نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسندگان
1 کارشناس گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری، دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ ، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری دفترمطالعات آموزش و فرهنگ ، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
وجود شبکه جاده ای گسترده در ایران، نیازمند احداث و بهره برداری مجتمع های خدماتی - رفاهی بین راهی است. چراکه حدود ۹۸/۶ درصد از سفرهای داخلی کشور در جاده های کشور صورت می گیرد. به همین دلیل تأمین نیاز رهگذران جاده های کشور و کمک به افزایش ایمنی سفرها به وسیله این تأسیسات، نیازمند سامان دهی مجتمع های بین راهی، جهت ارائه خدمات باکیفیت در حوزه گردشگری و سفرهای جاده ای است.
بررسی ها حاکی از ضعف کیفیت خدمات مجتمع های خدماتی - رفاهی بین راهی است. مسائل این مجتمع ها عبارتند از: تزاحم قوانین بالادستی و خوانش متفاوت از آنها، تعارضات بین دستگاهی (بین بخشی)، عدم حمایت کافی از فعالیت مجتمع های خدماتی - رفاهی بین راهی، تأخیر در تغییر کاربری زمین های جاده ها برای احداث، عدم هماهنگی میان تشکل های مرتبط با مجتمع های خدماتی - رفاهی بین راهی، عدم نظارت و سامان دهی تأسیسات منفرد و پراکنده، مسئله فاصله گذاری میان مجتمع ها، عدم اتصال و دسترسی برخی از دستگاه های متولی به درگاه ملی مجوزهای کشور و تأخیر در اتمام عملیات احداث مجتمع ها.
در راستای رفع چالش های مذکور، تدوین و تصویب قانون جامع مجتمع های خدماتی - رفاهی کشور با تأکید بر نظارت پذیری و سنجش پذیر کردن عملکرد دستگاه ها و فعالان این حوزه و با هدف نگاشت نهادی و رفع خوانش متفاوت از قوانین توسط دستگاه های متولی، به رویکرد تخصصی و فرابخشی لازم به نظر می رسد. در این قانون لازم است تا احکامی ناظر بر تعیین وزارت راه و شهرسازی به عنوان متولی اصلی مجتمع های بین راهی کشور، سامان دهی و تعیین وضعیت تأسیسات بین راهی منفرد و پراکنده، تعیین بازه زمانی فرایند صدور مجوزهای لازم و تأیید استعلام های مربوطه از طریق اتصال به درگاه ملی مجوزها و... لحاظ شود.
گزیده سیاستی
در راستای حل مسئله تعارضات بین دستگاهی در حوزه مجتمع های بین راهی لازم است تا حکمی با هدف نگاشت نهادی تدوین شود. همچنین وزارت راه و شهرسازی به عنوان دستگاه متولی این حوزه معرفی شود و توجه به نظارت هریک از دستگاهها بر خدمات تخصصی مربوطه نیز صورت گیرد.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان / شرح مسئله
مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی با هدف کاهش حوادث جادهای و ایجاد محلی برای استراحت ایجاد شدهاند. بهنحویکه احداث این مجتمعها مورد توجه تمامی کشورهای دنیا، خصوصاً مقاصد گردشگرپذیر قرار گرفته و ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست. شایان ذکر است، یکی از راههای دسترسپذیری و ارزانسازی گردشگری داخلی، با توجه به تمایل اکثر مردم کشور به استفاده از وسایل حملونقل شخصی، کیفیتبخشی به مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی کشور است. بررسی مجتمعهای سطح کشور حاکی از ضعف کیفیت خدمات مجتمعهاست. ازاینرو، احصای مسائل ریشهای چالش مذکور و ارائه راهحلهای متناسب، لازم بهنظر میرسد. درنتیجه، لازم است تا ساماندهی مجتمعها، بهمنظور رشد صنعت گردشگری کشور، افزایش ایمنی سفرهای داخلی و مواردی همچون ایجاد اشتغال در دستور کار نهادهای متولی قرار گرفته و اقدامات تقنینی، نظارتی و اجرایی صورت گیرد.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
تحلیل مستندات، نظرات کارشناسی و مصاحبه با فعالان این حوزه، نشان از وجود مسائلی است که امر خدمترسانی به مسافران، گردشگران و رانندگان را با اختلال مواجه کرده است. در همین راستا مسائل اساسی مجتمعهای خدماتی -رفاهی بینراهی کشور عبارتند از:
پیشنهادها و راهکارهای تقنینی، نظارتی و اجرایی
برای حل مسائل فوق، برخی از پیشنهادهای تقنینی، نظارتی و اجرایی گزارش ارائه میشود:
بررسیهای نشان داد که تدوین و تصویب قانون جامع مجتمعهای خدماتی - رفاهی کشور با تأکید بر نگاشت نهادی، نظارتپذیری و سنجشپذیر کردن عملکرد دستگاهها و فعالان این حوزه لازم بهنظر میرسد. برای مثال، موارد ذیل برای تهیه پیشنویس این قانون پیشنهاد میشود:
با گذشت سالیان متمادی، هنوز هم جاده و حملونقل جادهای از جایگاه ویژهای برخوردار است. بهطوریکه راههای هر کشور بهمنزله شریان و شاهرگهای حیاتی آن کشور بهحساب آمده و باعث رشد و بهبود اقتصادی میشوند[1]. بهعلاوه، توسعه زیرساختها و تسهیل حملونقل بینشهری، منجر به کاهش زمان پیمودن مسافتهای بینشهری و افزایش ترددهای بین جادهای شده است. انگیزههای مختلفِ کار، تجارت، تفریح و گردشگری موجب شده تا وسایل و تأسیسات تأمین آسایش رهگذران، خصوصاً در جادهها مورد توجه واقع شود. ازجمله این تأسیسات، مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی هستند که رفع نیازهایی نظیر استراحت، تفریح، سوختگیری و غیره را برعهده دارند. بنابراین نیاز به سرپناه و مأمن در سفر همچون گذشته، ازجمله دغدغههای رهگذران جادههای کشور محسوب شده و درنتیجه منسوخ شدن کاروانسراها و...؛ مجموعههای بینراهی، جایگزین مناسبی جهت ارائه خدمات در حوزه گردشگری و سفرهای جادهای هستند.
بهطورکلی مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی به تأسیسات عمومی در طول راههای کشور اطلاق شده و شامل خدماتی نظیر محل توقف، رستوران، نمازخانه، سرویس بهداشتی، جایگاه سوختگیری، فروشگاه سوغات و صنایعدستی و... هستند. این مراکز، اغلب در حاشیه مسیرهای اصلی قرار گرفته و علاوهبر ارائه خدمات مورد نیاز رهگذران، جنبههای اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی نیز دارند. چراکه ضمن پاسخگویی به نیازهای افراد، با ایجاد چرخه خدماتی و بهتبع آن فرصتهای شغلی برای محلیها، زمینهساز بروز تحولات ساختاری در جامعه میزبان هستند [1]. درحالحاضر، این مجموعهها در روند توسعه خود جایگاهی فراتر یافته و به تأسیساتی چندمنظوره با هدف توسعه صنعت گردشگری مبدل شدهاند. تجمیع کاربریهایی همچون محل اسکان موقت، زمینهای ورزشی و بازی، رستوران، جایگاه سوخت، محل توقف، پارکینگ، فضاهای تجاری و فروشگاهی، تیرپارکها و... مجموعهای کامل و جامع را جهت توسعه گردشگری داخلی و جذب گردشگران خارجی فراهم میکند [2].
ازسویدیگر آمارهای موجود نشان میدهد که اغلب تصادفات جادهای، بهدلیل خستگیهای ناشی از رانندگی به وقوع میپیوندد [3و4]، چراکه حدود 98/6 درصد از سفرهای داخلی کشور در جادههای کشور صورت گرفته و تأمین نیاز سرنشینان خودروهای شخصی، اتوبوسها و... امری مهم و حیاتی است [5]. بررسی تأسیسات بینراهی کشور حاکی از کمبود مجتمعهای پاسخگویِ نیازهای اولیه افراد بوده و لزوم طراحی و تأسیس آنها را ملموستر میسازد.
با توجه به آنچه گفته شد، مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی از اهمیت بالایی برخوردارند. لذا بررسی مسائل و مشکلات و ارائه راهکارهای مرتبط، میتواند بهعنوان اقدامی در راستای حمایت از ارتقای کیفیت خدمات مجتمعها و پیشرفت گردشگری داخلی محسوب شود.
2. جایگاه مجتمعهای بینراهی در اسناد بالادستی
نظر به اهمیت قوانین بالادستی، لازم است تا جایگاه مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در قوانین و مقررات تبیین شود تا جایگاه این تأسیسات در اسناد بالادستی مورد بررسی قرار گیرد. جدول 1 به بررسی این موضوع پرداخته است:
جدول 1. قوانین و سیاستهای بالادستی و مرتبط با حوزه فعالیت مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی
عنوان قانون یا مقررات |
ماده / بند / تبصره مربوطه |
توضیحات |
بند «س» ماده (1) قانون یادشده به مجتمعهای جهانگردی اشاره کرده است. |
صدور مجوز ایجاد، اصلاح و تکمیل مجتمعهای جهانگردی و... به وزارت مزبور محول میشود. مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی نیز جزو مجتمعهای جهانگردی محسوب شده و صدور مجوزهای مذکور به وزارت اطلاعات و جهانگردی وقت سپرده میشود. |
|
قانون تأسیس شرکت سهامی خاص پایانههای عمومی وسایلنقلیه باربری، مصوب 1367 [8] |
مادهواحده و تبصره «4» قانون مذکور، به موضوع فروشگاهها و غرفههای پایانهها، اشاره کرده است. |
مطابق مادهواحده این قانون، سازمان راهداری و حملونقل جادهای (سازمان حملونقل و پایانههای کشور سابق)، وظیفه بهرهبرداری، توسعه و نگهداری از فروشگاهها و غرف پایانهها را برعهده دارد. موضوع تبصره «4» قانون یادشده، واگذاری فروشگاهها و غرف واقع در پایانهها به بخش غیردولتی است. اصطلاح «رستوران» در تبصره مذکور اشاره شده است. با توجه به اینکه «رستوران» یکی از تأسیسات مهم درون مجتمع است، بنابراین قانون مذکور با موضوع مجتمعها مرتبط است. لازم به ذکر است که تدوین آییننامه این تبصره، به سازمان حملونقل و پایانههای کشور (ذیل وزارت راه و ترابری) سپرده میشود. سازمان مذکور با استناد به همین قانون و آییننامه آن فعالیتهایی را در ارتباط با مجتمعها انجام میدهد.
|
ماده (7) قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی مصوب 1370، به تأسیسات گردشگری اشاره کرده است. موضوع این ماده، تعیین مرجع صدور مجوز تأسیسات است. |
صدور هرگونه مجوز برای تأسیس و ایجاد دفاتر خدمات مسافرتی و تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی، منحصراً برعهده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی گذاشته میشود. |
|
تبصره «1» ماده (1) قانون یادشده در رابطه با تغییر کاربری اراضی زراعی و باغهای خارج از محدوده شهر و شهرکهاست. |
سرمایهگذاران، جهت احداث مجتمعها نیازمند تغییر کاربری اراضی مورد نظر هستند. مطابق تبصره «1» ماده (1) قانون مذکور، تغییر کاربری اراضی، نیازمند تشکیل کمیسیون مربوطه است. در برخی موارد، تعیین و تکلیف تغییر کاربریها بسیار طولانی شده و سرمایهگذاران را با چالش مواجه میکند. |
|
قانون اصلاح مواد (۲) و (۷) قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی، مصوب 1375 [11] |
تمدید، تعلیق و لغو مجوز مجتمعها نیز، به ماده (7) قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی مصوب 1370 افزوده شد. |
صدور یا تمدید هرگونه مجوز فعالیت و تأسیسات گردشگری و نیز تعلیق یا لغو آن به سازمان ایرانگردی و جهانگردی وقت محول شده است. |
در تبصره قانون مذکور، صدور مجوز تأسیس و بهرهبرداری از مجتمعها به سازمان حملونقل و پایانههای کشور (سازمان راهداری و حملونقل جادهای فعلی) واگذار میشود. |
مرجع صدور مجوز مجتمعها، سازمان راهداری و حملونقل جادهای وزارت راه و شهرسازی است. |
|
دو ماده (8) و (11) این قانون به موضوع تأسیسات گردشگری میپردازد. |
در دو ماده مذکور به موضوع جذب سرمایه و ارائه تسهیلات به تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی اشاره میشود. |
|
قانون تشکیل وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی، مصوب 1398 [14] |
مطابق مادهواحده و تبصره «2» این قانون، شرح وظایف وزارتخانه مطابق قوانین سازمان میراثفرهنگی و گردشگری خواهد بود. |
|
قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1396 (مدت منقضی)[15] |
جزء «2» بند «الف» ماده (98) قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1396، به تأسیسات گردشگری اشاره کرده است. |
مطابق این حکم قانونی، تأسیسات گردشگری ازجمله صنایع خاص است. به همین دلیل از شمول قانون نظام صنفی (موضوع تبصره ماده (2) قانون نظام صنفی مصوب 1392) مستثنا شده است. بنابراین واحدهای اقامتی و پذیرایی مجتمعها که مطابق آییننامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجهبندی و نرخگذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر فعالیت آنها مصوب 1394، جزو تأسیسات گردشگری محسوب شده و از شمول قانون نظام صنفی مستثنا میشوند. |
قانون برنامه پنجساله هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1403 [16] |
در بندهای «الف»، «ت» و «ث» ماده (83) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور مصوب 1403، به تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی اشاره شده است. |
مطابق با این بندهای قانونی، تمامی تأسیسات و فعالیتهای گردشگری از هر نظر دارای معافیتهای مالیاتی قبلی هستند و از شمول قوانین نظام صنفی مستثنا هستند. اما نکته قابلتوجه این است که تمامی واحدهای درون یک مجتمع خدماتی -رفاهی بینراهی جزو تأسیسات گردشگری محسوب نمیشوند. تنها واحدهای اقامتی و پذیرایی مندرج در آییننامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجهبندی و نرخگذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر فعالیت آنها مصوب 1394، در قالب تأسیسات گردشگری تعریف و مشمول معافیت مالیاتی میشوند. |
آییننامه احداث، توسعه، تبدیل و بهرهبرداری تأسیسات جهانگردی، مصوب 1361 (منسوخ) [17] |
ماده (1) آییننامه یادشده در «10» بند تأسیسات اقامتی و پذیرایی را مشخص نموده است. |
مطابق بند «10» ماده (1)، تأسیسات پذیرایی بینراهی بهعنوان تأسیسات گردشگری معرفی میشوند. |
اساسنامه سازمان راهداری و حملونقل جادهای وزارت راه و شهرسازی، مصوب 1368 [18] |
بندهای «الف» و «ب» ماده (6) اساسنامه سازمان راهداری و حملونقل جادهای با مجتمعها مرتبط است. |
در اساسنامه مذکور، صدور مجوز ایجاد هرگونه تأسیسات و مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی، جزو وظایف سازمان راهداری و حملونقل جادهای در نظر گرفته شده است. |
آییننامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجهبندی و نرخگذاری تأسیسات گردشگری، مصوب 1368 (منسوخ) [19] |
بند «12» ماده (1) این آییننامه، به واحدهای اقامتی و پذیرایی بینراهی اشاره میکند. |
واحدهای پذیرایی و اقامتی بینراهی و مسافرخانههایی که در مسیرهای ایرانگردی و جهانگردی خارج از محدوده خدمات شهری واقعشدهاند ازجمله مصادیق تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی هستند. |
آییننامه اجرایی تبصره «۱» ماده (۱۷) اصلاحی قانون ایمنی راهها و راهآهن، مصوب 1381 [20]
|
تبصره «1» ذیل بند «د» ماده (2) آییننامه اجرایی تبصره «1» ماده (17) قانون ایمنی راهها و راهآهن، به مجتمعها مربوط میشود. |
مکانیابی احداث مجتمعها توسط وزارت راه و شهرسازی صورت میگیرد. این عملیات با استناد به قانون اجازه واگذاری امتیاز سرقفلی و مشارکت غرف و فروشگاههای پایانههای عمومی بار و مسافر و مجتمعهای خدمات رفاهی بینراهی مصوب 1377، تصریح شده است. |
آییننامه اجرایی تبصره «۱» ماده (۱۷) اصلاحی قانون ایمنی راهها و راهآهن، مصوب 1381 [20] |
ماده (5) این آییننامه با موضوع تهیه طرح هدایت و ساماندهی فضایی برای هریک از راههای کشور، با مجتمعهای بینراهی مرتبط است. |
در ماده (5)، وزارت راه و ترابری مکلف به مطالعات پیشینی در رابطه با مسائل زیستمحیطی، میراثفرهنگی، ایجاد منظر مناسب، تعیین کاربری مناسب و... است. این درحالی است که بررسی راههای کشور از حیث مسائلی همچون محیط زیستی و میراثفرهنگی نیازمند اعلامنظر دستگاههای تخصصی و صاحبنظر است. مسلماً این ماده در آییننامه بالادستی وزارت راه و شهرسازی، موجب تداخل در فعالیت دستگاههاست. |
آییننامه اجرایی سهم بهینه بخشهای دولتی و غیردولتی در فعالیتهای راه و راهآهن، مصوب 1388 [21] |
ماده (5) و تبصره «2» آن، به مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی اشاره کرده است. |
آییننامه مذکور، مصوب شورای عالی اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی است. در ماده (5)، انجام هرگونه خدمات رفاهی جانبی نظیر احداث، بهرهبرداری و نگهداری از مجتمعها و... از ابتدای سال 1389 توسط دولت ممنوع میشود. در تبصره «2» ماده (5) این آییننامه، سازمان راهداری و حملونقل جادهای بهعنوان متولی واگذاری مجتمعها شناخته میشود. |
آییننامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجهبندی و نرخگذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر فعالیت آنها، شماره 75791/51001 ه مورخ 1394/06/11 [22] |
بندهای «9»، «10»، «11» و «12» ماده (1) این آییننامه به واحدهای پذیرایی و تأسیسات اقامتی واقع در مجتمعها و پایانههای کشور اشاره میکند. همچنین ماده (3) و تبصره آن نیز به موضوع تشخیص ایجاد و صدور مجوز میپردازد. |
ذیل ماده (1)، واحدهای پذیرایی، انواع غذاخوریهای منفرد بینراهی تأسیسات اقامتی و پذیرایی واقع در مجتمعها و واحدهای پذیرایی واقع در پایانههای مسافربری زمینی و....، جزو تأسیسات گردشگری هستند. ماده (3) آییننامه اعلام میدارد که تشخیص ایجاد و صدور مجوز انواع تأسیسات گردشگری و همچنین اصلاح، تکمیل، تجهیز و بهرهبرداری این تأسیسات، منحصراً از وظایف و اختیارات وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی است. همچنین مطابق تبصره ذیل ماده (3)، کلیه دستگاههای اجرایی موظف به ارائه ضوابط قانونی و مورد عمل خود به وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی هستند. |
آییننامه اجرایی ماده (3) قانون حمایت از حقوق معلولان، مصوب 1398 [23] |
ماده (13) آییننامه مذکور به مجتمعها مربوط است. |
علاوهبر وزارت راه و شهرسازی، وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی نیز مرجع صدور مجوز است. بهگونهای که موظفند صدور مجوز احداث و بهرهبرداری از مجتمعها و... را، در صورت رعایت ضوابط مناسبسازی برای معلولان صادر کنند. همین آییننامه ازجمله مصوباتی است که تعارض میان دستگاهها را در پی دارد. در رأی دیوان عدالت اداری، مصوب 1402 که در ادامه بررسی میشود، وزارت راه و شهرسازی بهعنوان متولی اصلی مجتمعها شناخته میشود، درحالیکه در آییننامه مذکور دو وزارتخانه مرجع صدور مجوزها هستند. |
سند راهبردی توسعه گردشگری به شماره 66634/ت55293ه، مصوب 1399/06/16 هیئتوزیران [24] |
بهاستناد احکام ردیف «4» و «20» سند راهبردی توسعه گردشگری، وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی مرجع صدور مجوز تأسیسات گردشگری است. |
احکام ردیف «4» سند مذکور به وزارت راه و شهرسازی مربوط میشود. وزارت مزبور مکلف میشود که صدور مجوز برای تأسیسات گردشگری را براساس ضوابط وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی انجام دهد. احکام ردیف «20» سند راهبردی توسعه گردشگری تکالیف وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی را مشخص میکند. در اولین حکم وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی، به مرجع صدور مجوز ایجاد و... تأسیسات گردشگری و بینراهی اشاره میشود. وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی بهعنوان مرجع صدور مجوزها معرفی میشود. |
رأی صادره به شماره 9909970906011363 مورخ 1399/11/18 دیوان عدالت اداری |
این رأی توسط هیئت تخصصی اراضی، شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری اعلام شده است. |
مرجع صدور موافقت اصولی مجتمعها و ساماندهی تمرکز آنها در نقاط مناسب شبکه راههای کشور برعهده سازمان راهداری و حملونقل جادهای است. |
مصوبه شماره 80/211696 مورخ 1400/12/11 هیئت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار |
بند «الف» این مصوبه به موضوع مرجع صدور مجوز مجتمعها پرداخته است. |
وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی، مرجع اصلی صدور مجوز مجتمعها معرفی میشود. |
آییننامه مدیریت ایمنی حملونقل و سوانح رانندگی، مصوب 1400 [25] |
ماده (11) آییننامه یادشده به موضوع مجتمعها اختصاص دارد. |
آییننامه مدیریت ایمنی حملونقل و سوانح رانندگی، موضوع تصویبنامه 138956/ت58512ه، مورخ 1400/11/05 هیئتوزیران است. مطابق ماده (11) این آییننامه، وزارت راه و شهرسازی موظف به مکانیابی و توسعه هدفمند مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی است. این مورد با لحاظ اولویتهای تعریف شده در طرح جامع خدمات رفاهی بینراهی صورت میگیرد. |
رأی صادره به شماره 14023130000053685 مورخ 1402/01/15 دیوان عدالت اداری |
ابطال بند «الف» مصوبه پنجاه و پنجمین نشست هیئت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار |
مرجع صدور مجوزهای مجتمعها، از وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی باز پس گرفته میشود. این مجوز مجدداً به سازمان راهداری و حملونقل جادهای وزارت راه و شهرسازی بازگردانده میشود. |
مأخذ: نگارندگان.
جدول فوق نشان میدهد که قوانین و مقررات موجود در دورههای مختلف با نگاههای غیرکارشناسی و صرفاً با جهتگیریهای متفاوت ازسوی نهادهای متولی امر، مطرح، مورد بازبینی و اصلاح قرار گرفته است. برای مثال، مطابق نامه شماره 77563/73 مورخ 1381/12/19 سازمان راهداری و حملونقل جادهای وزارت راه و شهرسازی در رابطه با آییننامه اجرایی تبصره «1» ماده (17) اصلاحی قانون ایمنی راهها و راهآهن، احداث تأسیسات منفرد و پراکنده ممنوع اعلام میشود. این درحالی است که در بند «9» آییننامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجهبندی و نرخگذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر فعالیت آنها، مصوب 1394، واحدهای پذیرایی و انواع غذاخوریهای منفرد بینراهی موجود را جزو تأسیسات گردشگری محسوب کرده و این موضوع با آییننامه اجرایی تبصره «1» ماده (17) اصلاحی قانون ایمنی راهها و راهآهن تناقض دارد. این مسئله مهم موجب شده تا مرجعیت صدور مجوزهای مجتمعها مبهم و نظارت بر عملکرد دستگاهها مشکل شود.
تغییر مقررهها در تعیین مرجع صدور مجوزها، در سالهای 1400 تا 1402، از دیگر مثالهای موجود است. در دو مصوبه اعلام شده ازسوی دیوان عدالت اداری، وزارت راه و شهرسازی بهعنوان متولی اصلی مجتمعها معرفی میشود. پس از تصویب اولین رأی دیوان عدالت اداری در سال 1399، هیئت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار در سال 1400، به مرجعیت وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی رأی میدهد. سپس در سال 1402، دیوان عدالت اداری، رأی هیئت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار باطل کرده و مجدداً وزارت راه و شهرسازی را متولی اصلی این حوزه معرفی میکند. تغییر مکرر آرای یادشده، نشان از نظرات غیرکارشناسی و حاصل کنش و واکنش نهادهای مذکور است. بنابراین عدم نظارت دقیق بر الزامات کارشناسی مرتبط با تعیین مرجع صدور مجوز مجتمعها و غلبه نگاههای بخشی، موجب اختلال در فعالیت مجتمعداران شده است. درحالیکه باید قانون فصلالخطاب و برطرفکننده تعارضات باشد، درحالحاضر چنین وضعیتی ممکن نیست. درنتیجه لازم است تا مجلس شورای اسلامی با تدوین قانونی جامع، مشخص، نگاشت نهادی صحیح و تعیین وزارت راه و شهرسازی بهعنوان مرجع اصلی صدور مجوزهای مجتمعها، به برطرف کردن این فقدان اقدام کند.
ازسویدیگر عدم نظارت بر برخی قوانین، چالاکی مجتمعها را با محدودیت روبهرو کرده است. ازجمله این موارد میتوان به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، مصوب 1374/03/31[10] اشاره کرد. سرمایهگذاران، جهت احداث مجتمعها نیازمند تغییر کاربری اراضی مورد نظر هستند، اما به اذعان ایشان مدت زمان تغییر کاربری اراضی، تا 2 سال هم به تعویق افتاده است. مطابق تبصره «1» ماده (1) قانون مذکور، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در موارد ضروری، به عهده کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارتخانههای جهاد کشاورزی، راه و شهرسازی و سازمان حفاظت محیط زیست و استانداری است که در هر استان زیرنظر وزارت جهاد کشاورزی تشکیل میشود. در همین تبصره قانونی، به روشنی بیان میشود که این کمیسیون موظف است ظرف مدت دو ماه از تاریخ دریافت تقاضا یا استعلام نسبت به صدور پاسخ اقدام کند، اما همانطور که بیان شد در عمل چنین اتفاقی نمیافتد و در برخی موارد، تعیین و تکلیف تغییر کاربریها بسیار طولانی شده و سرمایهگذاران با چالش مواجه میشوند. به همین دلیل لازم است که مجلس شورای اسلامی بر حسن اجرای تبصره مذکور نظارت کند.
3. مطالعه تطبیقی مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی دنیا
تجمیع دو مقوله ارائه خدمات و تأمین رفاه افراد، در قالب مجتمعهای چندمنظوره (خدماتی - رفاهی)، شیوهای متداول در جهان است. بررسیها نشان میدهد که دولتهای پیشرفته در حوزه مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی تنها به منافع اقتصادی توجه نمیکنند. علاوهبر توجهات اقتصادی، موضوعات زیستمحیطی، اجتماعی، فرهنگی و... را نیز در نظر میگیرند [6]. به همین جهت کشورهای دنیا برای احداث این مجتمعها تسهیلات ویژهای را قائل میشوند. راهاندازی مجتمعهای بینراهی بهقدری مهم است که در ترکیه دستورالعملی برای احداث همزمان اتوبانها و مجتمعهای خدماتی -رفاهی بینراهی آنها تهیه کرده است [26].
شایان ذکر است که الگوی مشابهی برای احداث مجتمعهای خدماتی-رفاهی در کشورهای دنیا وجود ندارد. خصوصیات و ویژگیهای هریک از مناطق دنیا موجب شده تا سیاست احداث مجتمعها نیز با یکدیگر متمایز باشد. یکی از اساسیترین الگوها توجه به فاصله است. بهنحویکه برخی کشورها حداقل فاصله و برخی دیگر، اصل رقابتپذیری را مبتنیبر مؤلفههایی همچون حجم ترافیکی هر جاده، تأمین نیاز افراد، توسعه صنعت گردشگری و رشد اشتغال، با انجام اقدامات پیشینی جهت کاهش ریسک سرمایهگذاری در سیاستهای خود بهکار گرفتهاند. همانطور که گفته شد منظور از کاهش ریسک سرمایهگذاری، انجام اقداماتی پیش از احداث و بهرهبرداری است تا از شکست سرمایهگذاری در آینده جلوگیری شود. برای مثال، تأسیس مجتمع در کشور لهستان مبتنیبر اصل رقابتپذیری و بازار آزاد بوده که همین موضوع موجب ارتقای کیفیت خدمات شده است. برای کاهش ریسک سرمایهگذاری در آینده هم احداث مجتمعهای تخصصی را مدنظر قرار داده است. به اینصورت که جایگاه سوخت، در همه مجتمعها وجود نداشته و صرفاً در برخی از این مجتمعها ایجاد میشود. در کشوری مانند فرانسه، هم فواصل ثابت با رویکرد تفکیک بین مجتمعهای خدماتی و مجتمعهای رفاهی در نظر گرفته شده است. همچنین مجتمعهای خدماتی رفاهی در عربستان سعودی بهگونهای طراحی شدهاند که بتوانند به نیازهای ویژه و متنوع زائران و همچنین مسافران خارجی که به این کشور سفر میکنند، پاسخ دهند. این مجتمعها برای ارائه خدمات گسترده به حجم بالای زائران ساخته شدهاند. بهعبارتدیگر، این مراکز برای گردشگران مذهبی، مانند خدمات اقامتی، حملونقل، غذا و امکانات بهداشتی متناسب با نیاز و تعداد بالای زائران طراحیشدهاند تا بتوانند خدماتی مناسب و با کیفیت ارائه دهند. درواقع رویکرد احداث مجتمعهای تخصصی در کشوری مانند عربستان سعودی در دستور کار قرار داده شده و ارائه خدمات گسترده به حجم بالای زائران (ارائه خدمات تخصصی برای گردشگران مذهبی) بهعنوان اولویت احداث مجتمعها در نظر گرفته شده است [27].
در برخی دیگر از کشورها، علاوهبر نیازهای رفاهی، به سایر نیازهای رهگذران جادهها مانند تفریح و گردشگری نیز توجه شده است. در انگلیس و کانادا، توجه ویژهای به مؤلفههای تفریحی و گردشگری شده است. در کشورهای یاد شده، علاوهبر ارائه خدمات ضروری برای رهگذران جادهها، استفاده حداکثری از طبیعت اطراف نیز در دستور کار قرار گرفته است [28].
مطالعات تطبیقی بیانگر احداث مجتمعهای متنوع در کشورهای دنیاست. در کشور آلمان و حتی ترکیه، گستردگی مجتمعهای خدماتی-رفاهی بینراهی متفاوت است. بهطوریکه مواردی همچون جاذبههای طبیعی در جادهها و فاصله مجتمعهای از پیش ساختهشده، تعیینکننده سطوح مختلف خدمات است [6و27].
علاوهبر آن خدمات ارائه شده در سایر جادهها اعم از جادههای منطقهای، بین منطقهای و بینالمللی متفاوت است. درحقیقت مجتمعهای خدماتی - رفاهی، فقط نقش خدماترسانی به رهگذران را ندارند. علاوهبر آن، مؤلفههایی مانند توسعه و توازن منطقهای، رشد متوازن گردشگری مقصد و مسائل تفریحی را نیز در دستور کار خود قرار دادهاند [6].
شایان ذکر است که در برخی کشورها میان مجتمعهای خدماتی و مجتمعهای رفاهی تمایز قائل شدهاند. مجتمعهای خدماتی معمولاً بهعنوان مکانهایی نزدیک بزرگراه تعریف شده و علیالخصوص جهت ارائه تسهیلات مهمی مانند جایگاه سوخت، مغازه، رستوران، هتل، تعمیرگاه و خدمات مشابه به رانندگان طراحی و ساخته میشوند. مجتمع رفاهی، بهعنوان نواحی حاشیه جاده، دارای پارکینگ انواع وسائل نقلیه و ایجاد شرایط استراحت برای افراد است. مهمترین شاخصه تمایز میان مجتمعهای مذکور نیز، وجود جایگاه سوخت است. بهنحویکه مجتمع دارای جایگاه سوخت، یک مجتمع خدماتی و مجتمع فاقد جایگاه سوخت، یک مجتمع رفاهی است. درصورتیکه یک مجتمع، جایگاه سوخت داشته باشد، بهطور معمول دارای سایر انواع خدمات مانند مغازه، رستوران، تعمیرگاه و... نیز است [28].
اما مجتمعهای رفاهی بهمنظور استراحت و تمدد اعصاب گردشگران و مسافران طراحی میشوند. ایجاد فضاهای تفریحی و نواحی گردشگری از مهمترین دلایل تأسیس این نوع مراکز است. بنابراین در برخی کشورها مانند کشور فرانسه، مجتمعهای خدماتی و رفاهی بهصورت تخصصی و جدا از هم احداث میشوند [28]، اما در برخی کشورها مانند ترکیه، اسپانیا، تایوان و... طراحی مجتمعها بهصورت چندمنظوره و با عنوان مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی طراحی میشود. بررسی نشان میدهد که اکثر کشورهای دنیا بهسمت مجتمعهای چندمنظوره سوق پیدا کردهاند. ازجمله آنها میتوان به اسپانیا، ایتالیا، ترکیه و حتی کشور خودمان اشاره کرد.
۳-1. آستانه فاصله مجتمعهای خدماتی - رفاهی در کشورهای دیگر
در گزارشی، مجتمعهای خدماتی رفاهی کشورهای اتحادیه اروپا با کل شبکه عوارضی بیش از 100 کیلومتر بررسی شدند. همچنین این ارزیابی شامل مقرراتی درباره حداکثر و حداقل فاصله بین مجتمعهای خدماتی - رفاهی در هر کشور است[29]. جدول 2، آستانه فاصله متوسط و حداکثر فاصله مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی را نشان میدهد:
جدول 2. آستانه فاصله متوسط و حداکثر فاصله مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در اتحادیه اروپا[29]
مقدار |
مقررات ارزیابی |
فاصله مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی |
متوسط |
ایمن |
20 کیلومتر |
قابلقبول |
بین 20 تا 30 کیلومتر |
|
خطرآفرین |
بیش از 30 کیلومتر |
|
حداکثر |
ایمن |
40 کیلومتر |
قابلقبول |
بین 40 تا 60 کیلومتر |
|
خطرآفرین |
بالاتر از 60 کیلومتر |
بهطور متوسط، آستانه 30 کیلومتر، بهعنوان فاصله قابلقبول در نظر گرفته شده است. درحقیقت فاصله بیشتر از آن میتواند خطرآفرین باشد؛ چراکه زمان برآورد شده برای رسیدن به مکان توقف امن بعدی بیش از 15 دقیقه است.
در شرایطی که آستانه حداکثری بین مجتمعها نیز 60 کیلومتر تعریف شده باشد حداقل زمانی که با سرعت 120 کیلومتر در ساعت برای رسیدن به مجتمع بعدی صرف میشود، 30 دقیقه است. درنتیجه، فاصله بیش از 60 کیلومتر خطرآفرین خواهد بود؛ چراکه زمان بیشتری تلف شده و احتمال خطراتی همچون تصادف، اتمام سوخت وسیله نقلیه و... بهدلیل عدم دسترسی به مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی وجود دارد.
۳-2. تحلیل و بررسی مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی کشورهای پیشرفته در حوزه گردشگری [29]
۳-2-1. فرانسه
همانطور که بیان شد؛ فرانسه ازجمله کشورهایی است که میان مجتمعهای خدماتی و مجتمعهای رفاهی تمایز قائل است. در اسناد حملونقل فرانسه، حدود و ثغور فاصله مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی مشخص شده است. بهنحویکه هر زیرساخت جدید باید در هر 30 کیلومتر یک مجتمع رفاهی و در هر 60 کیلومتر یک مجتمع خدماتی داشته باشد. بررسی راههای مواصلاتی فرانسه نشان میدهد که آستانه فاصله متوسط بین مجتمعهای رفاهی 20 کیلومتر است. شایان ذکر است که فواصل بین مجتمعهای خدماتی در فرانسه بالاتر از کشورهای دیگر معادل 37/5 تا 45/5 است.
۳-2-2. اسپانیا
بررسی اسناد بالادستی اسپانیا نشان میدهد که حداقل فاصله بین مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی، 20 کیلومتر و حداکثر فاصله بین 40 تا 60 کیلومتر است. همچنین احداث مجتمعها در فواصل کمتر یا بیشتر از مقادیر ذکر شده، نیاز به ارائه معیارهای کارشناسی و توجیه دقیق دارد. جایگاه سوخت، پارکینگ و محل استراحت ازجمله خدمات اصلی مجتمعهای اسپانیا بهشمار میآیند. در کنار خدمات اصلی، به تناسب نیاز گردشگران و مسافران، تسهیلات مکمل چون فروشگاه، هتل، رستوران، تعمیرگاه خودرو، کارواش، ساختمان اداری، محل بازی کودکان و.... نیز تعریف میشود.
۳-2-3. یونان
در اغلب آزادراههای یونان، فاصله میانگین مجتمعهای خدماتی - رفاهی، کمتر از 12 کیلومتر است. البته که استثنائاتی نیز در برخی بزرگراههای یونان وجود دارد. برای مثال در بزرگراه A-2 (آگناتیا اوداس) فواصل میانگین بسیار بالاست. یعنی از سطح قابلقبول 30 کیلومتر نیز بیشتر است. ذکر این نکته لازم است که بزرگراه A-2 یونان از بقیه بزرگراهها متفاوت بوده و بزرگترین زیرساخت جادهای یونان محسوب میشود.
۳-2-4. لهستان
حداقل فاصله دو مجتمع خدماتی - رفاهی پشتسر هم در لهستان، 15 کیلومتر است. برای بزرگراههای چندبانده نیز حداقل فاصله 10 کیلومتر در نظر گرفته شده است. شایان ذکر است که لهستان حدود و ثغور فاصله مجتمعها از مرزهای کشور خود را نیز تعیین کرده است. در بزرگراههای عادی، حداقل فاصله 3 کیلومتر و برای بزرگراههای چندبانده حداقل فاصله 1/5 کیلومتر تا مرز تعیین شده است. درواقع میتوان گفت که کشور لهستان روی فواصل خیلی کم تمرکز کرده تا رقابت میان مجتمعهای خدماتی - رفاهی را حفظ کند. بنابراین میتوان گفت که استاندارهای بازار آزاد، اساس تعیین فواصل مجتمعهای بینراهی لهستان است. البته دولت لهستان، احداث برخی از مجتمعها را بر پایه ارائه خدمات تخصصی در دستور کار قرار داده است. برای مثال، از ساخت جایگاه سوخت در برخی مجتمعها اجتناب شده تا هر مجتمع خدماتی - رفاهی حوزه تخصصیاش را حفظ کند.
۳-2-5. تایوان
مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در تایوان، محلی برای خرید، صرف غذا، کسب آرامش و تفریح هستند. در کشور تایوان، دو آزادراه ملی سراسری (شمال تا جنوب) وجود دارد. آزادراه شماره 1 که با نام Sun Yat-sen نیز شناخته میشود و آزادراه ملی شماره 3 که به نام Formosa معروف است. در سراسر طول هر دو آزادراه، فاصله 50 کیلومتری برای احداث مجتمعها در نظر گرفته شده است. بهطورکلی، 13 مجتمع بینراهی در طول 2 آزادراه اصلی تایوان از شهر کیلانگ در شمال تا پینگ تانگ در جنوب کشور وجود دارد [30].
در جدول 3، میانگین فواصل مجتمعهای کشورهای یادشده و چند کشور گردشگرپذیر دیگر ارائه میشود:
جدول 3. میانگین فواصل مجتمعهای برخی از کشورهای پیشرفته در حوزه گردشگری[28و29]
نام کشور |
توضیحات |
میانگین فاصله مجتمعها (km) |
آلمان |
مجتمع نوع متوسط |
20 - 15 |
مجتمع نوع بزرگ |
80 - 50 |
|
ترکیه |
مجتمع نوع کوچک |
20 |
مجتمع نوع بزرگ |
50 |
|
استرالیا |
مجتمع خدماتی - رفاهی |
120 - 80 |
اتریش |
مجتمع نوع کوچک |
20 - 15 |
مجتمع نوع متوسط |
30 - 20 |
|
مجتمع نوع بزرگ |
60 |
|
فرانسه |
مجتمع رفاهی |
30 |
مجتمع خدماتی |
60 |
|
ایتالیا |
مجتمع خدماتی - رفاهی |
50 |
تایوان |
مجتمع خدماتی - رفاهی |
50 |
پرتغال |
مجتمع خدماتی - رفاهی |
حداقل 30 |
اسپانیا |
مجتمع خدماتی - رفاهی |
حداقل 40 - 20 و حداکثر 60 |
لهستان |
مجتمع در بزرگراه عادی |
حداقل 15 3 کیلومتر تا مرز |
مجتمع در بزرگراه چندبانده |
حداقل 10 1/5 کیلومتر تا مرز |
|
یونان |
مجتمع خدماتی - رفاهی |
50 - 12 |
جمهوری اسلواکی |
مجتمع خدماتی - رفاهی |
20 |
جدول فوق نشان میدهد که فواصل مجتمعها در هریک از کشورهای دنیا متفاوت است. درواقع هر کشور با توجه به شرایط و استانداردهای خود، برنامهریزی لازم را در جهت احداث و بهرهبرداری از مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی انجام داده و الگویی خاص را پذیرفته است.
بررسیها نشان میدهد که فاصله، اساسیترین الگوی احداث مجتمعهاست. بهنحوی برخی کشورها معیار حداقل فاصله و برخی دیگر معیار رقابتپذیری را مدنظر قرار دادهاند. برای مثال در کشوری مانند تایوان، الگوی حداقل فاصله وجود دارد. درحالی که در کشور لهستان اصل رقابتپذیری با کاهش ریسک سرمایهگذاری بهمنظور ارتقای کیفیت خدمات مجتمعها در نظر گرفته شده است.
شایان ذکر است که مؤلفههایی همچون حجم ترافیکی، نیاز افراد، توسعه گردشگری، ایجاد اشتغال، کاهش حوادث، امنیت جادهای، جلب و جذب سرمایه و توسعه خدمات نیز در تعیین، تقویت و انعطاف در معیارهای فاصلهگذاری مجتمعهای کشورها مؤثر بودهاند. همانطور که بیان شد در کشوری مانند اسپانیا، در کنار خدمات اصلی، به تناسب نیاز گردشگران و مسافران، تسهیلات مکمل چون فروشگاه، هتل، رستوران، تعمیرگاه خودرو، کارواش، ساختمان اداری، محل بازی کودکان و.... نیز تعریف میشود. موارد فوق، وابسته به نیروی انسانی منطقهای است که مجتمع در آن احداث میشود. این گزاره نشان میدهد که کشور اسپانیا علاوهبر ایمنی و کاهش حوادث جادهای به موضوعاتی همچون ایجاد اشتغال برای افراد بومی محل احداث مجتمع نیز توجه کرده است. درواقع وجود نیروی انسانی کافی در زمان بهرهبرداری از مجتمع نیز در نظر گرفته شده و فاصله مجتمعها بهنحوی تنظیم شده که از توان نیروی انسانی محل احداث نیز استفاده شود.
مطالعه طرح جامع خدمات رفاهی بینراهی وزارت راه و شهرسازی کشور نشان میدهد که احداث مجتمعها، بدون توجه به مؤلفههای تقویتکننده فوق و براساس معیار حداقل فاصله (مطابق با جدول 8) در نظر گرفته شده است. درحالیکه نظرات کارشناسی حاکی از آن است که رقابتی کردن احداث و بهرهبرداری مجتمعها توسط سرمایهگذاران، با کاهش ریسک سرمایهگذاری و متناسب با بوم کشور، منجر به افزایش کمّی و کیفی خدمات این حوزه خواهد شد.
بنابراین با وجود چالش ضعف کیفیت خدمات مجتمعها در ایران، اصل رقابتپذیری با انجام اقدامات پیشینی جهت کاهش خطر سرمایهگذاری، میتواند در بهبود کیفیت خدمات به بخش تقاضا مؤثر باشد.
4.تحلیل و بررسی وضعیت مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی کشور
با توجه به اهمیت مجتمعهای بینراهی در رفع نیاز افراد، تحلیل و بررسی وضعیت این تأسیسات لازم بهنظر میرسد. ازجمله موارد قابلبررسی، توزیع و پراکنش مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در کل کشور و هر استان، نقاط موجود برای سرمایهگذاری و پیشرفت فیزیکی مجتمعهای در حال ساخت است. این موضوع نیاز مناطق کشور را به مجتمعهای بینراهی مشخص خواهد کرد. به همین منظور در جداول 4 تا 7، به موارد مذکور پرداخته شده است.
4-1. اطلاعات مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در سطح کشور
در جدول 4، وضعیت توزیع و پراکنش مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در سطح شبکه راههای کشور و براساس نوع محورهای مواصلاتی مشخصشده است. نوع محورها عبارتند از: آزادراه، بزرگراه، راه اصلی و راه فرعی. در هریک از انواع محورها، تعداد مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در حال بهرهبرداری، احداث و استعلام قابل مشاهده است.
جدول 4. توزیع و پراکنش مجتمعهای خدماتی - رفاهی در سطح شبکه راههای کشور [31]
گزارش کشوری پراکنش |
در حال احداث، استعلام و بهرهبرداری |
||||||||
نوع محور |
طول محور (Km) |
مجتمع خدماتی - رفاهی در حال بهرهبرداری |
مجتمع خدماتی - رفاهی در حال احداث |
مجتمع خدماتی - رفاهی در حال استعلام |
در حال احداث و بهرهبرداری |
||||
تعداد (باب) |
پراکنش (Km) |
تعداد (باب) |
تعداد (باب) |
تعداد (باب) |
پراکنش (Km) |
تعداد (باب) |
پراکنش (Km) |
||
آزادراه |
2813 |
104 |
27 |
41 |
77 |
145 |
19 |
222 |
13 |
بزرگراه |
20313 |
422 |
48 |
215 |
393 |
637 |
32 |
1030 |
20 |
راه اصلی |
26011 |
393 |
66 |
231 |
367 |
624 |
42 |
991 |
26 |
سایر راههای فرعی |
39516 |
99 |
399 |
82 |
216 |
181 |
218 |
397 |
100 |
مجموع |
88653 |
1018 |
87 |
569 |
1053 |
1587 |
56 |
2640 |
34 |
بررسیها نشان میدهد که تعداد مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در حال بهرهبرداری، بالغ بر 1018 باب (معادل حدود 38/5 درصد) است. میانگین توزیع و پراکنش، در هر 87 کیلومتر، یک باب مجتمعهای خدماتی - رفاهی را نشان میدهد. تعداد مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در حال ساخت، بالغ بر 569 باب (معادل حدود 21/5 درصد) است. در سالهای آتی، با بهرهبرداری از مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در حال احداث، میانگین توزیع و پراکنش آنها در هر 56 کیلومتر یک باب خواهد بود. تعداد موافقت اصولیهای صادره در حال اخذ استعلام از سایر مراجع و ارگانهای ذیربط نیز، 1053 فقره (معادل حدود 40 درصد) است. بنابراین بر فرض تأیید مجتمعهای در حال استعلام و احداث آنها در سالهای آینده، میانگین توزیع و پراکنش مجتمعها به هر 34 کیلومتر یک باب خواهد رسید. این اتفاق منجر به ارتقای کمّی و کیفی مجتمعها و درنتیجه بهبود کیفیت خدمات جادهای، گردشگری داخلی و... خواهد شد، اما نظرات کارشناسی نشان میدهد که در صورت تکمیل مجتمعهای در حال استعلام و احداث نیز، کمبود این تأسیسات بهدلیل حجم بالای تردد 98 درصدی در جادههای کشور مرتفع نخواهد شد[31].
4-2. اطلاعات مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی به تفکیک استانهای کشور
جدول 5، در خصوص توزیع و پراکنش مجتمعهای خدماتی - رفاهی، به تفکیک استانهای کشور است. طول راه هریک از استانها نیز مشخصشده که درنتیجه آن، پراکنش مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی هر استان بهراحتی قابل محاسبه است. علاوهبر 31 استان، مجتمع سایر راههای مواصلاتی کشور تحت عنوان سایر مناطق برآورد شده است.
جدول 5. توزیع و پراکنش مجتمعهای خدماتی- رفاهی بینراهی به تفکیک استانهای کشور [31و32]
ردیف |
نام استان |
طول راه (Km) |
مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی |
تعداد کل موافقت اصولی |
|||||||
در حال استعلام |
در حال احداث |
در حال بهرهبرداری |
در حال احداث و بهرهبرداری |
در حال استعلام، احداث و بهرهبرداری |
|||||||
تعداد (باب) |
تعداد (باب) |
تعداد (باب) |
پراکنش (Km) |
تعداد (باب) |
پراکنش (Km) |
تعداد (باب) |
پراکنش (Km) |
||||
1 |
آذربایجان شرقی |
3210 |
43 |
23 |
54 |
59 |
77 |
42 |
120 |
27 |
120 |
2 |
آذربایجان غربی |
2720 |
30 |
36 |
24 |
113 |
60 |
45 |
90 |
30 |
90 |
3 |
اردبیل |
1684 |
25 |
9 |
19 |
89 |
28 |
60 |
53 |
32 |
53 |
4 |
اصفهان |
5538 |
49 |
32 |
59 |
94 |
91 |
61 |
140 |
40 |
140 |
5 |
البرز |
465 |
14 |
6 |
10 |
47 |
16 |
29 |
30 |
16 |
30 |
6 |
ایلام |
1424 |
6 |
6 |
12 |
119 |
18 |
79 |
24 |
59 |
24 |
7 |
بوشهر |
1904 |
32 |
17 |
27 |
71 |
44 |
43 |
76 |
25 |
76 |
8 |
تهران |
3044 |
23 |
8 |
46 |
66 |
54 |
56 |
77 |
40 |
77 |
9 |
چهار محال و بختیاری |
1394 |
17 |
12 |
9 |
155 |
21 |
66 |
38 |
37 |
38 |
10 |
خراسانجنوبی |
4257 |
29 |
15 |
37 |
115 |
52 |
82 |
81 |
53 |
81 |
11 |
خراسانرضوی |
5569 |
49 |
41 |
58 |
96 |
99 |
56 |
148 |
38 |
148 |
12 |
خراسانشمالی |
1194 |
11 |
5 |
16 |
75 |
21 |
57 |
32 |
37 |
32 |
13 |
خوزستان |
6271 |
34 |
30 |
55 |
114 |
85 |
74 |
119 |
53 |
119 |
14 |
زنجان |
2465 |
43 |
19 |
29 |
85 |
48 |
51 |
91 |
27 |
91 |
15 |
سمنان |
1840 |
50 |
11 |
44 |
42 |
55 |
33 |
105 |
18 |
105 |
16 |
سیستان و بلوچستان |
2608 |
81 |
25 |
30 |
87 |
55 |
47 |
136 |
19 |
136 |
17 |
فارس |
7869 |
82 |
36 |
59 |
133 |
95 |
83 |
177 |
44 |
177 |
18 |
قزوین |
1331 |
23 |
18 |
38 |
35 |
56 |
24 |
79 |
17 |
79 |
19 |
قم |
1006 |
16 |
11 |
29 |
35 |
40 |
25 |
56 |
18 |
56 |
20 |
کردستان |
1723 |
19 |
7 |
18 |
96 |
25 |
69 |
44 |
39 |
44 |
21 |
کرمان |
4862 |
66 |
36 |
46 |
106 |
82 |
59 |
148 |
33 |
148 |
22 |
کرمانشاه |
2567 |
23 |
18 |
34 |
76 |
52 |
49 |
75 |
34 |
75 |
23 |
کهگیلویه و بویراحمد |
1692 |
13 |
12 |
12 |
141 |
24 |
71 |
37 |
46 |
37 |
24 |
گلستان |
1341 |
16 |
13 |
18 |
75 |
31 |
43 |
47 |
29 |
47 |
25 |
گیلان |
1903 |
8 |
11 |
18 |
106 |
29 |
66 |
37 |
51 |
37 |
26 |
لرستان |
1860 |
24 |
9 |
17 |
109 |
26 |
72 |
50 |
37 |
50 |
27 |
مازندران |
2502 |
28 |
13 |
46 |
54 |
59 |
42 |
87 |
29 |
87 |
28 |
مرکزی |
2026 |
45 |
20 |
32 |
63 |
52 |
39 |
97 |
21 |
97 |
29 |
هرمزگان |
3186 |
54 |
32 |
39 |
82 |
71 |
45 |
125 |
25 |
125 |
30 |
همدان |
1904 |
35 |
6 |
43 |
44 |
49 |
39 |
84 |
23 |
84 |
31 |
یزد |
2383 |
26 |
9 |
14 |
170 |
23 |
104 |
49 |
49 |
49 |
32 |
سایر مناطق |
4911 |
39 |
23 |
26 |
382 |
49 |
202 |
88 |
120 |
88 |
مجموع |
88653 |
1053 |
569 |
1018 |
87 |
1587 |
56 |
2640 |
34 |
2640 |
درحالحاضر کلیه استانهای کشور، دارای مجتمعهای خدماتی - رفاهی در حال بهرهبرداری، ساخت و یا استعلام هستند، اما نکته قابلتوجه این است که مجتمعهای در حال بهرهبرداریِ حدود نیمی از استانهای کشور، با میانگین کل (هر 87 کیلومتر، یک باب مجتمع بینراهی) فاصله دارند. بهعبارتدیگر، در جهت برآوردن نیاز مسافران، گردشگران و رانندگان، تکمیل مجتمعهای در حال احداث و بهرهبرداری حدود 50 درصد از مناطق کشور الزامی است. استانهای آذربایجان غربی، ایلام، خراسانجنوبی، خوزستان، فارس، کرمان، کهگیلویه و بویراحمد، گیلان، لرستان، چهار محال و بختیاری و استان یزد ازجمله استانهای کمتر برخوردار هستند. این درحالی است که برخی از این استانها، مانند استان فارس و یزد ازجمله مناطق گردشگرپذیر کشور هستند. مقایسه جداول 5 و 8 و بررسی نسبت مجتمعهای در حال بهرهبرداری به پراکنش آنها (در جدول 5) نشان میدهد که هیچیک از استانهای کشور وضعیت مطلوبی نداشته و تنها دو استان قم و قزوین از وضعیت بهتری برخودار هستند.
4-3. طرحهای سرمایهگذاری مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی به تفکیک استانهای کشور
در جدول 6، نقاط تأیید شده، در مرحله اجرا و در مرحله جذب سرمایهگذاری نشان داده شده است. شایان ذکر است که تعداد هریک از نقاط یادشده به تفکیک استانهای کشور آورده شده است.
جدول 6. تعداد تأیید شده، واگذارشده و نقاط موجود جهت سرمایهگذاری به تفکیک استان (1402) [31]
ردیف |
نام استان |
تعداد نقاط تأیید شده |
جمع کل نقاط اجراشده |
نقاط باقیمانده جهت سرمایهگذاری |
1 |
آذربایجان شرقی |
12 |
4 |
8 |
2 |
آذربایجان غربی |
13 |
7 |
6 |
3 |
اردبیل |
2 |
2 |
0 |
4 |
اصفهان |
33 |
7 |
26 |
5 |
البرز |
1 |
1 |
0 |
6 |
ایلام |
7 |
3 |
4 |
7 |
بوشهر |
11 |
6 |
5 |
8 |
تهران |
2 |
1 |
1 |
9 |
چهار محال و بختیاری |
13 |
6 |
7 |
10 |
خراسانجنوبی |
34 |
12 |
22 |
11 |
خراسانرضوی |
47 |
30 |
17 |
12 |
خراسانشمالی |
13 |
5 |
8 |
13 |
خوزستان |
53 |
21 |
32 |
14 |
زنجان |
4 |
2 |
2 |
15 |
سمنان |
10 |
4 |
6 |
16 |
سیستان و بلوچستان |
29 |
10 |
19 |
17 |
فارس |
38 |
18 |
20 |
18 |
قزوین |
8 |
1 |
7 |
19 |
قم |
2 |
0 |
2 |
20 |
کردستان |
14 |
5 |
9 |
21 |
کرمان |
42 |
30 |
12 |
22 |
کرمانشاه |
9 |
3 |
6 |
23 |
کهگیلویه و بویراحمد |
6 |
4 |
2 |
24 |
گلستان |
12 |
4 |
8 |
25 |
گیلان |
6 |
1 |
5 |
26 |
لرستان |
13 |
8 |
5 |
27 |
مازندران |
5 |
2 |
3 |
28 |
مرکزی |
8 |
4 |
4 |
29 |
هرمزگان |
15 |
10 |
5 |
30 |
همدان |
5 |
2 |
3 |
31 |
یزد |
30 |
13 |
17 |
مجموع |
497 |
226 |
271 |
براساس مطالعات طرح تفصیلی مکانیابی مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در سطح شبکه راههای کشور، تعداد 497 نقطه شناسایی شده است. مطابق آخرین گزارش سازمان راهداری و حملونقل جادهای وزارت راه و شهرسازی، تعداد 226 نقطه از طریق جذب سرمایهگذار، موافقت اصولی خود را دریافت کردهاند. 271 نقطه باقیمانده نیز در مرحله جذب سرمایهگذاری قرار دارند. تعداد نقاط در مرحله جذب سرمایهگذاری استانهایی همچون اصفهان، فارس و یزد قابلتوجه است. بهرغم اینکه استانهای مذکور جزو استانهای گردشگرپذیر هستند، اما کنشگری لازم بهمنظور جذب سرمایهگذار صورت نگرفته است. بنابراین مسئله عدم حمایت کافی از سرمایهگذاران و عدم برنامهریزی برای جذب سرمایه در این حوزه مشاهده میشود. همچنین استانهای سیستان و بلوچستان و خوزستان از دیگر استانهایی هستند که تعداد قابلتوجهی از نقاط تأیید شده آنان در مرحله جذب سرمایهگذاری قرار داشته و پیشرفت آنچنانی نداشتهاند. ایجاد سازوکار دقیق و برنامهریزی هدفمند بهمنظور حمایت کافی از سرمایهگذاران و احداث مجتمع در نقاط یاد شده، بهبود کیفیت خدمات جادهای و پیشرفت گردشگری را در پی خواهد داشت.
4-4. پیشرفت فیزیکی مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در حال احداث
همانگونه که در جدول 4 اشاره شد، تعداد مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در حال ساخت بالغ بر 569 باب است. پیشرفت فیزیکی مجتمعهای در حال احداث بهشرح جدول 7 است.
جدول 7. پیشرفت فیزیکی مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در حال احداث در سطح شبکه راههای کشور[31]
پیشرفت فیزیکی |
درصد |
0 تا 20 % |
21 تا 40 % |
41 تا 60 % |
61 تا 80 % |
بالای 81 % |
جمع کل |
تعداد (باب) |
94 |
83 |
124 |
149 |
119 |
569 |
در سالهای آتی، با افتتاح و بهرهبرداری از مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی در حال ساخت، میانگین توزیع کل مجتمعهای کشور در هر 56 کیلومتر یک باب خواهد بود. شایان ذکر است که تسریع در عملیات احداث این مجتمعها بهمنظور تأمین نیاز مسافران، گردشگران، رانندگان و... لازم است. درحالحاضر، تعداد مجتمعهای بینراهی کشور فاصله زیادی تا حد مطلوب دارد. این درحالی است که فرایند ساختوساز حدود 69 درصد از این مجتمعها، بیش از 40 درصد پیشروی داشته است. بنابراین با تسریع در انجام عملیات ساختوساز، میتوان وضعیت این بخش از تأسیسات گردشگری کشور را بهبود بخشید.
4-5. فاصله میان مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی کشور در انواع محورهای مواصلاتی
بند «د» ماده (5) از فصل دوم طرح جامع خدمات رفاهی مصوب سازمان راهداری و حملونقل جادهای وزارت راه و شهرسازی و اصلاحیه آن در تاریخ 1397/10/25، حداقل فاصله بین مجتمعها را مشخص کرده است. این فاصله برای انواع محورهای مواصلاتی کشور بهشرح جدول ذیل است:
جدول 8. فاصله میان مجتمعها در انواع محورهای مواصلاتی کشور[2]
ردیف |
نوع محور |
حداقل فاصله |
1 |
آزادراه |
20 کیلومتر در همان سمت |
2 |
بزرگراه |
30 کیلومتر در همان سمت |
3 |
راه اصلی |
40 کیلومتر در همان سمت و 10 کیلومتر در سمت مقابل |
4 |
راه فرعی |
40 کیلومتر در همان سمت و 10 کیلومتر در سمت مقابل |
حداقل فاصله مجتمعهای انواع محورها، در جدول 8 نشان داده شده است. عدم دستیابی بهحد استاندارد مجتمعها، در همه محورهای مواصلاتی، از مقایسه جداول 4 و 8 مشهود است. مطابق جدول 8، ایجاد یک مجتمع در هر حداقل 20 کیلومتر از آزادراهها مناسب است، اما هماکنون بهطور میانگین در هر 27 کیلومتر از آزادراههای کشور یک مجتمع در حال بهرهبرداری وجود دارد. این خلأ در بزرگراه نیز دیده میشود، بهنحویکه هماکنون، بهطور میانگین در هر 48 کیلومتر بزرگراه یک مجتمع وجود دارد، درحالیکه مطابق جدول 8 در طرح جامع خدمات رفاهی بینراهی وزارت راهوشهرسازی، احداث یک مجتمع در هر حداقل 30 کیلومتر از بزرگراه مناسب است. راههای اصلی و خصوصاً فرعی نیز با حد مطلوب خود فاصله دارند. بنابراین تسریع در فرایند مجتمعهای در حال استعلام و احداث لازم بهنظر میرسد. براساس جدول 4، با بهرهبرداری از مجتمعهای در حال استعلام و احداث، پراکنش مجتمعها در آزادراهها، بزرگراهها و راههای اصلی بهحد قابلقبولی میرسد، اما راههای فرعی کشور نیازمند بهرهبرداری از مجتمعهای بیشتری هستند.
5-1. تزاحم قوانین بالادستی و خوانش متفاوت از آنها
جدول 1، تزاحم و تعارض قوانین بالادستی در رابطه با مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی را بهخوبی نشان میدهد. متأسفانه قانونگذاران بدون توجه به قوانین سابق، قوانین جدیدی را وضع کردهاند. همین موارد اختلافات بیندستگاهی را تشدید کرده و فعالیت مجتمعها را با اختلال مواجه ساخته است. درحقیقت، فقدان قانون دقیق و جامع بالادستی در حوزه تأسیسات گردشگری، فعالیت تمامی تأسیسات را مختل و تحتتأثیر قرار داده است. این درحالی است که بهرغم ابلاغ قوانین جدید، قوانین گذشته تنقیح نشده است.
5-2. تشتت مراجع صدور مجوز
ازجمله مسائل مهم مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی، اختلاف مراجع بالادستی در صدور مجوز این مجتمعها است. صدور مجوز این دسته از تأسیسات گردشگری، مطابق جدول 1 و بهاستناد تبصره ذیل مادهواحده قانون اجازه واگذاری امتیاز سرقفلی و مشارکت غرف و فروشگاههای پایانههای عمومی بار و مسافر و مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی مصوب 1377، با سازمان راهداری و حملونقل جادهای است، اما تلاش وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی باعث شد که مصوبه شماره 80/211696 مورخ 1400/12/11 هیئت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار به نفع وزارت مذکور تغییر یابد. بنابراین وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی بهمدت یکسال سکاندار صدور مجوز مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی بود. شایانذکر است که وزارت راه و شهرسازی با استناد به قوانین مطروحه، مجدداً مرجعیت صدور مجوزهای تأسیسات مذکور را به خود اختصاص داد (در جدول 1، سیر تغییرات قوانین و مقررات مرتبط توضیح داده شد). باید دقت کرد هریک از دستگاههای مربوطه، چنانچه بهعنوان مرجع صدور مجوز معرفی شوند، رویکرد ویژهای در تعیین و احراز شرایط و نظارت بر فرایند صدور مجوز خواهند داشت. ازاینرو تشتت در تعیین مرجع اصلی برای صدور مجوزهای مربوطه منجر به ایجاد بیثباتی در این رویکرد میشود. این بیثباتی، منجر به افزایش ریسک سرمایهگذاری در پروژههای مجتمعهای خدماتی-رفاهی بینراهی میشود. چراکه احداث این پروژهها، بهدلیل زمانبر بودن، نیازمند ثبات رویکرد دستگاههای متولی است.
5-3. عدم وجود حمایت کافی از فعالیت مجتمعهای خدماتی - رفاهی
درحالحاضر، حمایتهایی برای افزایش کیفیت خدمات مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی، همچون آسفالت کردن محوطه مجتمعها و نصب تابلوهای راهنمایی و رانندگید ر دستور کار قرار دارد، اما مجتمعهای خدماتی - رفاهی بهعنوان تأسیساتی بینراهی، نیازمند حمایتهای گستردهتری هستند. مطابق با جدول 6، مشخص شد که تعداد 271 نقطه در کشور، بهدلیل عدم وجود حمایت کافی و تسهیلگری در این حوزه، بلاتکلیف باقی مانده است.
ازسویدیگر مطابق با قانون برنامه هفتم توسعه، مصوب 1403 در جدول 1، تمامی تأسیسات و فعالیتهای گردشگری از هر نظر دارای معافیتهای مالیاتی قبلی بوده و از شمول قوانین نظام صنفی مستثنا هستند، اما نکته قابلتوجه این است که تمامی واحدهای درون یک مجتمع خدماتی - رفاهی بینراهی، جزو تأسیسات گردشگری محسوب نمیشوند. تنها واحدهای اقامتی و پذیرایی مندرج در آییننامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجهبندی و نرخگذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر فعالیت آنها مصوب 1394، در قالب تأسیسات گردشگری تعریف و مشمول معافیت مالیاتی میشوند.
با توجه به مطالب مذکور و به اذعان خود مجتمعداران، حمایتهای موجود در رابطه با تسهیلات و معافیتها کافی نبوده و توان بازگرداندن آن با توجه به عدم رونق گردشگری داخلی و ضعف در درآمدزایی اندک است. بنابراین یکی از مسائل ریشهای چالش ضعف کیفیت خدمات مجتمعها، عدم حمایت کافی دستگاههای متولی از آنها است. در راستای رفع این مسئله، حمایتها باید در قالب تسهیلات و در جهت رفع موانع و بهبود کیفیت مجتمعها ارائه شود. ارائه برخی تسهیلات و توجه به مواردی همچون نرخگذاری تأسیسات گردشگری راهگشاست. ارائه معافیتهای مالیاتی، تعرفه حاملهای انرژی، حق اشتراک برق، آب و گاز، بیمه کارکنان مجتمعها و... ازجمله موارد مهم حمایتی هستند.
5-4. تأخیر در تغییر کاربری زمینهای جادهها برای احداث مجتمعها
متولی اصلی تغییر کاربری زمینهای کنار جادهها بهمنظور احداث مجتمعها، وزارت جهاد کشاورزی است. طولانیشدن روند تغییر کاربری از دیگر مسائل عدیده متقاضیان تأسیس مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی است که مطابق با نظرات کارشناسان این حوزه تا 2 سال هم به طول انجامیده است.
5-5. عدم هماهنگی میان تشکلهای مرتبط با مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی
دو تشکل انجمن حرفهای جامعه کشوری مجتمعهای گردشگری و خدمات رفاهی بینراهی ذیل وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و کانون انجمنهای صنفی کارفرمایی مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی کشور ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در این زمینه وجود دارد. شایان ذکر است که کانون انجمنهای صنفی کارفرمایی مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی کشور با وزارت راه و شهرسازی همکاری دارد. اقدامات موازی و مستقل دو تشکل یادشده سبب بروز مشکلات میان فعالان این حوزه شده است.
لازم است که دستگاههای متولی نسبت به این مسئله واکنش نشان داده و راهحل لازم را در دستور کار قرار دهند. عدم وجود تشکل واحد، اختلافنظر بر سر ایجاد بازار رقابتی و... ازجمله مسائل بخشی هستند.
5-6. عدم نظارت و ساماندهی تأسیسات منفرد و پراکنده بینراهی
تمرکز تأسیسات منفرد و پراکنده بینراهی بر روی یک یا دو مورد از خدماتی است که توسط یک مجتمع چند منظوره ارائه میشود. برای مثال صرفاً رستوران دارند و یا اینکه یک واحد اقامتی را اداره میکنند. همچنین برخی از این تأسیسات بدون مجوز از وزارت راه و شهرسازی هستند که برای نمونه میتوان به تأسیسات جاده تهران به شمال اشاره کرد. نکته جالب توجه این است که درحالحاضر، تأسیسات منفرد و پراکنده در جادههای کشور مشغول به فعالیت بوده و منجر به کاهش ایمنی سفرهای جادهای بهدلیل عدم رعایت معیارهای وزارت راه و شهرسازی شدهاند. ازسویدیگر، مطابق نامه شماره 77563/73 مورخ 1381/12/19 سازمان راهداری و حملونقل جادهای وزارت راه و شهرسازی در رابطه با آییننامه اجرایی تبصره «1» ماده (17) اصلاحی قانون ایمنی راهها و راهآهن، احداث هرگونه تأسیسات منفرد و پراکنده ممنوع اعلام میشود. این درحالی است که وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی بهدنبال ایجاد ظرفیت تقنینی بهمنظور صدور مجوز برای احداث مجتمعهای منفرد است که با قوانین و مقررات وزارت راه و شهرسازی مغایرت دارد. بنابراین، عدم ساماندهی تأسیسات منفرد و پراکنده غیرمجاز از دیگر مسائلی است که اقتصاد مجتمعهای چندمنظوره و مجاز را تحتالشعاع خود قرار داده است. بنابراین لازم است تا سازوکار لازم ساماندهی تأسیسات منفرد و پراکنده بینراهی در دستور کار قرار گیرد.
5-7. فقدان رویکرد مشخص در فاصلهگذاری مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی
فواصل میان مجتمعها، از دیگر عواملی است که به اختلاف میان دستگاههای متولی و مجتمعداران دامن زده است. مطابق با مطالعه تطبیقی صورت گرفته، در این رابطه دو دیدگاه متفاوت مشاهده میشود. عدهای به معیار حداقل فاصله و برخی دیگر اصل رقابتپذیری را مدنظر قرار دادهاند. برای مثال در کشوری مانند فرانسه، الگوی حداقل فاصله وجود دارد. درحالی که در کشور لهستان، اصل رقابتپذیری با کاهش ریسک سرمایهگذاری بهمنظور ارتقای کیفیت خدمات مجتمعها در نظر گرفته شده است.
در ایران نیز، برخی به ایجاد بازار رقابتی اعتقاد داشته، بنابراین پیشنهاد میدهند که مجتمعها در فواصل کم احداث شوند. هرچند عدهای دیگر از کارشناسان بر این عقیدهاند که ایجاد فضای رقابتی نمیتواند موجب ارتقای سطح کیفی و کمّی مجتمعهای خدماتی- رفاهی بینراهی در کشور شود. در نگاه آنان، ایجاد بازار رقابتی در وضعیت حال و حاضر کشور، موجب ضعف در ارائه خدمات و تشدید اختلافات است.
جمعبندی نظرات کارشناسی نشان داد که بهمنظور رفع چالش ضعف کیفیت خدمات مجتمعها، ایجاد فضای رقابتی با انجام اقدامات پیشینی جهت کاهش ریسک سرمایهگذاری بهترین راهحل است. ازسویدیگر حجم بالای 98 درصدی تردد در جادههای کشور و تلاش برای افزایش ایمنی سفرهای جادهای، مستلزم احداث و بهرهبرداری از مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی بیشتری است.
5-8. عدم اتصال برخی از دستگاهها به درگاه ملی مجوزهای کشور
برخی از متولیان اصلی حوزه مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی مانند وزارت جهاد کشاورزی که مسئولیت تغییر کاربری زمینها را برعهده دارد، به درگاه ملی مجوزهای کشور متصل نشدهاند. همین موضوع، یکی از دلایل اصلی طولانی شدن تغییر کاربری زمینها برای احداث مجتمعها است. لازم است تا سازوکار اتصال و ساماندهی دستگاههای مربوطه جهت حذف امضاهای طلایی، رانت و فساد صورت گیرد.
9-5. تأخیر در عملیات احداث مجتمعها
مطابق جداول 4 تا 8، پراکنش مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی با اتمام پروژههای در حال احداث بهحد مطلوبی میرسد. بنابراین لازم است تا دستگاههای ذیربط و همچنین دستگاههای نظارتی و قضایی مانند مجلس شورای اسلامی و قوهقضائیه بهدلیل عدم احداث و یا تأخیر در عملیات اتمام ساختوساز مجتمعها، وارد عمل شده و تسریع در عملیات ساختوساز مجتمعهای در حال احداث را پیگیری کنند. از دستاوردهای این موضوع، تسریع در فعالیت ساختوساز، نظارتپذیری دستگاههای متولی و فعالان این حوزه خواهد بود.
مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی بهعنوان یک عنصر اساسی در شبکههای جادهای شناخته میشوند. تأسیسات مذکور، نقش حیاتی در ارتقای کیفیت و تسهیل گردشگری و خدمات حملونقل و... ایفا میکنند. درواقع، با فراهم کردن خدمات ضروری و امکانات رفاهی، به بهبود رضایت و رفاه افراد در طول سفرهای طولانی و حتی کوتاه کمک میکنند.
بهعلاوه مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی بهعنوان یک منبع اشتغال و درآمد برای جوامع محلی نقش مهمی دارند. فرصتهای شغلی مناسبی برای افراد محلی ایجاد کرده و به توسعه اقتصادی منطقه کمک میکنند. همچنین این مجتمعها، نقش بسزایی در افزایش امنیت جادهای دارند. با فراهم کردن امکانات رفاهی و خدمات متنوع، به کاهش خستگی رانندگان و بهبود کارایی آنها در رانندگی کمک میکنند.
بنابراین مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی از اهمیت ویژهای برخوردار هستند. رفع مشکلات مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی بهجهت میزان اهمیت آنها و در راستای ارتقای کیفیت خدمات آنها به افراد، لازم بهنظر میرسد. ازاینرو، در گزارش حاضر سعی شد مسائل ریشهای چالش ضعف کیفیت خدمات مجتمعها بررسی شود.
بررسیها نشان میدهد که اصلیترین مسائل این حوزه عبارتند از: تزاحم قوانین بالادستی و خوانش متفاوت از آنها، تعارضات بیندستگاهی (مشکلات بینبخشی)، عدم حمایت کافی از فعالیت مجتمعهای خدماتی - رفاهی بینراهی، تأخیر در تغییر کاربری زمینهای جادهها برای احداث، مسئله درونی مجتمعها (مشکلات بخشی)، عدم نظارت و ساماندهی تأسیسات منفرد و پراکنده، مسئله فاصلهگذاری میان مجتمعها، عدم اتصال و دسترسی برخی از دستگاههای متولی به درگاه ملی مجوزهای کشور، تأخیر در اتمام عملیات احداث مجتمعها و وجود رانت و فساد. ازاینرو، در راستای رفع چالشهای مذکور پیشنهادهای زیر ارائه میشود:
پیشنهاد اول: بررسیها نشان داد که تدوین و تصویب قانون جامع مجتمعهای خدماتی - رفاهی کشور با تأکید بر نظارتپذیری و سنجشپذیر کردن دستگاهها و فعالان این حوزه و با هدف نگاشت نهادی و رفع خوانش متفاوت از قوانین توسط دستگاههای متولی، به رویکرد تخصصی و فرابخشی لازم بهنظر میرسد. در همین راستا لازم است در قانون مذکور، احکامی ناظر بر هریک از موضوعات زیر در نظر گرفته شود:
پیشنهاد دوم: در راستای بهبود عملکرد و رونق فعالیت مجتمعهای خدماتی- رفاهی بینراهی، لازم است تا مجلس شورای اسلامی در هریک از موارد زیر، ضمن نظارت مؤثر، گزارشهای سالیانه دریافت و در صورت عدم اجرای قانون، اقدامات مقتضی صورت دهد:
پیشنهاد سوم: در راستای ساماندهی تأسیسات منفرد و پراکنده بینراهی، پیشنهاد میشود که وزارت راه و شهرسازی حتیالامکان استانداردسازی تأسیسات فوق را با تجمیع آنها در محدودهای مشخص و ایجاد مجتمعهای چندمنظوره مدنظر قرار دهد.
پیشنهاد چهارم: درحالحاضر احداث مجتمعهای خدماتی- رفاهی بینراهی دارای محدودیت فاصلهگذاری (نظیر حداقل فاصله 20 کیلومتر در آزادراهها) جهت حفظ انحصار و کاهش خطر سرمایهگذاری است که این امر بر کیفیت خدمات ارائه شده در مجتمعها اثر سوء دارد. بنابراین پیشنهاد میشود، تفکیک مجتمعهای عمومی و تخصصی در دستورکار قرار گیرد. به این ترتیب که در احداث مجتمعهای عمومی تنها فاصله الزامی 30 کیلومتری جهت تأمین ایمنی لحاظ شود و در احداث مجتمعهای تخصصی جهت کاهش خطر سرمایهگذاری، محدودیت حداقل فاصله متناسب با معیارهایی نظیر حجم ترافیکی، نیاز مسافران، ایجاد اشتغال، کاهش حوادث و امنیت جادهای، جلب و جذب سرمایه و بهبود خدمات گردشگری تعیین و اعمال گردد.