‏ های انتخابیه تک‏کرسی براساس شاخص‏های ذیل:

1. برابری جمعیت حوزه ‏های انتخابیه تا حد ممکن طبق حدنصاب جمعیتی تعیین شده،
2. تطابق با مرزهای سیاسی- اداری (مرزهای شهرستان‏ها و مرزهای مناطق اداری شهری)،
3. جمع و جور بودن حوزه ‏های انتخابیه تا حدممکن،
4. یکدست بودن حوزه انتخابیه به‌لحاظ فرهنگی و اقتصادی و راه ارتباطی تا حدممکن.

ماده (3)- هیئت‌ اجرایی مرکزی انتخابات مجلس شورای اسلامی موظف است یک‌سال پیش از برگزاری انتخابات مجلس شورای اسلامی، طبق آمار آخرین سرشماری کشور و با رعایت اصل (64) قانون اساسی، نسبت به توزیع کرسی‎های مجلس شورای اسلامی میان حوزه‌های انتخابیه سراسر کشور طبق ماده «2» اقدام کند و بعد از تأیید نقشه مرزهای حوزه‌های انتخابیه کشور و جدول حوزه ‏های انتخابیه توسط هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات، دولت موظف است جهت لازم‌الاجرا شدن نقشه و جدول مذکور ترتیبات قانونی لازم را انجام دهد.

جدول 3. اظهارنظر کارشناسی درباره مفاد طرح

مأخذ: همان.