نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسنده
کارشناس گروه کسب و کار، دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
شورای رقابت به موجب ماده (۵۳) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی (مصوب ۱۳۸۷ مجمع تشخیص مصلحت نظام) تأسیس و اولین جلسه آن در سال ۱۳۸۸ تشکیل شد. با بررسی فصل نهم قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی متوجه می شویم که مهم ترین هدف تأسیس شورای رقابت مقابله با رفتارهای مخل رقابت بوده است. هم اکنون پس از گذشت ۱۵ سال از تأسیس این شورا، شواهد نشان می دهد که این نهاد نتوانسته، آن گونه که قانونگذاران بنا داشته اند با رفتارهای ضدرقابتی درون اقتصاد به مقابله برخیزد که دلیل اصلی این عدم توفیق، نقص های قانونی بوده است. مهم ترین چالش نهاد شورای رقابت در رسیدن به این مهم، عدم اجرای احکام شورای رقابت توسط واحدهای اجرای احکام دادگستری هاست. همچنین هرچند میزان جریمه ها در قانون بسیار کم و غیر بازدارنده طراحی شده اند، اما حتی هیچ اطلاعی از وصول یا عدم وصول همین جریمه های غیربازدارنده برای شورای رقابت در دست نیست.
مبالغ غیربازدارنده جریمه های نقدی و محدود بودن محدوده استفاده از آن توسط شورا و پیشینی نبودن نظارت شورای رقابت بر معاملات ادغام و تملک، سایر نقص های قانونی است که مانع موفقیت شورای رقابت در رسیدگی مؤثر به رفتارهای ضدرقابتی بوده است. سایر چالش های مهم شورای رقابت شامل تزاحم وظایف شورای رقابت و دولت در امر تنظیم گری بخشی و عدم همکاری نهادهای عمومی غیردولتی در ارائه گزارش و کاهش سهم بازار و مالکیت خود در بازارهای کالا و خدمات و بنگاه های اقتصادی (ماده (۶) قانون اجرا) هستند.
گزیده سیاستی
هدف تأسیس نهاد شورای رقابت در ایران مقابله با رفتارهای ضدرقابتی بوده است. رفع موانع اجرایی و قانونی اجرای مؤثر آرای شورای رقابت توسط دادگستریها و افزایش قانونی مبالغ جریمه های نقدی به منظور بازدارنده شدن آنها، لازمه موفقیت نهاد رقابت در ایران است .
کلیدواژهها
موضوعات
با حضور بخش خصوصی در بخش تولید در اقتصاد، دغدغه تنظیمگری نیز بهوجود میآید. توضیح آنکه بنگاه خصوصی به دنبال بیشینه کردن سود خود است و این بیشینه کردن سودهای شخصی بهطور غیرمتمرکز و بدون حضور دولت، در بسیاری از موارد به بیشینه شدن رفاه کل جامعه منتهی نمیشود که به این مهم «شکست بازار» گفته میشود. دلیل این امر وجود اطلاعات نامتقارن، آثار خارجی، قدرت بازار بالای بازیگران (انحصار) و ... است. درنتیجه دولتها بهعنوان نهاد مقوم و مکمل بازار پس از ایجاد امنیت و محافظت از حقوق مالکیت خصوصی و اجرای قراردادها همواره بهمنظور افزایش کارایی و جبران شکستهای بازار اقدام به مداخله در بازارها میکنند.
یکی از مداخلات صحیح دولت در اقتصاد، مقابله با رفتارهای ضدرقابتی نظیر تبانی، انواع سوءاستفاده از وضعیت اقتصادی مسلط (مانند تحمیل شرایط قراردادی انحصاری) و ... است. چراکه این رفتارها سبب بروز شکست بازار خواهند شد. در ایران، نهاد شورای رقابت با الگوگیری از تجربیات جهانی، با هدف مقابله با رفتارهای ضدرقابتی تأسیس شد. اکنون پس از گذشت 15 سال از تأسیس این نهاد، ضروری است که عملکرد این نهاد مورد بررسی قرار گرفته و چالشهای اصلی پیشروی شورا در رسیدن به اهداف خود و نیز راهکارهای غلبه بر این چالشها شمرده شود.
لازم است موانع اجرایی و حقوقی موجود که مانع اجرای کامل ماده (۷۰) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی (اجرای آرای شورای رقابت توسط واحدهای اجرای احکام دادگستریها) میشود احصا و به سرعت رفع شود. همچنین لازم است در راستای تقویت قدرت شورای رقابت در مقابله با رفتارهای ضدرقابتی، مبالغ جریمههای نقدی ارتقای قابلتوجهی یابند بهطوریکه بازدارندگی کافی را داشته باشند. همچنین لازم است در راستای تقویت قدرت شورای رقابت در مقابله با رفتارهای ضدرقابتی، ممنوعیتهای ماده (۴۴) (انواع تبانی) مشمول بند «۱۲» ماده (۶۱) (جریمه نقدی) قرار گیرد.
همچنین لازم است شورای رقابت همانند تجربههای موفق نهادهای رقابت در سایر کشورها، امکان قانونی نظارت مؤثر پیشینی بر معاملات ادغام و تملک داشته باشد. البته در صنایعی که صنایع منتخب سیاستهای صنعتی و توسعهای دولت هستند، لازم است نظارت بر ادغام و افزایش (کاهش) تمرکز در بازارها ذیل سیاستهای صنعتی دولت صورت پذیرد. بهعلاوه بهمنظور کاهش تزاحم بین وظایف دولت و شورای رقابت و نیز اجرای بهتر سیاستهای صنعتی دولت، لازم است وظایف تنظیمگری بخشی مصرح در بند «۵» ماده (۵۸) یعنی تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار در صنایع با ساختار بازار انحصاری، حداقل در مورد صنایعی که در برنامه سیاست صنعتی دولت هستند از شورای رقابت منتزع و ذیل سیاستهای توسعهای دولت اعمال شوند. این مهم علاوهبر کاهش تزاحمها و افزایش کیفیت اجرای سیاستهای صنعتی، سبب میشود شورا بتواند بر مقابله با رویههای ضدرقابتی موضوع مواد (44 تا 48) متمرکز شود.
درنهایت با توجه به اینکه بسیاری از نهادهای مشمول ماده (۶) (نهادهای عمومی غیردولتی) خود را نسبت به شورای رقابت پاسخگو نمیدانند، شورای رقابت به تنهایی نمیتواند مفاد ماده (۶) را اجرا کرده و لازم است قوه قضائیه در این زمینه به شورا کمک کند.
در ادبیات اقتصادی، افزایش رقابت در اکثر موارد سبب افزایش کارایی و رفاه جامعه شناخته شده است. افزایش رقابت در یک بازار از دو طریق کاهش موانع قانونی ورود بازیگران جدید (نظیر تسهیل صدور مجوز) و مقابله با رفتارهای ضدرقابتی (نظیر تبانی، قیمتگذاری تهاجمی، سوءاستفاده از وضعیت اقتصادی مسلط و...) صورت میپذیرد. فشار رقابت میتواند سبب شود عرضهکنندگان بهمنظور افزایش سهم بازار خود، قیمت محصولات خود را کاهش دهند، با نوآوری، کیفیت محصولات خود را افزایش داده و قابلیتهای اختصاصی جدید روی آن سوار کنند و درنهایت خدمات پس از فروش بهتری ارائه دهند. همه این موارد سبب افزایش رفاه مصرفکننده و کل جامعه خواهد شد.
البته این همه ماجرا نیست و در شرایطی افزایش رقابت میتواند رفاه بلندمدت مصرفکننده و جامعه را بکاهد [1]. درواقع باید گفت مانند «آزادی بازارها»، «رقابت» نیز بهخودیخود هدف نبوده، بلکه ابزاری است که برای رسیدن به اهداف اقتصادی ازجمله ارتقای رقابتپذیری محصولات داخلی و رفاه بلندمدت کل جامعه، مورد استفاده قرار میگیرد و هر جا نقش مخربی در رسیدن به اهداف اقتصادی بازی کند کنار گذاشته میشود. در این راستا باید بین دو مفهوم «رقابت» و «رقابتپذیری» تفکیک قائل شد. افزایش رقابتپذیری، یکی از اهداف اقتصادی دولتها در سطح جهان است. در ایران نیز سیاستگذار، در سیاستهای کلی اصل (۴۴)، « افزایش رقابتپذیری در اقتصاد ملی» را بهعنوان هدف اجرای این سیاستها تعیین کرده است. رقابتپذیری در سطح ملتها و اقتصادها بهعنوان معادل بهرهوری بهکار گرفته میشود [2]. اما رقابتپذیری در سطح محصول، بنگاه و صنعت، معنایی نزدیک به مزیت رقابتی دارد. برای مثال هر چقدر محصولات یک صنعت در یک کشور امکان رقابت بیشتری در دو بُعد قیمت و کیفیت (اعم از قابلیتها و تمایزهای اختصاصی) با سایر محصولات در بازارهای بینالمللی داشته باشد، آن صنعت از رقابتپذیری بالاتری برخوردار است.
یکی از اشتباهاتی که ممکن است صورت بگیرد، همراستا دانستن رقابت و رقابتپذیری است. در برخی اظهارنظرات کارشناسی، کاهش رقابت در صنایع، همیشه مساوی کاهش رقابتپذیری آن صنایع قلمداد میشود. درصورتیکه بین رقابت و رقابتپذیری در برخی شرایط واگرایی وجود دارد. به این معنا که افزایش رقابت در یک کسبوکار میتواند رقابتپذیری صنعت و بهتبع آن رقابتپذیری اقتصاد را کاهش دهد و برعکس. یک نمونه از این واگرایی، اعطای انحصار موقت در پی ثبت اختراع است. درواقع جامعه با اعطای انحصار موقت به بازیگری که نوآوری انجام داده است (کاهش رقابت) از رفاه کوتاهمدت خود صرفنظر میکند به امید آنکه با ایجاد انگیزه نوآوری در بین تولیدکنندگان و به دنبال آن تحقق نوآوریهای بعدی بنگاهها، در بلندمدت رقابتپذیری صنایع و کل اقتصاد و بهتبع آن رفاه کل خود را افزایش دهد. در ادبیات اقتصادی به این اثر مثبت کاهش رقابت بر انگیزه نوآوری اثر شومپیتری رقابت گفته میشود [3]. از نمونههای دیگر واگرایی رقابت و رقابتپذیری، کاهش هزینه تمام شده محصول در صنایع با هزینههای ثابت بالا در اثر ادغام تعداد زیادی بنگاه کوچک و تأسیس چند بنگاه بزرگ را میتوان نام برد.
اکنون پاسخ به این سؤال مهم است که آیا بازار آزاد به تنهایی و بدون مداخله دولت میتواند اقتصاد را از منافع رقابت بهرهمند سازد یا مداخله دولت در این مورد ضروری است؟ بهتر است فارغ از مسئله رقابت، ابتدا این سؤال را بهصورتکلی مطرح کرد که آیا مداخله دولت در اقتصاد بهجز تضمین حقوق مالکیت خصوصی و اجرای قراردادها و ایجاد امنیت، ضرورت دارد؟ پاسخ این سؤال آری است؛ ضرورت مداخله دولت در اقتصاد را میتوان به شکست بازار در بازارهای متشکل از بازیگران خصوصی نسبت داد. این بازیگران که شامل تولیدکنندگان کالاها و خدمات و همچنین مصرفکنندگان میشوند به دنبال بیشینه کردن سود یا مطلوبیت شخصی خود هستند. در مواقعی که این رفتار بیشینهسازی سود و مطلوبیت شخصی، نتواند با بیشینهسازی رفاه کل جامعه همگرا شود شکست بازار رخ میدهد. در این موارد، مداخلات صحیح دولت میتواند افزایشدهنده رفاه بوده و رفاه اجتماعی را نسبت به خروجی بازار آزاد افزایش دهد. این شکست بازارها عموماً ناشی از انواع بسیار زیاد اطلاعات نامتقارن، آثار خارجی و قدرت بازاری (ناشی از ابعاد فنی کسبوکارها یا رفتار استراتژیک بازیگران)، هستند.
برای بیان برخی از مصادیق وجود اطلاعات نامتقارن در بازارها، میتوان به رابطه کارکن و کارفرما، بیمار و پزشک، بیمهگذار و بیمهگر و فروشنده و خریدار اشاره کرد. همچنین آلایندگیهای زیستمحیطی فعالیت یک واحد تولیدی، یک مثال از آثار خارجی منفی و سرریز دانش و فناوری از یک بنگاه به سایر بنگاههای آن صنعت یا از یک صنعت به سایر صنایع در اقتصاد، از مصادیق آثار خارجی مثبت هستند. همچنین وجود موانع فنی ورود بازیگران جدید به یک بازار با ساختار متمرکز (مثلاً در صنایع انحصار طبیعی)، مصداق وجود قدرت بازاری است.
در همین راستا ضرورت وجود قانون رقابت و نهاد رقابتی که مبتنیبر آن قانون با رفتارهای ضدرقابتی مقابله کند از آنجا نشئت میگیرد که بازیگران اقتصاد ممکن است با رفتارهای فردی مبتنیبر بیشینه کردن سود، مانع شکلگیری رقابت کافی در بازار و درنتیجه، کاهش رفاه جامعه شوند. برای مثال چند تولیدکننده بزرگ میتوانند با تبانی، مقدار تولید خود را کاهش داده تا قیمت فروش محصول خود را افزایش دهند و یا چند تولیدکننده ممکن است با ادغام، درجه تمرکز در بازار را خیلی افزایش داده، بهطوریکه سبب شود بنگاه جدیدالتأسیس امکان یابد رفتارهای انحصاری از خود بروز دهد. مثال دیگر اینکه یک تولیدکننده میتواند با انعقاد قراردادهای انحصاری با بنگاههای قبل و بعد از خود در زنجیره تولید، برای ورود رقیب جدید در بازار مانع ایجاد کند. رفتارهای ضدرقابتی انواع مختلفی دارند که در اینجا فقط به چند مورد از آن اشاره شد. دولتها برای جلوگیری از این رفتارها با تصویب قوانین رقابت، این رفتارها را جرمانگاری کرده و برای آن مجازات تعیین میکنند تا کمک کنند جامعه از مزایای رقابت بهرهمند شود.
تاریخچه تصویب اولین قوانین رقابت در دوره مدرن، به تصویب قانون شرمن در سال 1890 در آمریکا بازمیگردد، اما توسعه فراگیر و گسترده قوانین رقابت و تأسیس نهادهای رقابت در عمده کشورهای جهان از دهه 90 قرن 20 ام شروع و طی دهههای بعد ادامه یافت. در دهههای 80، 90 و 2000 اندیشههای خصوصیسازی رواج یافت و با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در دهه 90 اقبال به این سیاستها اوج گرفت. منطق اقتصادی پشت این ایده آن بود که بخش خصوصی بهتر از دولت میتواند کالاها و خدمات را تولید و عرضه کند و نیازی به تولید و عرضه مستقیم کالاها و خدمات توسط دولت نیست، بلکه دولت باید با خصوصیسازی عرصه تولید کالا و خدمت را به بخش خصوصی واگذار کرده و خود بهعنوان تنظیمگر بخش خصوصی فعالیت کند. ایده تأسیس تنظیمگرهای مستقلبخشی نیز در همین دوره رواج یافت. برای مثال انگلستان نهادهای مستقلی تأسیس کرد تا صنایعی که توسط دولت تاچر خصوصی شده بود را تنظیمگری کنند. این ایده در دهه 90 میلادی به کشورهای بسیاری سرایت یافت [4]. در ایران نیز قانون رقابت ذیل قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) در سال 2008 میلادی (1386 شمسی) به تصویب رسید که در بخشهای بعد توضیحات بیشتری درباره تصویب این قانون در ایران ارائه میشود.
در ادامه، در بخش دوم، تاریخچه تأسیس نهاد شورای رقابت در ایران بررسی میشود. در بخش سوم، با ارائه آمارهایی عملکرد شورای رقابت مورد بررسی قرار میگیرد. در بخش چهارم، چالشهای اصلی پیشروی شورای رقابت احصا و مورد بحث قرار میگیرد و در بخش پنجم، جمعبندی و پیشنهادهای سیاستی ارائه میشود.
در 100 سال گذشته در اکثر کشورها، قوانین رقابت و نهادهای مرتبط با آن برای مقابله با رفتارهای ضدرقابتی و تسهیل موانع ورود به بازار تأسیس شدهاند. در ایران در ابتدای انقلاب، در اصل (۴۴) قانون اساسی ورود بخش خصوصی به صنایع بزرگ اعم از بانکداری، بیمه، هواپیمایی، معادن بزرگ و ... منع شد که درنتیجه آن سبب شد بخش خصوصی نقش بسیار کوچکی در اقتصاد ایران بازی کند، اما از دهه هفتاد شمسی بهتدریج این محدودیتها برداشته و به بخش خصوصی اجازه داده شد در فعالیتهای مذکور نقشآفرینی کند.
همزمان با این روند، افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد، تلاشهایی برای رقابتی کردن ساختار صنایع مختلف آغاز شد. بدین منظور در ماده (۳۵) قانون برنامه سوم توسعه، دولت مکلف شد اقدامات قانونی برای لغو انحصار و جلوگیری از فعالیتهای انحصارگرانه را انجام دهد. در این ماده قانونی آمده است: «دولت مکلف است انحصاراتی را که بهموجب دستورالعملها و مقررات مصوب خود و یا اعطای امتیاز تخصیص منابع ایجاد شدهاند طی مدت یکسال لغو کند. در ارجاع کار و انجام معامله توسط بخش دولتی و عمومی، نباید بین دستگاهها و شرکتهای دولتی و عمومی با بخش تعاونی و خصوصی تبعیض قائل شد. همچنین دولت مکلف است ظرف یکسال پس از تصویب برنامه سوم، اقدامات قانونی برای لغو انحصار و جلوگیری از فعالیتهای انحصارگرانه معمول نماید [5]».
این رویکرد در قانون برنامه چهارم توسعه نیز تداوم پیدا کرد. در بند «الف» ماده (۳۸) این قانون آمده است: «دولت موظف است تا پایان سال اول برنامه چهارم در قلمروهای اقتصادی که انحصار طبیعی و یا قانونی وجود دارد و همچنین در قلمروهایی که انحصارات جدید ناشی از توسعه اقتصادی شبکهای و فناوری اطلاعات و ارتباطات بهوجود میآید با رعایت حقوق شهروندان، لایحه تسهیل شرایط رقابتی و ضد انحصار را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند [6]». همچنین در بند «الف» ماده (۴۰) این قانون آمده است: «دولت موظف است شرایط پیشگیری از ایجاد تمرکز، اعمال بروز قدرت، انحصار، دامنه مفید و مجاز ادغامها را تدوین و در تدوین لایحه تسهیل رقابت و کنترل انحصار پیشبینی نماید. [6]» و نهایتا در بند«ﻫ» ماده (۴۱) این قانون آمده است: «دولت موظف است در برنامه چهارم، در جهت بهبود فضای کسبوکار در کشور و زمینهسازی توسعه اقتصادی و تعامل با جهان پیرامون، اقدامهای ذیل را به عمل آورد: ... هـ) لایحه جامع تسهیل رقابت و کنترل و جلوگیری از شکلگیری انحصارات را درسال نخست برنامه چهارم تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند [6]».
در این راستا هیئتوزیران وظیفه تدوین پیشنویس لایحه تسهیل رقابت و جلوگیری از شکلگیری انحصارات را برعهده وزارت بازرگانی وقت (با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی) قرار داد [7]. سرانجام این پیشنویس در آبانماه سال ۱۳۸۳ در قالب ۴۵ ماده ازسوی وزارت بازرگانی به هیئت دولت ارائه شد. این پیشنویس از اسفندماه سال ۱۳۸۳ در دستور کار کمیسیون اقتصادی هیئت دولت قرار گرفت و سرانجام با تغییرات جزئی در تاریخ 1384/۰۴/26 در هیئتوزیران تصویب شد و در قالب لایحه ۴۶ مادهای «مقررات تسهیلکننده رقابت و ضوابط مربوط به کنترل و جلوگیری از شکلگیری انحصارات» در تاریخ ۱384/۰۵/۱1 به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. همزمان در تاریخ ۰۱/۰۳/۱۳۸۴ سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی توسط رهبر معظم انقلاب ابلاغ شد.
هم زمان در تاریخ ۱386/۰۲/۱9 لایحه «اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و واگذاری فعالیتها و بنگاههای دولتی به بخش غیردولتی» ازسوی دولت وقت به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. در مجلس شورای اسلامی پس از ادغام این دو لایحه در یکدیگر، درنهایت قانون «اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی» در تاریخ 1386/۱۱/08 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در تاریخ 1387/۰۳/25 ازسوی مجمع تشخیص مصلحت نظام موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد. با تصویب مجلس در تاریخ ۱389/۱۲/۱1 عنوان این قانون به قانون «اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی» تغییر کرد. در این قانو،ن مفاد مربوط به لایحه «مقررات تسهیلکننده رقابت و ضوابط مربوط به کنترل و جلوگیری از شکلگیری انحصارات» در فصل نهم قرار گرفته است. اولین جلسه شورای رقابت در تاریخ 1388/۰۵/07 برگزار شد و از آن تاریخ شورای رقابت در قالب فصل نهم قانون «اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی» به فعالیت میپردازد. هماکنون قانون اجرا با آخرین اصلاحات مجموعاً دارای 93 ماده است که ۴۲ ماده آن (45٪ تعداد مواد) به فصل نهم اختصاص دارد.
وظایف «اصلی» شورای رقابت در قانون اجرای اصل (۴۴) قانون اساسی را بهترتیب مواد، میتوان در چند عنوان طبقهبندی کرد:
در این بخش به بررسی عملکرد نهاد شورای رقابت در عمل به این وظایف پنجگانه میپردازیم. در جدول 1، عملکرد شورای دوم (۱۳۹۴ تا ۱۴۰۰) براساس فراوانی دستور جلسات نشان داده شده است. طبق این دادهها، بیشترین مورد که مورد رسیدگی شورا در بازه 1394 تا سهماهه ابتدایی 1400 قرار گرفته است، موضوع مجوزهاست (35.5 درصد). به همین ترتیب رسیدگی به رویههای ضدرقابتی غیر از امتناع و تأخیر در صدور مجوز با 34 درصد و تنظیمگری بازارهای انحصاری از حیث قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار با 17.3 درصد در رتبههای بعدی قرار دارند.
جدول 1. عملکرد شورای دوم (1394 تا سهماهه اول 1400) براساس فراوانی دستور جلسات مرتبط با وظایف مختلف شورای رقابت
ردیف |
عنوان وظیفه شورا |
تعداد موضوع (دستور جلسه) مطرح شده |
درصد |
۱ |
نظارت بر سهم بازار و درصد مالکیت نهادهای عمومی غیردولتی در بازارهای تولید کالا و خدمات (ماده (۶)) |
17 |
2.4 |
۲ |
تدوین راهنماها و دستورالعملهای لازم بهمنظور اجرای فصل نهم قانون اجرا و دستورالعملهای داخلی شورا (بند «۳» ماده (۵۸)) |
36 |
5 |
۳ |
تعیین مصادیق و تنظیمگری بازارهای انحصاری از حیث قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار (بند «۵» ماده (۵۸)) |
122 |
17.3 |
۴ |
پیشنهاد تأسیس و اساسنامه تنظیمگر بخشی برای کالاها و خدمات دارای بازار انحصاری (ماده (۵۹)) |
25 |
3.5 |
۵ |
رسیدگی به امتناع و تأخیر در صدور مجوز (ماده (۶۱)) |
251 |
35.5 |
۶ |
رسیدگی به رویههای ضدرقابتی غیر از امتناع و تأخیر در صدور مجوز (ماده (۶۱)) |
240 |
34 |
۷ |
رسیدگی به اعطای امتیاز دولتی بهصورت تبعیضآمیز (ماده (۵۲))) |
16 |
2.3 |
8 |
جمع |
707 |
100 |
مأخذ: گزارش عملکرد شورا و مرکز ملی رقابت «دوره دوم» (1400-1394) [8].
سهم یک موضوع در کل دستور جلسات میتواند یک معیار تقریبی و نه دقیق برای قضاوت در اینباره باشد که شورا چه سهمی از منابع خود ازجمله وقت اعضای شورا و توان کارشناسی این مجموعه را صرف چه موضوعاتی کرده است؟ با این معیار تقریبی میتوان گفت که عمده منابع شورا صرف رسیدگی به رفتارهای ضدرقابتی (جمعاً ۶۹.۵ درصد) و البته بخش قابلتوجهی (۱۷.۳ درصد) نیز صرف تنظیمگری بازارهای انحصاری شده است.
همچنین جدول ۲، عملکرد شورای رقابت را در بازه زمانی ابتدای سال ۱۳۹۶ تا پایان بهمنماه سال ۱۴۰۲ از حیث خروجیها (آرا و دستورالعملهای صادر شده) بررسی میکند. دلیل انتخاب ابتدای سال ۱۳۹۶ بهعنوان مبدأ بررسی، این نکته است که طبق بررسیهای صورت گرفته، آمار و دادهها در شورای رقابت پیش از سال ۱۳۹۶ بهخوبی ثبت و جمعآوری نشدهاند. همچنین شورای رقابت در کنار آرای ماده (۶۱)، دستورالعملهای بندهای « ۳ و ۵» ماده (۵۸) و اساسنامههای مصوب موضوع ماده (۵۹)، بعضاً تصمیمات دیگری نیز اتخاذ میکند که بهدلیل اینکه در چارچوب رأی یا دستورالعمل نبودهاند در جدول ۲ آورده نشدهاند.
جدول 2 . عملکرد شورای رقابت در بازه زمانی 1396/01/01 تا 1402/10/30 براساس تعداد آرا و دستورالعملهای صادر شده
ردیف |
عنوان |
تعداد |
۱ |
تعداد کل آرای ماده (۶۱) |
۱۳۰ |
۲ |
تعداد کل دستورالعملهای مصوب موضوع بند «۳» ماده (۵۸) |
۱ (دستورالعمل تشکیل کارگروه اقتصاد دیجیتال طبق تصمیم ۵۹۰ شورای رقابت). |
۳ |
تعداد کل دستورالعملهای مصوب موضوع بند «۵» ماده (۵۸) |
۷ (۱. دستورالعمل تنظیم قیمت سرویسهای جانبی (یوتیلیتی) شرکتهای پتروشیمی فجر و مبین (تصمیم ۳۳۶). ۲. اصلاح دستورالعمل ادغام و تملک (تصمیم ۴۳۱). ۳. دستورالعمل تنظیم بازار ورق گرم فولادی با ضخامت کمتر از ۵ میلی متر (تصمیم ۴۳۱). ۴. دستورالعمل تنظیم بازار پسماند (تصمیم ۴۶۴). ۵. دستورالعمل نحوه تنظیم هزینه ماهیانه تلفن ثابت (تصمیم ۴۶۶). ۶. دستورالعمل تنظیم بازار روغن پایه (تصمیم ۵۱۹ و ۵۵۶). ۷. دستورالعمل تنظیم بازار خودرو سواری (تصمیم ۵۴۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی)). |
۴ |
تعداد اساسنامههای پیشنهادی تأسیس نهاد تنظیمگر بخشی مستقل که توسط شورا به دولت ارسال شده است. |
۳ ۱. اساسنامه پیشنهادی تنظیمگر بخش برق، ارسالی به دولت در تاریخ 1397/۰۹/26. ۲. اساسنامه نهاد تنظیمکننده بخش نفت و گاز و صنایع مرتبط و وابسته ارسال شده به دولت در تاریخ 1400/06/16. ۳. اساسنامه نهاد تنظیمکننده بخش پسماند ارسالی به دولت در تاریخ 1400/۰۶/27. |
مأخذ: گزارش ارسالی مرکز ملی رقابت و اطلاعات منتشر شده در پایگاه اینترنتی شورای رقابت.
ازآنجاکه هدف اصلی تأسیس نهاد شورای رقابت مقابله با رفتارهای ضدرقابتی بوده است، این پژوهش بیشتر بر بررسی این وظیفه شورا تمرکز دارد. در همین راستا در ادامه، وضعیت عملکرد شورای رقابت در رسیدگی به رویههای ضدرقابتی (موضوع ماده (۶۱)) مورد بررسی بیشتر قرار خواهد گرفت.
رفتارهای ضدرقابتی در تبصره «۲» ماده (۷)، مواد (44 تا 48) و ماده (۵۲) قانون اجرای سیاستهای اصل (۴۴) قانون اساسی ممنوع اعلام شدهاند. تبصره«۲» ماده (۷) امتناع و تأخیر در صدور مجوز را ممنوع دانسته است. ماده (۴۴) به موضوع تبانی پرداخته است. ماده (۴۵) چند مورد از رفتارهای ضدرقابتی را مشخص کرده است. ازجمله: احتکار و استنکاف از معامله، قیمتگذاری تبعیضآمیز، تبعیض در شرایط معامله، قیمتگذاری تهاجمی، اظهارات گمراهکننده، فروش یا خرید اجباری، عرضه کالا یا خدمت غیر استاندارد، مداخله در امور داخلی و یا معاملات بنگاه یا شرکت رقیب، سوءاستفاده از وضعیت اقتصادی مسلط، محدود کردن قیمت فروش مجدد و درنهایت کسب غیرمجاز، سوءاستفاده از اطلاعات و موقعیت اشخاص. در ماده (۴۶) بهکارگیری کارکنان و مدیران بهطور همزمان در بنگاههای دارای فعالیت مشابه به قصد اخلال در رقابت ممنوع دانسته شده است. مواد (۴۷ و ۴۸) به ممنوعیتهای فرایند ادغام و تملک پرداخته است. ماده (۵۲) نیز کمکهای اقتصادی تبعیضآمیز دولت را که سبب تسلط در بازار یا اخلال در رقابت شود ممنوع دانسته است.
مطابق ماده (۶۲) این قانون، شورای رقابت تنها مرجع رسیدگی به رویههای ضدرقابتی است و این شورا اختیار دارد در صورت احراز هریک از رویههای ضدرقابتی موضوع مواد (44 تا 48 ) و تبصره «۲» ماده (۷) قانون اجرا، مطابق یکی از بندهای ماده (۶۱) درباره شخص خاطی تصمیمگیری کند (شایان ذکر است طبق قانون اجرا، شورای رقابت امکان رسیدگی به ماده (۵۲) در قالب ماده (۶۱) را ندارد). در جدول ۳، اطلاعاتی از وضعیت آرای ماده (۶۱) شورا آمده است.
جدول 3. وضعیت آرای ماده (۶۱) در بازه زمانی 1396/01/01 تا 1402/10/30
ردیف |
عنوان |
تعداد |
۱ |
تعداد کل آرای ماده (۶۱) |
۱۳۰ |
۲ |
فراوانی هریک از بندهای ۱۲گانه ماده (۶۱) در آرای ماده (۶۱) شورا |
بند «۱»: ۳ بند «۲»: ۲ بند «۳»: ۸۳ بند «۴»: ۱۴ بند «۶»: ۱ بند «۱۲»: ۴۵ |
۳ |
تعداد کل آرای ماده (۶۱) ارسالی به دادگستری (موضوع ماده (۷۰)) |
۹۲ |
۴ |
تعداد کل آرای ماده (۶۱) که کل یا بخشی از آن توسط هیئت تجدیدنظر شورا نقض یا اصلاح شده است. |
۸ |
۵ |
تعداد کل آرای ماده (۶۱) که کل یا بخشی از آن توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است. |
۱ (نقض رأی 92/00/ ه ت هیئت تجدیدنظر شورای رقابت توسط شعبه ۵ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به علت نقض شکلی رسیدگی). |
مأخذ: گزارش ارسالی مرکز ملی رقابت.
مطابق اطلاعات جدول ۳، شورای رقابت طی سالهای ۱۳۹۶ الی ۱۴۰۲ هر سال بهطور متوسط تقریباً ۱۸ رأی ماده (۶۱) صادر کرده است. مطابق تبصره «۲» ماده (۷) و ماده (۶۱) قانون اجرا، شورای رقابت میتواند با رفتارهای ضدرقابتی موضوع تبصره «۲» ماده (۷) و مواد (44 تا ۴۸ ) قانون اجرا از طریق هریک از بندهای ۱۲گانه ماده (۶۱) مقابله کند. در ذیل، پر استفادهترین این بندها توسط شورای رقابت احصا شدهاند:
طبق جدول ۳، در آرای شورای رقابت در بازه زمانی یاد شده، «توقف رویه ضدرقابتی» و «جریمه نقدی» بهترتیب با ۸۵ و ۴۵ بار تکرار، پرتکرارترین تصمیمات شورای رقابت بودهاند.
ماده (۷۰) قانون اجرا بیان میکند: «تصمیمات قطعی شورای رقابت یا هیئت تجدیدنظر حسب مورد توسط واحد اجرای احکام مدنی دادگستری اجرا میشود». در همین راستا مطابق اطلاعات جدول ۳، در بازه زمانی سالهای ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۲ شورای رقابت ۹۲ رأی (از کل ۱۳۰ رأی) را جهت اجرا به دادگستریها ارسال کرده است. همچنین جدول ۴، یک نمونه ۶۰ تایی از آرای شورای رقابت در بازه سالهای 1395 تا پایان مهرماه سال 1402 که جهت اجرا به دادگستریها ارسال شده است را ارائه میدهد.
جدول 4 . نمونه ۶۰ تایی از آرای ارسالی شورای رقابت به دادگستریها در بازه زمانی ۱۳۹۵ الی پایان مهرماه سال ۱۴۰۲
ردیف |
مخاطب درخواست |
شماره و تاریخ مصوبه شورا |
محکوم له |
محکوم علیه |
تصمیم شورای رقابت/ هیئت تجدیدنظر |
۱ |
مجتمع قضایی عدالت تهران |
۲۵۰ 1395/02/27 |
شرکت خصوصی |
شرکت خصوصی |
توقف استفاده از علامت شرکت محکومله – جریمه. پانصد میلیون ریال |
۲ |
مجتمع قضایی عدالت تهران |
۲۵۳ 1395/03/31 |
شرکت خصوصی |
سازمان صداوسیما |
توقف رویه ضدرقابتی و یک. میلیارد و پانصد میلیون ریال جریمه |
۳ |
دادگستری کل استان قم |
۳۰۹ 1396/07/10 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی قم |
صدور مجوز داروخانه شبانهروزی |
۴ |
دادگستری کل استان کرمانشاه |
۳۰۹ 1396/07/10 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی کرمانشاه |
صدور مجوز داروخانه شبانهروزی |
۵ |
مجتمع قضایی عدالت تهران |
۳۱۶ 1396/09/13 |
شخص حقیقی |
سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتهای مردمی |
جریمه یکصد میلیون ریال |
6 |
دادگستری کل استان قم |
۳۰۹ 1396/07/10 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی قم |
صدور مجوز داروخانه شبانهروزی |
7 |
مجتمع قضایی عدالت تهران |
مصوبه /96/16 هیئت تجدیدنظر 1396/09/20 |
شرکت خصوصی |
شرکت خصوصی |
عدم استفاده از عنوان مرتبط با محکومله و هشتصد میلیون ریال جریمه |
8 |
مجتمع قضایی عدالت تهران |
۲۴۲ 1394/12/03 |
شرکت خصوصی |
شرکت خصوصی و شخص حقیقی |
عدم عضویت در هیئت مدیره شرکت و واگذاری سهام شرکت محکومعلیه در شرکت محکومله |
9 |
مجتمع قضایی عدالت تهران |
۳۳۹ 1397/04/04 |
- |
شرکت خصوصی |
توقف رویه ضدرقابتی و جریمه دو میلیارد و یکصد و سی و شش میلیون ریال |
10 |
مجتمع قضایی عدالت تهران |
مصوبه /29/ 96 هیئت تجدیدنظر 1396/12/26 |
شرکت خصوصی – انجمن صنفی – شرکت خصوصی |
وزارت جهاد کشاورزی |
الزام وزارت جهاد کشاورزی به رفع هرگونه اعمال رویه ضدرقابتی و انحصار در مورد واردات شکر |
۱۱ |
دادگستری شهرستان جلفا |
۳۶۷ 1397/11/29 |
- |
اداره آموزش و پرورش شهرستان جلفا و هادیشهر |
توقف رویه ضدرقابتی |
۱۲ |
دادگستری تهران |
۳۶۲ 1397/10/17 |
شرکت خصوصی |
سازمان امور مالیاتی کشور |
دستور به توقف رویه ضدرقابتی و عدم تکرار آن |
۱۳ |
مجتمع قضایی شهید صدر تهران |
۳۷۰ 1397/12/20 |
شرکت خصوصی |
سازمان صداوسیما |
دستور به توقف رویه ضدرقابتی |
۱۴ |
مجتمع قضایی عدالت تهران |
۲۷۹ 1395/11/11 |
شرکت خصوصی |
شرکت خصوصی |
یک میلیارد و شصت و هشت میلیون ریال |
15 |
مجتمع قضایی عدالت تهران |
۲۹۵ 1396/03/10 |
شخص حقیقی |
وزارت بهداشت )وزیر وقت: آقای سیدحسن قاضیزاده هاشمی) |
صدور مجوز داروخانه و جریمه نقدی یک میلیارد ریال |
۱۶ |
دادگستری کل استان فارس |
۳۹۶ 1398/07/20 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی شیراز |
جریمه نقدی دویست و پنجاه میلیون ریال |
17 |
دادگستری کل استان فارس |
396 1398/07/20 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی شیراز |
صدور مجوز داروخانه و جریمه نقدی دویست و پنجاه میلیون ریال |
18 |
دادگستری کل استان لرستان |
۳۹۶ 1398/07/20 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی لرستان |
صدور مجوز داروخانه |
19 |
دادگستری تهران |
385 1398/05/05 |
شخص حقیقی |
وزارت علوم (وزیر وقت: دکتر منصور غلامی) |
صدور مجوز موسسه آموزش عالی و جریمه یکصد میلیون ریال |
20 |
دادگستری تهران |
395 1398/07/13 |
شرکت خصوصی |
شرکت خصوصی |
توقف رویه ضدرقابتی و جریمه یک میلیارد ریال |
21 |
دادگستری رفسنجان |
426 1399/04/14 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی رفسنجان |
توقف رویه ضدرقابتی |
22 |
دادگستری تهران |
مصوبه /96/17 هیئت تجدیدنظر 1396/10/04 |
شرکت خصوصی |
شرکت مخابرات ایران |
توقف هرگونه رویه ضدرقابتی و عدم تکرار آن |
23 |
دادگستری تهران |
437 1399/07/19 |
شرکت خصوصی |
شرکت خصوصی |
توقف رویه ضدرقابتی |
24 |
دادگستری کل استان فارس |
438 1399/08/03 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی شیراز |
صدور مجوز داروخانه و جریمه نقدی سیصد و نود و هفت میلیون ریال |
25 |
دادگستری کل استان خوزستان |
454 1399/12/02 |
شخص حقیقی |
شرکت پخش فراوردههای نفتی خوزستان |
جریمه نقدی سیصد و نود و هفت میلیون ریال |
26 |
دادگستری کل استان گیلان |
438 1399/08/03 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی گیلان |
صدور مجوز داروخانه و جریمه نقدی سیصد و نود و هفت میلیون ریال |
27 |
مجتمع قضایی شهید بهشتی تهران |
403 1398/09/23 |
انجمن صنفی کارفرمایی |
شرکت ملی پخش فراوردههای نفتی ایران |
اعمال حق العمل شرکتهای برند و جایگاههای معمولی بهطور یکسان |
28 |
دادگستری کل استان اصفهان |
447 1399/10/13 |
شخص حقیقی |
اداره کل آموزش و پرورش استان اصفهان |
توقف رویه ضدرقابتی |
29 |
دادگستری شهرستان کاشان |
447 1399/10/13 |
شخص حقیقی |
اداره آموزش و پرورش کاشان |
توقف رویه ضدرقابتی |
30 |
دادگستری شهرستان کاشان |
447 1399/10/13 |
شخص حقیقی |
اتحادیه خیاطان و پوشاک شهرستان کاشان |
توقف رویه ضدرقابتی |
31 |
دادگستری استان سمنان |
476 1400/06/08 |
شخص حقیقی |
سازمان نظام مهندسی ساختمان سمنان |
توقف رویه ضدرقابتی |
32 |
دادگستری کل استان فارس |
473 1400/05/11 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی شیراز |
صدور مجوز داروخانه و جریمه نقدی سیصد و نود و هفت میلیون ریال |
33 |
مجتمع قضایی شهید صدر تهران |
454 1399/12/02 |
شخص حقیقی |
اداره کل راهداری و حملونقل جادهای استان تهران |
توقف رویه ضدرقابتی |
34 |
مجتمع قضایی شهید صدر تهران |
477 1400/06/15 |
شرکت خصوصی- شرکت خصوصی |
معاونت بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی |
دستور به توقف رویه ضدرقابتی |
35 |
دادگستری تهران |
384 1398/04/29 |
شرکت خصوصی |
سازمان انرژی اتمی ایران |
دستور به توقف رویه ضدرقابتی و رقابتی کردن فضای حاکم بر بازار رادیو ایزوتوپها |
36 |
دادگستری کل آذربایجان غربی |
473 1400/05/11 |
شخص حقیقی |
رئیس دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی آذربایجان غربی |
صدور مجوز جابهجایی داروخانه و جریمه نقدی سیصد و نود و هفت میلیون ریال |
37 |
دادگستری کل استان اصفهان |
500 1401/05/04 |
شخص حقیقی |
اداره کل میراث فرهنگی و صنایع دستی اصفهان |
تمدید مجوز خانه مسافر |
38 |
دادگستری کل استان اصفهان |
497 1401/04/21 |
شخص حقیقی |
سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی اصفهان |
صدور مجوز مرکز خدمات کشاورزی غیردولتی |
39 |
دادگستری کل استان گلستان |
504 1401/06/08 |
شخص حقیقی |
دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی گلستان |
صدور مجوز داروخانه |
40 |
دادگستری کل استان قزوین |
517 1401/08/10 |
شخص حقیقی |
اداره کل راهداری و حملونقل جادهای استان قزوین |
صدور مجوز حملونقل بینشهری کالا |
41 |
دادگستری تهران |
512 1401/07/19 |
شخص حقیقی |
اتحادیه حملونقل کالای شهری تهران |
توقف رویه ضدرقابتی و صدور مجوز دفتر حملونقل کالای شهری |
42 |
دادگستری کل استان کردستان |
513 1401/07/26 |
شخص حقیقی |
سازمان نظام دامپزشکی استان کردستان |
صدور مجوز تأسیس داروخانه دامپزشکی |
43 |
دادگستری شهرستان فردیس |
مصوبه /106/ 01 هیئت تجدیدنظر 1401/06/28 |
شخص حقیقی |
اتحادیه نانوایان و قنادان فردیس |
توقف رویه ضدرقابتی و تمدید پروانه کسب |
44 |
مجتمع قضایی شهید صدر تهران |
524 1401/09/05 |
شخص حقیقی |
سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران |
الزام به عضویت محکومله در سازمان مذکور |
45 |
مجتمع قضایی شهید صدر تهران |
529 1401/09/22 |
- |
شرکت خصوصی |
توقف رویه ضدرقابتی و جریمه نقدی دویست و نودونه میلیون و دویست هزار ریال |
46 |
مجتمع قضایی شهید صدر تهران |
513 1401/07/26 |
- |
شخص حقیقی |
جریمه نقدی دو میلیارد و نهصد و نود و دو میلیون ریال |
47 |
دادگستری شهرستان فیروزآباد |
537 1401/10/27 |
شخص حقیقی |
جهاد کشاورزی شهرستان فیروزآباد |
توقف رویه ضدرقابتی و صدور مجوز تخصیص زمین |
48 |
دادگستری کل استان آذربایجان غربی |
545 1401/11/18 |
شخص حقیقی |
سازمان نظام دامپزشکی استان آذربایجان غربی |
توقف رویه ضدرقابتی از طریق صدور مجوز تأسیس داروخانه دامپزشکی |
49 |
- |
525 1401/09/08 |
شرکت خصوصی |
شرکت خصوصی |
توقف رویه ضدرقابتی |
50 |
دادگستری کل استان فارس |
526 1401/09/12 |
شخص حقیقی |
شرکت ملی پخش فراوردههای نفتی منطقه فارس - اداره کل راهداری و حملونقل جادهای استان فارس |
توقف رویه ضدرقابتی و صدور مجوز |
51 |
دادگستری تهران |
551 1401/12/06 |
شرکت خصوصی |
شرکت مخابرات ایران |
توقف رویه ضدرقابتی و جریمه نقدی سه میلیارد و یکصد و هشتاد میلیون ریال |
52 |
مجتمع قضایی شهید صدر تهران |
548 1401/11/25 |
- |
شرکت خصوصی |
جریمه نقدی دو میلیارد و نهصد و نود و دو میلیون ریال |
53 |
دادگستری کل استان فارس |
534 1401/10/13 |
شخص حقیقی |
پلیس راهور استان فارس |
توقف رویه ضدرقابتی مبنیبر صدور مجوز تأسیس آموزشگاه رانندگی در شهرستان خرامه |
54 |
مجتمع قضایی شهید صدر تهران |
408 1398/10/28 |
- |
شرکت خصوصی |
جریمه نقدی هشتصد میلیون ریال |
55 |
دادگستری شهرستان فارسان |
561 1402/01/29 |
شرکت خصوصی |
شهرداری فارسان |
توقف رویه ضدرقابتی از طریق الزام مشتکیعنه به صدور مجوز فعالیت به تعداد 150 دستگاه خودرویی تاکسی بیسیم در حق شاکی |
56 |
دادگستری کل استان کردستان |
588 1402/04/31 |
شخص حقیقی |
سازمان نظام دامپزشکی استان کردستان |
صدور مجوز |
57 |
دادگستری شهرستان فارسان |
584 1402/04/17 |
شخص حقیقی |
اداره اماکن نیروی انتظامی شهرستان فارسان |
الزام به تأیید شاکی توسط مشتکیعنه جهت صدور مجوز فروش لوازم صید و شکار |
58 |
دادگستری کل استان آذربایجان شرقی |
578 1402/03/27 |
شخص حقیقی |
شرکت ملی پخش فراوردههای نفتی آذربایجان شرقی |
توقف رویه ضدرقابتی از طریق الزام به صدور مجوز تأسیس جایگاه سوخت |
59 |
دادگستری کل استان قزوین |
593 1402/05/17 |
شخص حقیقی |
شرکت آب منطقهای قزوین |
صدور مجوز تخصیص آب جهت پرورش ماهی |
60 |
مجتمع قضایی شهید صدر تهران |
463 1400/02/20 |
- |
شرکت خصوصی |
هر شرکت به جریمه سه میلیارد و یکصدو هشتاد میلیون ریال |
مأخذ: گزارش ارسالی مرکز ملی رقابت.
برخی خلاصههای آماری این آرا در جدول 5 آورده شده است. اگرچه طبق اصلاحیه تبصره «۲» ماده (۷) قانون اجرا مورخ 1399/11/15 امتناع و تأخیر در صدور مجوز مصداق «اخلال در رقابت» موضوع ماده (۴۵) قانون اجرا و مشمول مجازاتهای ماده (۶۱) است، اما برای مشخص کردن سهم آرای صدور مجوز، این گروه آرا در جدول 5، با عنوان متفاوتی دستهبندی شدهاند. همانطور که مشخص است بیشتر موضوعات این پروندهها بحث مجوزهای اصناف (عمدتاً صدور مجوز داروخانه) بوده است (۴۵ درصد از کل آرا). همچنین ۳۶ درصد این آرا، حاوی دستور به توقف رویه ضدرقابتی (به غیر از رویه ضدرقابتی عدم صدور مجوز) و درنهایت 64 درصد کل این آرا بدون جریمه نقدی (و ۳۶ درصد حاوی جریمه نقدی) هستند.
جدول 5. خلاصه آماری آرای ماده (۶۱) شورای رقابت ارسالی به دادگستریها جهت اجرا، بازه سالهای ۱۳۹۵ تا پایان مهرماه سال ۱۴۰۲
ردیف |
نوع رای |
تعداد |
۱ |
صدور (تمدید) مجوز |
۲۰ |
۲ |
صدور (تمدید) مجوز + جریمه نقدی |
۷ |
۳ |
توقف رویه ضدرقابتی |
15 |
۴ |
توقف رویه ضدرقابتی + جریمه نقدی |
7 |
۵ |
جریمه نقدی |
8 |
6 |
سایر |
3 |
7 |
جمع |
60 |
8 |
جمع صدور مجوز |
27 |
9 |
جمع توقف رویه ضدرقابتی |
22 |
10 |
جمع جریمه نقدی |
۲۲ |
مأخذ: پردازش اطلاعات جدول ۴.
در جدول 6، آمار احکام «جریمه نقدی ارسال شده به دادگستریها جهت اجرا» به تفکیک نوع اشخاص محکومعلیه در نمونه 60 تایی آرای جدول 4 آورده شده است. از ۹ مورد «سازمان دولتی و بالاترین مقام آنها» که محکومعلیه واقع شدهاند، ۶ مورد مربوط به دانشگاههای علوم پزشکی و مرتبط با صدور مجوز داروخانه بوده است.
جدول 6. آمار آرای حاوی جریمه نقدی، ارسال شده به دادگستریها جهت اجرا، به تفکیک نوع اشخاص محکومعلیه، بازه سالهای ۱۳۹۵ تا پایان مهرماه سال ۱۴۰۲
ردیف |
نوع شخص محکوم علیه |
تعداد آرا |
1 |
بنگاههای اقتصادی |
11 |
2 |
سازمانهای دولتی و بالاترین مقام آن سازمانها |
9 |
3 |
سازمان صداوسیما |
1 |
4 |
شخص حقیقی |
1 |
5 |
جمع |
22 |
مأخذ: همان.
* بنگاههای اقتصادی شامل شرکتهای دولتی و غیردولتی میشود.
* سازمانهای دولتی شامل وزارتخانهها، دانشگاههای علوم پزشکی و سایر ادارات دولتی است.
در هر رسیدگی قضایی و شبهقضایی وجود یک هیئت تجدیدنظر امری ضروری بهنظر میرسد. مطابق اطلاعات جدول 3، در بازه سالهای 1396 الی پایان بهمنماه سال 1402 تعداد 8 رأی از کل 130 رأی صادر شده توسط شورای رقابت کل یا بخشی از آنها نقض یا اصلاح شدهاند. این میزان برابر حدود 6 درصد کل آراست که رقمی کوچک به حساب میآید. اگرچه ممکن است این 6 درصد آرا جزء پروندههای مهم محسوب شوند، اما دادهها حکایتگر این مطلب است که بخش بسیار زیادی از آرای شورای رقابت (94 درصد) با یا بدون ورود به هیئت تجدیدنظر بدون تغییر قطعی میشوند.
البته طبق قانون فعلی کلیه تصمیمات شورای رقابت – اعم از دستورالعملها- در هیئت تجدیدنظر قابل تجدید نظر هستند. با توجه به وزن بالای قضات در ترکیب هیئت تجدیدنظر موضوع ماده (۶۴) قانون اجرا (3 عضو از 7 نفر عضو) در مقایسه با ترکیب شورای رقابت (2 عضو از 12 عضو دارای حق رای)، بهنظر میرسد این هیئت مرجع مناسبی برای تجدیدنظر دستورالعملهای مصوب شورا مخصوصاً دستورالعملهای بند «۵» ماده (۵۸) که درباره تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار بازارهای انحصاری است نباشد. زیرا معمولاً بار فنی این دستورالعملها در مقایسه با بار حقوقی آنها بسیار بیشتر است. ضمناً همانگونه که در ادامه توضیح داده میشود دیوان عدالت اداری اختیار ابطال دستورالعملهای مصوب شورا را دارد. بنابراین اگر هیئت تجدیدنظر از فرایند تجدیدنظر دستورالعملهای شورا حذف شود، این دستورالعملها بدون امکان رسیدگی مجدد باقی نمیمانند.
مطابق ماده (۶۳) قانون اجرا (مصوب ۱۳۹۷)، کلیه تصمیمات شورای رقابت صرفاً قابل تجدیدنظر در هیئت تجدیدنظر است، اما دیوان عدالت اداری با استناد به اصول (۱۷۰ و ۱۷۳) قانون اساسی و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی خود را دارای صلاحیت برای تجدیدنظر در آرای قطعی و دستورالعملهای مصوب شورای رقابت دانسته و در موارد شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی از آرا و دستورالعملهای شورا به این پروندهها ورود کرده است. طبق اطلاعات جدول 7، در بازه سالهای 1396 تا پایان بهمنماه سال 1402 حدود ۳۷ درخواست ابطال مصوبات شورا (اعم از رأی و دستورالعمل) ازسوی اشخاص شاکی یا محکومعلیه نزد دیوان عدالت اداری ثبت شده که از این تعداد یک رأی ماده (۶۱) شورا توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است (درنتیجه میتوان ادعا کرد از ۱۳۰ رأی صادر شده توسط شورای رقابت در بازه سالهای ۱۳۹۶ تا بهمنماه سال ۱۴۰۲ نیز تنها ۱ رأی توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است).
همچنین دیوان در این بازه زمانی، تعداد ۳ دستورالعمل شورا را مورد ابطال جزئی یا کلی قرار داده است؛ با بررسی دستورالعملهای ابطال شده دوباره به این نتیجه میتوان رسید که از کل 8 دستورالعمل مصوب شورا در بازه زمانی سالهای ۱۳۹۶ تا بهمنماه سال ۱۴۰۲ تنها ۱ دستورالعمل توسط دیوان عدالت اداری مورد ابطال قرار گرفته است. درنهایت میتوان گفت با توجه به اینکه دیوان عدالت اداری در بازه زمانی مذکور اکثر قریب به اتفاق آرای ماده (۶۱) شورا را تأیید کرده است، درنتیجه دیوان عدالت اداری در عمل، مانعی بر سر راه شورای رقابت در امر مجازات مرتکبین رفتارهای ضدرقابتی نبوده است.
جدول 7. نتیجه درخواستهای ابطال مصوبات شورای رقابت که تاریخ تنظیم دادنامه آنها نزد دیوان عدالت اداری بین سالهای ۱۳۹۶ تا بهمنماه سال ۱۴۰۲ ثبت شده است
ردیف |
عنوان |
تعداد |
1 |
تعداد کل آرای ماده (۶۱) که کل یا بخشی از آن توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است. |
1 (نقض رأی 93/00/ ه ت هیئت تجدیدنظر شورای رقابت توسط شعبه ۵ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به علت نقض شکلی رسیدگی) |
2 |
تعداد کل دستورالعملهای مصوب شورا که کل یا بخشی از آن توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است. |
۳ (1. ابطال مصوبه 158 شورا (تعیین نرخ آبونمان تلفن ثابت)، 2. ابطال مصوبه 263 شورا (انحصار محصولات پتروشیمی)، 3. ابطال بند «۲» ماده (۴) دستورالعمل تنظیم بازار خودرو سواری). |
|
کل درخواستهای ثبت شده نزد دیوان عدالت اداری |
حدود ۳۷ |
مأخذ: اطلاعات دریافتی از مرکز ملی رقابت و پایگاه اینترنتی دیوان عدالت اداری.
تا به اینجا گزارش مختصری از عملکرد شورای رقابت ارائه شد. در ادامه به بررسی چالشهای اصلی پیشروی شورای رقابت پرداخته میشود.
شورای رقابت، امکان قانونی اجرای احکام خود را ندارد و در این زمینه به دادگستریها نیازمند است؛ ماده (۷۰) قانون اجرا بیان میدارد: «تصمیمات قطعی شورای رقابت یا هیئت تجدیدنظر حسب مورد توسط واحد اجرای احکام مدنی دادگستری اجرا میشود». درواقع اگر آرا پس از ابلاغ، توسط محکومعلیه اجرا نشد، شورای رقابت از دادگستریها برای اجرای حکم کمک میگیرد. بررسیهای انجام شده درباره آرای توقف رویه ضدرقابتی (بندهای «2 و 3» ماده (61)) که در عمل اکثر آرای ماده (۶۱) شورا را دربر میگیرد، حاکی از آن است که در بازه زمانی مورد بررسی جداول ۳ و ۴، دادگستریها تنها جنبه اعلامی حکم را اجرا میکنند. یعنی دادگستریها صرفاً حکم شورا را به محکومعلیه اعلام میکنند و در صورت عدم اجرای حکم توسط محکومعلیه، اقدامی توسط واحدهای اجرای احکام دادگستریها صورت نمیپذیرد. این مطلب بدین معناست که خیلی از آرای شورای رقابت عملاً در اقتصاد کشور تغییری را رقم نمیزنند.
در مورد بند «۱۲» ماده (۶۱) قانون اجرا یعنی جریمههای نقدی، برای مرکز ملی رقابت مشخص نیست که چه میزان از این جریمهها از اشخاص محکومعلیه اخذ شده است؟ مطابق ماده (۲۱) آییننامه اجرایی «نحوه تحقیق و بازرسی، رسیدگی به شکایات و اجرای آرای شورای رقابت» که در تاریخ 1395/06/14 توسط هیئت وزیران بهموجب ماده (۷۱) قانون اجرا تصویب شده است، برگ رسید پرداخت جریمههای نقدی باید برای شورا ارسال شود، اما طبق اعلام مرکز ملی رقابت تاکنون هیچ رسید پرداختی برای شورا و مرکز ملی رقابت ارسال نشده است. همچنین بهرغم پیگیریهای مکرر شورای رقابت و کمیسیون اصل (۹۰) از قوه قضائیه تاکنون هیچ اطلاعاتی از اخذ این جریمهها از سمت دادگستریها و سایر ارکان قوه قضائیه به شورای رقابت واصل نشده است. درنتیجه با توجه به سابقه اجرای احکام توقف رویه ضدرقابتی توسط دادگستریها میتوان گفت احتمال اینکه هیچیک یا اکثر این جریمهها اخذ نشده باشند وجود دارد.
البته اینکه چرا واحدهای اجرای احکام دادگستریها احکام شورا را بدین نحو اجرا میکنند نیاز به بررسی بیشتری دارد و ممکن است نقصهای قانونی سبب این مهم شده باشد، اما با توجه به مطالب گفته شده میتوان گفت هدف اصلی قانونگذاران و طراحان فصل نهم قانون اجرا از تأسیس شورای رقابت - یعنی مقابله با رویههای ضدرقابتی- در عمل بر زمین مانده است. البته این بهمعنای بیعملی اعضای شورای رقابت نیست. اعضای شورا در هر 3 دوره، تلاش بسیاری در بررسی پروندهها و صدور رأی مبذول داشتهاند، اما این تلاشها بهمعنای اجرا شدن آرا و مقابله کافی با رویههای ضدرقابتی در اقتصاد نیست.
با توجه به توضیحات ارائه شده، تفاوت در مرجع صدور رأی (شورای رقابت) و مرجع اجرای رأی (قوه قضائیه) یکی از ریشههای اجرا نشدن آرای این حوزه است. در ایران، فصل نهم قانون اجرا، درواقع دو کار مهم انجام داد: اول آنکه رفتارهای ضدرقابتی را ممنوع و جرمانگاری کرد و دوم، نهاد شورای رقابت را تأسیس کرد، بهطوریکه شورا، هم بررسی اولیه پروندهها و هم وظیفه صدور حکم را برعهده دارد (ماده 62). اما این امکان وجود داشت که قانون، فقط رفتارهای ضدرقابتی را که پیش از آن ممنوع نبوده است ممنوع کرده، اما رسیدگی به پروندهها را به نظام قضایی و دادگاهها واگذار کند (و در صورت تأسیس نهاد رقابت، فقط بررسی اولیه پروندهها را جزو وظایف او قرار دهد).
طبق بررسی خشنودی و حسینی (1395)، در برخی کشورها که در رسیدگی به رویههای ضدرقابتی موفق عمل کردهاند، نهاد رقابت در مقابله با رفتارهای ضدرقابتی مسئول صدور حکم نیست، بلکه نظام قضایی عهدهدار صدور حکم است؛ برای مثال در کشور آمریکا نهاد FTC که نهاد اصلی رقابت است در کنار وزارت دادگستری وظیفه بررسیهای اولیه پروندهها را برعهده دارد و رأی نهایی درباره تخلفات ضدرقابتی افراد، در دادگاهها صادر میشود. درواقع در این چارچوب، نهاد رقابت نقشی مانند دادستان و دادسرا را ایفا میکند. در استرالیا نیز تقسیم کار مشابهی بین نهاد رقابت و دادگاهها برقرار است [9].
از قضا در ایران در طراحی قانون شورای رقابت اختلافنظر وجود داشت. در پیشنویس لایحهای که توسط وزارت بازرگانی وقت به دولت ارائه شد شورای رقابت تنها مرجع رسیدگی به تخلفات ضدرقابتی شناسایی و واجد اختیار صدور رأی در نظر گرفته شد، اما در همان زمان در پیشنویس سازمان مدیریت و برنامهریزی وقت که در شهریورماه سال 1382 به هیئتوزیران تقدیم شد، دادگاههای دادگستری مرجع دارای صلاحیت صدور حکم و تجدیدنظر شناسایی شده بودند [7]. اما درنهایت چارچوب پیشنهادی وزارت بازرگانی وقت در دولت و سپس مجلس مورد موافقت قرار گرفت.
این طراحی هرچند از مزایای مهمی نظیر کاهش اطاله دادرسی در پروندههای ضدرقابتی برخوردار بود، اما از ابتدا با چالشهای بزرگی نیز همراه بوده که مهمترین چالش این طراحی، عدم اجرای مؤثر آرای شورای رقابت توسط قوه قضائیه است؛ ازآنجاکه مراحل مختلف تشکیل پرونده و صدور حکم در دادگستری و نظام قضایی طی نشده است، واحدهای اجرای احکام دادگستریها همانند آرای محاکم قضایی با این آرا رفتار نمیکنند و معمولاً اجرای این آرا روی زمین میماند.
درنهایت با توجه به توضیحات داده شده، اگرچه در قانون، شورای رقابت فقط نقش دادستان و بررسی اولیه پرونده را برعهده میگرفت و رأی محکومیت توسط دادگاهها صادر میشد کیفیت اجرای احکام در پروندههای ضدرقابتی را ارتقا میداد، اما اطاله دادرسی و تخصصی نبودن دادگاههای دادگستری نقاط ضعف مهم دیگری بود که دادرسی رقابت را با چالش مواجه میکرد [9]. توضیح بیشتر آنکه مطابق ماده (۲۹) قانون «بهبود مستمر محیط کسبوکار»، مصوب 1390/11/16، قوه قضائیه و دولت مکلف به انجام اقدامات قانونی لازم برای تنظیم آیین دادرسی تجاری و تشکیل دادگاههای تجاری شدهاند، اما هماکنون این دادگاهها تشکیل نشده و صرفاً در برخی از استانها، دعواهای تجاری در شعب خاص بررسی میشوند [10]. همچنین هنوز آیین دادرسی تجاری به قانون تبدیل نشده است. در جهت اجرای این حکم، لایحه «آیین دادرسی تجاری» در دوره هشتم مجلس، در تاریخ ۱390/۱۲/۱5 اعلام وصول شد. سپس در اجرای ماده (141) آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی (ارجاع مجدد لوایح معوقمانده در دوره پیشین)، در جلسه علنی مورخ 1395/4/13، این لایحه دوباره در دوره نهم اعلام وصول شد. درنهایت، مواد مربوط به موضوع مورد بحث در قالب مواد (۴۸۲) الی (۴۹۰) «لایحه تجارت» (در فصل سوم با عنوان «دادگاه تجارت») در تاریخ 1403/۱/28 به تصویب مجلس یازدهم رسید و برای اعلامنظر به شورای نگهبان ارسال شد.
در صورت گسترش دادگاههای تجاری و تربیت قضات آشنا به حقوق رقابت، مشکل عدم وجود تخصص در قوه قضائیه برای رسیدگی به رویههای ضدرقابتی تا حدودی رفع میشود، اما کماکان مشکل سرعت پایین دادرسی به قوت خود باقی است. در هر حال بهنظر میرسد تا نقطهای که بتوان فرایند صدور حکم را به داخل نظام قضایی برد و از مزایای اجرای بهتر احکام بهره برد فاصله بسیاری داریم و فعلاً بهصورت میان مدت، بهترین کار برای ارتقای اجرای احکام شورا، حفظ شأن صدور حکم برای شورا (مواد (61 و 62)) و همزمان برطرف کردن نقصهای قانونی و اجرایی پیشروی شورای رقابت و دادگستریها برای اجرای آرای شوراست.
جریمه نقدی در کنار دستور به توقف فرایند ادغام چند بنگاه یا حکم به تجزیه یک بنگاه بزرگ، از مهمترین ابزارهای نهادهای رقابت و دادگاهها در جهان برای مقابله با رویههای ضدرقابتی است. در قسمت قبل توضیح داده شد که اخذ جریمههای نقدی مصوب شورا در عمل با اما و اگرهای بسیاری مواجه است، اما فارغ از اجرای این احکام خود مبالغ جریمه اعداد بسیار پایین و غیربازدارندهای هستند. در بند «۱۲» ماده (۶۱) نسخه اولیه قانون اجرا، مصوب 1386/11/08 مبلغ جریمه باید بین 1 میلیون الی 100 میلیون تومان باشد. مطابق ماده (۸۴) قانون اجرا، مبالغ جزای نقدی مندرج در فصل نهم این قانون هر سهسال یکبار متناسب با رشد شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بهطور رسمی اعلام میشود، با پیشنهاد شورای رقابت و تصویب هیئتوزیران تعدیل میشود.
اینکه در فضای تورمی اقتصاد ایران، این اعداد هر سهسال یکبار تعدیل تورمی میشوند خود یکی از عوامل کاهش بازدارندگی مبالغ جریمه است. آخرین تعدیل جریمه نقدی براساس مصوبه مورخ 1402/06/29 هیئتوزیران میزان 858.6 میلیون تومان تا 1.0733 میلیارد تومان است. حتی این مقادیر جدید برای خیلی از بنگاههای بزرگ که گردش مالی چند 100 میلیارد یا چند 10هزار میلیاردی دارند بازدارندگی ندارد. بهتر است جریمه نقدی بنگاههای اقتصادی بهصورت نسبتی از فروش سالیانه آن شرکتها باشد که هم بهطور خودکار با تورم تعدیل شود و هم برای هر بنگاه متناسب با اندازه فروش و قدرت مالی آن اعمال شده تا از این طریق بازدارندگی کافی ایجاد شود.
برای مقایسه میتوان به جریمه 5 میلیارد دلاری شرکت بزرگ فیسبوک توسط نهاد رقابت آمریکا (FTC) اشاره کرد. در سال 2019 برای شرکت فیسبوک به اتهام نقض حریم خصوصی کاربران و استفاده تجاری از دادههای خصوصی آنها مبلغ 5 میلیارد دلار (معادل تقریباً 9 درصد درآمد سال 2018 این شرکت [11]) جریمه نقدی تعیین شد. درنهایت این شرکت پذیرفت در ازای عدم طرح پرونده در دادگاه این جریمه را بپردازد و مقررات جدید FTC برای محافظت از دادهها و حریم خصوصی کاربران را اعمال کند [12].
در شکل ۱، تجزیهوتحلیل اطلاعات جریمههای نقدی بنگاههای اقتصادی در نمونهای از آرا که در بازه سالهای ۱۳۹۵ تا پایان مهرماه سال ۱۴۰۲ به تصویب شورای رقابت رسیده و جهت اجرا و اعمال ماده (۷۰) قانون اجرا به دادگستری ارسال شدهاند (اطلاعات جدول ۴) آمده است.
شکل ۱. نمودار برخی جریمههای نقدی بنگاههای اقتصادی توسط شورای رقابت ارسال شده به دادگستریها جهت صدور اجرائیه - بازه سالهای ۱۳۹۵ تا پایان مهرماه سال ۱۴۰۲ (مبالغ به میلیون تومان)
مأخذ: محاسبات محقق مبتنیبر تجزیهوتحلیل اطلاعات جدول ۴.
** تعدیل تورمی با استفاده از دادههای «شاخص قیمت مصرفکننده (CPI) مرکز آمار برای خانوارهای کل کشور» محاسبه شده است.
** نام شرکتهایی که جریمه شدهاند در محور افقی آمده است. اعداد داخل پرانتز، تاریخ صدور رای توسط شورای رقابت است.
مطابق اطلاعات شکل ۱ میانگین مبلغ جریمه شرکتها به قیمتهای ثابت ۱۴۰۲ تنها ۶۰۸ میلیون تومان است. اگرچه اظهارنظر درباره مبلغ یک جریمه بدون در نظر گرفتن نوع جرم دقیق نیست، اما شکل نشان میدهد که بهطور کلی مبالغ جریمه به نسبت فعالیت بنگاههای اقتصادی اعداد کمی هستند. حتی اگر این جریمهها اخذ شده باشند، بهعلت مبالغ بسیار پایین (به نسبت درآمد و فروش شرکتها) اثر بازدارنده کافی جهت عدم تکرار رفتارهای ضدرقابتی توسط بنگاههای اقتصادی بهوجود نمیآید.
بند «۱۲» ماده (۶۱) قانون اجرا به شورا اجازه میدهد که تنها در موارد نقض ممنوعیتهای ماده (۴۵) قانون از جریمه نقدی استفاده کند. با توجه به اینکه یکی از مهمترین رفتارهای ضدرقابتی بهویژه در بازارهایی که از درجه تمرکز بالایی برخوردارند انواع «تبانی» است و همچنین جریمه نقدی مهمترین یا حداقل یکی از مهمترین ابزارهای نهادهای رقابت در اجرای قوانین رقابت و ضد تراست در همه کشورهاست، لازم است نهاد رقابت ایران بتواند از این ابزار برای رسیدگی به همه رفتارهای ضدرقابتی ازجمله انواع تبانی روی قیمت، مقدار و... (ماده (۴۴)) نیز استفاده کند، اما نقص قانونی فعلی به شورا اجازه نمیدهد رفتارهای مبتنیبر تبانی را با جریمه نقدی مجازات کند.
همچنین برای اینکه ضمانت اجرای آرای شورا در بندهای «۱ تا ۱۱» ماده (۶۱) ارتقا یابد، راهکارهایی نظیر افزودن این امکان قانونی که شورا بتواند اشخاصی را که به هریک از این بندهای ۱۱گانه (نظیر توقف رویه ضدرقابتی) محکوم شده و پس از مدت معلومی حکم صادره را اجرا نمیکنند جریمه کند، شاید بتواند مؤثر باشد.
مواد (47 و 48) قانون اجرا، به غیر از 2 مورد، هرگونه ادغام و تملکی که باعث اخلال در رقابت یا تمرکز شدید در بازار شود را ممنوع دانسته است. تنها موارد استثنا حالتهایی است که دستیابی به دانش فنی و یا پیشگیری از توقف بنگاه، جزء از طریق ادغام امکانپذیر نباشد. مطابق بند «۳» ماده (۵۸) شورای رقابت میتواند دستورالعمل مرتبط با ادغام و تملک (مواد 47 و 48) را تدوین و ابلاغ کند. در همین راستا، شورای رقابت دستورالعمل ادغام و تملک را در قالب تصمیم 351 تصویب و ابلاغ کرده، اما در ماده (۴۹) گفته شده است: «بنگاهها و شرکتها میتوانند در مورد شمول مواد (47 و 48) این قانون بر اقدامات خود از شورای رقابت کسب تکلیف کنند». این بدان معناست که شرکتها، هیچ تکلیفی مبتنیبر اعلام قبلی تصمیم ادغام و تملک خود به شورای رقابت ندارند. البته پس از آنکه معامله ادغام و تملک صورت گرفت، اگر شورای رقابت آن را مصداق رویه ضدرقابتی موضوع مواد (47 و 48 ) تشخیص داد میتواند دستور به فسخ و ابطال آن قرارداد دهد. درنتیجه میتوان گفت شورای رقابت روی فرایندهای ادغام و تملکی که منجر به افزایش تمرکز بازار میشوند نظارت دارد، اما این نظارت او پسینی (Ex-Post) یا گذشتهنگر است. جلوگیری از انجام یک ادغام نسبت به تجزیه شرکت جدید حاصل شده بسیار کار سادهتر و کمهزینهتری است.
در کشورهای توسعهیافته، از معدود مواردی که به نهاد رقابت امکان نظارت پیشینی (Ex-Ante) یا آیندهنگر دادهاند، نظارت بر فرایندهای ادغام و تملک است.برای نمونه در کشور آمریکا، شرکتها موظفند در بسیاری از موارد، تصمیم ادغام و تملک خود را همراه با اطلاعات مورد نیاز، به FTC (نهاد رقابت آمریکا) اعلام کنند. FTC در مهلت قانونی خود باید پرونده ادغام و تملک را بررسی کرده و اگر نیاز به دریافت اطلاعات بیشتری است آن را درخواست کند [13]. درنهایت اگر FTC آن ادغام و تملک را موجب تمرکز در بازار و اخلال در رقابت تشخیص داد میتواند با طرح موضوع در دادگاههای فدرال، فرایند ادغام و تملک را با رأی قاضی متوقف و لغو کند [14].
مهمترین بستر شکلگیری رفتار ضدرقابتی، داشتن موقعیت مسلط اقتصادی و تمرکز بالا، ادغام و تملک از مهمترین راههای افزایش تمرکز در بازارهاست. برای همین کشورهای توسعهیافته، امکان قانونی نظارت پیشینی نهاد رقابت خود بر فرایند ادغام و تملک را فراهم کردهاند تا با سریعترین و کمهزینهترین روش، جلوی افزایش تمرکز شدید در بازارها در موارد غیر ضرور را بگیرند، اما نقص قانونی فعلی در قانون اجرا، امکان نظارت پیشینی را برای نهاد رقابت ایران فراهم نمیکند.
نکته مهمی که ضروری است ذکر شود این است که در صنایعی که در برنامه سیاست صنعتی دولت هستند، لازم است نظارت پیشینی شورای رقابت بر فرایند ادغام و تملک ذیل سیاستهای صنعتی دولت اعمال شود. چراکه در برخی موارد که انگیزههای بازار آزاد نمیتواند تمرکز کافی را در صنایع ایجاد کند، ممکن است یکی از ابزارهای دولت بهمنظور افزایش انگیزه و توانمندی مالی برای سرمایهگذاری و نوآوری در یک صنعت منتخب، پیگیری افزایش تمرکز در بازار از طریق فرایندهای ادغام و تملک باشد.
در فصل نهم قانون اجرا، اختیارات شورای رقابت برای رسیدگی به رویههای ضدرقابتی همانند قوانین رقابت کشورهای توسعهیافته، عمدتاً از جنس ورود گذشتهنگر (پسینی) است. در کشورهای توسعهیافته، از معدود مواردی که بهموجب قانون رقابت، نهاد رقابت میتواند مداخله پیشینی کند فرایند ادغام و تملک است.
در قسمت قبل توضیح داده شد که در قانون رقابت ایران، برخلاف رویه جاری برخی کشورهای توسعهیافته، امکان نظارت پیشینی برای شورای رقابت در ادغام و تملک تعبیه نشده، اما از طرفی در قانون رقابت ایران، وظایف و اختیارات پیشینی دیگری برای شورای رقابت طراحی شده است. طبق قانون اجرا، شورای رقابت در دو جا وظایفی از جنس تنظیمگری بخشی بازارها که بهصورت پیشینی اعمال میشوند دارد: یکی ماده (۵۹) این قانون که شورای رقابت را مکلف به ارائه اساسنامه پیشنهادی نهادهای تنظیمگر بخشی مستقل در بازارهایی که به تشخیص آن شورا مصداق انحصار بوده ، نیازمند تأسیس نهاد مستقل تنظیمگر کرده است و دیگری بند «۵» ماده (۵۸) که تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی بازار در بازارهای انحصاری را به شورای رقابت سپرده است.
هرچند بند «۵» ماده (۵۸) ابزار پیشگیریکننده از وقوع رفتارهای ضدرقابتی است (مثلاً تنظیم مقدار تولید یا قیمت در یک بازار انحصاری سبب میشود امکان اینکه بنگاهها با کاهش مقدار عرضه، قیمت فروش محصول خود را افزایش داده و به زیان مصرفکننده سود خود را افزایش دهند از بین میرود)، اما تجربه کشورهای توسعهیافته حاکی از آن است که تنظیم قیمت و مقدار بهمنظور پیشگیری از وقوع رفتارهای ضدرقابتی، توسط تنظیمگرهای بخشی صورت میپذیرد و نه نهاد رقابت. فلسفه این امر آن است که برای تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار، یک تنظیمگری آیندهنگر و پیشینی است و نیاز به دقت و چابکی بالا و از طرفی جمعآوری مستمر اطلاعات از بازار مورد هدف دارد تا مقررات بتواند همزمان با تغییرات فناوری در آن صنعت و سایر تغییرات متغیرهای اقتصادی در بازارهای مرتبط، خود را انطباق دهد. لحاظ پیچیدگیهای فنی که با ابعاد اقتصادی ترکیب میشوند، پیچیدگی اینگونه تنظیمگریها را دو چندان میکند. ازاینرو برای هر صنعت که نیازمند اینگونه تنظیمگریهاست نیاز است یک سازمان با بدنه کارشناسی کافی وجود داشته باشد و نهاد رقابت توانایی کافی را ندارد که این وظیفه را ناظر به همه بازارها و صنایع انحصاری انجام دهد.
بررسی دستور جلسات شورای رقابت در جدول 1 نشانگر این است که بخش عمدهای از وقت شورا به اختیارات تنظیمگری بخشی (عمدتاً بند «۵» ماده (۵۸)) سپری شده است. برای مثال طی دوره دوم فعالیت شورا تعداد 65 جلسه از 262 جلسه برگزار شده (حدود 25 درصد) موضوع خودرو در دستور کار شورا بوده که عمده آن مرتبط با تنظیم قیمت و شرایط دسترسی به بازار (بند «۵» ماده (۵۸)) است [8].
مطالعه ارتباط تنظیمگران بخشی و نهاد رقابت در سایر کشورهای دنیا نشانگر این مطلب است که در اغلب کشورهای توسعهیافته مشخصاً آمریکا، اتحادیه اروپا (منظور نهاد اتحادیه اروپاست نه کشورهای عضو) و انگلستان، تنظیم قیمت و مقدار از نهاد رقابت جدا بوده و کاملاً در اختیار نهاد تنظیمگر بخشی قرار دارد که یا مستقل است و یا ذیل یکی از وزارتخانههای دولت است. همچنین در این کشورها نهاد رقابت وظیفه یا اختیار مشارکت در طراحی و پیشنهاد اساسنامه تنظیمگران بخشی که در ماده (۵۹) قانون اجرا متوجه شورای رقابت دانسته شده را ندارد.
البته در برخی کشورها نظیر اسپانیا و روسیه، اختیارات نهاد رقابت و تنظیمگری بخشی در یک نهاد متمرکز شدهاند. در اسپانیا «کمیسیون ملی بازارها و رقابت (CNMC)» یک کمیسیون مستقل از دولت و تحت نظارت پارلمان است که در اکتبر سال ۲۰۱۳ از ادغام نهاد ضد تراست و تنظیمگرهای بخشی تأسیس شده است. ذیل این کمیسیون اداره رقابت وجود دارد که تنظیمگری رقابت و ضد تراست را انجام میدهد. همچنین ادارههای دیگری نیز وجود دارند که هریک تنظیمگر بخشی یکی از حوزههای انرژی، ارتباطات، صوت و تصویر و... هستند [15] . در روسیه، نیز نهاد ضد انحصار FAS مسئول اجرای قانون ضد تراست روسیه است. این نهاد در سال 2004 تأسیس شد و در سال 2015، نهاد تعرفهگذاری فدرال در آن ادغام شد و درنتیجه این نهاد اختیارات گسترده در امور قیمتگذاری بازارهای مختلف را بهدست آورد [16].
با بررسی نهادهای رقابت کشورهای جهان مشخص میشود که طراحیای که در قانون رقابت ایران در مورد اختلاط وظایف تنظیمگری بخشی و تنظیمگری رقابت صورت گرفته است مشابه تجربه کشورهای توسعهیافته نیست. این اختلاط حتی بیشتر نیز است؛ بند «۱» جزء «ب» تبصره «۲» ماده (۵۹) مشخص کرده است که تمام یا بخشی از اختیارات شورای رقابت در ماده (۶۱) قانون اجرا که مستقیماً مربوط به رسیدگی به رویههای ضدرقابتی بهصورت پسینی است و جنبه شبهقضایی دارد باید به تنظیمگر بخشی واگذار شود. با اجرای این حکم، بخشی از وظایف و اختیارات اولیه نهاد رقابت به تنظیمگر بخشی واگذار میشود. البته ازآنجاکه تاکنون هیچ تنظیمگر بخشی با استناد به ماده (۵۹) تأسیس نشده است هنوز شورای رقابت اختیار اعمال ماده (۶۱) در همه بازارهای کالا و خدمات را دارد. بهنظر میرسد اعطای برخی اختیارات تنظیمگری بخشی (بند «۵» ماده (۵۸) و ماده (۵۹)) به نهاد رقابت و متقابلاً اعطای برخی اختیارات مهم نهاد رقابت به تنظیمگرهای بخشی با تجربیات کشورهای توسعهیافته همخوانی ندارد. البته این نتیجهگیری به این معنا نیست که مدل پیاده شده در کشورهای مذکور بهینهترین مدل برای ایران است بلکه برای ارائه الگوی بهینه متناسب ایران، استدلالهای دیگری باید ذکر شود. هدف از این بررسی صرفاً رسیدن به پاسخ این سؤال بود که چارچوب اجرا شده در ایران چقدر با تجربیات کشورهای توسعهیافته مشابهت دارد.
در وضعیت کنونی با اینکه هیچ تنظیمگر بخشی مستقل موضوع ماده (۵۹) قانون اجرا تأسیس نشده است، اما بین شورای رقابت و دولت اصطکاکهای زیادی وجود دارد که تقریباً همه آن به امر تنظیمگری بخشی باز میگردد. مهمترین عامل اصطکاک در وضعیت فعلی بند «۵» ماده (۵۸) قانون اجراست. شورای رقابت به واسطه انحصاری بودن بازارهای داخلی در صنایع خودروسازی، برخی محصولات پتروشیمی، ارتباطات، ریل و... هر از چندی دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار صادر میکند که این امر در عمل با مأموریت تنظیمگری بخشی ذیل وزارتخانههای متبوع در تعارض است. همچنین این شورا تا به حال سه پیشنهاد تأسیس تنظیمگر بخشی مستقل در صنایع برق، پتروشیمی و پسماند را تصویب و به دولت ارسال کرده است (البته شورای سوم در سال 1401 طی نامهای به دولت این سه پیشنهاد را پس گرفته است). این پیشنهادها با شمار زیادی از اختیارات فعلی وزارتخانهها در تعارض بوده (مورد پسماند با اختیارات فعلی شهرداریها در تعارض است) و عملاً عامل ایجاد اصطکاک بین دولت و شورا بوده است. گفتنی است تزاحم وظایف و اختیارات شورا و صداوسیما (ساترا) در امر تنظیمگری اقتصادی صوت و تصویر فراگیر نیز وجود دارد که بررسی آن نیاز به مجال دیگری دارد.
با توجه به توضیحات داده شده میتوان ادعا کرد که با توجه به پیچیدگیهای فنی و اقتصادی صنایع و بازارهای انحصاری و نیاز به دقت و سرعت بالا برای تنظیمگریهای پیشینی و جلونگر و همچنین با توجه به تجربه کشورهای موفق در عرصه سیاستگذاری رقابت و تنظیمگری صنایع، تنظیمگری بخشی بازارهای انحصاری نظیر تنظیم قیمت و مقدار در توان نهاد رقابت نبوده و هر صنعت که بازار محصول آن انحصاری است نیازمند نهادهای تنظیمگر تخصصی هستند. اینکه این نهادهای تخصصی از دولت مستقل باشند یا ذیل آن تعریف شوند سؤالی است که پاسخ کلی آن نیازمند بحث و بررسی مفصلی است، اما حداقل در برخی صنایع درباره نسبت تنظیمگرهای بخشی و دولت میتوان تحلیل مشخصی ارائه داد که در ذیل ارائه میشود.
یکی از مداخلات دولت که بهدلیل وجود شکست بازار اتفاق میافتد مداخلات توسعهای دولت است. در این نوع مداخلات، برخی صنایع که رشد آنها اثر سرریز دانش و فناوری بر کل اقتصاد دارد و سازوکار بازار نمیتواند سبب سرمایهگذاری کافی در آن صنایع شود انتخاب شده و مورد حمایت دولت قرار میدهند. در کشورهای در حال توسعه خیلی از مواقع، آثار جانبی در این صنایع جدی نیست، اما سرمایهگذاری در آن صنایع هم نیازمند مبالغ بسیار زیاد در افق بلندمدت بوده و هم با خطر (ریسک) مواجه است و یک نظام مالی پیشرفته برای تأمین مالی بیرونی و اشتراک ریسک نیز وجود ندارد، درنتیجه بخش خصوصی انگیزه و توان سرمایهگذاری در این بخشها را ندارد؛ در این موارد دولت با اتخاذ سیاستهایی ریسک سرمایهگذاری در این صنایع را کاسته و سودآوری آن را افزایش میدهد. درنهایت نتیجه این حمایتها، بزرگ شدن سهم آن صنایع از کل تولید ناخالص داخلی خواهد بود.
مداخلات توسعهای (سیاستهای صنعتی) خیلی از اوقات با کاهش میزان یا کیفیت مصرف کوتاهمدت به سطحی پایینتر از خروجی بازار آزاد (نظیر تعرفهگذاری روی واردات برخی کالاها) و کمک به بازتخصیص منابع اقتصاد به بخشهایی که بیشترین منافع را «در افق بلندمدت» برای کل اقتصاد دارند همراهند، اما این سیاستهای توسعهای کاملاً با مقوله تنظیمگری بخشی همپوشانی دارند. برای مثال ممکن است در یک بسته سیاست توسعهای، برای گسترش یک صنعت نوپا، لازم باشد با محدودیت واردات و با اعطای درجهای از انحصار به بازیگران داخلی، سودآوری یک فعالیت تولیدی بالا رفته و ریسک سرمایهگذاری در آن صنعت کاهش یابد تا هم انگیزه ورود سرمایهگذاران جدید به صنعت فراهم شود و هم منابع داخلی شرکتهای داخلی آن صنعت از محل سود افزایش یافته تا با آن منابع داخلی، شرکتها اقدام به تحقیق و توسعه، انتقال فناوری و انباشت سرمایه فیزیکی کنند. حال اگر یک تنظیمگر بخشی مستقل را در نظر بگیریم که تابع هدفی که بیشینه میکند رفاه «کوتاهمدت» مصرفکننده است، این نهاد سعی میکند کل سودی که بازیگران از انحصار ناشی از محدودیت واردات بهدست میآورند را از طریق تنظیم قیمت (یا مقدار تولید)، به اضافه رفاه مصرفکننده تبدیل کند. درواقع اهداف این تنظیمگر بخشی مستقل با این بسته سیاستی که به دنبال توسعه آن صنعت است در تعارض بوده و در عمل مانعی برای این سیاست توسعهای است.
البته از طرفی در این مواقع بهدلیل انحصار قانونی ناشی از سیاستهای توسعهای دولت (نظیر محدودیت واردات) اگر درجه تمرکز بازار بالا باشد، امر تنظیمگری بخشی از طریق تنظیم قیمت و مقدار فروش انحصارگران اجتنابناپذیر است. زیرا ممکن است بازیگران صنعت منتخب، رفتار انحصاری نشان داده و با کاهش مقدار عرضه به کمتر از مقدار بهینه، قیمتهای فروش خود را افزایش دهند. اما با توجه به توضیحات ارائه شده، در این صنایع لازم است تنظیمگرهای بخشی ذیل سیاستگذار توسعهای -یعنی دولت - و اهداف او کار کنند. همچنین شایان ذکر است برای دولت، بهعنوان سیاستگذار توسعهای، علاوهبر رفاه بلندمدت در اقتصاد، رفاه کوتاهمدت مصرفکنندگان نیز مهم است و اگر دولت متولی تنظیمگری بخشی بازارهای انحصاری باشد، دولت اجازه نخواهد داد تولیدکنندگان انحصاری با کاهش عرضه، محصول خود را با قیمتهای خیلی بالا به مصرفکنندگان بفروشند.
شایان ذکر است در مورد صنایعی که در برنامه سیاست صنعتی دولت نیستند، ملاحظات ایجاد تنظیمگر مستقل کمتر است، اما ساختار تنظیمگر بخشی آنهم نیاز به بررسی جداگانه دارد.
ازآنجاکه بودجه و امور استخدامی و گسترش ساختار شورا در دست دولت بوده (سازمان برنامهوبودجه و سازمان اداری استخدامی) و اصطکاکهای موجود بین شورا و دولت بر آنها سایه افکنده است. در این بخش مختصری در این باره بحث میشود. در جدول 8 بودجه مصوب مجلس شورای اسلامی برای شورای رقابت که با عنوان «مرکز ملی رقابت» در قوانین بودجه منعکس میشود ارائه شده است.
جدول 8. بودجه مصوب شورای رقابت از ابتدا تاکنون – مبالغ به میلیارد تومان
سال |
منابع جدول 7 |
منابع جداول 9 و 7-1 |
بودجه کل |
رشد بودجه کل نسبت به سال قبل (%) |
1403 |
49.7 |
5 |
54.7 |
24 |
1402 |
39.2 |
5 |
44.2 |
- |
1401 |
- |
- |
- |
- |
1400 |
15.3 |
- |
15.3 |
18 |
1399 |
13 |
- |
13 |
5 |
1398 |
12.4 |
- |
12.4 |
53 |
1397 |
8.1 |
- |
8.1 |
13 |
1396 |
7.2 |
- |
7.2 |
13 |
1395 |
6.4 |
- |
6.4 |
33 |
1394 |
4.8 |
- |
4.8 |
85 |
1393 |
2.6 |
- |
2.6 |
30 |
1392 |
2 |
- |
2 |
33 |
1391 |
1.5 |
- |
1.5 |
15 |
1390 |
1.3 |
- |
1.3 |
30 |
1389 |
- |
1 |
1 |
- |
مأخذ: قوانین بودجه سالیانه مصوب مجلس شورای اسلامی.
در طراحی فعلی که شورا وظیفه تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار در کلیه بازارهای انحصاری را برعهده دارد، بودجه و نیروی انسانی فعلی شورا تکافوی این وظیفه بهعلاوه رسیدگی به رفتارهای ضدرقابتی بهصورت پسینی را نمیدهد. زیرا برای تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار در یک صنعت باید گروهی از متخصصان زبده بهطور مستمر شرایط بازار و همچنین شرایط فنی و فناوری آن صنعت را پایش کنند. حال اگر این وظیفه به کلیه صنایعی که دارای بازار داخلی انحصاری (چه انحصار قانونی ناشی از سیاستهای صنعتی دولت و چه انحصار ناشی از محدودیتهای طبیعی ورود بازیگر جدید) هستند تعمیم یابد خود، بودجه و ساختار معظمی را میطلبد. اگر آن صنایع، صنایع منتخب سیاستهای صنعتی باشند و لازم باشد ملاحظات توسعهای نیز لحاظ شود، این وظایف دوچندان خواهند شد. لذا بودجه فعلی و کمیت و کیفیت کارشناسان فعلی شورا و مرکز ملی رقابت قطعا کافی نیست. اما اگر وظایف مربوط به بند «۵» ماده (۵۸) از شورای رقابت منتزع شده و شورای رقابت تنها به مأموریت اصلی خود یعنی رسیدگی به رویههای ضدرقابتی بهصورت پسنگر و نظارت بر ادغام و تملکها بهصورت پیشینی بپردازد، بار سنگینی از وقت اعضای شورا و بدنه کارشناسی برداشته شده و بودجه فعلی (۴۴.۲ میلیارد تومان در سال ۱۴۰۲) حتی برای ارتقای کیفیت نیروی انسانی و بدنه کارشناسی میتواند قابلقبول باشد. در شرایط فعلی که دولت، شورا را بهواسطه دخالت در امر تنظیمگری بخشی بهموجب بند «۵» ماده (۵۸) و ماده (۵۹) مزاحم خود میبیند بعید است بودجه و ساختار سازمانی شورا، ارتقای قابلتوجهی یابد، اما با کاهش این تزاحمها حتی فضا برای افزایش بودجه شورا برای رسیدگی هرچه بهتر به رفتارهای ضدرقابتی آمادهتر خواهد شد.
طبق بند «۱» ماده (۶) قانون اجرا، «نهادهای عمومی غیردولتی» موظف شدهاند گزارش مجموع مالکیت مستقیم و غیرمستقیم کلیه شرکتهای تابعه و وابسته خود را در هر بازار تولید کالا و خدمات هر ۶ ماه یکبار به شورای رقابت ارسال کنند. در بند «۲» این ماده و تبصره مربوط به آن، این نهادها از اینکه در هر بازار کالا یا خدمات مالکیت مستقیم یا غیرمستقیم بیش از ۴۰٪ سهم بازار را داشته باشند منع شده و نظارت بر اجرای این بند برعهده شورای رقابت گذاشته شده است. همچنین طبق بند «۳» این ماده و تبصرههای این بند، این نهادها میتوانند بهطور مستقیم و غیرمستقیم حداکثر ۴۰٪ مالکیت هر بنگاه اقتصادی را داشته باشند و موظف هستند در صورت مالکیت مازاد بر ۴۰٪، گزارش کاهش درصد مالکیت خود تا رسیدن به زیر ۴۰ درصد را هر ۶ ماه یکبار به شورای رقابت ارسال کنند. شورای رقابت تاکنون ۱۴ صندوق بازنشستگی، ۲۶ نهاد عمومی غیردولتی و همه شهرداریهای کشور با تمرکز بر ۹ شهرداری کلانشهر را مشمول این ماده تشخیص داده است [17]. اجرای این حکم به پررنگ شدن نقش بخش خصوصی در اقتصاد کشور کمک کرده و اقتصاد کشور را به اهداف ابلاغ سیاستهای کلی اصل (۴۴) نزدیکتر خواهد ساخت، اما عملاً بسیاری از این نهادها این حکم قانونی را اجرا نمیکنند. با توجه به اینکه بسیاری از نهادهای مشمول ماده (۶) خود را نسبت به شورای رقابت پاسخگو نمیدانند، شورای رقابت به تنهایی نمیتواند این حکم قانونی را اجرا کند و لازم است قوه قضائیه در این زمینه به شورا کمک کند. در بند «۱» این ماده عدم ارائه اطلاعات و یا خلاف واقع بودن آن توسط نهادهای موضوع این ماده را مشمول حکم ماده (۷۲) قانون اجرا دانسته است. طبق ماده (۷۲)، دادگاه میتواند با شکایت شورا این نهادها را در صورت احراز تخلف به ترکیبی از مجازاتهای حبس تعزیری و جزای نقدی محکوم کند.
پس از سه بار اصلاح این ماده قانونی در سالهای ۱۳۹۳، ۱۳۹۵ و ۱۳۹۷ درنهایت شورای عالی اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) به این موضوع ورود کرده و در جلسه مورخ ۲۸ مهرماه سال ۱۳۹۹ تکالیفی را برای دستگاههای ذیربط در این موضوع تعیین کرده است. در مصوبه این شورا درخصوص تدوین و تصویب آییننامه اجرایی ماده (۶) و نیز تهیه لایحه اصلاحی این ماده تصمیماتی اتخاذ شده است. همچنین در این مصوبه، شورای رقابت مکلف شده که بهمنظور ارتقای بهرهبرداری از اقدامات انضباطی و جرائم مصرح در ماده (۶)، یک کمیته مشترک نظارتی- قضایی متشکل از وزارت دادگستری، دادستانی کل کشور، سازمان بورس و اوراق بهادار، دیوان محاسبات کشور و دستگاههای اجرایی ذیربط را تشکیل دهد و گزارش سالیانه عملکرد این کمیته را به شورای عالی اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) ارائه کند [18]. در تاریخ اسفندماه سال ۱۴۰۱ بهموجب مصوبه شماره ۵۵۱ شورای رقابت، این شورا از ظرفیت ماده (۷۲) استفاده و علیه ۱۳ نهاد عمومی غیردولتی که به این شورا گزارش ارسال نکردهاند شکایت کرد [19]. گفتنی است که هیچیک از این پیگیریها تاکنون نتیجه قابلتوجهی نداشته است.
شایان ذکر است اگرچه بر اجرای حکم ماده (۶) قانون اجرا، فوایدی مترتب است، اما اجرای آن میتواند آسیبهایی را نیز بههمراه داشته باشد. توضیح آنکه خیلی از اوقات بخش خصوصی انگیزه سرمایهگذاری در بخشهایی از اقتصاد نظیر زیرساختها که نیازمند سرمایهگذاریهای بلندمدت است را ندارد. این امر بدان دلیل است که طولانی شدن مدت پروژهها سبب میشود نااطمینانیهای مرتبط با پروژه افزایش یابد و «بازده تعدیل شده با ریسک» این سرمایهگذاریها کاهش یابد. در کشورهای در حال توسعه که نااطمینانیهای ناشی از عدم ثبات سیاسی و اقتصاد کلان بیشتر است این مشکل جدیتر نیز هست. در این شرایط لازم است دولت اقدام به سرمایهگذاری در این بخشها کند. در صورت عدم تکافوی بودجه دولت برای این سرمایهگذاریها، سرمایهگذاری نهادهای عمومی غیردولتی در این بخشها میتواند سودمند باشد. از طرفی محدودیت سقف ۴۰٪ مالکیت بنگاه و سهم بازار مانع ورود این نهادها به این سرمایهگذاریها بوده و ممکن است کل اقتصاد را از انجام آن پروژهها محروم سازد.
سایر چالشهای پیشروی شورای رقابت که از درجه اهمیت کمتری برخوردارند شامل موارد زیر میشود:
طبق ماده (۵۳) قانون اجرا، فقط 2 نفر از 15 عضو شورا صاحبنظر اقتصادی هستند. برای همین دو نفر نیز قید تخصص در اقتصاد رقابت و سازماندهی صنعتی لحاظ نشده است. با توجه به ابعاد اقتصادی بسیار تخصصی موضوعات مورد بحث در شورا این نسبت بسیار پایین است. همچنین صاحبنظران اقتصادی باید از بین افرادی انتخاب شوند که مفهوم رقابت و ربط آن با توسعه را بهصورت علمی درک میکنند. شایان ذکر است حتی در بین افراد صاحبنظر اقتصادی در کشور، تعداد افرادی که بر رابطه رقابت و توسعه واقف باشند بسیار اندک است.
با اینکه 45 درصد از تعداد مواد (قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) مربوط به فصل نهم (ممنوعیتنگاری رفتارهای ضدرقابتی و تأسیس شورای رقابت) این قانون است، اما از شورای رقابت کسی در این شورا عضویت ندارد. این درحالی است که افراد مختلفی مانند رئیس سازمان خصوصیسازی، رئیس دیوان محاسبات، رئیس سازمان صداوسیما، سه نماینده مجلس، رئیس اتاق بازرگانی، رئیس اتاق تعاون، رئیس سازمان بورس و سه نفر خبره اقتصادی به پیشنهاد وزیر اقتصاد (و حکم رئیسجمهور) عضو این شورا هستند.
همچنین وظایف و اختیارات شورای رقابت در ماده (6) قانون اجرا (نظارت بر سهم بازار و مالکیت نهادهای عمومی غیردولتی بر بنگاههای اقتصادی) با بسیاری از بندهای سیاستهای کلی اصل (44) و اهداف تصریح شده در ابلاغیه این سیاست ها نظیر «گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی» و «افزایش سهم بخشهای خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی» مرتبط است و از این جهت نیز حضور رئیس یا نماینده شورای رقابت در این شورای عالی ضروری به نظر می رسد.
در بند «۲» بخشنامه شماره 9000/35725/100 مورخ 1398/04/15 رئیس محترم وقت قوه قضائیه، دادگستریها مکلف به تعیین شعب تخصصی اجرای آرای شورای رقابت در مراکز استانها و شهرهای مهم شدهاند، اما این مهم فقط درباره شهر تهران عملی شده است (شعبه 77 دادگاه حقوقی مجتمع قضایی شهید صدر، بهعنوان شعبه تخصصی اجرای احکام شورای رقابت در شهر تهران تعیین شده است). تخصیص شعب تخصصی اجرای احکام سبب از سردرگمی خارج شدن شهروندان برای پیگیری آرایی که به نفع ایشان صادر شده و همچنین باعث ایجاد رویه ثابت در مواجهه با احکام شورای رقابت توسط دادگستریها میشود.
با اینکه بخش عمده دستورالعملهای شورا ماهیت فنی و اقتصادی دارند و نه حقوقی، اما با اصلاحات قانون در سال 1397 تمامی تصمیمات شورا ازجمله دستورالعملهای مصوب، در هیئت تجدیدنظر قابل تجدیدنظر هستند. این درحالی است که وجه قضایی ترکیب هیئت تجدیدنظر بسیار پررنگتر از شورای رقابت است. همچنین این درحالی است که دستورالعملهای مصوب شورا توسط دیوان عدالت اداری قابل ابطال هستند و این خود نوعی نظارت پسینی بر این مصوبات است.
اگرچه در ماده (۵۲) اعطای کمک تبعیضآمیز توسط دولت به بنگاهها که موجب اخلال در رقابت شود ممنوع دانسته شده، اما این ممنوعیت عملا ضمانت اجرایی ندارد. چراکه شورای رقابت طبق قانون اجرا، این اختیار را ندارد که دستگاههای دولتی متخلف را جریمه کرده یا دستور به توقف تصمیمات آنها در اینباره دهد. شورای رقابت صرفا میتواند طبق بند «۳» ماده (۵۸) دستورالعملهایی مرتبط با این ممنوعیت را به تصویب برساند که اجرای این دستورالعملها نیز دوباره فاقد ضمانت اجراست.
شایان ذکر است اعطای یارانه دولتی در قالب یک برنامه سیاست صنعتی به همه بنگاههای یک صنعت که واجد معیارهای مشخصی باشند تبعیضی موجه است و نباید موضوع این ممنوعیت باشد. چراکه ممکن است دولت در قالب یک برنامه سیاست صنعتی بخواهد یک صنعت را نسبت به سایر صنایع مورد حمایت بیشتری قرار دهد یا با تشویق یک رفتار مشخص، شیوه تولید در یک صنعت را از یک الگوی قدیمی به یک الگوی جدید و بهینه (مثلاً رعایت حداقل تیراژ تولید یا تغییر شیوه آبیاری در بخش کشاورزی) تغییر دهد. این ممنوعیت فقط باید بهصورتی اعمال شود که به سیاستهای صنعتی لطمهای وارد نشود.
همچنین مستقل عمل کردن تنظیمگر بخشی از دولت (بهعنوان سیاستگذار توسعهای) در یک صنعت که در اولویت حمایت دولت است، میتواند در اجرای برنامه سیاست صنعتی دولت اخلال ایجاد کند. درنتیجه در این صنایع لازم است تنظیمگری بخشی، ذیل و هماهنگ با سیاست صنعتی دولت صورت پذیرد. در صورت عدم هماهنگی تنظیمگری بخشی با سیاستگذاری صنعتی، با یک تزاحم ساختاری مواجه خواهیم بود که این تزاحم سبب به ثمر نرسیدن سیاستهای صنعتی دولت در اجرا خواهد شد.
انتزاع وظایف تنظیمگری بخشی در بازارهای انحصاری (مشخصاً بند «۵» ماده (۵۸)) از شورای رقابت و انتقال آن به دولت حداقل در صنایع مورد هدف در برنامه سیاست صنعتی دولت، علاوهبر کاهش اصطکاک بین شورا و دولت، سبب آزاد شدن بخش قابلتوجهی از وقت اعضای شورا و بدنه کارشناسی مرکز ملی رقابت خواهد شد. این امر سبب میشود شورا و مرکز ملی رقابت با همین بودجه و ساختار فعلی بتواند خیلی بهتر از گذشته به رسیدگی به رفتارهای ضدرقابتی و نظارت بر معاملات ادغام و تملک (در صورت اصلاح قانون) بپردازند. همچنین این کاهش اصطکاک بین شورا و دولت فضا را برای افزایش بودجه و توسعه ساختار شورا فراهمتر میکند. البته هرچند پیشنهاد انتزاع وظایف تنظیم گری بخشی از شورای رقابت قابل تأمل است اما این پیشنهاد نیاز به بررسیهای بیشتری دارد.