خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

در خرداد سال 1374 به‌منظور حفظ و تداوم کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، قانونی تحت همین عنوان با 8 ماده و 7 تبصره به تصویب رسید که در تاریخ 1385/08/01 اصلاح و به 15 ماده و 14 تبصره افزایش یافت. اکنون با گذشت حدود 17 سال، میزان تغییر کاربری‌های غیرمجاز و غیرضرور، نه‌تنها کاهش پیدا نکرده، چه‌بسا روندی تقریباً صعودی را طی کرده است. طبق بررسی‌ها، در دوره زمانی 1401-1374، روزانه نزدیک به 7/6 هکتار زمین کشاورزی به‌صورت غیرمجاز مورد تغییر کاربری قرار گرفته است، ولی آمار واقعی بیش از این است. این آمار، نشانه‌ای از عدم کارآمدی مناسب قوانین و مقررات به‌ویژه قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، در حفاظت از اراضی کشاورزی و جلوگیری از تغییر کاربری‌های غیرمجاز و غیرضرور این اراضی است.

در این راستا، طرح‌ها و لوایح متعددی در راستای اصلاح قانون موردبحث به مجلس ارائه شده است. آخرین مورد، طرحی با عنوان «طرح اصلاح موادی از قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مصوب 1379/۳/31 اصلاحیه بعدی آن مصوب 1385/08/01» است که با شماره ثبت (352) و در تاریخ 1399/07/09 اعلام وصول شد. با توجه به اشکال‌های وارده به طرح مذکور - که تفصیل آن در گزارشی به شماره مسلسل 17432 آمده است - کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست براساس ماده (142) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، به مرکز پژوهش‌های مجلس مأموریت داد که پس از بررسی نقاط ضعف و قوت طرح یادشده، پیش‏ نویس اصلاحی را تهیه و به کمیسیون ارائه کند. گزارش حاضر در این راستا، آماده شده است.

• نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

• در حال حاضر، مراجع متعددی در مورد اراضی کشاورزی تصمیم‌گیر هستند و منافع بخشی و دستگاهی در بسیاری از موارد، بر منافع ملی و امنیت غذایی پایدار غلبه می‏یابد. ازجمله، صدور مجوز دیوارکشی، ساخت بنا و یا صدور گواهی بلامانع و صدور مجوز ارائه خدمات عمومی به ساخت‌وسازها در عرصه‌های کشاورزی توسط برخی از بخشداری‌ها، شهرداری‌ها، دهیاری‏ها و شوراهای اسلامی شهر و روستا بدون استعلام از جهاد کشاورزی شهرستان و بدون توجه به قوانین دائمی، در تسهیل و تشدید جریان تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی نقش مهمی دارد.
• قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و آیین‌نامه اجرایی آن با وجود اصلاحات متعدد، همچنان دارای ضعف‌ها و خلأهای تقنینی بسیاری است که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

-فقدان شفافیت مناسب در بررسی و اعلام نتایج درخواست‌های تغییر کاربری اراضی کشاورزی و درنتیجه فراهم بودن زمینه تصمیم‌گیری سلیقه‌ای و اعمال نفوذ و رانت در تصمیمات؛

-نبود معیارهای اصولی و دقیق به‌منظور تشخیص ضرورت‌های تغییر کاربری توسط کمیسیون تبصره «1» ماده (1) قانون‌ [موضوع ماده (7)]؛

-عدم پیش‌بینی سازوکاری برای جلوگیری از بورس‌بازی و سوداگری زمین و احتکار املاک و فقدان ضوابط و مجازات ویژه برای اشخاصی که به‌صورت سازمان ‏یافته وارد تخلفات تغییر کاربری می‏شوند؛

-ضابطه‌مند نکردن الحاق اراضی کشاورزی به محدوده شهرها، شهرک‌ها و روستاها و فقدان حکمی صریح مبنی‌بر هدایت جهات توسعه روستاها، شهرها و شهرک‌ها (‌متصل یا منفصل) به خارج از اراضی زراعی و باغ‌ها؛ این درحالی است که در قانون مصوب سال 1374[موضوع تبصره «۲» ماده (2)] صراحتاً به وزارت راه و شهرسازی تکلیف شده بود، جهات توسعه شهرها و شهرک‌ها را حتی‌المقدور در خارج از اراضی زراعی ‌و باغ‌ها طراحی و از اراضی غیرقابل کشاورزی استفاده نماید و تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌های موجود داخل محدوده شهرها‌ را به حداقل ممکن برساند، ولی این تبصره در اصلاحیه سال 1385 حذف شد و بعدها خسارات زیادی از این منظر به اراضی مذکور داخل و پیرامون شهرها وارد آمد؛

-مستثنا ‌شدن اراضی کشاورزی داخل محدوده روستاها از شمول ضوابط قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها [موضوع تبصره «5» ماده (1)]؛

-فقدان نگاه ویژه به اراضی حاصلخیز به‌منظور تبدیل آنها به مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی؛

-نبود سازوکاری برای جبران عدم ‏النفع کشاورزان.

• تصویب احکام قانونی متناقض و معارض با حفظ کاربری اراضی کشاورزی به‌ویژه ماده (4) قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از خدمات آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز، مبنی‌بر مجاز شمردن برقراری انشعاب خدمات عمومی به ساخت‌وسازهای غیرمجاز مستقر در اراضی کشاورزی و همچنین آرای وحدت‌رویه شماره‌های ۷۵۹ و ۸۲۲ هیئت‌ عمومی دیوان عالی کشور مبنی‌بر تلقی جرم تغییر کاربری غیرمجاز در زمره جرائم آنی و درجه هفت که مشمول مقررات مرور زمان سه‌ساله می‌شود، از دیگر مواردی هستند که حفاظت از اراضی کشاورزی را دچار چالش کرده ‏اند.
• عدم اهتمام به حفاظت حداکثری از اراضی حاصلخیز با مالکیت خصوصی و اراضی درجه‌های 3 و 4 دولتی در اختصاص زمین برای ساخت مسکن در شهرها و روستاها [موضوع ماده (9) قانون جهش تولید مسکن، مصوب سال 1400 و ماده (4) اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مصوب سال 1366]؛ اختصاص زمین برای احداث شهرک‌ها و نواحی صنعتی [موضوع قانون راجع به تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی ایران، مصوب سال 1362 و قانون حمایت از ایجاد نواحی صنعتی روستایی، مصوب سال 1384] و واگذاری زمین به خانوارهای دارای سه فرزند و بیشتر [موضوع ماده (4) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، مصوب سال 1400]، از دیگر چالش‏های قانونی زمینه‏ ساز افزایش تغییر کاربری اراضی کشاورزی هستند.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌طورکلی، تغییر کاربری اراضی کشاورزی متأثر از دو دسته عوامل رانشی (دافعه) و کششی (جاذبه) است. پایین بودن سطح مقیاس اراضی، نظام تولید انفرادی و سنتی، کاهش قدرت خرید کشاورزان به‌دلیل تسلط واسطه‏ های غیرضرور و سرکوب قیمت محصولات کشاورزی و بالعکس عدم کنترل مناسب قیمت نهاده‌ها و عوامل تولید محصولات کشاورزی، ازجمله عوامل رانشی‌اند که به کاهش سوددهی بخش کشاورزی و درنهایت تغییر کاربری اراضی به‌ویژه اراضی زراعی خرد منتج می‌شود. در مقابل، سود سرشار ناشی از سرمایه‌گذاری غیرمولد در زمین و سود غیرقابل قیاس ناشی از تغییر کاربری اراضی با حفظ و تداوم تولید در آن، مهم‌ترین عامل کششی است که سبب‌ساز بسیاری از تغییر کاربری‌ها بوده است. لذا برای حفاظت از اراضی کشاورزی باید به‌صورت توأمان به دو عامل کششی و رانشی توجه شود.

دراین‌راستا و به‌منظور رفع ضعف‌ها و خلأهای تقنینی ناظر بر حفاظت از اراضی کشاورزی و در راستای مأموریت کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست مجلس، پس از بررسی‌ها و برگزاری جلسات متعدد با دستگاه‌های تخصصی ذی‌مدخل ازجمله سازمان امور اراضی، معاونت‌ آب و خاک وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان بازرسی کل کشور، دادستانی کل کشور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، سازمان برنامه‌وبودجه و برخی از صاحب‏نظران، 11 مفروضه بنیادین برای حفاظت از اراضی کشاورزی تدوین شد. براساس این مفروضات، پیش‏ نویسی در هفت بخش تحت عناوین «تعاریف و اصطلاحات»، «حفظ کاربری و درجه‌بندی اراضی کشاورزی»، «شفافیت و نظارت هوشمند»، «احیا، یکپارچه‌سازی و جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی»، «تعیین تکلیف زمین کشاورزی پس از فوت مالک»، «تخلفات و مجازات» و «سایر مقررات» آماده شد که از محورهای اصلی پیش‌نویس، می‌توان به موارد زیر اشاره داشت:

• ابتنای تصمیم‌گیری در مورد تغییر کاربری اراضی کشاورزی بر درجه‌بندی اراضی مذکور:

-ممنوعیت مطلق تغییر کاربری اراضی کشاورزی راهبردی؛

-جانمایی و استقرار فعالیت‌های غیرکشاورزی در اراضی غیرحاصلخیز.

• تعبیه مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی؛
•  شفاف‌سازی فرایند صدور مجوز درخواست‏های تغییر کاربری از طریق پنجره واحد مدیریت زمین؛
•  پیش ‏بینی محدودیت‏هایی برای مهار سوداگری زمین؛
•  پیش ‏بینی ضوابطی برای توسعه گردشگری روستایی و کشاورزی و بوم‏گردی برای تأمین صحیح نیاز مردم به تفریح در حومه شهرها و محیط‏های روستایی.

البته به‌جهت رعایت اصل (75) قانون اساسی، ارائه پیش‌نویس حاضر در قالب «لایحه» توصیه می‌شود.

1. مقدمه

اراضی کشاورزی، کارکردهای گوناگونی در چرخه زیست جوامع دارند. تأمین معیشت روستاییان و عشایر، کمک به رشد اقتصاد غیرکشاورزی (صنعت و خدمات)، عرضه فرصت‏های گردشگری و تفریحی برای شهروندان، جذب آب باران و کمک به جایگزینی آب‏های زیرزمینی و کاهش سیلاب‏ها، ارائه خدمات محیط‌ زیستی و از همه مهمتر تأمین غذای مورد نیاز برای مصارف داخلی و خارجی،‌ ازجمله کارکردهای اراضی کشاورزی محسوب می‌شوند [1]. امروزه، تخریب اراضی مذکور به انحا و اشکال مختلف، نه‌تنها ارائه کارکردهای یاد شده را به خطر انداخته؛ بلکه سبب بروز مشکلات حادتری ازجمله تعطیلی بسیاری از کسب‌وکارهای تولیدی وابسته به بخش کشاورزی شده است. نتیجه این امر تضعیف عناصر و زیرساخت‌های تولید در کشور و در پی آن وابستگی بیشتر کشور در تأمین مواد غذایی مورد نیاز و درنهایت کاهش تاب‌آوری کشور در برابر تکانه‌های داخلی و خارجی است. این درحالی است که خاک، یک منبع تجدیدناپذیر است و حفظ آن برای امنیت غذایی و آینده پایدار ضروری است [2]. بنابراین مدیریت زمین، امر مهمی در نظام حکمرانی کشور و حفاظت از اراضی کشاورزی ضرورتی اجتناب‌ناپذیر در چرخه توسعه محسوب می‌شود. مقام معظم رهبری^{مدظله‌العالی} نیز در بیانات متعددی بر لزوم حفاظت از خاک، تأکید جدی داشته و حتی این امر را مهمتر از موضوع آب قلمداد کرده‌اند. معظم‌له در دیدار مسئولان و فعالان محیط زیست، منابع طبیعى و فضاى سبز در مورخ 1393/12/17 در این رابطه فرموده‌اند: «قضیه خاک از قضیه‌ آب مهمتر است؛ ما مشکل آب هم داریم، مشکل بزرگى هم هست، لکن براى تهیه‌ آب، راه‌هاى فراوانى وجود دارد؛ براى تهیه‌ خاک حاصلخیز این راه‌ها دیگر وجود ندارد. یعنى بى‌توجهى به مبانى حفظ محیط زیست، گاهى اوقات یک چنین مشکلاتى را به‌وجود مى‌آورد؛ آسیبى که وارد می‌شود، آسیبى نیست که بشود جبران کرد» [3].

با وجود این اهمیت، طی دهه‌های گذشته سطح وسیعی از اراضی کشاورزی به‌عنوان بستر تولید در کشور در معرض تخریب جدی قرار گرفته و از چرخه تولید خارج شده‌ است؛ به‌گونه‌ای که طبق آمار فائو، طی بازه زمانی حدوداً 60 ساله (2020-1961) سرانه اراضی کشاورزی (مشتمل بر اراضی زراعی- باغی و مراتع) ایران به‌ازای هر نفر، کاهش 80 درصدی را نشان می‌دهد و از این نظر کشور ایران در رتبه 30 جهان جای گرفته است [4]. قطعاً عوامل گوناگونی در کاهش سرانه اراضی کشاورزی مؤثر بوده؛ ولی بخش اعظمی از آن درنتیجه تغییر کاربری‌هایی بوده که به‌صورت‌های غیرضرور و غیرمجاز در این اراضی اتفاق افتاده است. مطالعات و آمارها نیز تا حدودی گواهی بر این مدعاست. به‌نحوی‌که مطابق با آمارنامه تخصصی سازمان امور اراضی در سال 1401، طی بازه زمانی 1401-1374 بالغ بر 78.385 هکتار از اراضی زراعی و باغی در معرض تغییر کاربری غیرمجاز قرار گرفته‌اند (جدول 1) [5]. به‌عبارتی روزانه 7/7 هکتار تغییر کاربری غیرمجاز صورت گرفته است، ولی مقایسه این آمار با واقعیات میدانی امروز نشان می‏دهد که این میزان تغییر کاربری، به ‏تنهایی در چند شهرستان کشور اتفاق می‏افتد و چنانچه آمار تغییر کاربری‏های شناسایی نشده هم اضافه شود، میزان تغییر کاربری بسیار فراتر از این ارقام خواهد بود. به همین دلیل است که از نظر برخی از محققان، امروزه پدیده تغییر کاربری اراضی کشاورزی، بعد از مشکل کم‌آبی، دومین مشکل اساسی بخش کشاورزی در ایران قلمداد می‌شود [6].

جدول 1. میزان تغییر کاربری‌های فاقد مجوز از کمیسیون تبصره «1»  ماده (1) شناسایی ‌شده طی سال‌های 1401-1374 [5]

بررسی روند تغییر کاربری‌های فاقد مجوز طی دوره زمانی 1401-1395 نیز روندی سینوسی و البته صعودی را نشان می‌دهد (شکل 1). جالب‌تر آن است که طی بازه زمانی مذکور، سال 1400، بیشترین تعداد تغییر کاربری‌های غیرمجاز با 6.837 مورد را به‌خود دیده است و سال 1396 با 2.287 مورد، کمترین تعداد تغییر کاربری‌های فاقد مجوز را نشان می‌دهد [5].

شکل ۱. نمودار روند تغییر کاربری‌های فاقد مجوز کمیسیون تبصره «1» ماده (1) شناسایی ‌شده طی سال‌های 1401-1395 [5]

توزیع استانی تغییر کاربری غیرمجاز در سال 1401، نمایانگر این موضوع است که استان‌های تهران، اصفهان، البرز، آذربایجان شرقی، آذربایجان غربی، فارس، مازندران، خراسان رضوی، گیلان، همدان و قزوین، 11 استانی هستند که بیشترین تغییر کاربری غیرمجاز در آنها شناسایی شده است (شکل 2). تغییر کاربری باغی به ویلا و احداث بنای مسکونی در باغات و مزارع از عمده‌ترین مصادیق یا نمودهای عینی تغییر کاربری غیرمجاز به‌شمار می‌روند.

شکل ۲. نمودار توزیع استانی تعداد تغییر کاربری‌های غیرمجاز شناسایی ‌شده در سال 1401 [5]

البته میزان موارد مورد رسیدگی در نظام قضایی کمتر از موارد شناسایی ‌شده است. همچنین برخی از مواردی که رأی دادگاه برای آنها صادر شده است، اجرا نشده‌اند. طبق اعلام حوزه پیگیری حقوق عامه دادستانی کل کشور در سال 1401، نزدیک به 13 هزار رأی قطعی در زمینه تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی صادر شده که غالباً شامل قلع‌وقمع می‌شود، ولی هنوز اجرایی نشده است [7]. علاوه‌بر تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی، صورت دیگری از تغییر کاربری در کشور مرسوم است که می‌توان به‌عنوان «تغییر کاربری غیرضرور» از آن یاد کرد. به‌عبارت‌دیگر در این قسم از تغییر کاربری، ممکن است مجوزهای مربوطه برای تغییر کاربری صادر شده باشد، ولی اینکه این تغییر کاربری تا چه حدی ضرورت داشته و مبتنی‌بر اصول آمایشی بوده، قابل نقد است. این موضوع را می‌توان بیشتر در افزایش بی‌ضابطه محدوده‌های سکونتگاهی شهرها و روستاها در قالب الحاق اراضی کشاورزی به داخل محدوده‌های مذکور جستجو کرد. براساس مطالعات انجام ‌یافته، در فاصله سال‌های 1334 تا 1380 حدود 194/6 هزار هکتار از اراضی کشاورزی پیرامون 6 کلان‌شهر (مشهد، شیراز، اهواز، تبریز، کرج و تهران) در اثر الحاق و تبدیل به مناطق شهری و صنعتی تغییر کاربری پیدا کرده‌اند. شایان ذکر است که حدود 70 درصد این اراضی جزء اراضی مستعد کشاورزی یعنی اراضی کلاس‌های 1، 2 و 3 بوده‌اند [6].

همچنین در طول این سال‌ها، در اثر تصویب و بازنگری طرح‌های هادی روستایی که در اغلب موارد منجر به افزایش محدوده روستاها می‌شود، بخشی از اراضی زراعی و باغی وارد محدوده شده و از شمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها خارج و درنهایت به کاربری‌هایی مانند مسکونی تغییر کاربری پیدا کرده‌اند. این موضوع، بعضاً اعتراض سازمان‌های جهاد کشاورزی استان‌ها را در پی داشته است. به‌ویژه در استان‌های شمالی که عمدتاً داخل و اطراف روستاها پوشیده از اراضی زراعی، باغی و شالیزار است. مصادیق این موضوع زیاد است، ولی برای نمونه می‌توان به الحاق حدود 148/5 هزار هکتار اراضی زراعی و باغی به محدوده روستاهای بالای بیست خانوار دارای طرح هادی مصوب سه استان شمالی کشور (مازندران، گیلان و گلستان) اشاره داشت که براساس اعلام سازمان بازرسی کل کشور، حدود 38/7 هزار هکتار آن پس از الحاق به داخل محدوده روستاها، به کاربری‌های مسکونی، خدماتی، شبکه معابر و ... تغییر یافته است. [8].

اهمیت حفاظت از اراضی کشاورزی به‌ویژه اراضی حاصلخیز بیشتر از آن جهت است که از یک‌سو میزان این‌گونه اراضی در سطح کشور خیلی پایین بوده و ازسوی‌دیگر امنیت غذایی کشور وابسته به حفظ کاربری کشاورزی اراضی مذکور است. لذا اگر به‌راحتی اراضی کشاورزی کشور به‌صورت غیرضرور و غیرمجاز تغییر کاربری پیدا کنند، قطعاً معیشت روستاییان و امنیت غذایی جامعه با خطر جدی مواجه می‌شود. هرچند تاکنون آمار دقیقی از میزان اراضی کشاورزی به تفکیک درجات حاصلخیزی (از 1 تا 6) ارائه نشده، ولی برآوردها نشان‏دهنده آن است که اراضی کلاس (1) تنها 6 درصد اراضی کشاورزی کشور را به‌‌خود اختصاص داده است. به‌عبارت‌دیگر، تنها در حدود یک میلیون و سیصد هزار هکتار زمین کشاورزی را می‏توان بدون هیچ‌گونه محدودیت اقدام به تولید کرد (شکل 3).

شکل ۳. نمودار توزیع کلاس‌های مختلف اراضی کشاورزی [9]

جدول 2. توزیع کلاس‌های مختلف اراضی کشاورزی [9]

آسان بودن تغییر کاربری غیرضرور و غیرمجاز اراضی کشاورزی و متعاقب آن کاهش سرانه اراضی کشاورزی در کشور، درحالی به امری عادی و مستمر تبدیل شده است که بسیاری از کشورهای جهان قواعد بسیار سختگیرانه‌ای در حفظ کاربری کشاورزی اراضی و کاهش سرانه اراضی مذکور اندیشیده‌اند. برای نمونه کشور چین در چهاردهمین برنامه پنج‌ساله توسعه خود (2025-2021)، نظام خط قرمز اکولوژیکی را برقرار ساخته است. به این معنا که کاهش مساحت اراضی کشاورزی از یک حدی به بعد را خط قرمز دانسته و ممنوع اعلام کرده است. براساس بررسی‌ها، اراضی کشاورزی کشور چین به حدود 120 میلیون هکتار می‌رسد که این میزان را به‌عنوان خط قرمز اکولوژیکی تعریف کرده و تصویب و اجرای هر طرح و برنامه‌ای را که به تقلیل مساحت اراضی کشاورزی و عدول از خط قرمز تعریف ‌شده بینجامد، ممنوع اعلام کرده است [10].

به‌طور قطع، عوامل آشکار و پنهان متعددی در تغییر کاربری اراضی کشاورزی دخالت دارند؛ ولی غالب تغییر کاربری‌ها به‌ویژه به ‌شکل غیرمجاز، در اراضی خرد و بسیار خرد اتفاق می‌افتد. زیرا فعالیت در اراضی خرد (در قالب نظام‏های غیرفشرده)، سودآوری آن‌چنانی برای بهره‌برداران ندارد و در عوض تغییر کاربری این اراضی به باغ‌ویلا و امثالهم، سود به‌مراتب بسیار بالاتری از حفظ آنها نصیب مالکان می‌کند. بنابراین می‌توان گفت، خردی اراضی کشاورزی، مقدمه و زمینه‌ساز تغییر کاربری اراضی مذکور بوده و رابطه معنا‌داری بین آنها برقرار است. به‌لحاظ آمار، کشور ایران ازجمله کشورهایی است که به‌ویژه بعد از اجرای اصلاحات اراضی دهه 1340، نظام خرده‌مالکی گستره وسیعی پیدا کرد و همین امر در کنار سایر عوامل، در تشدید پدیده تغییر کاربری تأثیر بسزایی داشته است. براساس آخرین سرشماری عمومی کشاورزی در سال 1393، نزدیک به 75 درصد بهره‌برداران در اراضی با مساحت کمتر از 5 هکتار فعالیت می‌کنند. زمین حدود 70 درصد این بهره‌برداران با توجه به مساحت کمتر از 2 هکتار، جزء اراضی با خردی زیاد و بسیار زیاد محسوب می‌شود [11]. در مقیاس استانی نیز می‌توان به نتایج کاداستر اراضی کشاورزی در استان زنجان اشاره کرد که طبق اطلاعات حاصله، در دوره زمانی سال‌های 1400-1382 سهم اراضی کشاورزی کمتر از یک هکتار با رشد بیش از 38 برابر مواجه شده؛ درحالی‌که در همین بازه زمانی سهم اراضی کشاورزی 5 هکتار و بالاتر از کل اراضی کشاورزی این استان کاهش 64/3 درصدی را تجربه کرده است [12]. موضوع دیگری که اثرگذاری خرد بودن اراضی در تشدید تغییر کاربری را نمایان می‏سازد، تمایل به عدم کشت و به اصطلاح بایر گذاشتن این‌گونه اراضی توسط برخی مالکان یا بهره‏برداران است. به بیان دقیق‏تر، برخی از مالکان اراضی به‏ ویژه اراضی خرد که غالباً از روستای محل زیست خود مهاجرت کرده ‏اند، اراضی تحت مالکیت خود را بدون کشت رها کرده ‏اند و برای چندین سال کشت‏وکاری روی آنها انجام نمی‏دهند و یا در بهترین حالت، کارکرد اراضی مذکور از تولید تجاری و تأمین‌کننده امنیت غذایی به تولید تفریحی بدل می‏شود. این وضعیت سبب شده است به ‏تدریج اراضی مذکور به اراضی بایر و اصطلاحاً بافت‏های فرسوده کشاورزی مبدل شوند که درنهایت به‏ صورت غیرمجاز به فعالیت‏های غیرکشاورزی تغییر کاربری پیدا می‏کنند. بنابراین می‌توان گفت ‏علاوه‌بر خردی، بایر شدن اراضی کشاورزی نیز مقدمه تغییر کاربری آنها را فراهم می‏سازد.

از منظر پراکندگی قطعات نیز وضعیت اراضی کشاورزی نگران‌کننده است. پراکندگی به وضعیتى گفته مى‌شود که در آن کل زمین کشاورزی متعلق به یک مالک، نه‌به‌صورت یکجا، بلکه به‌صورت قطعات منفصل و دور از هم در مناطق مختلف یک پلاک ثبتی یا روستا قرار گرفته باشد. در چنین حالتی که بیشتر به پراکندگی فیزیکی معروف است، ممکن است مجموع زمین‌های تحت تصرف یا مالکیت کشاورزی مثلاً به 10 هکتار برسد، ولی این 10 هکتار در قطعاتی به مساحت‌های کمتر از 1000 متر تا چند هکتار پراکنده شده باشد. اگرچه با توجه به عدم اتمام حدنگاری (کاداستر) اراضی کشاورزی، هنوز آمار دقیقی از تعداد کل قطعاتی که یک مالک یا مالکان در تملک خود دارند، ارائه نشده، ولی در مقیاس استانی بعضاً داده‌هایی به‌دست آمده است که تا حدودی وضعیت نامناسب پراکندگی قطعات اراضی کشاورزی را نمایان می‌سازد. برای نمونه، براساس نتایج کاداستر استان زنجان، برخی مالکان بیش از 50 قطعه و بعضاً 538 قطعه در ید مالکیت خود دارند [12]. ارزش‌افزوده سرشار و بادآورده ناشی از فروش قطعات زیر حدنصاب فنی- اقتصادی، در کنار معتبر بودن معاملات و اسناد عادی و شیوه نامناسب تقسیم اراضی کشاورزی در اثر شیوه اجرای ارث، مهم‌ترین نقش را در تشدید خردی و پراکندگی اراضی مذکور داشته‌اند.

بنابراین همان‌گونه که مشخص است، اراضی کشاورزی حداقل از سه منظر: 1. «خردی»، 2. «پراکندگی» و 3. «تغییر کاربری» در وضعیت بسیار نامطلوبی به‌سر می‌برند. چنین وضعیتی درحالی بروز پیدا کرده که در نظام تقنینی کشور، قوانین و مقررات مشخصی درخصوص مقوله‌های ذکر شده توسط مراجع گوناگون به تصویب رسیده است. به این‌صورت که برای مقابله با خردی و پراکندگی، «قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی» در مورخ 1385/11/21 به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است.[4]  همچنین به‌منظور ضابطه‌مند ساختن تغییر کاربری اراضی کشاورزی، قانونی با عنوان «قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها»، در مورخ 1374/03/31 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که حدود 11 سال بعد و در تاریخ 1385/08/01 مورد اصلاح قرار گرفت. آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور، برای نخستین‌بار در تاریخ 1374/۱۰/2۴ به تصویب هیئت‌وزیران رسید و سپس در 6 نوبت به تاریخ‌های 1386/03/02؛ 1389/03/16؛ 1396/06/08؛ 1397/04/06؛ 1397/۱۲/05 و 1400/01/15، با اصلاحاتی مواجه شد. علاوه‌بر این، مقررات دیگری در قالب‌هایی مانند تصویب‌نامه، دستورالعمل، ضابطه، بخشنامه، شیوه‌نامه، نظریه مشورتی و رأی قضایی، توسط مراجع گوناگونی مانند: 1. وزارت جهاد کشاورزی، 2. معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری، 3. معاونت حقوقی قوه قضائیه، 4. شورای حفظ حقوق بیت‌المال در امور اراضی و منابع طبیعی کشور، 5. شورای‌عالی پیشگیری از وقوع جرم، 6. شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، 7. دیوان عدالت اداری و 8. دیوان عالی کشور به تصویب رسیده است. به‌طورکلی از تاریخ تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در سال 1374 تا به حال، 261 مقرره و نظریه مشورتی در ارتباط با قانون مربوطه ابلاغ شده است (جدول 3).

جدول 3. مقررات ابلاغی مربوط به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها

تعدد و تنوع احکام قانونی و همچنین تصمیم‌گیران مربوط به حوزه حفظ اراضی کشاورزی، می‌تواند نمایانگر این موضوع باشد که «قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مصوب سال 1374 با اصلاحیه سال 1385» از جامعیت، مانعیت و شفافیت لازم برخوردار نبوده است و همچنان‌که پیشتر با آمار و ارقام بیان شد، هدف اصلی یعنی حفظ کاربری اراضی کشاورزی، نه‌تنها به شکل قابل انتظار محقق نشده، چه‌بسا بعضاً به‌دلیل ضعف‌ قانون، زمینه تخریب بیشتر آن فراهم شده است.

در همین راستا، بعد از آخرین اصلاحیه قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، در سال 1385، در برخی از دوره‌های مجلس شورای اسلامی، طرح‌ها و لوایح متعددی برای اصلاح قانون مذکور اعلام وصول شده است که تا‌به‌حال هیچ‌کدام به سرانجام مشخص و مطلوبی نرسیده‌اند. فهرست طرح‌ها و لوایح مذکور و سرنوشت آنها و گزارش‏های منتشره مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص طرح‌ها و لوایح مربوطه در جدول (4) نمایش داده شده است.

جدول 4. فهرست طرح‌ها و لوایح ناظر بر اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و سرانجام آنها

همان‌گونه که در جدول (4) مشخص است، از مجلس هشتم تاکنون و طی سال‌های 1387 الی 1401، بالغ بر 10 طرح و لایحه در رابطه با قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها اعلام وصول شده که سه مورد آن از نوع استفساریه بوده است. پنج مورد از این 10 طرح و لایحه، به مجلس یازدهم مربوط می‌شود که در مقایسه با مجالس هشتم، نهم و دهم، بیشترین میزان اعلام وصول طرح و لایحه برای اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها را داشته است. شایان ذکر است که وزارت جهاد کشاورزی نیز در سال 1399 لایحه‌ای با عنوان «لایحه اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مصوب سال 1374 با اصلاحات بعدی» تنظیم کرده که هنوز ازسوی دولت به مجلس جهت اعلام وصول ارسال نشده است. اعلام وصول 10 طرح و لایحه و همچنین تلاش دولت برای ارائه لایحه اصلاحی، شاهد دیگری بر این مدعاست که قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، دچار ضعف‌ها و ایرادهای جدی بوده است. از بین طرح‌ها و لوایح اعلام وصول‌ شده، «طرح قانونی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات کشاورزی جمهوری اسلامی ایران» با شماره ثبت 237، طرحی است که دارای مواد گسترده ‏تری بوده و در تاریخ 1399/07/09 اعلام وصول شد. کلیات این طرح در کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست به تصویب اکثریت اعضا رسید؛ ولی با توجه به وجود نقدها و ایرادهای جدی، براساس ماده (142) آیین ‏نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، به مرکز پژوهش‌های مجلس ارجاع شد تا نسخه اصلاحی را تدوین و به کمیسیون تحویل دهد. به این منظور، با توجه به سوابق و مطالعات فراوان در زمینه حفاظت از اراضی کشاورزی در مرکز پژوهش‌های مجلس و بعد از بررسی مقاله‌ها و مطالعات مرتبط، اقدام به برگزاری سلسله جلساتی با حضور دستگاه‌های ذی‌مدخل در موضوع حفظ اراضی کشاورزی ازجمله سازمان امور اراضی کشور، معاونت‌ آب و خاک وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان بازرسی کل کشور، دادستانی کل کشور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و صاحب‌نظران کرد و درنهایت پیش‌نویس نهایی تدوین شد که در پایان گزارش حاضر، آورده شده است.

2. پیشینه

2-1. پیشینه مطالعاتی در مرکز

همان‏طور که پیش از این گفته شد، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی از حدود دو دهه قبل، مطالعات متعددی درخصوص مدیریت اراضی کشاورزی به‌ویژه بررسی تجارب و درس‌آموخته‌های جهانی و آسیب‌شناسی قوانین و مقررات مربوطه انجام داده است.

2-1-1. مطالعات مربوط به تجارب و درس‌آموخته‌های جهانی

یکی از اولین مطالعات مرتبط، مطالعه‌ای با عنوان «تحلیل سیاست‌ها و رهیافت‌های حفاظت از اراضی کشاورزی؛ با تأکید بر قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و اصلاحیه آن» است که با شماره مسلسل 14036 در سال 1393 به چاپ رسید. در مطالعه مذکور، ضمن اشاره به احکام قانونی ناظر بر کاربری اراضی کشاورزی در قوانین و مقررات مختلف، تجربیات کشورهایی نظیر آمریکا، کانادا، انگلیس، استرالیا و هند در زمینه حفاظت از اراضی کشاورزی مورد بررسی قرار گرفته است. براساس نتایج به‌دست آمده، ازجمله رهیافت‌ها و ابزارهایی که کشورهای مذکور از آنها در راستای حفظ کاربری اراضی کشاورزی خود استفاده کرده‌اند می‌توان به موارد زیر اشاره داشت:

• تشکیل بانک‌های زمین کشاورزی تحت مدیریت بخش عمومی؛
• آمایش سرزمین کشاورزی‏گرا؛
• تعبیه نواحی ایمن کشاورزی؛
• پرداخت هزینه برای خدمات محیط ‎زیستی اراضی کشاورزی؛
• خرید حقوق حفاظت از اراضی کشاورزی؛
• خرید یا انتقال حقوق توسعه؛
• مشوق‏های مالیاتی کشاورزی؛
• برنامه‏ریزی و منطقه‏بندی جامع؛
• شفاف‌سازی فرایندها و استفاده از ظرفیت سازمان‌های مردم‌نهاد؛
• فشرده‌سازی کاربری‌های غیرکشاورزی.

در برخی از کشورها نیز قانون خاصی برای حفاظت از اراضی کشاورزی به تصویب رسیده است. «قانون حفاظت از خاک و زمین»، مصوب سال 1945 در استرالیا، «قانون سیاست حفاظت از اراضی کشاورزی»، مصوب سال 1982 در آمریکا و قانون اراضی زراعی- باغی، مصوب سال 1952 نمونه‌ای از این موارد است.

مطالعه دومی که به بررسی تجارب جهانی در زمینه حفاظت از اراضی کشاورزی پرداخته، مطالعه‌ای با عنوان «بررسی تجارب جهانی یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی؛ درس‌‏آموخته‌ هایی برای ایران» است که با شماره مسلسل 18618 در سال 1401 انتشار یافت. در این مطالعه، تجارب 18 کشور‌ شامل ترکیه، چین، ژاپن، مالزی، استرالیا، مجارستان، آلمان، بلژیک، هلند، فرانسه، آمریکا، دانمارک، لهستان، اسلوونی، جمهوری چک، اسلواکی، لیتوانی و صربستان به‌عنوان کشور‌های موفق در زمینه یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی، با هدف درس‌آموزی از این تجارب برای اصلاح روند‌های تقنینی و اجرایی یکپارچه‌سازی اراضی در کشور مورد بررسی قرار گرفت. «تعیین حداقل ظرفیت درآمدزایی برای هر مزرعه»، «اعمال تغییرات مرتبط با نحوه اجرای قانون ارث و فروش زمین‌های کشاورزی»، «برنامه‌ریزی، مدیریت و اجرای برنامه‌های یکپارچه‌سازی با مشارکت مردم، سازمان‌ها و نهادهای ذی‌نفع»، «یکپارچه‌سازی داوطلبانه، تاحدی داوطلبانه و اجباری»، «بانکداری زمین»، «به‌کارگیری مدل‏های مختلف یکپارچه ‏سازی» و «بهره‌گیری از کمک‏های فنی، مالی و ... سایر کشورها، سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی»، ازجمله ابزار‌هایی بودند که توسط اغلب این کشور‌ها برای یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی مورد استفاده قرار گرفته ‏اند. همچنین در مطالعه مورد بحث، نشان داده شد که برخی از این کشور‌ها به‌ویژه ترکیه، از سازوکارهای متفاوتی برای انتقال زمین به یکی از وراث، در راستای جلوگیری از خرد شدن و در ادامه تغییر کاربری اراضی پس از فوت مالک استفاده می‌کنند. «انتقال کل زمین به یک یا چند وارث به شرطی که سهام هر وارث کمتر از حداقل نصاب فنی- اقتصادی نباشد»، «ثبت قطعات به‌صورت مشاعی خانوادگی بر‌اساس سند رسمی محضری»، «ایجاد یک شرکت با مسئولیت محدود برای مدیریت زمین، با این شرط که هر وارث دارای سهمی در شرکت متناسب با سهم در زمین موروثی است» و «انتقال کل دارایی به شخص ثالث و تقسیم عواید حاصل از فروش» ازجمله سازوکارهای مربوطه در این راستا بوده است.

2-1-2. مطالعات مربوط به آسیب‌شناسی قوانین و مقررات مربوطه

درخصوص آسیب‌شناسی قوانین و مقررات مربوطه نیز چندین عنوان گزارش به چاپ رسیده است. یکسری از گزارش‌ها، ناظر بر اظهارنظر کارشناسی درباره طرح‌ها و لوایح اعلام ‌وصول ‌شده در مجلس، درخصوص اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها بوده است که تعداد آنها به 8 مورد می‌رسد. در اغلب این گزارش‌ها، ضمن نقد و بررسی مفاد طرح‌ها و لوایح مربوطه، به برخی از ایرادهای قانون جاری نیز اشاره شده است. عناوین، شماره مسلسل و تاریخ انتشار گزارش‏های موردبحث در جدول (5) قابل مشاهده است:

جدول 5. فهرست گزارش‏های اظهارنظر کارشناسی درباره طرح‌ها و لوایح مربوط به اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها

علاوه‌بر گزارش‏های ذکر شده، معدود مطالعات آسیب‌شناسانه‌ای در مورد قوانین و مقررات حوزه کشاورزی به انجام رسیده که در بین آنها به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها نیز پرداخته شده است. ازجمله مطالعه‌ای با عنوان «بررسی و تحلیل محتوای قوانین جامع و معتبر بخش کشاورزی» که با شماره مسلسل ۱۵۳۵۷ و در تاریخ 1396/۰۲/۱۳ به چاپ رسیده است. در این مطالعه، 12 قانون اصلی مربوط به حوزه کشاورزی مورد نقد و بررسی قرار گرفته که قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها نیز جزء آنهاست. در مطالعه مذکور: 1. عدم ارائه معیار فنی و کارشناسی برای صدور مجوز تغییر کاربری و مستثنیات؛ 2. ایجاد زمینه سوءاستفاده به‌دلیل فسادخیز بودن سازوکار کمیسیون در تشخیص موارد ضرورت؛ 3. عدم وجود سازوکار اعتراض به آرای کمیسیون در تشخیص موارد ضرورت (عدم اعطای حق رأی به معترضین مدعو) و درنتیجه هدایت شاکیان به طی کردن فرایند پرهزینه و وقت‌گیر طرح شکایت به دیوان عدالت اداری؛ 4. تبدیل‌ شدن قانون به ضد خود به‌دلیل ذی‌نفع شدن ناظر از اخذ جرائم ارتکاب تخلف و درنتیجه عدم علاقه ناظر به پیشگیری از ارتکاب تخلف و 5. کلی‌گویی و عدم شفافیت درباره شرایط و معیارهای تشخیص ضرورت، به‌عنوان ایرادهای قانون موصوف برشمرده شده است.

ازطرف‌دیگر مواردی مانند: 1. فقدان نگاه به حفظ حاصلخیزی و کیفیت خاک زراعی (که مهم‌ترین اصل است) در هنگام تصمیم‌گیری پیرامون صدور یا عدم صدور مجوز تغییر کاربری؛ 2. عدم ممانعت از تغییر کاربری برای فعالیت تجاری نامرتبط، تحت پوشش صوری کارِ کشاورزی و 3. عدم جرم‌انگاری و خلع عضویت و مجازات اعضای کمیسیون بابت تصمیمات اشتباه و نیز پرداخت غرامت «هزینه فرصت سرمایه» فرد خسارت‌دیده توسط اعضای کمیسیون تجدیدنظر، به‌عنوان خلأهای قانونی معرفی شده است.

 مطالعه دیگری که در این زمینه با دیدگاهی آسیب‌شناختی به رشته تحریر در آمده، گزارشی با عنوان «مصادیق و شیوه‌های شکل‌گیری فساد در زمینه تغییر کاربری اراضی کشاورزی (زراعی- باغی)» است که اخیراً و در سال 1402 با شماره مسلسل 19473 به مرحله انتشار رسید. در این مطالعه به مصادیق، شیوه‌ها و علل بروز فساد ازجمله از طریق پرداخت رشوه در موضوع تغییر کاربری اراضی کشاورزی به اجمال پرداخته شده است.

2-2. پیشینه تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

2-2-1. اصلاحیه قانون اصلاحات اراضی، مصوب 1341/11/06 هیئت‌وزیران

به عقیده برخی از محققان، سابقه قانونگذاری در رابطه با حفظ کاربری اراضی کشاورزی، به قانون اصلاحات اراضی برمی‌گردد. این قانون با عنوان «قانون مربوط به اصلاحات اراضی» برای نخستین‌بار مشتمل بر 38 ماده و 19 تبصره در مورخ 1338/12/24 به ‌تصویب مجلس شورای ملی و در مورخ 1339/02/26 به تصویب مجلس سنا رسید. این قانون حدود یک‌ونیم سال بعد توسط هیئت‌وزیران بازنگری شد و با عنوان «قانون اصلاحی قانون اصلاحات ارضی» متشکل از 38 ماده و 25 تبصره، در تاریخ 1340/10/19 به تصویب رسید. این قانون، به‌عنوان قانون مرحله اول اصلاحات ارضی شناخته می‌شود. قانون مذکور حدود یک‌سال، مجدد با اصلاحاتی همراه شد و تحت عنوان «قانون مواد الحاقی به قانون اصلاحات ارضی» در تاریخ‌ 1341/07/23 به تصویب رسید و مبنای عمل در مرحله دوم اصلاحات ارضی شد. ذیل فصل ششم قانون مصوب سال 1340 و به‌طور مشخص ماده (19)، با هدف حفظ کاربری و جلوگیری از خردی اراضی، ضوابطی برای تقسیم، نقل‌وانتقال، تفکیک و تغییر کاربری پیش‌بینی شده است. به این‌صورت که در باب حفظ یکپارچگی و جلوگیری از تقطیع و خردی اراضی، در صدر ماده مذکور تصریح شد، هرگونه معامله‌ای که نتیجه آن تجزیه اراضی به قطعات کوچکتر از حداقل‌های تعیین‌ شده از طرف وزارت کشاورزی باشد، ممنوع و باطل است. همچنین در ادامه این ماده برای تقسیم زمین پس از فوت مالک اصلی، دو حالت پیش‌بینی شد: اول، توافق بین وراث برای تداوم کشت و اداره زمین توسط یک نفر از بین خود و در صوت عدم توافق دوم، فروش سهم وراث به زارع دیگر؛ مشروط به عدم تجزیه اراضی به قطعات کوچکتر از حداقل‌های تعیین‌شده توسط وزارت کشاورزی. متن ماده (19) قانون موصوف به این شرح است: «هرگونه معاملاتی نسبت به اراضی واگذار شده که منجر به تجزیه آن اراضی به قطعات کوچکتر از حداقلی که از طرف وزارت کشاورزی برای هر منطقه تعیین می‌شود، ممنوع و باطل است و چنانچه زارع فوت نماید و وراث نتوانند برای اداره ملک، توافق کنند، می‌توانند سهم خود را با رعایت قسمت اول این ماده به زارع دیگری بفروشند در این‌صورت پرداخت بقیه اقساط به‌عهده خریدار جدید است. هر زارع تا دو برابر حداقل تعیین شده از اراضی آن ده خریداری نماید».

موضوع جالب‌تر در قانون اصلاحات ارضی، در راستای تداوم کاربری کشاورزی اراضی، اولویت‌گذاری برای واگذاری این اراضی است. به‌نحوی‌که براساس ماده (16) این قانون، تصریح شد: «زمین‌هایی ‌که بنابه مقررات این قانون تقسیم می‌شود به رئیس [سرپرست] خانوار انتقال داده می‌شود و در واگذاری اراضی از لحاظ تقدم، ترتیب زیر رعایت می‌شود:

الف) زارعین هر ده که در همان زمین به زراعت مشغولند و مقیم ده باشند.

ب) وراث زارعینی که حداکثر یک‌سال قبل از شروع تقسیم در آن منطقه فوت کرده باشند.

پ) برزگرانی که در آن ده به امر زراعت مشغول می‌باشند.

ت) کارگران کشاورزی مقیم منطقه تقسیم.

ث) افرادی که داوطلب به کار کشاورزی باشند»‌.

خاطر نشان می‌شود که تعداد اولویت‌ها در ماده (19) قانون اصلاحات اراضی مصوب اردیبهشت سال 1339 مجلس سنا، بیشتر بود و کسانی که در دانشکده‌ها و دبیرستان‌های کشاورزی و دامپزشکی و دانش‌سرای کشاورزی تحصیل کرده و یا دوره‌های حرفه‌ای کشاورزی را که از طرف دولت به رسمیت شناخته ‌شده را طی کرده بودند، در صورت نداشتن زمین زراعی برای کشت‌وکار و یا اگر زمین تحت اختیارش کمتر از حداقل‌های تعریف ‌شده از طرف وزارت کشاورزی بود، جزء اولویت‌های واگذاری زمین قرار می‌گرفتند.

موضوع دیگری که حائز اهمیت بوده این است که از پنج اولویت تعیین ‌شده در ماده (16)، در چهار مورد به مقیم یا ساکن بودن متقاضیان خرید زمین تأکید شده است. به‌عبارتی واگذاری زمین به افراد غیربومی یا غیرمقیم در ده یا روستا با محدودیت‌های زیادی مواجه بوده است. به‌لحاظ عرفی نیز ساکنان بومی تمایلی برای فروش زمین به غیربومیان نداشتند.

با توجه به اینکه طی اصلاحات ارضی، بخشی از اراضی کشاورزی از حالت یکپارچگی خارج و به قطعات کوچکتر تبدیل شده بودند، در مرحله دوم اصلاحات اراضی و در راستای جلوگیری از خرد شدن و تقسیم اراضی زراعی به قطعات غیراقتصادی و همچنین به زیرکشت رفتن اراضی بایر، موات و مسلوب‏ المنفعه، قانونی با عنوان «قانون تشکیل شرکت‏های سهامی زراعی» در تاریخ 1346/10/27 به تصویب رسید و در مورخ 1351/12/27 به‏ طور کامل بازنگری شد.

2-2-2. قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکت‌های تعاونی روستایی، مصوب 1349/12/24

در راستای بهره‌برداری یکپارچه اراضی زراعی و ممانعت از تشدید خردی و پراکندگی اراضی مذکور، علاوه‌بر تشکیل شرکت‌های سهامی زراعی، شق دیگری از نظام‌های بهره‌برداری تحت عنوان «شرکت‌های تعاونی روستایی» به‌موجب قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکت‌های تعاونی روستایی - مصوب 1349/12/24 که در اصلاحیه بهمن سال 1393 به «قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی» تغییر نام یافت، به‌وجود آمد. براساس ماده (6) این قانون، وزارت جهاد کشاورزی مکلف به تهیه نقشه جامع و یکپارچه شدن اراضی به تعداد قطعات مناسب در محدوده ثبتی روستا و یا روستاها و مزارع مورد عمل شرکت و اراضی سایر کشاورزان و همچنین تعیین حدود و ثغور قطعات سابق و فعلی در نقشه و ارسال آن به اداره ثبت محل همراه با موافقت کلیه مالکین شد.

2-2-3. قانون نحوه انتقال اراضی واگذاری به زارعین مشمول قوانین و مقررات اصلاحات ارضی، مصوب 1351/۰۹/2۱

قانون دیگری که به‏نوعی با حفظ کاربری اراضی کشاورزی ارتباط دارد، قانون نحوه انتقال اراضی واگذاری به زارعین مشمول قوانین و مقررات اصلاحات ارضی مصوب 1351/۰۹/2۱ است. در ماده‌واحده این قانون مقرر شد زارعان یا صاحب‌نسقانی که قصد فروش زمین خود را داشته باشند، صرفاً حق انتقال به زارع صاحب نسق دیگر ساکن محل وقوع اراضی مورد انتقال و یا به شرکت‌های تعاون روستایی و ‌شرکت‌های سهامی زراعی مربوطه را دارند. البته بعدها و با تصویب تبصره «72» قانون برنامه پنج‌ساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران – مصوب 1373/۰۹/20 با اصلاحات بعدی، محدودیت مذکور برای نقل‌وانتقال و تغییر کاربری ملغی‌الاثر اعلام شد.

2-2-4. قانون گسترش کشاورزی در قطب‌های کشاورزی، مصوب 1354/01/16

تا به اینجا احکام قانونی که اشاره شد، بیشتر به‌دنبال حفظ کاربری اراضی کشاورزی از طریق ممانعت از تقطیع و خردی اراضی به‌واسطه کنترل وضعیت تقسیم و نقل‌وانتقال اراضی بود و مستقیماً حکم مشخصی در ممنوعیت تغییر کاربری اراضی کشاورزی وضع نشده بود تا اینکه با تصویب قانون گسترش کشاورزی در قطب‌های کشاورزی در مورخ 1354/01/16، زمینه و انگیزه حفاظت از کاربری اراضی کشاورزی پررنگ‌تر شد. به‌نحوی‌که مطابق با ماده (12) قانون یاد شده، صراحتاً تبدیل نوع استفاده از اراضی کشاورزی محدوده قطب‌های کشاورزی به غیرکشاورزی ممنوع اعلام شد. مضاف بر این، در ماده (13) قانون موصوف، این اختیار به وزارت کشاورزی و منابع طبیعی وقت داده شد که «به‌وسیله گارد منابع طبیعی یا سایر مأموران انتظامی، از اقدامات تبدیل نوع بهره‌برداری از‌ زمین از کشاورزی به غیرکشاورزی در محدوده مناطق طرح و قطب‌های کشاورزی موضوع ماده (12) قانون جلوگیری به عمل آورد و نسبت به قلع و‌ امحای مستحدثاتی که به این ترتیب به‌وجود می‌آید و به تشخیص وزیر کشاورزی و منابع طبیعی مخل اجرای طرح جامع کشاورزی می‌باشد اقدام کند».

2-2-5. لایحه قانونی مجازات اخلال در امر کشاورزی و دامداری، مصوب 1358/9/19

حدود چهار سال بعد بعد از تصویب قانون فوق، قانون دیگری با عنوان «لایحه قانونی مجازات اخلال در امر کشاورزی و دامداری، مصوب 1358/9/19» به تصویب رسید که هدف از آن، حفظ نظم و نسق زراعت و جلوگیری از اخلال در کاشت، داشت و برداشت محصولات کشاورزی و دامی و درنتیجه ممانعت از تعطیل یا توقف کشاورزی کشور عنوان شد. در این قانون، تصرف غیرقانونی اراضی کشاورزی مصداقی از تغییر کاربری قلمداد و برای آن مجازات‌هایی پیش‌بینی شد. مطابق با ماده (1) این قانون، برای متصرفان بدون مجوز اراضی مزروعی و باغات و قلمستان‌ها و اراضی و مراتع ملی شده و جنگل‌های ملی و مانند آنها‌ و منابع آب و مؤسسات کشاورزی و تأسیسات دامداری و واحدهای کشت و صنعت واقع در محدوده و یا خارج از محدوده شهرها و روستاها، حبس جنحه‌ای از سه‌ماه تا یک‌سال در نظر گرفته شد. همچنین به دادگاه این اجازه داده شد که مرتکب را به اقامت اجباری از سه‌ماه تا یک‌سال در یکی از نقاطی که وزارت دادگستری ‌تعیین می‌کند، محکوم نماید.

2-2-6. قانون زمین شهری، مصوب 1366/۰۶/22 با اصلاحات بعدی

یکی از قوانینی که با هدف سامان‌دهی اراضی حاشیه شهرها و همچنین تأمین زمین برای امور مسکن و تأسیسات عمومی به تصویب رسید، «قانون زمین شهری» نام دارد که مصوب شهریورماه سال 1366 است. ماده (14) این قانون و تبصره ذیل آن، به اراضی کشاورزی پرداخته است. طبق ماده قانونی مذکور، تبدیل و تغییر کاربری، افراز و تقسیم و تفکیک باغات و اراضی کشاورزی و یا آیش با رعایت ضوابط ‌و مقررات وزارت راه و شهرسازی و مواد این قانون، بلااشکال دانسته شده است. البته در اینجا مقصود، اراضی کشاورزی است که در محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهرها و شهرک‌ها واقع شده‌اند. همچنین در ‌تبصره ماده (14)، نقل‌وانتقال اراضی مذکور برای امر کشاورزی با قید مفاد موضوع این ماده در سند بلامانع اعلام شده است. ضوابط مربوطه در قالب دستورالعملی تحت عنوان «دستورالعمل ماده (۱۴) قانون زمین شهری» در تاریخ 1374/09/01 ابلاغ شد که با انتقادهایی همراه بود و دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 48 و در مورخ 1378/۰۴/22 رأی به ابطال آن داد. البته این دستورالعمل بعدها با اصلاحات متعددی همراه شد که به تخریب بیشتر اراضی کشاورزی داخل محدوده شهرها انجامیده است.

2-2-7. مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام درخصوص «حل مشکل اراضی بایر»، مصوب 1367/۰۵/25

قانون دیگری که در راستای تداوم تولید در اراضی کشاورزی و جلوگیری از بایر شدن و درنتیجه تغییر کاربری آنها به تصویب رسید، مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است که تحت عنوان «حل مشکل اراضی بایر» و در تاریخ 1367/۰۵/25 به تصویب رسید. در ماده‏واحده این مصوبه، به‌منظور اینکه اراضی کشاورزی رها شده و بلاکشت به چرخه کشاورزی بازگردانده شوند، صاحبان کلیه اراضی بایر در سراسر کشور ملزم به انجام یکی از موارد ذیل شدند: 1. از مالکیت اراضی بایر خود اعراض کنند و زمین به مالکیت دولت در بیاید؛ 2. در صورت عدم اعراض از مالکیت،‌ ظرف یک‌سال از ابلاغ مصوبه، اقدام به کشت زمین مربوطه براساس ضوابط کشاورزی ابلاغی توسط وزارت کشاورزی نمایند و یا 3. نسبت به فروش یا اجاره یا مزارعه زمین بایر خود اقدام کنند. در این مصوبه مقرر شد چنانچه اشخاص بعد از اتمام مهلت یک‌ساله، به هیچ‌کدام از شقوق مذکور اقدام نکنند؛ زمین آنها توسط وزارت کشاورزی رأساً و یا توسط هیئت هفت‌نفره واگذاری زمین، برای کشاورزی و دامداری به قیمت عادله زمان تصویب این قانون، با رعایت یکسری اولویت‏ها به افراد دیگر به فروش برسد.

2-2-8. قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مصوب 1366/09/17

یکی دیگر از احکامی که می‌توان در زمره احکام ناظر بر حفظ کاربری اراضی کشاورزی قرار داد، تبصره «3» ماده (4) اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مصوب 1366/09/17 است. براساس این تبصره، هیئت‌های هفت‌نفره واگذاری زمین و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور مکلف شده‌اند: «زمین‌های دولتی مناسب را جهت واگذاری و اجرای طرح‌های ‌مسکن روستایی پس از اعلام نیاز بنیاد به شرط نداشتن کاربری کشاورزی در اختیار بنیاد قرار دهند».

2-2-9. قانون الحاق یک بند و 3 تبصره به ماده (99) قانون شهرداری،‌ مصوب 1372/12/01

جرم‏انگاری و تعیین مرجع رسیدگی به ساخت‏وسازهای غیرمجاز مستقر در خارج از حریم شهرها، ضابطه دیگری است که در اثر تصویب «قانون الحاق یک بند و 3 تبصره به ‏عنوان بند «3» به ماده (99) قانون شهرداری‏ها» در مورخ 1372/12/01 وضع شد. براساس تبصره («۲» الحاقی) به ماده (99) قانون مذکور تصریح شد: «به ‏منظور جلوگیری از ساخت‏ وسازهای غیرمجاز در خارج از حریم مصوب شهرها و نحوه رسیدگی به موارد تخلف، کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور، قوه قضائیه و وزارت مسکن و شهرسازی در استانداری‏ها تشکیل شود». به کمیسیون مذکور اجازه داده شد که برحسب رعایت یا عدم قوانین و مقررات مربوطه در ساخت بنا، نسبت به صدور رأی قلع بنا یا جریمه معادل پنجاه درصد تا هفتاد درصد قیمت روز اعیانی تکمیل ‏شده اقدام نماید. به ‏عبارتی قانون فوق در راستای جلوگیری از تشدید تغییر کاربری اراضی کشاورزی خارج از حریم شهر به کاربری مسکونی به ‏صورت غیرمجاز تصویب شد.

2-2-10. قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، مصوب 1373/12/28

به فاصله تقریباً یک‌سال از تصویب قانون یاد شده و در تاریخ 1373/12/28، به ‏منظور نظم ‏بخشی به منابع درآمدی و مصرفی دولت، قانونی با عنوان «قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که براساس آن، لزوم اخذ عوارض از اشخاص حقیقی و حقوقی که متقاضی اجرای طرح‏های صنعتی و فرهنگی در اراضی زراعی در خارج از محدوده و حریم شهرها و شهرک‏ها بودند، تصریح شد. به این‌صورت که در ماده (77) این قانون، به وزارت کشاورزی وقت اجازه داده شد «در مواردی که بنابه ضرورت و با رعایت مقررات مربوط به تغییر کاربری، اجازه تجزیه و فروش ‌اراضی زراعی در خارج از محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهرها و شهرک‌ها را برای اجرای طرح‌های مختلف صنعتی و عمرانی توسط اشخاص ‌حقیقی و حقوقی صادر می‌نماید، در مورد طرح‌های صنعتی و فرهنگی بیست و پنج درصد (۲۵%) و در مورد سایر کاربری‌های پنجاه درصد (۵۰%) از ‌بهای روز اراضی مزبور را طبق نظر کارشناسی از مجریان طرح‌ها وصول و به حساب درآمد عمومی کشور واریز نماید». همچنین در ادامه این ماده تصریح شد که صددرصد (۱۰۰%) درآمد حاصله از این محل، در اختیار وزارت کشاورزی قرار گیرد «تا براساس ‌موافقت‌نامه متبادله با سازمان برنامه‌وبودجه جهت انجام عملیات آب و خاک و احیا و آماده‌سازی اراضی بایر و موات و یا سایر اراضی هزینه نماید و ‌پس از آماده‌سازی در اجرای قوانین موضوعه در اختیار اشخاص داوطلب کشاورزی قرار دهد».

2-2-11. قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مصوب 1374/04/31

حدود چهار ماه بعد و در تاریخ 31 خردادسال 1374 «قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» مشتمل بر هشت ماده و هفت تبصره به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در این قانون، موارد مجاز، ممنوع و مشروط (برحسب ضرورت) تغییر کاربری اراضی کشاورزی و نحوه رسیدگی به تغییر کاربری‌های غیرمجاز – البته به شکل مبهم و نامناسب- و میزان مجازات مربوطه تعیین تکلیف شد. از مواد (1) و (2) این قانون می‌توان به‌عنوان مهم‌ترین مواد نام برد. در ‌ماده (۱)، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در ‌خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها جزء در موارد ضروری ممنوع اعلام شد و در تبصره «2» ماده (2)، وزارت مسکن و شهرسازی وقت مکلف شد از یک‌سو تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌های موجود داخل محدوده قانونی شهرها ‌را به حداقل ممکن برساند و ازسوی‌دیگر جهات توسعه شهرها و شهرک‌ها (‌متصل یا منفصل) را حتی‌المقدور در خارج از اراضی زراعی و باغ‌ها، طراحی و از اراضی غیرزراعی و غیرقابل کشاورزی استفاده نماید. این قانون حدود یک دهه بعد و در مورخ 1385/08/01 با اصلاحات زیادی مواجه شد؛ به‏نحوی‏که به 15 ماده و 14 تبصره افزایش یافت. ازجمله تغییراتی که در اثر آنها، آسیب‌های جدی به اراضی کشاورزی وارد شد، یکی الحاق تبصره «5» به ماده (1) مبنی‌بر مستثنا کردن اراضی زراعی و باغی داخل محدوده روستاهای دارای طرح هادی مصوب، از کلیه ضوابط مقرر در قانون حفظ کاربری و دیگری نسخ تبصره «۲» ماده (2) با موضوع هدایت جهات توسعه شهرها و روستاها به خارج از اراضی زراعی و باغی بود که در چند سطر قبلی به آن اشاره شد. تفصیل نقاط ضعف و قوت اصلاحیه قانون مزبور، در ادامه در بخش مجزایی اشاره خواهد شد.

2-2-12. قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی، مصوب 1385/11/21

در 25 بهمن سال 1383 و در راستای ممانعت از گسترش پدیده خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی که زمینه‌ساز بسیاری از تغییر کاربری‌ها محسوب می‌شوند، قانونی تحت عنوان «قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. با توجه به اینکه در ماده (2) این قانون، صدور سند مالکیت تفکیکی و افرازی به قطعات کمتر از حدنصاب‌های ابلاغی وزارت جهاد کشاورزی، ممنوع اعلام شد، شورای محترم نگهبان نسبت به این حکم از جهت مغایرت با قانون اساسی و قاعده اصل تسلیط، ایراد گرفت. درنتیجه به ‌جهت اصرار مجلس شورای اسلامی بر مصوبه خود، قانون موصوف به مجمع تشخیص مصلحت نظام، ارجاع و در تاریخ 1385/11/21 توسط مجمع مذکور به تصویب رسید. شایان ذکر است که در این قانون و مطابق اشعار ماده (1)، مشابه قانون اصلاحات اراضی دهه 1340، وزارت جهاد کشاورزی ملزم به تهیه حدنصاب‌های فنی و اقتصادی برای اراضی کشاورزی کل کشور به‌ تفکیک (زراعی- باغی و نهالستان؛ دیم- آبی؛ شرکت‌های تعاونی تولید- سهامی زراعی- کشت‌وصنعت و شهرستان)، براساس شرایط اقلیمی، الگوی کشت، ضوابط مکانیزاسیون و کمیت و کیفیت منابع آب و خاک شد. تصویب‌نامه مربوط به حدنصاب‌های مذکور، حدود 10 سال بعد، در مورخ 1395/12/08 پس از تصویب هیئت‌وزیران، ابلاغ شد.

2-2-13. قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی، مصوب 1390/۰۹/20

موضوع ممنوعیت صدور سند مالکیت تفکیکی و افرازی به اراضی کشاورزی کمتر از حدنصاب فنی، اقتصادی ابلاغی، در ماده (6) قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی - مصوب 1390/۰۹/20 نیز مورد تصریح قرار گرفته که متن ماده مذکور بدین شرح است: «ماده 6- تفکیک و افراز اراضی کشاورزی و باغات و صدور سند مالکیت برای آنها با رعایت قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی مصوب 1385/۱۱/21 مجمع تشخیص مصلحت نظام بلامانع است».

2-2-14. قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور، مصوب 1393/04/03

حدنگاری اراضی و املاک و تبدیل اسناد دفترچه‌ای به اسناد مالکیت حدنگار به‌موجب «قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور – مصوب 1393/04/03»، یکی دیگر از اقداماتی است که می‌توان در زمره اقدامات مرتبط با حفظ کاربری اراضی کشاورزی و کاهش تصرفات غیرقانونی اراضی مذکور دسته‌بندی کرد.

2-2-15. قانون حفاظت از خاک، مصوب 1398/03/04

قانون دیگری که در بین احکام آن، می‌توان احکامی در ارتباط با حفظ کاربری اراضی کشاورزی جستجو کرد، «قانون حفاظت از خاک» نام دارد. ازجمله احکام مرتبط در این قانون که در تاریخ 1398/03/04 به تصویب رسید، می‌توان به ماده (6) با موضوع الزام وزارت جهاد کشاورزی به تهیه نقشه پهنه‌بندی خاک‌های کشور از نظر سطح مواد آلی طبقه‌بندی اراضی کشاورزی با همکاری سازمان نقشه‌برداری و همچنین مواد (14) تا (20) با موضوع جرم‌انگاری برای ایجاد آلودگی در خاک و الزام به رفع آن اشاره داشت، البته احکام مورد اشاره خالی از ایراد نیست. به‌ویژه موضوع پهنه‌بندی و منطقه‌بندی اراضی کشاورزی که در اینجا مقیاس نقشه یک بیست‌وپنج هزارم تعیین شده است، درحالی‌که برای استفاده از این نقشه‌ها در امر هدایت فعالیت‌های اقتصادی و عمرانی اراضی کشاورزی به نقشه‌هایی با مقیاس دقیق‌تر و حداقل یک‌ده‌هزارم نیاز است. همچنین لازم به توضیح است که اطلاعات در اختیار سازمان نقشه‌برداری کشور برای تهیه نقشه مذکور کفایت نمی‌کند و باید از اطلاعات سازمان فضایی ایران و سازمان جغرافیایی نیروهای مسلح نیز بهره جست. ضمن اینکه در این قانون، برای تخلفات احتمالی در فرایند تعیین طبقه یا کلاس خاک، جرم‌انگاری نشده است.

البته علاوه‌بر قوانین یاد شده، آیین‌نامه‌هایی نیز وجود دارند که برخی از احکام آنها، به حفظ کاربری اراضی کشاورزی مرتبط است. ازجمله می‌توان به «آیین‌نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تأسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها، مصوب 1391/02/10 هیئت‌وزیران» اشاره داشت. در ماده (8) این آیین‌نامه، احداث هرگونه بنا یا صدور مجوز برای احداث آن به‌منظور سکونت دائم در اراضی خارج از حریم شهرها و خارج از محدوده شهرهای جدید، شهرک‌های مسکونی و روستاهای موجود، ممنوع اعلام شده است.

به‌طورکلی، در قوانین و مقررات مصوب از دهه 1340 شمسی تاکنون، راهبردهایی به‌شرح زیر برای حفاظت از اراضی کشاورزی اتخاذ شده است:

شکل 4. راهبردهای اتخاذشده برای حفظ کاربری اراضی کشاورزی در قوانین و مقررات موجود

البته با وجود توجه پراکنده به مباحث فوق در قوانین مختلف، بررسی‏ها حاکی از تصویب قوانین متناقض است و علاوه‌بر آن، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مصوب 1374/03/31 با اصلاحات بعدی نیز به‌عنوان قانون خاص و اصلی، واجد ضعف‌های جدی است که در ادامه به تفصیل مورد اشاره قرار می‌گیرد. ضمن اینکه در دهه اخیر، افزایش قیمت زمین به افزایش سوداگری در این حوزه دامن زده که متعاقباً گسترش روند تغییر کاربری در اراضی کشاورزی را در پی داشته است؛ این درحالی است که در قوانین فعلی این موضوع کمتر مورد توجه قرار گرفته است. همچنین نبود شفافیت، نظارت کافی و عدم پیش‌بینی ضمانت‌اجراهای مناسب، در عدم کارآیی مناسب قوانین یاد شده، مؤثر بوده و درنتیجه نتوانسته‌اند در حفظ کاربری اراضی کشاورزی اثرگذاری لازم را داشته باشند.

3. آسیب‌شناسی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها

در ادامه در سه بخش: 1. «اشکال‌های قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها»، 2. «خلأهای تقنینی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» و 3. «احکام قانونی معارض و متناقض با حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها»، به ضعف‌های نظام تقنینی حفاظت از اراضی کشاورزی پرداخته می‌شود.

3-1. اشکال‌های قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها

• بلاوجه بودن تعیین کمیسیون بین‌دستگاهی برای تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری

در صدر ماده (1) این قانون، هرگونه تغییر کاربری اراضی کشاورزی در ‌خارج از محدوده شهرها و شهرک‌ها، جزء در موارد ضروری، ممنوع اعلام شده است. براساس تبصره «1» ماده (1) نیز، تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به کمیسیونی استانی متشکل از رئیس سازمان جهاد کشاورزی (به‌‌عنوان رئیس)، مدیر امور اراضی (به‌عنوان دبیر)، رئیس سازمان راه و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط ‌زیست و یک نفر نماینده استاندار واگذار شده است. این درحالی است که تشخیص کشاورزی بودن اراضی و کیفیت آنها، یک امر تخصصی بوده و صرفاً در صلاحیت دستگاه تخصصی مربوطه یعنی وزارت جهاد کشاورزی است و تشکیل کمیسیون بین‌دستگاهی با ترکیب فعلی برای این امر، نمی‌تواند موضوعیت داشته باشد. اگر هم قرار بر این بوده که کمیسیون مذکور درخصوص توجیه داشتن راه‏اندازی یک فعالیت اقتصادی یا عمرانی جدید در اراضی کشاورزی اظهارنظر کند، به‌نظر نمی‌رسد این کمیسیون واجد چنین صلاحیت‌هایی باشد. چراکه برخورداری یک طرح از توجیه فنی- اقتصادی، یک امر کارشناسی است که توسط مراجع تخصصی و هم‌زمان بانک‏های عامل تعیین می‏شود و طرح‏های عمرانی نیز باید در قالب طرح‏های آمایش سرزمین تعیین و جانمایی شوند. این رویه سبب شده است فرایند شروع کسب‌وکارها در اراضی موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و به‌طورکلی فضای کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری با دشواری‌های زیادی همراه باشد. به‌ویژه اینکه براساس ماده (4) آیین‌نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تأسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها، مصوب 1391/02/10، ایجاد هرگونه بنا و تأسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها به رعایت طرح‌های توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌ای و مجموعه شهری (در صورت وجود) منوط شده است و این امر به‌صورت مشابه و نوعاً موازی، از طریق ارجاع درخواست استقرار فعالیت اقتصادی به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مورد بررسی قرار می‌گیرد.

موضوع دیگری که در مورد کمیسیون تبصره «1» ماده (1) می‌توان مطرح کرد، این است که در ترکیب کمیسیون نبود نماینده‌ای از اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری محل ایراد است. به این جهت که بخشی از اراضی کشاورزی متصل به اراضی منابع طبیعی به‌ویژه جنگل‌ها و مراتع هستند و در صورت موافقت کمیسیون مذکور با تغییر کاربری اراضی کشاورزی و متعاقب آن احداث بنا و یا تأسیسات در این اراضی، ممکن است جنگل‌ها و مراتع پیرامون اراضی مورد نظر با آسیب‌های جدی مواجه شوند.

• فراهم بودن زمینه تصمیم‌گیری سلیقه‏ای در تشخیص موارد ضروری و اعطای مجوز تغییر کاربری

فارغ از موضوعیت داشتن یا نداشتن کمیسیون تبصره «1» ماده (1)، برای تصمیم‌گیری در مورد ضرورت‌های تغییر کاربری، براساس ماده (7) قانون موصوف، پنج معیار تعریف شده است که کمیسیون مذکور در تشخیص ضرورت‌های تغییر کاربری باید رعایت کند، ولی بیشتر معیارهای معرفی ‌شده در ماده (7) به‌حدی کلی، غیرشفاف و تفسیرپذیر بوده که ارزیابی عملکرد کمیسیون تبصره «1» ماده (1) مبنی‌بر رعایت یا عدم رعایت آنها در تشخیص موارد ضروری مشکل است. برای نمونه، رعایت «ضوابط حفظ محیط زیست و تداوم تولید و سرمایه‌گذاری با توجه به روح کلی قانون مبنی‌بر حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» به‌عنوان یکی از معیارها تعیین شده، ولی اینکه مقصود از ضوابط حفظ محیط زیست کدام است مشخص نیست. همچنین اساساً ضوابطی برای تداوم تولید و سرمایه‌گذاری تعیین نشده است که مورد ملاک کمیسیون فوق‌الاشاره قرار گیرد. ازسوی‌دیگر، برخی از معیارها مانند «مطالبه مصوبه ستاد فرماندهی نیروهای مسلح در رسیدگی به درخواست نیروهای مسلح» به موضوعاتی اشاره دارد که ارتباط مستقیمی برای موافقت یا مخالفت با تغییر کاربری اراضی کشاورزی ندارد. به‌صورت‌کلی در قانون موجود، به درجه‌بندی اراضی کشاورزی که باید هر نوع تغییر کاربری با ابتنا بر آن صورت پذیرد، توجه نشده است.

• عدم توجه به کیفیت اراضی کشاورزی در جانمایی فعالیت‌های کشاورزی و مکمل کشاورزی نظیر دامداری، گلخانه، پرورش ماهی و صنایع تبدیلی و تکمیلی

در قانون فعلی و براساس تبصره «4» ماده (1)، احداث فعالیت‌های مکمل نظیر گلخانه‌،‌ دامداری، مرغداری، پرورش ماهی، صنایع تبدیلی و تکمیلی و مواردی از این قبیل در اراضی کشاورزی از شمول تغییر کاربری مستثنا قلمداد شده است؛ بدون اینکه کیفیت زمین در نظر گرفته شود.اساساً استقرار فعالیت‌های مذکور نیازی به اراضی کشاورزی حاصلخیز ندارد و این فعالیت‌ها را می‌توان به اراضی غیرحاصلخیز یا اراضی با قابلیت پایین برای کشاورزی، هدایت کرد و فعالیت‏های مذکور، نیازمند اراضی درجه 1 الی 4 زراعی و باغی نیستند؛ مگر اینکه راه‏اندازی این فعالیت‏ها در قالب مناطق یکپارچه تولید ازجمله قطب‏های کشاورزی و براساس یک طرح توسعه جامع مدنظر باشد. به‌طورکلی مکان‌یابی و استقرار فعالیت‌های اقتصادی براساس قابلیت و استعداد اراضی، از اصول اولیه آمایش سرزمین است و منطق حکم می‌کند که در اراضی مستعد کشاورزی، صرفاً فعالیت‌های این بخش مستقر شود، به‌خصوص اینکه زمین حاصلخیز یک منبع تجدیدناپذیر و بسیار اساسی است [1]. بررسی‌ها نشان می‌دهد بسیاری از این طرح‌ها و سایر طرح‌های معاف از عوارض تغییر کاربری، برای افراد سودجو جذابیت دارد و با توجه به عدم نظارت مستمر دستگاه‌های صادرکننده موافقت اصولی و به‌دلیل غلبه فضای سوداگری و سود بادآورده سرشار ناشی از تغییر کاربری، برخی از این طرح‌ها به انحراف رفته‌اند.

• مستثنا شدن اراضی کشاورزی داخل محدوده شهرها و روستاها از شمول ضوابط قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها

همان‌گونه که پیشتر اشاره شد، دایره شمول قانون مصوب سال 1374، اراضی کشاورزی واقع در حریم و خارج از حریم شهرها، شهرک‌ها و داخل محدوده روستاها بود که در اصلاحیه سال 1385 و براساس تبصره «5» ماده (1)، روستاهای دارای طرح هادی مصوب از شمول این قانون مستثنا شدند. به‌بیان‌دیگر، قانون مذکور، اراضی با کاربری کشاورزی داخل محدوده شهرها، شهرک‌ها (اعم از مسکونی، صنعتی، گردشگری و ...) و روستاها را شامل نمی‌شود و این امر سبب شده است بسیاری از اراضی زراعی و باغی، بدون ملاحظات مقرر در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در معرض تغییر کاربری به مسکونی، اداری، تجاری، ورزشی و ... قرار بگیرند. البته در ماده (9) قانون فعلی، در راستای «حمایت از تداوم کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها واقع در داخل محدوده شهرها و شهرک‏ها که در طرح‏های جامع و تفصیلی دارای کاربری کشاورزی می‌باشند، دولت و شهرداری‌ها موظف شده‌اند تسهیلات و خدمات شهری را مطابق تعرفه فضای سبز شهرداری‌ها در اختیار مالکان آنها قرار دهند»؛ ولی صرف ارائه این خدمات با تعرفه پایین‌تر نمی‌تواند مانع از تغییر کاربری مجاز یا غیرمجاز اراضی زراعی و باغی مذکور شود؛ به‏ویژه اینکه تغییر کاربری اراضی مذکور در قالب رهیافت نادرست تأمین مالی زمین‏محور، منبع درآمدی خوبی برای برخی نهادها به‌شمار می‏رود.

• عدم تعریف مفهوم «تغییر کاربری» در قانون و احاله آن به آیین‌نامه اجرایی

یکی دیگر از ضعف‌های مهم قانون فعلی، عدم تعریف مفهوم «تغییر کاربری» است، البته این مفهوم در ماده (1) آیین‌نامه اجرایی قانون مورد بحث که به تعاریف اصطلاحات اختصاص دارد، در بند «د» تعریف شده است؛ ولی باید توجه داشت که این موضوع، ماهیت تقنینی دارد و تعریف آن در آیین‌نامه اجرایی با اصل هشتادوپنجم (85) قانون اساسی در تعارض است. اصل مذکور به عدم امکان تفویض وظایف قانونگذاری از مجلس شورای اسلامی به سایر مراجع تصریح دارد. علاوه‌بر این، تعریف ارائه‌ شده از مفهوم «تغییر کاربری» با اشکال‌ها و ابهام‌هایی مواجه است. توضیح اینکه براساس بند «د» ماده (1) آیین‌نامه اجرایی، «هرگونه اقدام که مانع از بهره‌‌برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغ‌ها در قالب ایجاد بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی که بنابه تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری محسوب شود»، به‌عنوان تغییر کاربری قلمداد شده است. تعریف ارائه‌ شده، بسیار کلی بوده و زمینه تفسیرپذیری را به‌شدت فراهم ساخته است. همچنین در فراز انتهایی تعریف مذکور، با درج عبارت «سایر اقداماتی که بنابه تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری محسوب شود»، به‌نوعی وزارت جهاد کشاورزی در تشخیص مصادیق تغییر کاربری مبسوط‌الید شده و این موضوع نیز زمینه‌ساز تفسیرپذیری و تصمیم‌گیری سلیقه‌ای در این رابطه است.

• تفسیرپذیری نحوه رسیدگی، تعیین نوع و مجازات‌ تغییر کاربری غیرمجاز اراضی و مبسوط‌الید بودن قضات در تعیین میزان مجازات مربوطه

در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در دو ماده (3) و (10)، مجازات مرتکبین تغییر کاربری غیرمجاز تعیین شده است. در ماده (3)، تصریح شده است که مالکان یا متصرفان در صورت اقدام به تغییر کاربری اراضی بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره «1» ‌ماده (1)، «علاوه‌بر قلع‌وقمع بنا، به پرداخت جزای نقدی از یک تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغ‌ها به قیمت روز زمین با کاربری جدید که مورد نظر متخلف بوده ‌است و در صورت تکرار جرم به حداکثر جزای نقدی و حبس از یک ماه تا 6 ‌‌ماه محکوم خواهند شد».

در ماده (10) نیز مجدداً هرگونه اقدامی که به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی، تغییر کاربری قلمداد شود، در صورت عدم اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره «1»‌ ماده (1)‌، جرم تلقی شده و مأموران جهاد کشاورزی محل مکلف شده‌اند «نسبت به توقف عملیات اقدام و مراتب را به اداره متبوع جهت انعکاس به مراجع قضایی اعلام نمایند». به‌نظر می‌رسد قسمت اول ماده (10) تکرار موضوع ماده (3) بوده و اضافه است. فارغ از این موضوع، آنچه که موجب ایجاد ابهام در برخورد قضایی با پرونده‌های تغییر کاربری غیرمجاز شده، مربوط به تبصره «2» ماده (10) است. در این تبصره آمده است: «مأموران جهاد کشاورزی موظفند با حضور نماینده دادسرا و در نقاطی که دادسرا نباشد با حضور نماینده دادگاه محل، ضمن تنظیم صورت‌مجلس رأساً نسبت به قلع‌وقمع بنا و مستحدثات اقدام و وضعیت زمین را به حالت اولیه اعاده نمایند».

همان‌گونه که مشخص است قلع‌وقمع بنای غیرمجاز در مواد (3) و (10) تکرار شده است و به‌نوعی با همدیگر هم‌پوشانی دارند، البته آنچه که ابهام احکام مذکور را بیشتر نمایان کرده، این است که در تبصره «2» ماده (10) به مأموران وزارت جهاد کشاورزی این اختیار داده شده است که رأساً و با حضور نماینده دادسرا یا دادگاه محل، نسبت به قلع‌وقمع بنا و اعاده زمین به وضع سابق اقدام کنند. درحالی‌که در ماده (3) صرفاً به بیان نوع و میزان مجازات تغییر کاربری غیرمجاز پرداخته شده است. تاکنون تفاسیر مختلفی در این رابطه مطرح و سبب شده رویه نادرستی در فرایند دادرسی و صدور رأی حاکم شود؛ به این‌صورت که چنانچه تغییر کاربری غیرمجاز در حد ساخت‌وساز حداقلی مانند پی‌کنی، دیوارکشی، استقرار اسکلت ساختمان و مواردی از این دست باشد، مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان حکم تبصره «2» ماده (10) را مبنا قرار داده و پیش از ارجاع پرونده به مراجع قضایی جهت صدور حکم، با حضور نماینده دادسرا یا دادگاه محل، اقدام به قلع‌وقمع بنا و اعاده وضعیت زمین به حالت اولیه می‌نماید و در مواردی که بنا تکمیل و یا نیمه‌تکمیل مسقف شده باشد، جهاد کشاورزی شهرستان، ماده (3) قانون را ملاک عمل قرار داده و بدون اقدام به قلع‌وقمع، در دادگاه صالحه طرح دعوی علیه متشاکی‌عنه می‌کند تا پس از رسیدگی و صدور حکم، اقدام به قلع‌وقمع بنا و اعاده وضع به حالت سابق نماید.

این درحالی است که اگرچه مفاد قانون، دارای ابهام‌هایی است، ولی چنین تصور و برداشت از قانون، نمی‌تواند درست باشد. چراکه قانونگذار، قائل به قلع‌وقمع ساخت‌وساز غیرمجاز در هر حالت (چه در مراحل اولیه ساخت و چه در مراحل میانی یا پایانی) است. اصول کلی حقوقی کشور نیز بر این منوال است که تعیین مجازات و صدور رأی با حکم دادگاه صالح باید باشد. ضمن اینکه واژه «بنا» در ماده (3) و تبصره «2» ماده (10) تکرار شده است و مقنن، اساساً تمایزی بین واژه «بنا» در این دو حکم مورد اشاره قائل نشده است. بنابراین تعریف مجزا از واژه «بنا» و تفکیک آن بین بنای تکمیل شده یا مسقف و غیرمسقف در احکام مورد اشاره، توسط مجری وجاهت قانونی ندارد.

البته برخی معتقدند، تفکیک نوع برخورد با ساخت‌وسازهای غیرمجاز با توجه به مراحل ساخت، بیشتر نشئت گرفته از این است که برخی از دادگاه‌ها، وزارت جهاد کشاورزی را به‌جهت اینکه براساس مجوز ماده (10) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، اقدام به قلع‌وقمع بنای تکمیل‌شده کرده بودند، به جرم تخریب بنا، مکلف به پرداخت خسارت و غرامت به شخص مذکور کرده است. همچنین برخی دیگر بر این باور هستند که در تبصره «2» ماده (10)، علاوه‌بر قلع‌وقمع، اعاده زمین به حالت سابق نیز جزء وظایف مأموران وزارت جهاد کشاورزی قلمداد شده است. لذا با توجه به اینکه اعاده به وضع سابق، امری فنی و تخصصی بوده و در صلاحیت وزارت جهاد کشاورزی است و نحوه قلع‌وقمع بنا نیز بر این امر تأثیر می‌گذارد، قانونگذار انجام هر دو وظیفه قلع‌وقمع و اعاده به حالت سابق را به وزارت جهاد کشاورزی سپرده است.

علاوه‌بر این، گفتنی است براساس تبصره «2» ماده (1) و ماده (۱۰) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و بند «د» ماده (1) آیین‌نامه اجرایی این قانون، مرجع تشخیص هرگونه تغییر کاربری در اراضی کشاورزی، وزارت جهاد کشاورزی است و برای این موضوع دستورالعملی با عنوان «دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده (۱۰) قانون ...». در مورخ 1386/۴/۱9 به تصویب هیئت‌وزیران رسیده است. با وجود این، برخی از قضات برای صدور رأی، به تفاسیر و استنباط‌های خود از قانون عمل می‌کنند و اقداماتی مانند دیوارکشی و فنس‌کشی را تغییر کاربری تلقی نمی‌کنند. درنتیجه این پرونده‌ها، عمدتاً با حکم برائت یا اخذ جریمه حداقلی و صدور مجوز تغییر کاربری خاتمه می‌یابد.

• تکیه بر عوارض صدور مجوز تغییر کاربری به‏عنوان منبع درآمد نهادهای دولتی و غیردولتی

براساس مواد (2) و (4) قانون فعلی، در اثر صدور مجوز تغییر کاربری، 80 درصد ارزش روز زمین با کاربری جدید به‌عنوان «عوارض» از متقاضی دریافت می‌شود تا پس از گردش خزانه، 80 درصد آن به حساب وزارت جهاد کشاورزی (جهت هزینه در امور زیربنایی کشاورزی شامل تسطیح اراضی، احداث کانال، آبیاری، زهکشی، سدها و بندهای خاکی، تأمین آب و احیای اراضی موات و بایر و هزینه‌‌های دادرسی و اجرای این قانون) و 20 درصد آن به حساب وزارت راه و شهرسازی (به‌منظور مطالعه و آماده‌‌سازی زمین‌های غیرقابل کشت و زرع برای توسعه شهرها و روستاها و ایجاد شهرک‌ها) واریز ‌شود. هرچند میزان تخصیص درآمدهای واصله از این محل خصوصاً به وزارت جهاد کشاورزی، طی سال‌های گذشته به‌طور متوسط حدود 30 درصد بوده است [13]، ولی در هر صورت، این امر به محلی برای رقابت بین دستگاه‏ها در جذب منابع حاصل از تغییر کاربری و درنتیجه تشدید آن شده است.

• نگاه علی‌السویه و یکسان قانون در مناطق مختلف کشور

بدیهی است در کشوری به گستردگی و تنوع اقلیمی ایران، نمی‌توان یک نسخه واحد برای همه اراضی کشاورزی صادر کرد. غفلت از این نکته بدیهی، اگرچه ممکن است به‌دلیل فقدان زیرساخت‌هایی مانند حدنگاری (کاداستر) و یا برنامه‌های آمایشی باشد، اما به همان اندازه، اجرای دقیق و متعادل قانون را در مناطق مختلف دچار مشکل می‌کند. اهمیت این موضوع از آنجاست که سیاست‌های اشتغال و سکونت در مناطق مختلف کشور ممکن است از صفر تا صد با یکدیگر متفاوت باشد.

• عدم شفافیت مناسب در حدود اختیارات وزارت جهاد کشاورزی در تعقیب مرتکبین جرم تغییر کاربری غیرمجاز و اجرای قانون

به‌طورکلی ایرادهای قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مصوب سال 1374 با اصلاحات بعدی را می‌توان در قالب جدول زیر خلاصه کرد:

جدول ۶. ضعف‌‌های قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مصوب 1374/03/31 با اصلاحات بعدی

3-2. خلأهای قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها

علاوه‌بر ضعف‌های قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، موضوعاتی وجود دارند که ارتباط مستقیمی با تغییر کاربری دارند، ولی نه در این قانون و نه قوانین مرتبط دیگر، قانونگذاری نشده است و خلأ قانونی در مورد آنها وجود دارد. ازجمله این موضوعات می‌توان به موارد زیر اشاره داشت:

3-2-1. عدم پیش‌بینی سازوکاری برای جلوگیری از بورس‌بازی و سوداگری زمین و فقدان ضوابط و مجازات ویژه برای اشخاصی که به‌صورت سازمان‏یافته وارد جرائم تغییر کاربری می‏شوند.

3-2-2. ضابطه‌مند نبودن الحاق اراضی کشاورزی به محدوده شهرها، شهرک‌ها و روستاها برای تأمین نیازهای مسکونی و توسعه شهری: همان‌گونه که در مقدمه اشاره شد، بخش وسیعی از اراضی کشاورزی پیرامون شهرها، شهرک‌ها و روستاها در بسیاری از موارد بدون توجه جدی به ضرورت حفظ کاربری این زمین‌ها، در اثر تهیه و بازنگری طرح‌های توسعه و عمران کالبدی به داخل محدوده منتقل و سپس به امور غیرکشاورزی به‌ویژه مسکن تغییر کاربری داده می‌شوند. در مقیاس کلان‌تر، بسیاری از اراضی کشاورزی در اثر تبدیل و الحاق غیرکارشناسی و پرشتاب روستاها به شهرها در معرض تغییر کاربری و نابودی قرار می‌گیرد که ناشی از رویکرد نادرست در اختصاص زمین برای کاربری‌های غیرکشاورزی است.

همان‌طور که در قسمت پیشینه تقنینی اشاره شد، در تبصره «3» ماده (4) اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مصوب 1366/09/17، واگذاری زمین‌های دولتی به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی ازسوی هیئت‌های هفت‌نفره واگذاری زمین و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور برای اجرای طرح‌های ‌مسکن روستایی، مشروط به نداشتن کاربری کشاورزی شده، ولی همان‌گونه که در ابتدای تبصره مبرهن است، این تبصره صرفاً ناظر بر اراضی دولتی بوده و اراضی کشاورزی دارای مالکیت خصوصی را شامل نمی‌شود. همچنین در تبصره «2» ذیل همین ماده، به اشخاص حقیقی و حقوقی اجازه داده شده است که «زمین‌های ملکی خود را به بنیاد هبه نمایند». لذا عدم شمولیت تبصره «3» موصوف بر اراضی کشاورزی خصوصی و مجاز بودن واگذاری این اراضی به بنیاد مسکن به‌صورت هبه براساس تبصره «2»، زمینه تغییر کاربری اراضی کشاورزی خصوصی را فراهم می‌سازد. شایان ذکر است که در چارچوب تبصره «2»، مالکان اراضی کشاورزی خصوصی واقع در مجاورت روستاها، می‏توانند اقدام به اهدای زمین خود به بنیاد مسکن کرده و در ازای آن، پس از الحاق زمین مذکور به محدوده روستا، از بخشی از منافع سرشار ناشی از تغییر کاربری این زمین منتفع شوند و بخشی از زمین الحاقی را دریافت کنند. لذا این ضابطه، نیازمند اصلاح جدی و رفع خلأ اساسی است.  

مضاف بر این، با اصلاح تبصره «۳» بند «ز» ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در مورخ 1400/۰۱/۱7، ضابطه‌مندی الحاق اراضی کشاورزی به محدوده شهرها نیز دچار خدشه جدی شد. به این‌صورت که تا قبل از اصلاح آیین‌نامه اجرایی یاد شده، تصویب و بازنگری طرح‌های جامع و تفصیلی شهری، با رعایت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و پس از موافقت کمیسیون تبصره «1» ماده (1) این قانون انجام می‌شد، ولی به پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و موافقت هیئت‌وزیران، تبصره «۳» بند «ز» ماده (1) آیین‌نامه اجرایی موصوف به‌شرح زیر اصلاح شد:

«تبصره «۳»– در رابطه با طرح‌های توسعه و عمران شهری و تغییرات بعدی آن و نیز ایجاد شهرک‌های مسکونی و افزایش محدوده شهرها به‌شرح زیر اقدام می‌شود:

1.  طرح‌های توسعه و عمران شهری و تغییرات بعدی آن (تصویب و بازنگری) که به تصویب مراجع قانونی ذی‌ربط (شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان – شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران) می‌رسد، نیاز به اخذ مجوز از کمیسیون ندارد».

3-2-3. عدم پیش‌بینی سازوکاری برای توسعه گردشگری روستایی و کشاورزی و بوم‌گردی جهت تأمین نیازهای تفریحی شهروندان به شکل پایدار و جلوگیری از احداث باغ‌ویلاهای غیرمجاز؛ ضمن اینکه در حال حاضر به‌دلیل نبود شیوه‌نامه مناسب و نبود نظارت کافی، سوءاستفاده‌هایی توسط برخی سودجویان صورت می‌گیرد و طرح‌هایی به اسم گردشگری کشاورزی و بوم‌گردی راه‌اندازی می‌شود که تناسبی با ماهیت این فعالیت‌ها ندارد.

3-2-4. عدم پیش‌بینی سازوکار مناسب برای ارزش‌گذاری خسارت‏های اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی ناشی از تغییر کاربری‏ها.

3-2-5. عدم شفافیت کافی فرایند بررسی درخواست‌ها و صدور مجوز تغییر کاربری و عدم دسترسی سازمان‌های مردم‌نهاد حامی اراضی کشاورزی به نتایج فرایند بررسی و موافقت یا مخالفت با درخواست‌های تغییر کاربری: به این مفهوم که سامانه‌ای تعبیه نشده است که صفر تا صد فرایند صدور مجوز تغییر کاربری، از مرحله اقدام به درخواست تا اعلام نتیجه نهایی توسط کمیسیون استانی، در دسترس عموم مردم و دستگاه‌های نظارتی قرار گیرد. به‌ویژه شفافیت در مورد طرح‌های اقتصادی و عمرانی در مقیاس کلان مانند طرح‌های موسوم «طرح‌های خدمات عمومی» و طرح‌هایی که توسط بخش خصوصی به انجام می‌رسد، از اهمیت بالاتری برخوردار است.

3-2-6. فقدان نگاه کل‌نگر به اراضی حاصلخیز به‌منظور تبدیل آنها به مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی: در حال حاضر، برخی از اراضی کشاورزی به‌ویژه اراضی شمال کشور از حاصلخیزی بسیار بالایی برخوردار هستند و برای تأمین اهداف خودکفایی و امنیت غذایی نقش بسزایی دارند، ولی به‌دلیل مشکلاتی مانند خُردی، فقدان نظام بازاریابی مناسب و گرانی نهاده‌های تولید و درنتیجه سوددهی پایین برای مالکان و بهره‌برداران، در معرض تغییر کاربری قرار دارند. این‌گونه اراضی را نه صرفاً با قوانین سختگیرانه سلبی، بلکه عمدتاً با برنامه‌ریزی خاص و جامع و تبدیل آنها به مناطق ویژه خودکفایی و امنیت پایدار غذایی و افزایش سهولت و سودآوری تولید، می‌توان از گزند تغییر کاربری حفظ کرد. جزئیات این موضوع در گزارش «بررسی تجارب جهانی یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی؛ درس‌آموخته‌هایی برای ایران» که در سال 1401 در مرکز پژوهش‌های مجلس منتشره شده، آمده است.

3-2-7. نبود سازوکاری برای جبران عدم‏النفع کشاورزان.

3-2-8. نبود ضمانت اجرا برای رعایت اصول و اسناد آمایش سرزمین در سطوح ملی، استانی و شهرستانی و سایر طرح‌های بالادستی در جانمایی فعالیت‌های عمرانی و توسعه‌ای.

3-2-9. عدم تعبیه شعب ویژه رسیدگی به جرائم تغییر کاربری اراضی کشاورزی و درنتیجه: 1. اطاله دادرسی و طولانی شدن فرایند رسیدگی به پرونده‌ها و 2. صدور آرای قضایی بر ضد اراضی کشاورزی در بعضی موارد.

3-2-10. فقدان سازوکار مناسب برای افزایش دسترسی شرکت‌های دانش‌بنیان و دانش‌آموختگان علاقمند فعالیت در بخش کشاورزی به عوامل پایه تولید کشاورزی (آب، زمین و سرمایه مادی)؛ ازجمله از طریق بانک زمین با هدف افزایش بهره‌وری و تداوم کشت اراضی و جلوگیری از بایر شدن آنها.

3-2-11. نبود ضوابط مشخص برای ممانعت از بایر شدن اراضی کشاورزی: در قسمت پیشینه تقنینی اشاره شد که برای جلوگیری از بایر شدن اراضی کشاورزی و درنهایت تغییر کاربری آنها، مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1367 مصوبه «حل مشکل اراضی بایر» را به تصویب رساند، ولی به ‏دلیل اشکال‌هایی که این مصوبه داشته است، هنوز هدف مدنظر به شکل مناسبی محقق نشده و کماکان بسیاری از اراضی خرد رها شده و بدون کشت حرفه ‏ای و تجاری باقی می‏مانند و درنهایت به فعالیت‏های غیرکشاورزی تغییر کاربری می‏دهند. یک نمونه از ضعف این مصوبه، اشکال در تعریف ارائه ‏شده برای اراضی بایر است. به این‌صورت که طبق ماده ‏واحده مصوبه یاد شده، برای تشخیص زمین بایر دو معیار تعیین شده است:

اول اینکه، زمین به‏ دلیل اعراض مالک، بیش از پنج‌سال متوالی، بلاکشت بماند و دوم اینکه، مالک، دلیل موجهی برای عدم کشت نداشته باشد. این درحالی است که هر دو معیار تعیین ‏شده با اشکال‌هایی همراه هستند. قید پنج‌سال متوالی برای تعیین یک زمین به‏ عنوان زمین بایر، سبب شده است، برخی از مالکان این اراضی، برای اینکه زمین آنها به‏ عنوان اراضی بایر شناخته نشود، ترفندهایی را اجرا کنند. لذا قید پنج‌سال متوالی به‏ جهت فراهم ساختن زمینه دور زدن قانون، نمی‏تواند معیار درستی برای تعیین یک زمین به‏ عنوان زمین بایر باشد. همچنین داشتن دلیل موجه برای بلاکشت گذاشتن اراضی توسط مالک، ابهام دارد و مشخص نیست چه مواردی به‏ عنوان دلایل موجه مورد پذیرش یا رد باید قرار گیرد. علاوه ‏بر این، در مصوبه موصوف، مالک زمین بایر در صورت عدم اعراض، ملزم به کشت مجدد زمین تا یک‌سال از ابلاغ اخطار، طبق ضوابط کشاورزی اعلامی وزارت کشاورزی شده است. درحالی‏که اولاً، ضوابط کشاورزی ابهام دارد و مشخص نیست چه عملیاتی از کشت مدنظر است. ثانیاً، ضمانت اجرای مناسبی برای این امر تعبیه نشده است و معلوم نیست به چه شکلی بر رعایت ضوابط مدنظر وزارت جهاد نظارت خواهد شد.

3-3. احکام قانونی معارض و متناقض با حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها

علاوه‌بر ضعف‌ها و خلأهای قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، احکام مرتبطی در سایر قوانین و مقررات به چشم می‌خورد که با اهداف و روح حاکم بر قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، در تعارض و تناقض هستند. ازجمله این احکام می‌توان به موارد زیر اشاره داشت:

3-3-1. نامناسب بودن شیوه ارث‌بری و تقطیع پی‌درپی زمین: فصل ششم به‌ویژه مواد (907) و (908) قانون مدنی، مصوب 1314/08/08 با اصلاحات بعدی به موضوع سهم‌الارث طبقات مختلفه وراث پرداخته است. نحوه تقسیم ماترک (اموال باقیمانده از متوفی اعم از زمین، ملک و ...) بین ورثه در کشور به شکلی است که در مورد اراضی کشاورزی، پیامدهای نامطلوبی برای بخش کشاورزی و اقتصاد کشور در پی دارد. به‌عبارت روشن‌تر، در اثر تقسیم زمین کشاورزی بین ورثه در هر نسل پس از فوت مالک اصلی، اراضی کشاورزی خردتر می‌شوند. برای مثال یک زمین یکپارچه 9 هکتاری، با فرض تقسیم مساوی ارث بین 3 فرزند در هر نسل، طی 5 نسل، به 243 قطعه حدوداً 375 متری تبدیل می‌شود. تقسیم و تقطیع و خردی بیشتر اراضی کشاورزی، زمینه تغییر کاربری آن را فراهم می‌کند.

علاوه‌بر این، خرد شدن اراضی، ضمن اتلاف منابع آبی و خاکی، سبب افزایش هزینه ‏های تولید و کاهش درآمد کشاورز می‏شود. همچنین امکان کاربست فناوری و ماشین‏های مدرن و بهبود بهره‏ وری و تولید غذا برای جامعه و تحقق خودکفایی از بین می‏رود. شایان ذکر است که تقطیع و در پی آن تخریب اراضی کشاورزی به ایجاد اختلال در امر تولید غذا و معیشت می‌انجامد. با توجه به اینکه مطابق آیه شریفه «وَ إِذَا تَوَلَّى سَعَى فِی الْأَرْضِ لِیُفْسِدَ فِیهَا وَ یُهْلِکَ الْحَرْثَ و َالنَّسْلَ و َاللَّهُ لَایُحِبُّ الْفَسَادَ» یکی از وظایف حکومت اسلامی، جلوگیری از هلاک حرث و نسل است، ازاین‌رو اصلاح ضوابط مربوط به نحوه اجرای ارث از ضروریات است. به‌نحوی‌که هم به حفظ یکپارچگی اراضی کشاورزی کمک کند و هم ملاحظات فقهی و قواعد شرعی رعایت شود [7].

3-3-2. کاهش حداقل نصاب جمعیتی برای تبدیل روستا به شهر: براساس تبصره «۵» (اصلاحی 1389/12/04) از ماده (4) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری - مصوب 1362/04/15 با اصلاحات بعدی، حدنصاب جمعیتی تبدیل روستا به شهر از 10 هزار نفر به 3500 نفر تقلیل پیدا کرد. همچنین در تبصره اصلاحی یادشده، روستاهای مرکز بخش، حتی بدون برخورداری از حدنصاب جمعیتی، به‌عنوان شهر شناخته شده ‏اند. در اثر همین تبصره، تعداد بالایی از روستاهای کشور به شهر تبدیل شدند و به این ترتیب، زمینه تخریب اراضی زراعی و باغ‌ها فراهم شد.

3-3-3. مشروعیت ‌بخشیدن به ساخت‌وسازهای غیرمجاز در اراضی کشاورزی: براساس ماده (4) قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز، مصوب 1396/03/10، واگذاری انشعاب موقت خدمات عمومی نظیر آب، برق، گاز و تلفن به مالکان مستحدثات غیرمجاز، تا زمان تعیین تکلیف این مستحدثات در مراجع ذی‌صلاح، مجاز شمرده شده است. همچنین در تبصره «۳» ماده (5) آیین‌نامه اجرایی قانون مورد بحث، تبدیل انشعاب غیردائم به انشعاب دائم در اراضی زراعی و باغی، در صورت صدور رأی قطعی مبنی‌بر برائت، منع تعقیب یا پرداخت عوارض و موافقت کمیسیون موضوع تبصره «۱» ماده (۱) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مجاز دانسته شده است. بنابراین، در عمل قانون موصوف به تشویق متخلفان و ترویج امر تغییر کاربری غیرمجاز خصوصاً ویلاسازی در اراضی کشاورزی دامن زده و موضوعیت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به‌ویژه ماده (8) آن را خدشه‌دار و بی‌اثر کرده است. در ماده (8) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها «صدور هرگونه مجوز یا پروانه ساخت و تأمین و واگذاری خدمات و تأسیسات زیربنایی مانند آب،‌ برق، گاز و تلفن ازسوی دستگاه‌های ذی‌ربط در اراضی زراعی و باغ‌ها ... صرفاً پس از تأیید کمیسیون موضوع تبصره «1» ماده (1) این قانون مبنی‌بر ضرورت تغییر کاربری مجاز خواهد بود».

3-3-4. تعیین جرم تغییر کاربری به‌عنوان جرائم آنی و سبک (درجه هفت) و مشمول مقررات مرور زمان سه‌ساله: براساس اصلاحیه قانون مجازات اسلامی در مورخ 1392/02/01 توسط کمیسیون امور قضایی و حقوقی مجلس، وفق ماده (19) این قانون، مجازات‌های تعزیری به هشت درجه تقسیم شده‏اند. با توجه به اینکه در بسیاری از قوانین، مجازات‌های تعیین شده منحصراً در دایره شمول مجازات تعزیری هشت‌گانه نمی‌گنجید، به‌منظور درجه‌بندی این‌گونه مجازات‌ها، در تبصره «3» ذیل ماده (19) مقرر شد: «درصورت تعدد مجازات‌ها، مجازات شدیدتر و در صورت عدم امکان تشخیص مجازات شدیدتر، مجازات حبس» ملاک قرار گیرد. همچنین در ادامه این تبصره اشعار شد: «مجازاتی [که] با هیچ‌‌یک از بندهای هشت‌گانه این ماده مطابقت نداشته باشد مجازات درجه هفت محسوب می‌شود».

در این راستا، هیئت ‌عمومی دیوان عالی کشور در رأی وحدت‌رویه شماره 759 مورخ 1396/04/20، به‌جهت اینکه جزای نقدی تعریف ‌شده در ماده (3) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، از نوع نسبی بوده و میزان حبس تعیین‌شده از یک ماه تا 6 ماه است، بزه تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی را از نوع درجه هفت محسوب کرد. همچنین از طرفی حسب رأی وحدت‌رویه شماره ۸۲۲ مورخ 1401/03/31 هیئت‌عمومی دیوان عالی کشور، جرم تغییر کاربری غیرمجاز، در زمره جرائم آنی تلقی و از تاریخ وقوع، مشمول مقررات مرور زمان تعقیب در جرائم تعزیری موضوع ماده (105) قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 شد. براساس ماده قانونی اخیرالذکر نیز مرور زمان تعقیب و صدور حکم در جرائم درجه هفت، سه سال است.

مرور زمان، عبارت از گذشتن مدت زمانی است که پس از انقضای آن مدت، مطابق با قانون، تعقیب و تحقیق جرم و یا صدور یا اجرای حکم قطعی، متوقف می‌گردد [10]. یعنی اگر از تاریخ وقوع جرم تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی، سه‌سال سپری شود و در این مدت، برای مرتکب جرم مذکور اخطاریه‌ای صادر نشود و یا پرونده‌ای در مراجع قضایی و اداری تشکیل نگردد، مرتکب، مشمول مجازات (اعم از قلع‌وقمع، جزای نقدی و حبس) مقرر در ماده (3) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها نمی‌شود. این درحالی است که در عمل، به‌جهت مشکلات عدیده موجود در شناسایی و طرح دعوی به‌موقع (قبل از گذشت سه‌سال از زمان وقوع جرم) در مراجع قضایی، این موضوع به لوث شدن و کاهش بازدارندگی مجازات مرتکبان تغییر کاربری غیرمجاز و درنتیجه تخریب هرچه بیشتر اراضی کشاورزی انجامیده است.

به‌عبارت‌دیگر با توجه به وسعت زیاد پهنه اراضی کشاورزی (بیش از 18 میلیون هکتار) از یک‌سو، کمبود امکانات و نیروی انسانی مورد نیاز در مجموعه سازمان امور اراضی و واحدهای گشت‌زنی مربوطه در استان‌ها و شهرستان‌ها و نبود امکانات کافی برای نظارت و پایش ماهواره‌ای به‌ روز اراضی برای پایش میدانی مستمر اراضی کشاورزی ازسوی‌دیگر و همچنین جریان پرفشار و روزافزون تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی، بسیاری از مصادیق تغییر کاربری‌های غیرمجاز تا چندین سال پس از وقوع، شناسایی نمی‌شود و یا زمانی شناسایی و اقدامات قضایی مربوطه برای مقابله با آن شروع می‌شود که بیش از سه‌سال از زمان وقوع آن سپری شده است. در این‌گونه موارد نیز عموماً مراجع قضایی با استناد به حکم قانونی مرور زمان سه‌ساله برای بزه موصوف، رأی به تبرئه فرد یا افراد مجرم می‌دهند. درنتیجه، رفتار مجرمانه و عمل خلاف قانون فرد که امنیت غذایی و به‌تعبیری کلی‌تر امنیت ملی را با خطر مواجه کرده است، نه‌تنها با مجازاتی مواجه نمی‌شود، بلکه مورد تشویق نیز قرار می‌گیرد و جرم تغییر کاربری غیرمجاز، مشروعیت و رسمیت بخشیده می‌شود. بنابراین مشمول مرور زمان شدن، راه‏های گریز مناسبی را برای بخشی از متخلفان فراهم کرده است [8].

3-3-5. سلب امکان رسیدگی به جرائم تغییر کاربری اراضی کشاورزی در دادسراها و درنتیجه، طولانی شدن فرایند دادرسی و کاهش کیفیت احکام صادره: براساس ماده (340) قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392/۱۲/04 با اصلاحات بعدی و همچنین رأی وحدت‌رویه شماره 759 مورخ 1396/04/20 هیئت‌عمومی دیوان عالی کشور، رسیدگی به جرائم درجات هفت و هشت که طبق توضیحات بند قبلی، تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی جزء جرائم درجه هفت محسوب می‌شود، «مستقیماً در صلاحیت دادگاه کیفری (۲) است و قابل تجدیدنظر در دادگاه تجدیدنظر استان می‌باشد» و دادسراها صلاحیت رسیدگی مقدماتی به آن را ندارند. در نظام قضایی کشور برای بررسی برخی از جرائم که ابعاد پیچیده و گسترده‌تری دارند و نوع مجازات پیش‌بینی‌شده در قوانین برای آنها شدید است، مقرر شده تا پرونده ابتدا در دادسرا پیگیری و در صورت احراز مجرمیت، کیفرخواست به دادگاه ارسال شود تا دادگاه رأی مربوطه را صادر کند، ولی در مورد برخی از جرائم ازجمله جرائم درجات هفت و هشت، دعوا مستقیماً در دادگاه مورد رسیدگی قرار می‌گیرد. این موضوع سبب شده است با توجه به نبود نیروی انسانی متخصص کافی و کثرت پرونده‌ها در دادگاه‌ها، ضریب خطای دادگاه در جمع‌آوری و بررسی کامل مستندات و درنهایت صدور رأی صحیح افزایش پیدا می‌کند. متعاقباً قابلیت تجدیدنظرخواهی این آرا نیز افزایش پیدا خواهد کرد. درنتیجه مدت زمان رسیدگی و صدور رأی قطعی در روال فعلی طولانی‌تر خواهد ‌شد. این درحالی است که اگر پرونده‌های تغییر کاربری غیرمجاز قبل از ارجاع به دادگاه‌های کیفری (2)، در دادسراها مورد رسیدگی مقدماتی قرار گیرند، جمع‌آوری و بررسی اسناد و مدارک مربوطه برای کشف و احراز جرم، ادله ارتکابی و پیشنهاد نوع و میزان مجازات با دقت بیشتری همراه خواهد شد که قطعاً در فرایند بررسی پرونده در دادگاه نیز با اطاله کمتری مواجه خواهد بود.

3-3-6. موازی‌کاری در جرم‌انگاری برای تغییر کاربری غیرمجاز: همان‌گونه که پیشتر اشاره شد، در ‌تبصره «۲» (اصلاحی 1372/12/01) ماده (99) قانون شهرداری، مصوب 1334/04/11، برای رسیدگی به پرونده‌های ساخت‌وسازهای غیرمجاز واقع در خارج از حریم شهرها، تشکیل کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور، قوه قضائیه و وزارت راه و شهرسازی، در استانداری‌ها پیش‌بینی شده است. این درحالی است که به‌موجب مواد (3) و (10) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، شناسایی و انجام اقدامات اولیه درخصوص مصادیق تغییر کاربری‌های غیرمجاز اراضی کشاورزی واقع در حریم و خارج از حریم شهرها برعهده وزارت جهاد کشاورزی و رسیدگی جهت صدور رأی برعهده مرجع قضایی قرار دارد. همچنین در تبصره «2» ماده (99) قانون شهرداری، مرتکبان ساخت‌وساز غیرمجاز به قلع بنا یا جریمه معادل پنجاه درصد تا هفتاد درصد قیمت روز اعیانی بنای تکمیل‌شده محکوم می‌شوند که در بیشتر مواقع، کمیسیون ماده (99) به اخذ جریمه بسنده می‌کند.

این درحالی است که طبق مواد (3) و (10) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، برای مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی – که ساخت‌وسازهای غیرمجاز نیز جزئی از این مصادیق به شمار می‌رود – مرتکبان، علاوه‌بر قلع‌وقمع بنا، به پرداخت جزای نقدی از یک تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغ‌ها به قیمت روز زمین با کاربری جدید و در صورت تکرار جرم به حداکثر جزای نقدی و حبس از یک ماه تا 6 ‌ماه محکوم شده‌اند. بنابراین مجازات در نظر گرفته ‌شده برای یک موضوع (ساخت‌وساز غیرمجاز در اراضی کشاورزی) در دو قانون متفاوت از هم است. البته هیئت‌وزیران در مصوبه 72500/ت50876 هـ مورخ 1396/06/14، ورود کمیسیون‌های موضوع مواد (99) و (100) قانون شهرداری به مستحدثات فاقد مجوز از کمیسیون تبصره «1» ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها را منع کرده، ولی به هر حال، این امر نیازمند شفافیت بیشتر در خود قانون است.

3-3-7. عدم الزام به رعایت حداکثری حفظ کاربری اراضی کشاورزی در استقرار شهرک‌ها و نواحی صنعتی: شهرک‌های صنعتی براساس «قانون راجع به تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی ایران، مصوب 1362/۱۲/7» و آیین‌نامه اجرایی آن احداث می‌شوند. مطابق با ماده (10) آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده که به «تحصیل زمین و احداث شهرک صنعتی» اشاره دارد، مقرر شده است، برای احداث شهرک‌های صنعتی از اراضی ملی و دولتی استفاده شود و در مواردی که تحصیل زمین مناسب ملی و یا دولتی میسر نباشد، نسبت به خرید و تملک اراضی متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی اقدام شود. در تبصره ذیل ماده (10) نیز توسعه محدوده هر شهرک صنعتی، به تصویب هیئت‌مدیره شرکت اصلی منوط شده است. همان‌گونه که مشخص است، برای ساخت شهرک صنعتی و توسعه محدوده آن، هیچ الزامی برای منع استفاده از اراضی کشاورزی خصوصاً اراضی حاصلخیز برای احداث شهرک‏ها و نواحی صنعتی پیش ‏بینی نشده است. این درحالی است که احداث شهرک‌ها و نواحی صنعتی، نیازی به زمین حاصلخیز ندارد [11] و این ساختارها می‌توانند در اراضی بایر و موات نیز استقرار یابند.

علاوه‌بر موارد ذکر شده، بعضاً مصوباتی توسط نهادهایی مانند شورای حفظ حقوق بیت‌المال درخصوص اراضی کشاورزی و منابع طبیعی وضع می‌شود که تناسب صحیحی با قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها ندارد و حتی در برخی موارد به تشدید پدیده تغییر کاربری دامن می‌زند.

بنابراین در کل فرایند غیرشفاف، رانت‌زا، سلیقه‌ای و عدم ابتنا بر درجه‌بندی اراضی کشاورزی در تشخیص ضرورت‌ها و صدور مجوزهای تغییر کاربری که منجر به تخریب اراضی کشاورزی و ایجاد اختلال فضای کسب‌وکار شده است، در کنار نبود سازوکاری برای جلوگیری از رشد تقاضاهای سوداگرانه به‌ویژه از طریق اخذ مالیات، ازجمله مهم‌ترین ضعف‌های قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به‌شمار می‌رود. البته باید گفت در کنار ضعف‌های تقنینی فوق‌الاشاره، عوامل اجرایی مانند کمبود منابع مالی، تجهیزات (اعم از سخت‌افزاری و نرم‌افزاری) و نیروی انسانی برای رصد و پایش مستمر اراضی کشاورزی، در تشدید پدیده تغییر کاربری غیرمجاز مؤثر بوده است. عدم برخورد جدی قضایی با کارکنان و مدیران متخلف دخیل در تغییر کاربری غیرمجاز نیز از دیگر عواملی است که بیشتر در حیطه عوامل قضایی می‌تواند جای گیرد.

به‌طورکلی چالش‌های حفظ کاربری اراضی کشاورزی را می‌توان به سه دسته چالش‌های تقنینی، قضایی و اجرایی تقسیم کرد که در قالب شکل (۵) قابل خلاصه است. البته در این گزارش، رفع چالش‌های تقنینی و تا حدودی قضایی مدنظر بوده و در پیش ‏نویس، احکامی مرتبط پیش‌بینی شده است.

شکل 5. چالش‌های حفظ کاربری اراضی کشاورزی

بنابراین با توجه به چالش‌های فوق‌الاشاره و مطالب پیش‌گفته، می‌توان بیان داشت که حفاظت از اراضی کشاورزی به قانونی جامع و مانع نیاز دارد که با دیدی کل‌نگر، جامع‌نگر و آینده‌نگر نسبت به موضوع، به اصلاح همه جوانب و اطراف مرتبط بپردازد. در این راستا، توجه به مفروضات، بایدها و نبایدهای زیر الزامی است. در ادامه، 11 مفروضه بنیادین که تعیین‌کننده مبنا، فلسفه و چارچوب تدوین «پیش ‏نویس قانون جامع حفاظت از اراضی کشاورزی» است، مطرح می‌شود.

4. مفروضات بنیادین تدوین پیش‌نویس قانون حفاظت از اراضی کشاورزی

۱. زمین کشاورزی با توجه به اینکه تشکیل یک سانتی‌متر مکعب آن صدها سال زمان می‌برد، یک منبع طبیعی تجدیدناپذیر به‌شمار می‌رود و از این جهت اهمیت آن حتی بیشتر از موضوع آب است. در کشور، به ‌اندازه کافی و به‌صورت غیرضرور، اراضی کشاورزی ازجمله اراضی بسیار حاصلخیز، به‌دلیل عدم توجه به اصول آمایش سرزمین، قربانی توسعه شهری و افزایش محدوده روستاها و اجرای طرح‌های زیرساختی و اقتصادی غیرکشاورزی شده و این امر مغایر با بند «ج» سیاست‏های کلی آمایش سرزمین، ابلاغی مقام معظم رهبری است. در حال حاضر وقت آن رسیده است که ‌مانند کشورهایی ازجمله چین، اقدام به تعریف خط قرمز اکولوژیکی [تعیین مساحت کل اراضی کشاورزی به‌عنوان خط قرمز تغییر کاربری و تثبیت آن صرفاً برای استقرار فعالیت‌های کشاورزی] و کمربند امنیت غذایی شود و با هرگونه کاهش مساحت اراضی مقابله شده و طبق اصول آمایش سرزمین، فعالیت‏ها و کاربری‏های غیرکشاورزی به اراضی غیرحاصلخیز هدایت شود

۲. تصمیم‌گیری در مورد تخصیص زمین کشاورزی به فعالیت‌های مختلف (اعم از مسکونی، تجاری، اداری، فضای سبز و ...) باید بر اصول تناسب اراضی با فعالیت و اصول آمایش سرزمین مبتنی‌ باشد، نه تصمیمات سلیقه‌ای که به‌صورت انفرادی یا در قالب کمیسیون‌های مربوطه اتخاذ می‏شوند.

۳. اثر اراضی کشاورزی بر تحریک یا فعال‌سازی سایر بخش‌های اقتصادی با آثار بخش‌هایی مانند مسکن، تفاوت‌ دارد. در بخش مسکن با خاتمه مرحله ساخت، فعالیت‌های اقتصادی وابسته نیز عمدتاً به پایان می‌رسد، ولی یک باغ یا مزرعه پس از احداث، با تولیداتی که به‌صورت مستمر و سالیانه به‌دست می‌دهد، منجر به ایجاد تقاضا و تحریک رشد سایر بخش‌های اقتصادی (صنعت و خدمات) به‌صورت مستمر می‌شود. علاوه‌بر این، اراضی کشاورزی در کنار کارکردهای اقتصادی، کارکردهای بوم ‏شناختی و محیط ‏زیستی بسیار زیادی، ازجمله تصفیه و خنک‌سازی هوا، جلوگیری از فرسایش خاک، تغذیه سفره‌های آب زیرزمینی و ایجاد فضای تفریحی و گذران اوقات فراغت برای شهروندان دارند.

۴. سالیانه حجم عظیمی از سرمایه‌های مردم در قالب ساخت خانه دوم و بیشتر در مناطق روستایی، راکد می‌شود و درنتیجه، ضمن بی‌بهره ماندن تولید حقیقی کشور از این منابع، اراضی کشاورزی به‌عنوان منبع طبیعی تجدیدناپذیر از بین می‏روند. با توجه به اهمیت فوق‌العاده زمین کشاورزی برای تحقق خودکفایی و امنیت غذایی پایدار و عدم امکان بازتولید آن، ضرورت دارد در برنامه‌های توسعه کالبدی- فیزیکی و افزایش محدوده شهرها و روستاها و نیز ساخت مسکن، حداکثر تأکید بر استفاده از ظرفیت‌های موجود ازجمله اراضی بایر و خانه‌های خالی و دوم قرار گیرد و افزایش سطح محدوده‏ها نیز ضابطه‏ مند شود.

۵. تأمین نیازهای تفریحی شهرنشینان در محیط‌های کشاورزی، روستایی و عشایری با توجه به تغییر نسبتاً سریع نسبت شهرنشینی به روستانشینی در کشور، نباید به بهای تخریب اراضی کشاورزی صورت پذیرد و باید الگوی مناسب و سازگار با محیط‏ زیست و فرهنگ اصیل مناطق روستایی تدوین شود.

۶. اهتمام حداکثری به حفظ کاربری اراضی کشاورزی نباید به بهای اختلال در فضای کسب‌وکار برای فعالیت‌های اقتصادی در کشور محقق شود.

۷. تغییر کاربری تابع دو دسته عوامل رانشی (دافعه) و کششی (جاذبه) است و برای حفاظت از اراضی کشاورزی باید به‌صورت توأمان به این دو عامل توجه شود. عوامل رانشی یا دافعه مواردی ازجمله خردی و پراکندگی اراضی، نظام انفرادی کشت‌وکار، ضعف نظام بازاریابی، هزینه بالای مبادله، کاهش قدرت خرید کشاورزان به‌دلیل سرکوب قیمت محصولات کشاورزی و بالعکس عدم کنترل مناسب قیمت نهاده‌ها و عوامل تولید محصولات کشاورزی را شامل می‌شود که درنهایت کاهش سوددهی این بخش را به ‌دنبال دارد و کشاورزان به‏ خصوص کشاورزان خرده‏مالک را از ادامه کار تولید ناامید می‏کند. در مقابل، مهم‌ترین عامل کششی یا جاذبه، سود سرشار ناشی از سرمایه‌گذاری غیرمولد در زمین و تغییر کاربری آن است که سرمایه‏ ها و زمین کشاورزی را به سمت خود به ‏‏مثابه آهنربا جذب می‏کند.

۸. بین دو متغیر «خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی» و «تغییر کاربری اراضی کشاورزی» رابطه مستقیم و معناداری وجود دارد. لذا بدون پیش‌بینی طرح‌های تجمیع و یکپارچه‌سازی قطعات خرد و بسیار خرد، نمی‌توان موفقیت چندانی در کنترل تغییر کاربری حاصل کرد.

۹. وضع قوانین و مقررات نوین برای شیوه تقسیم ارث در زمینه اراضی کشاورزی، زمانی‌که به خردی اراضی و کاهش مساحت آنها به زیر حدنصاب فنی و اقتصادی منجر می‌شود، ضروری است.

۱۰. به ‌رسمیت شناختن و تأمین حقوق توسعه کشاورزان اعم از خرید یا جابه‌جایی این حقوق، یکی از الزامات حفظ کاربری اراضی کشاورزی به‌شمار می‌رود.

۱۱. اتکا به درآمدهای ناشی از صدور مجوز تغییر کاربری، می‌تواند به ضد حفظ کاربری اراضی تبدیل شده و باید نسبت به جذابیت‌زدایی از فعالیت‌های غیرمولد در حوزه زمین ازجمله از طریق اخذ مالیات، اقدام شود.

با توجه به مفروضات فوق‌الاشاره و همچنین نتایج بررسی‌ها و جلسات برگزار شده و بهره‌گیری از نکات برجسته قوانین قبلی، پیش ‏نویسی تحت عنوان «قانون جامع حفاظت از اراضی کشاورزی» تدوین شد که مشتمل بر هفت بخش، تحت عناوین: «تعاریف و اصطلاحات»، «حفظ کاربری و درجه‌بندی اراضی کشاورزی»، «شفافیت و نظارت هوشمند»، «احیا، یکپارچه‌سازی و جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی»، «تعیین تکلیف زمین کشاورزی پس از فوت مالک»، «تخلفات و مجازات» و «سایر مقررات» است.

شایان ذکر است که درخصوص موضوع یکپارچه‌سازی اراضی و جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و همچنین تثبیت مالکیت‌های اراضی کشاورزی، با پیگیری‏های مرکز پژوهش‏های مجلس و انتشار گزارش مربوطه، سلسله جلساتی در وزارت جهاد کشاورزی با حضور تعیین ‏کننده مرکز پژوهش‏های مجلس و برخی نهادهای نظارتی برگزار شد که بخشی از احکام مندرج در این پیش‌نویس درخصوص یکپارچه‌سازی و جلوگیری از خرد شدن و نحوه اجرای قواعد ارث، بعضاً با تغییرات اندکی، در طرحی که اخیراً تحت عنوان «طرح سامان‌دهی و یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی و تعیین تکلیف آن پس از فوت مالک» در مورخ 1402/۱۰/۱9 مجلس اعلام وصول شد، ذکر شده است.

5. پیش‌نویس قانون جامع حفاظت از اراضی کشاورزی

بخش اول: تعاریف و اصطلاحات

ماده (۱) - تعاریف و اصطلاحات به‌کار رفته در این قانون به‌شرح زیر است:

1.اراضی کشاورزی: مقصود، اراضی زراعی و باغی تحت مالکیت اشخاص و دولت است.

2.اراضی کشاورزی حاصلخیز: مقصود، اراضی کشاورزی درجه‏ های 1 تا 4 است که کمترین محدودیت برای تولید محصولات زراعی و باغی را دارد و و وفق ماده (16) این قانون توسط وزارت جهاد کشاورزی تعیین می‌شود. این اراضی به دو دسته زیر تقسیم می‏شوند:

2-1.اراضی کشاورزی حاصلخیز راهبردی: مقصود اراضی کشاورزی حاصلخیزی است که شامل اراضی واقع در محدوده و حریم مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی موضوع بند «۸» این ماده؛ اراضی تجهیز و نوسازی و یکپارچه ‏شده واقع در مجتمع‏ها و شهرک‏های کشاورزی، کشت و صنعت‏ها، شرکت‏های سهامی زراعی و شرکت‏های تعاونی تولید روستایی؛ اراضی ملی یا دولتی واگذار شده برای طرح‏های زراعی و باغی، اراضی ایستگاه‏ها و مراکز تحقیقاتی کشاورزی و منابع طبیعی، ذخیره‏ گاه‏ های اراضی کشاورزی، اراضی کشاورزی ثبت ‏شده به عنوان میراث‌ کشاورزی و شالیزارها می‏شود.

2-2.اراضی کشاورزی حاصلخیز غیرراهبردی: به آن دسته از اراضی کشاورزی حاصلخیز که جزو اراضی راهبردی قرار نمی‏گیرند، گفته می‌شود.

3.اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز: مقصود، اراضی کشاورزی است که نسبت به اراضی حاصلخیز کشاورزی، محدودیت بیشتری برای تولید محصولات زراعی و باغی دارند و اراضی درجه 5 تا 8 را شامل می‏شود که وفق ماده (16) این قانون توسط وزارت جهاد کشاورزی تعیین می‏شود.

4.اراضی برخوردار از حدنصاب فنی- اقتصادی: مقصود، اراضی کشاورزی برخوردار از حد فنی- اقتصادی موضوع قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی – مصوب 1385/12/13 با اصلاحات بعدی و آیین‌نامه اجرایی آن است.

5.اراضی بایر: زمین‌هایی است که سابقه احیا دارد، ولی به‌علت عدم بهره‌برداری برای مدت سه‌سال متوالی، بدون عذر موجه (عوامل قهریه)، بلاکشت یا متروک ‌مانده باشد و یا بماند و یا تولید به‌صورت حرفه‌ای در آن اتفاق نیفتد.

6.تغییر کاربری: هرگونه فعالیت و احداث بنا و سازه در اراضی کشاورزی که موجب کاهش درجه حاصلخیزی اراضی شود.

7.کانون‏های بحرانی تغییر کاربری: مناطقی از کشور هستند که میزان تقطیع و تغییر کاربری اراضی کشاورزی، به‏ ویژه اراضی کشاورزی حاصلخیز، در آنها از متوسط ملی بالاتر است و توسط وزارت جهاد کشاورزی ظرف حداکثر 6 ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون تعیین و ابلاغ می‌شوند.

8.مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی: پهنه ‏ای به‌هم‌پیوسته از اراضی کشاورزی در یک دهستان یا بخش است که حداقل 70 درصد اراضی آن، آبی، مسطح و درجه یک (اعم از دولتی و مستثنیات) بوده و به‌صورت بالقوه یا بالفعل جزء مستعدترین پهنه‏ های کشاورزی کشور محسوب می‌شوند. مکان، محدوده و حریم مناطق مذکور توسط صندوق ملی اراضی کشاورزی موضوع ماده (26) این قانون، با رعایت طرح‏های بالادستی تعیین و به تصویب وزارت جهاد کشاورزی می‌رسد.

9.عملیات مطلوب کشاورزی: مجموعه‌ای از اصول، قواعد و توصیه‌های فنی در کل فرایند قبل، حین و پس از تولید محصولات کشاورزی است که ضمن رعایت پایداری اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی و بهبود معیشت تولیدکنندگان، به تولید مواد غذایی ایمن و سالم منتج می‌شود.

10.نظام بهره‌برداری یکپارچه: نظامی است که براساس مدیریت جامع و درهم‌تنیده کلیه عوامل تولید: شامل نیروی انسانی، زمین، آب، ماشین‌آلات و سرمایه مالی، منجر به بهبود عملکرد در واحد سطح، کاهش هزینه‌های تولید و سهولت انجام فعالیت‌های کشاورزی برای تولیدکنندگان می‌شود.

11.طرح جامع توسعه کشاورزی: طرحی است که با رویکرد زنجیره ارزش و به‌منظور تأمین معیشت پایدار، بهبود بهره‏ وری، تعیین الگوی کشت مناسب و عملیات مطلوب کشاورزی، برای مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی، مجتمع‏ها و شهرک‏های کشاورزی، کشت و صنعت‏ها، شرکت‏های سهامی زراعی و شرکت‏های تعاونی تولید روستایی، تدوین می‏شود. طرح‏های مذکور توسط شرکت‏های مهندسی و خدمات مشاوره ‏ای موضوع ماده (2) قانون افزایش بهره‌‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب 1389/04/23 با اصلاحات و الحاقات بعدی و شرکت‏های دانش ‏بنیان تدوین و به تصویب وزارت جهاد کشاورزی می‏رسد.

12.حقوق توسعه: حقوقی است که مالک زمین کشاورزی درخصوص استفاده از زمین خود برای کاربری‏های مسکونی، تجاری یا صنعتی دارد. این حقوق، نسبتی از ارزش کل زمین کشاورزی در مقایسه با ارزش سایر کاربری‏ها است و معمولاً به‌منظور تداوم تولید در اراضی کشاورزی در معرض تغییر کاربری پرداخت می‌شود.

13.ذخیره‏ گاه‏ های اراضی کشاورزی: اراضی هستند که به‌منظور حفاظت از اراضی کشاورزی حاصلخیز و دارای بوم نظام آسیب‌پذیر در برابر عوامل مخرب ازجمله توسعه کاربری‌های غیرکشاورزی در نظر گرفته می‏شوند.

14.سامانه: مقصود «سامانه پنجره واحد مدیریت زمین» موضوع ماده (18) این قانون است.

15.طرح‌های بالادستی: شامل طرح‌های سند ملی آمایش سرزمین و سند آمایش استان‌ها، موضوع «جزء (۱) بند (الف) ماده (۲۶) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰ـ ۱۳۹۶)»، طرح‌های کالبدی ملی و منطقه‌ای، طرح‌های توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌ای، طرح‌های مجموعه شهری موضوع «آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح‌های توسعه و عمران محلی، ناحیه‌ای منطقه‌ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور - مصوب 1378/10/12» و نواحی صنعتی روستایی موضوع «قانون حمایت از ایجاد نواحی صنعتی روستایی - مصوب 1374/07/06 با اصلاحات بعدی» است.

16.تأسیسات ضروری: شامل سامانه‏ های آبیاری تحت فشار و سرچاهی، موتورخانه، انبار و تأسیسات مورد نیاز برای نگهداری ادوات و ماشین‏ آلات است.

17.فعالیت‌های مکمل کشاورزی: مقصود، فعالیت‌های دامداری، پرورش طیور و ماکیان، پرورش آبزیان و ماهیان زینتی، تولید و عرضه مستقیم محصولات کشاورزی، پرورش قارچ و صنایع تبدیلی و تکمیلی کشاورزی و منابع طبیعی است.

18.فعالیت‌های غیرکشاورزی موردی: شامل فعالیت‌های اقتصادی در بخش‌های صنعت و خدمات هستند که توسط اشخاص حقیقی و حقوقی، به‌صورت موردی و فارغ از طرح‌های بالادستی بوده و از طریق دستگاه‌های اجرایی مربوطه پیگیری می‌شوند.

19.طرح‌های خدمات عمومی: مقصود از طرح‌های خدمات عمومی در این قانون، طرح‌هایی است که مورد نیاز عموم مردم باشد. این طرح‌ها در این قانون شامل: مساجد، حسینیه‌ها، حوزه‌های علمیه و مراکز عبادی اقلیت‌های دینی مصرح در قانون ‌اساسی، کتابخانه‌ها، مراکز فرهنگی و فرهنگسراها، توسعه اماکن زیارتی، بیمارستان‏ها، مدارس، دانشگاه‏ها، آسایشگاه‏های سالمندان و مراکز نگهداری بیماران خاص و آرامستان‏هاست.

20.طرح‏های تملک‏دارایی سرمایه‏ ای: مقصود از طرح‏های تملک‏ دارایی سرمایه ‏ای در این قانون، طرح‌هایی مشتمل بر مجتمع‌ها، نواحی و شهرک‌های صنعتی، شهرک‌های مسکونی و شهرهای جدید، مجتمع‌ها و مناطق گردشگری، ورزشی و امدادی است.

21.کمیسیون: مقصود از کمیسیون در این قانون، ترکیبی از اشخاص حقیقی و حقوقی است که وفق تبصره «4» ماده (16) این قانون، حسب مورد، در سطح ملی و استانی تشکیل شده و عهده ‏دار انجام وظایف مصرح در این قانون است.

بخش دوم: حفظ کاربری و درجه‌بندی اراضی کشاورزی

ماده (۲)- هرگونه تغییر کاربری اراضی کشاورزی حاصلخیز راهبردی از زراعی و یا باغی به سایر کاربری‌ها، در محدوده و حریم و خارج از حریم شهرها و شهرک‏ها و محدوده طرح هادی روستاها و خارج از آن، مناطق آزاد تجاری- صنعتی، مناطق ویژه اقتصادی و بنادر خشک واقع در خارج از محدوده شهرها، مطلقاً ممنوع است. وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر 6 ماه، محدوده اراضی مذکور را تعیین و تثبیت کند و دو سال پس از آن، نظام بهره‌برداری یکپارچه را در این اراضی مستقر کند.

تبصره «1» - احداث تأسیسات ضروری و فعالیت‌های مکمل کشاورزی در اراضی کشاورزی حاصلخیز راهبردی، تابع طرح جامع توسعه کشاورزی است.

تبصره «2» - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر 6 ماه، با اخذ نظر مشورتی اتاق اصناف کشاورزی ایران، آیین‌نامه اجرایی شرح خدمات و نحوه تهیه و تصویب طرح‏های جامع توسعه کشاورزی را تدوین و ابلاغ کند.

ماده (3)- تصمیم‌گیری درخصوص تغییر کاربری سایر اراضی کشاورزی داخل محدوده شهرها، شهرک‌ها و روستاها، از شمول این قانون مستثناست.

ماده (4)- تصمیم‌گیری درخصوص تغییر کاربری سایر اراضی کشاورزی خارج از محدوده شهرها، شهرک‌ها و روستاها، در مواقع ضرورت، تابع احکام مواد (5) الی (8) است:

ماده (5)- احداث تأسیسات ضروری، در صورت برخورداری زمین از حدنصاب فنی- اقتصادی، به ‏صورت انفرادی و در صورت عدم برخورداری از حدنصاب فنی- اقتصادی، به‌استثنای موتورخانه، صرفاً به‌صورت مشاعی مجاز است. احداث تأسیسات ضروری معاف از پرداخت عوارض تغییر کاربری است.

تبصره - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر 6 ماه، با اخذ نظر مشورتی اتاق اصناف کشاورزی ایران، آیین‌نامه اجرایی سطح اشتغال، جانمایی و احداث تأسیسات ضروری را تدوین و ابلاغ کند.

ماده (6)- احداث فعالیت‌های مکمل کشاورزی در اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز، بدون پرداخت عوارض تغییر کاربری، مجاز و در اراضی کشاورزی حاصلخیز غیرراهبردی، صرفاً در صورت نبود اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز در شهرستان مربوطه، با رعایت طرح‌های بالادستی و پرداخت عوارض تغییر کاربری بلامانع است.

تبصره «۱» - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با همکاری وزارتخانه‏ های صنعت، معدن و تجارت و نیرو و سازمان برنامه‌وبودجه و سازمان حفاظت محیط زیست و رعایت طرح‏های بالادستی و قوانین و مقررات مربوطه، ظرف حداکثر دو سال از لازم‏ الاجرا شدن این قانون، نسبت به تعیین پهنه ‏های مستعد و جانمایی استقرار فعالیت‏های مکمل کشاورزی در اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز با تأکید ویژه بر صنایع خرد، کوچک و متوسط، اقدامات لازم را به‏ عمل آورد و بر حسن اجرای آن نظارت کند.

تبصره «۲» - تا زمان تهیه طرح‏های مذکور، راه ‏اندازی فعالیت‏های مکمل کشاورزی در اراضی کشاورزی حاصلخیز غیرراهبردی، پس از اخذ مجوز تغییر کاربری از کمیسیون استانی مجاز است.

ماده (7)- اجرای طرح‌های خدمات عمومی که حسب مورد، به تصویب هیئت‌وزیران یا شورای توسعه و برنامه‏ ریزی استان رسیده اند و نیز طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای مصوب مجلس شورای اسلامی، اعم از ملی و استانی، با رعایت طرح‏های بالادستی، در اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز مجاز است. اجرای طرح‌های مذکور در اراضی کشاورزی حاصلخیز غیرراهبردی، صرفاً در صورت نبود اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز در شهرستان مربوطه و اخذ موافقت کمیسیون استانی مجاز است. اجرای طرح‏های تملک‌دارایی سرمایه‏ ای موضوع این ماده، معاف از پرداخت عوارض تغییر کاربری هستند.

تبصره «۱» - اجرای طرح‌های موضوع این ماده، منوط به ارائه برنامه‌ای مبنی‌بر به حداقل رساندن آثار منفی بر اراضی مذکور و جبران خسارت وارده توسط دستگاه مجری است. دستگاه‌های مجری مکلفند نقشه طرح‌های مصوب خود را به‌منظور برآورد خسارات احتمالی در اختیار وزارت جهاد کشاورزی قرار دهند. وزارت جهاد کشاورزی، مکلف است براساس دستورالعمل موضوع تبصره «2» این ماده، ظرف حداکثر سه‌ماه پس از دریافت نقشه‌های مذکور، میزان خسارات و هزینه‌های احیا و بازسازی اراضی مربوطه را تعیین و به دستگاه مجری جهت پرداخت و سازمان برنامه‌وبودجه جهت درج در لایحه بودجه سنواتی اعلام نماید. در صورت استنکاف دستگاه مجری از پرداخت خسارات، براساس ماده (576) قانون مجازات اسلامی برخورد خواهد شد.

سازمان برنامه‌وبودجه مکلف است ردیف متمرکزی را برای این موضوع در لوایح بودجه سالیانه پیش‌بینی و در چارچوب موافقت‌نامه با وزارت جهاد کشاورزی، برای مصارف تعیین شده در ماده (39) این قانون به‌صورت صددرصد (100%) تخصیص دهد.

تبصره «۲» - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با اخذ نظر مشورتی سازمان حفاظت محیط زیست، ظرف حداکثر 6 ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون، دستورالعمل نحوه ارزیابی خسارت‌های ناشی از تغییر کاربری اراضی کشاورزی را براساس معیارهایی مشتمل بر کیفیت و ساختار خاک، نوع محصول تولیدی و نقش در ارائه خدمات محیط‏ زیستی تدوین و ابلاغ نماید.

تبصره «۳» - به‌منظور تحقق حداکثر حفاظت از اراضی کشاورزی و صرفه ‏جویی در هزینه‏ های عمومی و خدمات‏ رسانی، سازمان برنامه‌وبودجه مکلف است حداکثر ظرف دو سال از لازم‏ الاجرا شدن این قانون، با همکاری وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، راه و شهرسازی، صنعت، معدن، تجارت و میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، نسبت به تعیین پهنه‌ها و جانمایی استقرار طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای و طرح‌های خدمات عمومی ملی و استانی در اراضی غیرحاصلخیز با رعایت ضوابط طرح‌های بالادستی اقدامات لازم را به عمل آورد.

ماده (8)- استقرار فعالیت‌های غیرکشاورزی موردی در اراضی کشاورزی حاصلخیز ممنوع و در اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز، پس از طی مراحل قانونی وفق ماده (1) قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار، مصوب 1401/02/05 و اخذ موافقت کمیسیون استانی و پرداخت عوارض تغییر کاربری مجاز است.

ماده (9)- ساخت مسکن در اراضی کشاورزی خارج از محدوده شهرها، شهرک‏ها و روستاها مطلقاً ممنوع بوده و هرگونه افزایش محدوده شهرها، شهرک‌ها و روستاها صرفاً از طریق طی فرایند بازنگری طرح‌های جامع و تفصیلی شهری، طرح جامع شهرک و طرح‌های هادی روستایی امکان‌پذیر است. مراجع قانونی تصویب طرح‌های مذکور و تغییرات بعدی آنها، مجاز به الحاق اراضی کشاورزی حاصلخیز به محدوده نیستند. در صورت عدم کفایت اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز و بافت‌های فرسوده موجود در محدوده‌‌ها (مشتمل بر واحدهای مسکونی رهاشده و خالی از سکنه) اعم از ملی و دولتی و با مالکیت خصوصی، الحاق اراضی کشاورزی حاصلخیز غیرراهبردی در صورت نیاز متقاضیان واجد صلاحیت به ساخت مسکن اول، پس از موافقت کمیسیون استانی و پرداخت عوارض تغییر کاربری و طی سایر مراحل قانونی، مجاز است.

تبصره «۱» - دبیرخانه مراجع تصویب‏ کننده طرح‌های جامع و تفصیلی شهری و طرح‌های هادی روستایی، مکلف است کلیه تقاضاهای الحاق اراضی کشاورزی به داخل محدوده‌های مذکور را حداقل سه‌ماه قبل از طرح موضوع در مراجع تصمیم‌گیری ذی‌ربط، با ذکر دقیق اطلاعات مکانی و درجه حاصلخیزی زمین، ضمن ارسال به وزارت جهاد کشاورزی، وزارت اطلاعات و سازمان بازرسی کل کشور جهت پیگیری، اعلان عمومی می‌شود.

تبصره «۲» - اگر وسعت اراضی مورد تقاضا برای الحاق به داخل محدوده‌های مذکور برای امر تغییر کاربری، بیش از 5 هکتار در مورد اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز و بیش از 2/5 هکتار برای اراضی کشاورزی حاصلخیز غیرراهبردی باشد، صدور مجوز مربوطه منوط به موافقت کمیسیون ملی است.

ماده (10)- هرگونه تغییر کاربری اراضی کشاورزی هبه‏ شده به دستگاه‏های اجرایی، تابع ضوابط این قانون است.

ماده (11)- مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان مکلف است ظرف حداکثر دو هفته از ارسال تقاضای مالک یا نماینده قانونی وی، مجوز محصور کردن اراضی کشاورزی واقع در محدوده و حریم شهر‏ها و اراضی کشاورزی کوهستانی که احتمال سرقت یا بروز خسارت ازسوی حیوانات وحشی در آنها وجود دارد را با رعایت حدنصاب فنی-اقتصادی صادر کند.

تبصره - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر 6 ماه، با اخذ نظر مشورتی اتاق اصناف کشاورزی ایران، آیین‌نامه اجرایی شرایط محصور کردن اراضی کشاورزی از نظر نوع و جنس، عرض و ارتفاع حصار و متناسب با مساحت، درجه‌بندی اراضی کشاورزی و نوع محصول را تدوین و ابلاغ کند.

ماده (12)- ایجاد هرگونه مستحدثات خارج از حریم قانونی موضوع ماده (17) قانون اصلاح قانون ایمنی راه‌ها و راه‌آهن، مصوب 1379/02/11 در اراضی کشاورزی، تابع ضوابط این قانون است.

ماده (13) - در تمامی مواردی که نیاز به اخذ مجوز تغییر کاربری است، اشخاص حقیقی و حقوقی متقاضی تغییر کاربری مکلف‌اند، درخواست تغییر کاربری خود به همراه مدارک ذیل را در سامانه بارگزاری کنند:

۱. سند مالکیت یا گواهی اداره ثبت مشعر بر مالکیت و یا موافق احکام قطعیت ‏یافته صادره از محاکم قضایی که مالکیت فرد یا افراد تأیید شده باشد؛

2. برگه موافقت اصولی یا جواز تأسیس که توسط دستگاه اجرایی ذی‏ربط در چارچوب قوانین و مقررات مربوطه صادر شده است؛
3. برگه تعهدنامه رسمی از متقاضی مبنی ‏بر رعایت ضوابط طرح‌های بالادستی؛
4. تأییدیه سازمان حفاظت محیط زیست؛
5. نقشه عرصه محل اجرای طرح با مشخص بودن عوارض طبیعی و نقاط ثابت جهت تطبیق محل استقرار بنا.

تبصره – مراجع صدور مجوز تغییر کاربری موضوع این قانون، مکلف‌اند با رعایت شرایط مقرر برای تغییر کاربری در این قانون، ظرف حداکثر دو هفته پس از دریافت درخواست، با ذکر ادله اعلام رأی کنند.

ماده (14) - اعتبار مجوزهای تغییر کاربری موضوع این قانون به‌استثنای طرح‏های خدمات عمومی و طرح‏های تملک ‏دارایی سرمایه‏ ای، حداکثر دو سال از زمان صدور است. درصورتی‌که پس از انقضای مهلت مذکور، حسب مورد بنابه تشخیص مرجع صدور پروانه ساخت، عملیات اجرایی سازه موردنظر کمتر از چهل (40%) درصد پیشرفت داشته باشد، مجوز صادره باطل و ادامه عملیات اجرایی منوط به اخذ مجوز مجدد و پرداخت مابه‌التفاوت عوارض پرداختی قبلی با عوارض جدید است.

تبصره - درصورت انصراف رسمی و کتبی متقاضی از مجوز تغییر کاربری و بهره‌برداری مجدد کشاورزی (زراعی یا باغی) از اراضی موصوف توسط وی، پس از تأیید مدیر جهاد کشاورزی شهرستان، عوارض تغییر کاربری واریز شده حداکثر ظرف مدت دو ‌ماه از تاریخ اعلام انصراف، طبق مقررات به متقاضی مسترد می‌شود.

ماده (15) - عوارض تغییر کاربری در اراضی کشاورزی حاصلخیز غیرراهبردی، به‌میزان هشتاد درصد (80%) و در اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز، معادل شصت درصد (60%) قیمت روز بازار اراضی (براساس شاخص قیمت املاک مرکز آمار ایران) با احتساب کاربری جدید خواهد بود. عوارض تغییر کاربری کلیه اراضی کشاورزی، در استان‏های تهران، البرز، گیلان، مازندران و گلستان، به میزان هشتاد درصد (80%) خواهد بود.

ماده (16) - به‌منظور حفاظت از اراضی کشاورزی، تداوم تولید غذا، جانمایی صحیح فعالیت‌های اقتصادی و تسهیل فضای کسب‌وکار، وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با همکاری سازمان فضایی ایران، سازمان نقشه‏ برداری کشور و سازمان جغرافیایی نیروهای مسلح، حداکثر ظرف چهار سال از لازم ‏الاجرا شدن این قانون، اراضی کشاورزی کشور را در هشت طبقه، درجه‌بندی و نقشه این اراضی را حداقل در مقیاس یک بر پنج هزار (1/5000) تهیه کند. وزارت جهاد کشاورزی مکلف است نقشه ‏های موضوع این ماده را در سامانه به‌صورت قابل دسترس برای عموم بارگذاری کند و در صورت لزوم هر 10 سال یک‌بار مورد بازنگری قرار دهد.

تبصره «1» - وزارت راه و شهرسازی، سازمان فضایی ایران، سازمان نقشه‏ برداری کشور و سازمان جغرافیایی نیروهای مسلح، مکلفند نقشه ‏ها، تصاویر ماهواره‏ای و عکس‏های هوایی موجود مربوط به اراضی کشاورزی را با رعایت مواد (9) و (10) قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور – مصوب 1393/11/12، در سامانه بارگذاری کنند.

تبصره «2» - تا زمان خاتمه مطالعات درجه ‏بندی اراضی کشاورزی کشور، حسب مورد، درجه زمین براساس درخواست متقاضی تغییر کاربری، پس از واریز هزینه‌های بازدید میدانی، نمونه‌برداری و خدمات آزمایشگاهی طبق تعرفه‌های ابلاغی مؤسسه تحقیقات خاک و آب کشور پس از تصویب وزارت جهاد کشاورزی به حساب خزانه‌داری کل کشور، به‌صورت ناشناس توسط آزمایشگاه‌های مورد تأیید وزارت جهاد کشاورزی انجام می‌شود.

تبصره «3» - هرگونه فرایند نمونه ‏برداری خاک برای تعیین درجه زمین به‌صورت کاملاً ناشناس و توسط اشخاص غیردولتی صاحب صلاحیت و مورد تأیید وزارت جهاد کشاورزی از نظر دانش و مهارت انجام می‏شود. این اشخاص مجاز به برقراری هیچ‌گونه رابطه مالی و استخدامی با آزمایشگاه‌های ارزیابی‌کننده نمونه‌های خاک نیستند.

تبصره «4» - آیین‌نامه نحوه ارزیابی و درجه ‏بندی اراضی کشاورزی، براساس ویژگی‏های خاک ازجمله بافت، ساختار و حاصلخیزی خاک، ظرف حداکثر 6 ماه توسط وزارت جهاد کشاورزی تدوین و پس از تصویب در کمیسیونی مرکب از: 1. وزیر جهاد کشاورزی (رئیس)، 2. وزیر راه و شهرسازی، 3. رئیس سازمان برنامه‌وبودجه کشور، 4. مدیر امور اراضی (دبیر)، 5. رئیس سازمان حفاظت محیط زیست، 6. دو نفر نماینده سازمان‏های مردم‏ نهاد حفاظت از اراضی کشاورزی و محیط زیست کشور موضوع ماده (24) به انتخاب خود و حکم وزیر جهاد کشاورزی، 7. رئیس نظام صنفی کشاورزی و منابع طبیعی کشور و 8. سه نفر عضو هیئت علمی متخصص خاک‌شناسی به انتخاب وزیر علوم، تحقیقات و فناوری، ابلاغ می‌شود.

تبصره «5» - نقشه‌های درجه‌بندی اراضی کشاورزی هر استان پس از تهیه و قبل از بارگذاری در سامانه، باید به تأیید کمیسیون‌های متناظر استانی موضوع تبصره «4» این ماده برسد.

ماده (17) - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است در کانون‏های بحرانی تغییر کاربری، با رعایت اسناد بالادستی و ارائه مشوق‏های فنی- اعتباری، نسبت به خرید یا انتقال حقوق توسعه اقدامات لازم را به عمل آورد. شیوه ‏نامه خرید و انتقال حقوق توسعه، ظرف حداکثر 6 ماه توسط وزارت جهاد کشاورزی تدوین و ابلاغ می‏شود.

بخش سوم: شفافیت و نظارت هوشمند

ماده (18) - از تاریخ لازم‏ الاجرا شدن این قانون، ارائه درخواست‏های تغییر کاربری و اعلام نتیجه نهایی، هرگونه خرید و فروش تمام یا بخشی از اراضی کشاورزی کشور صرفاً از طریق «سامانه پنجره واحد مدیریت زمین» انجام می‌شود. اطلاعات این سامانه در تمامی مراحل، قابل دسترس سازمان‏های نظارتی و سازمان‏های مردم ‏نهاد حفاظت از اراضی کشاورزی موضوع ماده (24) این قانون است. ثبت رسمی معاملات خرید و فروش توسط دفاتر اسناد رسمی انجام خواهد شد.

تبصره - مالک یا مالکان اراضی یا نماینده قانونی آنها که متقاضی تغییر کاربری و خرید و فروش تمام یا بخشی از اراضی تحت مالکیت خود هستند، مکلفند اطلاعات تفکیکی و دقیق اراضی مدنظر به‌ویژه از نظر مکان، مساحت، کاربری کنونی، میزان حق‏آبه، کیفیت خاک (در صورت وجود) و سایر اطلاعات ضروری را در قالب کاربرگ‌های استاندارد ابلاغی وزارت جهاد کشاورزی، در سامانه بارگذاری کنند.

ماده (19) - مراجع قضایی، ادارات ثبت اسناد و املاک، دفاتر اسناد رسمی، فرمانداری‏ها، شهرداری‌ها، بخشداری‏ها، دهیاری‏ها، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بانک‌ها و مؤسسات مالی، ادارات تابعه وزارت‏خانه‏ های نیرو، نفت، صنعت، معدن و تجارت، میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و ارتباطات و فناوری اطلاعات، تا زمان راه‌اندازی سامانه، تنها پس از استعلام از مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان محل استقرار ملک، از حیث برخورداری طرح متقاضی از مجوز تغییر کاربری، حسب مورد مجازند نسبت به صدور قرار و حکم درخصوص مجوز تغییر کاربری اراضی کشاورزی، ارائه تسهیلات، صدور سند مالکیت، پروانه ساخت، پروانه بهره‌برداری و تأمین و واگذاری خدمات و تأسیسات زیربنایی مانند آب، برق، گاز و تلفن اقدام نمایند. نظر مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان برای دستگاه‏های اجرایی مذکور، لازم‌الاجراست.

تبصره «۱» - پس از راه ‏اندازی سامانه، استعلام از طریق اخذ شناسه رهگیری از متقاضی و بررسی صحت آن در سامانه انجام می‏شود.

ماده (20) - تأمین و واگذاری خدمات و تأسیسات زیربنایی مانند آب، برق، گاز و تلفن به اراضی زراعی و باغی واقع در داخل محدوده شهرها و شهرک‌ها که وفق طرح‌های جامع و تفصیلی، دارای کاربری کشاورزی هستند، مطابق با تعرفه فضای سبز شهرداری‌ها خواهد بود.

ماده (21)- شناسایی و گزارش تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی در محدوده و حریم شهر برعهده شهرداری، در خارج از حریم شهر برعهده بخشداری و در محدوده روستا و روستاهای واقع در حریم شهرها که دارای محدوده و حریم مستقل هستند، برعهده دهیاری قرار دارد و این نهادها مکلفند مجوز تغییر کاربری موارد مشکوک را از شخص حقیقی یا حقوقی مربوطه درخواست و صحت آن را از طریق استعلام از اداره جهاد کشاورزی شهرستان و پس از استقرار سامانه، به‌صورت برخط بررسی کنند. عدم گزارش به‌موقع توسط مراجع مذکور، نافی مسئولیت وزارت جهاد کشاورزی در پایش و جلوگیری از تغییر کاربری اراضی موضوع این قانون نیست.

ماده (22) - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است حداکثر ظرف مدت سه‌سال، پوشش نظارتی و حفاظتی اراضی کشاورزی کشور را به صددرصد (100%) ارتقا دهد.

ماده (23) - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است گزارش نظارتی حفاظت از اراضی کشاورزی را شامل عملکرد برنامه‌ها و طرح‌های حفاظتی، روند یکپارچه ‏سازی و خردی اراضی، آمار تغییر کاربری‌های مجاز و غیرمجاز اراضی کشاورزی به تفکیک شهرها، بخش‌ها، دهستان‏ها و روستاها، هزینه‌های ناشی از تغییر کاربری اراضی کشاورزی و عملکرد تخصیص منابع ناشی از اجرای این قانون را به‌صورت سالیانه تدوین و به‌صورت عمومی منتشر سازد.

ماده (24) - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر 6 ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون، آیین‌نامه توسعه و توانمندسازی سازمان‏های مردم‏ نهاد حفاظت از اراضی کشاورزی، شامل نحوه ارائه آموزش‏های لازم برای کشف و گزارش تغییر کاربری‌ها و نحوه فرهنگ‏سازی و بسیج مردم را تدوین و با اولویت کلان‌شهرها و کانون‌های بحرانی تغییر کاربری به مرحله اجرا در آورد.

تبصره- وزارت جهاد کشاورزی مکلف است در صورت گزارش تغییر کاربری غیرمجاز توسط اشخاص حقیقی و حقوقی، چهل درصد (40 %) جریمه تعیین‏ شده برای متخلف را به ‏عنوان حق‌الکشف به گزارش ‏دهندگان جرم پرداخت کند. اطلاعات مربوط به هویت گزارش‌دهندگان، در حکم اسناد دولتی محرمانه محسوب و در صورت انتشار یا افشای آنها مطابق با قانون مجازات انتشار و افشای اسناد محرمانه و سری دولتی مصوب 1353/11/29 برخورد می‌شود. هرگونه رفتار تبعیض‌آمیز، تنبیهی یا تلافی‌جویانه ازسوی کلیه مدیران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی مربوطه، علیه گزارش‌دهندگان ازجمله اخراج، تعلیق از کار، قطع یا کاهش حقوق یا مزایا، محرومیت از ارتقای شغلی، بازخرید، بازنشستگی پیش از موعد، جابه‌جایی، لغو قرارداد و یا مزاحمت، ارعاب یا تهدید به یکی از موارد فوق و سایر تبعیض‌ها و اقدامات تلافی‌جویانه احتمالی، ممنوع بوده و گزارش‌دهندگان در چنین شرایطی تحت حمایت‌های قوه قضائیه و قانون حمایت از گزارشگران فساد، مصوب 1402/10/26 قرار می‌گیرند. مدیران دستگاه‌های اجرایی در صورت اقدام برخلاف این بند، به 6 ماه تا دو سال انفصال موقت از خدمات عمومی و دولتی و در صورت تکرار به انفصال دائم از خدمات مذکور محکوم می‌شوند.

بخش چهارم: احیا، یکپارچه‌سازی و جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی

ماده (25) - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر 6 ماه، سند ملی یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی را تدوین و ابلاغ کند. این سند شامل: اهداف کمّی تجمیع و یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی، سازوکارهای تضمین حقوق اشخاص قبل و بعد از یکپارچه‏ سازی، نحوه ترویج و اجرای طرح‌های نمونه یکپارچه‌سازی، شیوه‏ های استقرار نظام بهره‌برداری مناسب، توسعه زنجیره ارزش پایدار و سازوکارهای تضمین معیشت پایدار و اشتغال‏زایی برای نیروی کار آزادشده ناشی از یکپارچه‌سازی و مکانیزاسیون اراضی کشاورزی است.

ماده (26) - به‌منظور یکپارچه ‏سازی و ارتقای بهره ‏وری اراضی کشاورزی، سامان‌دهی بازار اجاره زمین و جلوگیری از بلااستفاده ماندن و بایر شدن اراضی کشاورزی، «صندوق ملی اراضی کشاورزی» از طریق تجمیع یا سازمان‌دهی واحدهای سازمانی مرتبط در وزارت جهاد کشاورزی، ذیل وزارتخانه مذکور تشکیل می‌شود.

ماده (27) - «صندوق ملی اراضی کشاورزی» که از این پس در این قانون به اختصار «صندوق» خوانده می‌شود، دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است و به‌صورت شرکت سهامی وابسته به وزارت جهاد کشاورزی فعالیت می‌کند. مدت فعالیت صندوق نامحدود و مرکز اصلی آن در تهران قرار دارد و در‌ صورت لزوم به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی می‌تواند در سایر استان‏های کشور، شعبه یا نمایندگی تأسیس کند. این صندوق، منحصراً تابع این قانون و مقررات اساسنامه خود بوده و در مواردی که در این قانون و اساسنامه مربوطه پیش‌بینی نشده باشد، تابع مقررات قانون تجارت بوده و بر طبق اصول بازرگانی اداره می‌شود.

ماده (28) - سرمایه اولیه صندوق 4000 میلیارد ریال است که از محل فروش اموال و امکانات منقول و غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی‌ تأمین می‏شود‌. افزایش سرمایه صندوق با تصویب مجمع عمومی صندوق خواهد بود.

ماده (29) - صندوق دارای مجمع عمومی، هیئت‌مدیره، مدیرعامل و بازرس خواهد بود.

تبصره «۱»- مجمع عمومی صندوق، مشتمل بر سه نفر به نمایندگی از وزیر جهاد کشاورزی، یک نفر به نمایندگی از وزارت امور اقتصادی و دارایی، یک نفر به نمایندگی از سازمان برنامه‌وبودجه و یک نفر به نمایندگی از بانک مرکزی بوده و به ریاست وزیر جهاد کشاورزی تشکیل می‌شود. اعضای مجمع عمومی باید دارای حداقل مدرک کارشناسی ارشد و پنج‌سال سابقه اجرایی- نظارتی مرتبط با امور مالی و یکپارچه سازی و احیای اراضی کشاورزی و نظام‏های بهره‏ برداری باشند.

تبصره «۲» - اعضای هیئت‌مدیره صندوق، متشکل از یازده نفر به‌شرح زیر است که به پیشنهاد وزیر جهاد کشاورزی، توسط مجمع عمومی منصوب می‌شوند:

الف) معاونان وزیر جهاد کشاورزی در امور آب و خاک، اراضی، منابع طبیعی و آبخیزداری و سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران.

ب) هفت نفر از متخصصان مجرب در امور مدیریت زمین، تشکل‏ها و نظام‏های بهره ‏برداری، کشاورزی، اقتصاد، مالی و حقوقی ‏که دارای تحصیلات حداقل کارشناسی ارشد و حداقل پنج‌سال تجربه اجرایی- نظارتی در زمینه‏ های فوق باشند.

مجمع عمومی، از بین اعضای هیئت‌مدیره، یک نفر را به‌عنوان رئیس و یک نفر را به‌عنوان نایب رئیس هیئت‌مدیره تعیین می‏کند. مدت مسئولیت اعضای هیئت‌مدیره پنج‏سال بوده و انتخاب مجدد هریک از‌ اعضا بلامانع است.

تبصره «۳» - مدیرعامل صندوق، با رأی اکثریت مطلق اعضای هیئت‌مدیره، از بین اشخاصی که دارای صلاحیت‌های موضوع بند «ب» است، انتخاب و توسط وزیر جهاد کشاورزی منصوب می‏شود.

ماده (30) - اساسنامه صندوق، ظرف 6 ماه، توسط وزارت جهاد کشاورزی با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور تدوین و به تصویب هیئت‌وزیران می‏رسد.

ماده (31) - وظایف صندوق به‌شرح ذیل است:

شناسایی قطعات اراضی کمتر از حدنصاب فنی- اقتصادی و تهیه نقشه جابه‌جایی، تعویض، تجمیع و یکپارچه ‏سازی قطعات مذکور و اجرای عملیات مربوطه؛

تبصره «۱» - صندوق مکلف است قبل از اجرای عملیات مذکور، ضمن جلب موافقت مالکان اراضی دارای مالکیت خصوصی، حدود اربعه و کیفیت اراضی مالکان را مشخص کند و در صورت کاهش کیفیت یا کمیت اراضی مالکان در اثر اجرای عملیات مذکور، مابه‌التفاوت میزان ارزش زمین قبل با زمین جدید را به‌عنوان غرامت به مالکان زمین پرداخت کند. ارائه ضمانت‌نامه رسمی به مالکان اراضی، مبنی‌بر حفظ حقوق مالکیت و کیفیت و عملکرد اراضی، قبل از شروع عملیات جابه‏ جایی، تعویض، تجمیع و یکپارچه‏ سازی، در صورت تقاضای مالکان، توسط صندوق الزامی است.

تبصره «۲» - صندوق مکلف است یا همکاری سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران، اقدامات ترویجی و تشویقی مقتضی را به ‏منظور تبدیل مالکیت اراضی مذکور به سهام و مدیریت یکپارچه آنها در قالب شرکت‏های سهامی و تعاونی غیردولتی به عمل آورد و از طریق صندوق‏های حمایت از توسعه کشاورزی و سایر شیوه های قانونی، نسبت به جلب سرمایه ‏‏های عموم مردم برای اجرای وظایف قانونی خود اقدام نماید.

تبصره «۳» - به‏ منظور ایجاد جهش در طرح‏های زیرساختی بخش کشاورزی و تضمین کیفیت و تحقق حداکثر بهره ‏وری از زیرساخت‏های مذکور، وزارت جهاد کشاورزی مکلف است نسبت به جذب مشارکت بخش خصوصی در طراحی و اجرای طرح‌های آبیاری و زهکشی و تجهیز و نوسازی اراضی، از طریق مشارکت عمومی- خصوصی- مردمی و در قالب زنجیره ارزش، اقدامات لازم را به عمل آورد. هزینه بخش خصوصی، از محل عواید طرح، تهاتر یا اجاره طولانی‏ مدت اراضی ملی و دولتی، با رعایت ضوابط و قوانین مربوطه جبران می‏شود.

پیش‏ بینی اشتغال جایگزین و مکمل برای نیروی کار آزاد شده ناشی از اجرای عملیات جابه‌جایی، تعویض، تجمیع و یکپارچه‏ سازی اراضی کشاورزی، از طریق توسعه صنایع تبدیلی و تکمیلی و صنایع دستی و گردشگری کشاورزی و روستایی و سایر مشاغل مکمل؛

خرید و تملک اراضی کشاورزی در موارد ضرورت به تشخیص هیئت مدیره صندوق و در چارچوب ضوابط این قانون؛

شناسایی اراضی بایر و اجرای طرح‏های احیای اراضی و ارتقای حاصلخیزی خاک؛

حمایت فنی- اعتباری از تشکل‏های بخش کشاورزی و سمن‏های حفاظت از اراضی کشاورزی برای خرید قطعات اراضی کمتر از حدنصاب فنی- اقتصادی با رعایت ماده (37) این قانون و قطعات اراضی کشاورزی بایر با رعایت ماده (34) این قانون؛

تبصره «۱» - قیمت اراضی کشاورزی جهت خرید، فروش و اجاره، از طریق توافق بین خریدار و مالک زمین یا نماینده قانونی وی تعیین می‏شود.

تبصره «۲» - صندوق مکلف است در فروش یا اجاره اراضی خود، نسبت به لحاظ مشوق‌هایی در اجاره‌بها و مدت زمان اجاره برای شرکت‏های تعاونی و سهامی و دانش ‏آموختگان رشته‌های مرتبط با کشاورزی، اقدامات لازم را به عمل آورد.

تبصره «۳» - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر 6 ماه، شیوه ‏نامه خرید و واگذاری اراضی کشاورزی را تدوین و ابلاغ کند و بر اجرای صحیح آن نظارت به عمل آورد.

سامان‌دهی نظام اجاره ‏داری و توسعه قراردادهای اجاره بلندمدت (حداقل سه‏ ساله) در اراضی کشاورزی؛

مدیریت یکپارچه و پایدار اراضی کشاورزی دولتی وفق الگوی کشت مصوب و عملیات مطلوب کشاورزی؛

جانمایی و استقرار مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی؛

تبصره- اجرای وظایف صندوق درخصوص اراضی کشاورزی دولتی و ملی با رعایت قوانین و مقررات مربوطه انجام می‏پذیرد.

ماده (32) - صندوق مکلف است با استفاده از ظرفیت بخش خصوصی و تعاونی، اقدامات لازم را برای مدیریت یکپارچه، دانش‏ بنیان و اجتماع‏ محور اراضی کشاورزی حاصلخیز کشور، در قالب «مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی»، به عمل آورد.

تبصره «۱» - صندوق مکلف است با رعایت طرح‏های بالادستی، مکان، محدوده و حریم مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی را تعیین کرده و به تصویب وزارت جهاد کشاورزی برساند.

تبصره «2» - مدیریت مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی، براساس طرح‌های جامع توسعه کشاورزی انجام می‌شود. در صورت عدم رعایت ضوابط طرح‏های جامع توسعه کشاورزی توسط مالکان اراضی کشاورزی این مناطق، کلیه حمایت‏ها و مشوق‏های دولتی از این اشخاص متوقف می‏شود.

تبصره «3» - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است نسبت به انتخاب عامل توسعه و راهبری مناطق ویژه از بین یکی از گزینه ‏های زیر شامل تشکل‏ها و شرکت‏های مهندسی و خدمات مشاوره‏ای موضوع مواد (2) و (5) قانون افزایش بهره ‏وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، شرکت‏های دانش‏ بنیان، پارک‏های علم و فناوری، مراکز رشد و نوآوری و گروه‏های جهادی تخصصی، اقدامات لازم را به عمل آورد. آیین‌نامه شرح وظایف تفصیلی و صلاحیت‏های عامل توسعه و راهبری از نظر تجربه (حداقل سه‌سال سابقه کار مرتبط) و تخصص (حداقل کارشناسی ارشد در رشته‌های کشاورزی) و وثایق، ظرف سه‌ماه از ابلاغ این قانون توسط وزارت جهاد کشاورزی ابلاغ می‏شود.

تبصره «4» - وزارت جهاد کشاورزی مجاز است پس از اخذ موافقت کتبی مالکان 75 درصد از اراضی منطقه ویژه، نسبت به اجرای طرح یکپارچه ‏سازی اراضی و طرح جامع توسعه کشاورزی اقدام کند و نسبت به جلب موافقت 25 درصد مابقی، از طریق خرید اراضی مذکور یا اعطای معوض از محل اراضی دولتی کشاورزی اقدام کند. تعیین بهای خرید و عوض و معوض اراضی مذکور از طریق توافق بین وزارت جهاد کشاورزی و مالک یا مالکین تعیین می‌شود. در صورت حصول توافق، وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر دو ماه، نسبت به پرداخت بهای زمین و خسارات وارده اقدام کند. عدم اقدام به پرداخت بها و تملک زمین از سوی وزارت جهاد کشاورزی پس از مهلت مذکور، به‌منزله انصراف از اجرای طرح است. هرگاه نسبت به بهای عادله و خسارات وارده، بین وزارت جهاد کشاورزی و مالک یا مالکین توافق حاصل نشود، موارد مذکور توسط هیئتی مرکب از سه نفر کارشناس رسمی دادگستری تعیین می‌شود.

تبصره «5» - صندوق مکلف است به‌منظور افزایش استقبال مالکان اراضی کشاورزی، اقدامات حمایتی و اقناعی لازم را ازجمله ترویج و آموزش، تسهیل ارائه یکپارچه خدمات توسعه کسب‏ وکار از طریق بخش‏های غیردولتی به‏‏ ویژه شرکت‏های دانش‏ بنیان، تضمین سهم ‏بری مستقیم مالکان از سود ناشی از فراوری محصولات منطقه ویژه، تسهیل پوشش بیمه اجتماعی، اعطای تسهیلات به مالکان برای خرید فناوری‏های مورد نیاز در قالب اقساط کم‌بهره و بلندمدت انجام دهد.

تبصره «6» - به‌استثنای موارد مربوط به ایجاد و توسعه صنایع کشاورزی، انبار کالاهای کشاورزی و تعمیرگاه و توقف‌گاه ماشین‌آلات کشاورزی و نظایر آن، تفکیک و تقسیم اراضی زراعی به کمتر از 20 هکتار و باغات به کمتر از 10 هکتار در مناطق ویژه تولید محصولات راهبردی ممنوع است. مفاد طرح جامع توسعه کشاورزی در این تبصره لازم‌الرعایه است.

تبصره «7» - تقلیل درآمد متصوره در این ماده، از طریق کاهش هزینه‏ های دولت در امر تولید، از قبیل کاهش مصرف آب، انرژی و نهاده ‏های کشاورزی و استفاده بهینه از آنها و افزایش تولید و کاهش نیاز به واردات ناشی از یکپارچه‏ سازی اراضی جبران می‏شود.

ماده (33) - وظایف صندوق در اراضی کشاورزی دارای مالکیت خصوصی، به‌صورت داوطلبانه و با ارائه مشوق‏ها و کمک‏های فنی- اعتباری و جلب موافقت مالکان اراضی مذکور انجام می‏شود.

ماده (34) - مالکان اراضی خصوصی بایر واقع در خارج از محدوده شهرها و روستاها مکلفند ظرف یک‌سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، یکی از دو حالت زیر را به مرحله اجرا در آورند:

الف) رأساً اقدام به کشت و تولید مستمر به‌صورت حرفه‏ ای کنند و این امر به تأیید وزارت جهاد کشاورزی برسد؛

ب) به اشخاص حقیقی یا حقوقی موضوع ماده (37) این قانون، بفروشند یا به‌صورت بلندمدت (حداقل سه‌ساله) اجاره دهند و یک نسخه از قرارداد منعقده را به صندوق و مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان تسلیم کنند.

تبصره «۱» - مالکان مذکور در صورت عدم اجرای یکی از گزینه‏ های فوق پس از اتمام مهلت مقرر، مکلفند نسبت به پرداخت مالیات موضوع تبصره «6» ماده (53) این قانون اقدام کنند.

ماده (25) - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با همکاری وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی کشور، نسبت به آموزش متخصصان تسهیلگری طرح‏های یکپارچه ‏سازی، عوامل توسعه و راهبری مناطق ویژه و ایجاد شبکه متخصصان مربوطه، اقدامات لازم را به عمل آورد.

ماده (36) - سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران به‌منظور ارتقای فرهنگ حفاظت از اراضی کشاورزی مکلف است با همکاری وزارت جهاد کشاورزی، اقداماتی ازجمله موارد زیر را به‏ عمل آورد:

تدوین و اجرای برنامه‌هایی برای ترویج و فرهنگ‌سازی ارزش‏های حیاتی اراضی کشاورزی و لزوم حفاظت و یکپارچه‌سازی این اراضی و ترویج نمونه‌های موفق؛

انعکاس پرونده‏ های سازمان‏ یافته تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی رسیدگی ‏شده در دادگاه‏ها؛

اطلاع ‏رسانی عمومی درباره روش‏های کشف و گزارش تغییر کاربری‏های غیرمجاز اراضی کشاورزی؛

اطلاع‌رسانی ضوابط این قانون.

ماده (37) – خرید و فروش اراضی کمتر از حدنصاب فنی- اقتصادی به اشخاص حقیقی یا حقوقی، صرفاً با رعایت ترتیبات زیر مجاز است:

مالکان اراضی هم‌جوار که دارای مرز مشترک با اراضی عرضه‌ شده برای فروش هستند؛ به‌استثنای موارد قهری مانند مجاورت با منابع طبیعی و اراضی دولتی؛

مالکان اراضی غیر هم‌جوار ساکن در روستای مربوطه؛

مستأجر زمین عرضه‌ شده برای فروش که حداقل یک‌سال سابقه اجاره زمین مورد نظر را داشته باشد. اولویت با مستأجرینی است که سابقه سکونت بیشتری در روستای مربوطه داشته باشند و فعالیت‏های زراعی- باغی سهم بالاتری از درآمد آنها را تأمین کند؛

شرکت‌های تعاونی تولید و روستایی و سهامی زراعی شهرستان مربوطه؛

شرکت‌های دانش‌بنیان فعال در زمینه کشاورزی و دانش‌آموختگان رشته‌های کشاورزی شهرستان مربوطه در صورت سپردن تعهد سکونت در روستای مربوطه.

تبصره «۱» - در بندهای «1» و «2»، مالکانی که سطح اراضی تحت مالکیت آنها کمتر از حدنصاب فنی-اقتصادی است، در اولویت قرار دارند.

تبصره «۲» - اطلاعیه فروش اراضی موضوع این قانون به مدت 45 روز در سامانه بارگذاری می‏شود. درصورتی‌که پس از اتمام مهلت مقرر، تقاضایی برای خرید اراضی مذکور ازسوی اشخاص حقیقی یا حقوقی مذکور در بندهای «1» الی «5» این ماده، ثبت نشود، صندوق مکلف است تا حداکثر یک‌ماه، از محل منابع خود و یا مشارکت عموم مردم نسبت به خرید اراضی مذکور اقدام کند.

تبصره «۳» - درصورتی‌که اراضی موضوع این ماده به غیر از اشخاص حقیقی و حقوقی مذکور واگذار شود، مشمول مالیات موضوع تبصره «6» ماده (53) این قانون می‏شود.

بخش پنجم: تعیین تکلیف زمین کشاورزی پس از فوت مالک

ماده (38) - درخصوص نحوه مدیریت یا تملک هر قطعه اراضی کشاورزی بر جای مانده از متوفی، درصورتی‌که قطعه مذکور کمتر از حدنصاب فنی- اقتصادی باشد و یا تقسیم آن بین وراث، سبب تخطی از حدنصاب فنی-اقتصادی مذکور شود، به یکی از چهار حالت ذیل‌الذکر عمل می‌شود:

الف) در صورت توافق وراث، زمین به‌صورت یکجا به یکی از ورثه اجاره داده می‌شود تا عملیات کشت را انجام دهد و هرساله براساس توافق صورت گرفته فی‌ما‌بین وراث، سهم سایر وراث را پس از برداشت محصول، به‌صورت کالایی یا نقدی بپردازد.

ب) در صورت توافق وراث، زمین به‌صورت خانوادگی در قالب یکی از شرکت‌های موضوع قانون تجارت یا قانون شرکت‌های تعاونی، مصوب 1350/03/16 با اصلاحات بعدی به‌صورت یکجا مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد.

پ) زمین به‌صورت توافقی و یکجا، به یکی از ورثه که متقاضی خرید زمین مربوطه است، فروخته می‌شود.

تبصره – در انتقال و فروش زمین، اولویت با ورثه‌ای است که حداقل سه مورد از شرایط زیر را داشته باشد:

حداقل در یک سال منتهی به فوت متوفی، به‌کار کشاورزی اشتغال داشته باشد،

حداقل در یک سال منتهی به فوت متوفی، تحت پوشش صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر یا بیمه سلامت روستاییان باشد،

سابقه سکونت بیشتری در روستایی که زمین موروثی در آن واقع شده است، داشته باشد،

دارای ماشین‌آلات کشاورزی باشد.

ت) درصورتی‌که تا یک‌سال پس از فوت مالک زمین، وراث یکی از بندهای «الف»، «ب» و «پ» را اجرا نکنند، زمین به دستور دادگاه و به‌صورت یکجا، به اشخاص حقیقی یا حقوقی موضوع ماده (37) این قانون با رعایت ترتیب مقرر فروخته می‌شود.

ماده (39) - صددرصد (100%) درآمدهای ناشی از اجرای این قانون، پس از واریز به خزانه‌داری کل کشور، به وزارت جهاد کشاورزی تخصیص می ‏یابد تا صرف توانمندسازی نظام‏های بهره ‏برداری، خرید و یا انتقال حقوق توسعه، اعطای تسهیلات به متقاضیان جهت احیای اراضی بایر دارای مالکیت خصوصی، احداث زیرساخت‌های زنجیره ارزش پایدار کشاورزی و منابع طبیعی، اجرای عملیات جابه‏ جایی، تعویض، تجمیع و یکپارچه ‏سازی اراضی کشاورزی به ‏ویژه در مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی و نظارت بر تغییر کاربری اراضی کشاورزی به‏ ویژه در کانون‏های بحرانی تغییر کاربری شود.

تبصره - تأمین حقوق و دستمزد کارکنان وزارت جهاد کشاورزی و صندوق از اعتبارات موضوع این ماده ممنوع بوده و در حکم تصرف در اموال عمومی است.

بخش ششم - تخلفات و جرائم

ماده (30)- هرگونه اقدام ازسوی اشخاص حقیقی و حقوقی که به درجه‏بندی نادرست و خلاف واقع اراضی کشاورزی منتج شود، تخلف محسوب شده و با متخلف یا متخلفان به‌شرح زیر برخورد می‌شود:

الف) در صورت تخلف ازسوی کارکنان آزمایشگاه، متخلف یا متخلفان به پرداخت جریمه نقدی به میزان بهای اراضی به قیمت روز بازار محکوم می‌شود و در صورت تکرار، به دو برابر جریمه مذکور محکوم شده و پروانه بهره‌برداری آزمایشگاه مربوطه به مدت پنج‌سال به حالت تعلیق درمی‏ آید. متخلف یا متخلفان طی مدت زمان تعلیق پروانه بهره‌برداری حق هیچ‌گونه فعالیت آزمایشگاهی در این زمینه در کشور را نخواهند داشت.

ب) کارکنان و مدیران وزارت جهاد کشاورزی و واحدهای تابعه در مرکز، استان‌ها، شهرستان‌‌ها و دهستان‌ها در صورت تخلف، ضمن پرداخت جریمه نقدی به میزان بهای اراضی مورد نمونه‌برداری به قیمت روز بازار، به 6 ماه تا دو سال انفصال موقت از خدمات عمومی و دولتی و در صورت تکرار به پرداخت دو برابر جریمه نقدی مذکور و انفصال دائم از خدمات مذکور محکوم می‌شوند.

پ) در صورت وارد شدن خسارت ناشی از تشخیص خلاف واقع به اراضی کشاورزی ازسوی کارکنان آزمایشگاه و یا کارکنان و مدیران وزارت جهاد کشاورزی، متخلف یا متخلفان به پرداخت خسارت وارده محکوم می‏شوند.

ماده (41)- اعطای هرگونه مجوز تغییر کاربری و ثبت معامله خرید و فروش اراضی کشاورزی خارج از سامانه و هرگونه اقدام برخلاف حکم ماده (19) این قانون توسط مدیران و کارکنان دستگاه‌های ذی‌ربط، تخلف محسوب شده و حسب مورد، ضمن ابطال پروانه یا مجوزهای صسادره و جمع‌آوری انشعابات و خدمات ارائه شده با حکم مرجع قضایی، متخلفان در مرتبه اول به حداکثر تنبیهات مندرج در بندهای «ب» و «د» ماده (9) قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مصوب 1372/09/07 با اصلاحات بعدی و در مرتبه دوم به تنبیهات مندرج در بندهای «ی» و «ک» ماده (9) قانون مذکور محکوم می‌شوند. مجوز فعالیت دفاتر اسناد رسمی در صورت هرگونه تخلف، ابطال می‏شود.

ماده (42) - درج آگهی فروش زمین کشاورزی در خارج از سامانه، جرم محسوب و مرتکبان در مرتبه اول به محرومیت از حقوق اجتماعی درجه (6) و در صورت تکرار به جریمه نقدی و محرومیت از حقوق اجتماعی درجه (5) محکوم می‌شوند.

ماده (43) - در صدر ماده (14) قانون حفاظت از خاک، مصوب 1398/03/20 عبارت «درجه (6)» جایگزین عبارت «درجه (8)» می‌شود.

ماده (44)- در ماده (16) قانون حفاظت از خاک، مصوب 1398/03/20، عبارت «با نظارت وزارت»، به قبل از عبارت «خاک را بازسازی» و عبارت «و در صورت تکرار به حداکثر جزای نقدی با حکم مراجع قضایی محکوم می‌شود» به انتهای ماده و یک تبصره به شرح زیر بدان اضافه می‌شود:

تبصره «۲» - درصورتی‌که تخریب خاک در اراضی درجه 1، 2 و 3 صورت گرفته باشد، تخریب‌کنندگان به حداکثر جزای نقدی موضوع این ماده، محرومیت از هرگونه اخذ تسهیلات بانکی به مدت سه‌سال و حبس درجه (7) و در صورت تکرار، به حبس درجه (5) و دو برابر سایر مجازات‌های موضوع این تبصره محکوم می‌شوند.

ماده (45) - هرگونه اقدام ازسوی مالکان یا متصرفان برای تغییر کاربری اراضی کشاورزی بدون اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح، جرم محسوب شده و علاوه‌بر قلع‌وقمع و اعاده به حالت سابق، مرتکب یا مرتکبین به پرداخت جزای نقدی، معادل دو برابر بهای اراضی کشاورزی به قیمت ‌روز زمین با کاربری جدید و خسارت ناشی از تخریب زمین کشاورزی و نابودی پوشش گیاهی به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی و محرومیت از حقوق اجتماعی درجه (6) و در صورت تکرار علاوه‌بر قلع‌وقمع و اعاده به حالت سابق و پرداخت جریمه نقدی مذکور به حبس درجه (6)، محکوم می‌شود.

تبصره – درصورتی‌که جرم موضوع این ماده به‌صورت سازمان‌یافته ارتکاب یابد و یا وسعت اراضی تغییر کاربری‌یافته توسط یک شخص، بیش از ۵۰۰۰ متر مربع باشد، علاوه‌بر قلع‌وقمع و اعاده به حالت سابق، به مجازات زیر محکوم می‌شود:

1. حداکثر میزان محرومیت از حقوق اجتماعی و حبس تعزیری درجه (6)،
2. پرداخت جریمه نقدی معادل سه برابر بهای اراضی کشاورزی به قیمت ‌روز زمین با کاربری جدید،
3. انتشار حکم قطعی در رسانه‌ها،
4. ممنوعیت بهره‌مندی از تسهیلات بانکی به‌مدت 10 سال.

ماده (46)- مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان مکلف است به محض اطلاع و یا شناسایی و احراز هریک از مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی براساس قرائن و امارات، حداکثر ظرف یک‌ماه، نسبت به توقف عملیات و بهره‌برداری و صدور اخطاریه اعاده به حالت سابق، به مرتکب یا مرتکبان اقدام نماید. حداکثر مدت زمان اعاده به حالت سابق، پانزده روز از زمان دریافت اخطاریه است. مرتکب یا مرتکبان حداکثر ظرف مدت سه‌روز پس از دریافت اخطاریه، مهلت دارند اعتراض خود را نسبت به تشخیص مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان به مرجع قضایی اعلام نمایند.

تبصره «۱» - مرجع قضایی مکلف است به اعتراضات اخطار شونده، خارج از نوبت رسیدگی و در صورت اثبات جرم تغییر کاربری غیرمجاز، براساس ماده (45) این قانون اعلام رأی کند.

تبصره «۲» - پس از اتمام مهلت پانزده روز، چنانچه اخطار شونده، هیچ‌گونه اعتراضی در مرجع قضایی ثبت نکرده باشد و از اجرای کامل مفاد اخطاریه استنکاف نموده باشد؛ مأموران نیروی انتظامی مکلفند با اعلام مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان و حضور نماینده دادستان، ضمن تنظیم صورت‌مجلس، نسبت به جمع‌آوری آثار تغییر کاربری و اعاده به حالت سابق با هزینه مرتکب یا مرتکبان، اقدام و مراتب را برای رسیدگی به مرجع قضایی ذی‌ربط اعلام نمایند.

تبصره «۳» - چنانچه در جریان رسیدگی و قبل از صدور رأی یا حکم توسط مرجع قضایی، اراضی کشاورزی تغییر کاربری ‌یافته، توسط مرتکب یا مرتکبان به وضع اولیه اعاده گردد، با اعلام مرتکب یا مرتکبان و تأیید رئیس جهاد کشاورزی شهرستان، رسیدگی به پرونده متوقف و قرار موقوفی تعقیب صادر می‌شود.

تبصره «۴» - استانداری‌ها و فرمانداری‌ها مکلف هستند در صورت اعلام نیاز مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان، به‌منظور قلع‌وقمع بنا، ظرفیت فنی و مهندسی خود را در اختیار مراجع مذکور قرار دهند.

ماده (47)- در هر مورد که مجوزهای ساخت‌وساز و تغییر کاربری اراضی کشاورزی موضوع این قانون توسط مرجع قضایی، غیرقانونی تشخیص داده شده و ابطال شود و اجرای این قانون موجب بروز خسارت به مالکان شود، حسب درخواست ذی‌نفع، اشخاص صادرکننده مجوز غیرقانونی، ملزم به‌جبران خسارت وارده به متضرر می‌باشند.

ماده (48)- قوه قضائیه مکلف است، شعبه یا شعبی از دادگاه‏های کیفری (2) با قضات دارای حداقل 10 سال سابقه قضایی را برای رسیدگی به جرائم تغییر کاربری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی و زمین‌خواری اختصاص دهد.

ماده (49) – هرگونه معاونت و مباشرت در معاملات اراضی کشاورزی دارای تغییر کاربری غیرمجاز و نیز تفکیک و افراز اراضی کشاورزی زیر حد نصاب فنی-اقتصادی، جرم بوده و مرتکب یا مرتکبان به مجازات موضوع تبصره ماده (45) این قانون محکوم می‏شوند.

ماده (50)- جریمه نقدی موضوع این فصل درخصوص عموم مرتکبان و کلیه مجازات‏های این قانون درخصوص مرتکبان جرائم سازمان‏ یافته، دفاتر مشاور املاک و کارکنان دولت قابل تعلیق نیست.

بخش هفتم: سایر مقررات

ماده (51) - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است طرح‏های جبران هزینه خدمات محیط‏ زیستی ارائه شده توسط مالکان اراضی کشاورزی مستثنیات را طراحی و اجرایی کند.

تبصره «۱» - خدمات محیط‏ زیستی شامل انواع حفاظتی، حمایتی، تأمینی، تنظیمی و فرهنگی است و مصادیق آن شامل منافعی از قبیل: تشکیل خاک، حفاظت خاک و کاهش فرسایش، ایجاد یا تقویت پوشش گیاهی، ترسیب کربن، حفظ یا تقویت تنوع زیستی و احیای زیستگاه‌های طبیعی، تنظیم جریان آب، تصفیه آب، تأمین آب در نقاط پایین‌دست رودخانه، تصفیه هوا، تعدیل دما، کاهش مخاطرات آتش‏ سوزی، سیل و طوفان و آلاینده‌های محیط زیستی، ارزش‎های زیبایی‎شناختی و حفاظت از میراث کشاورزی و منابع طبیعی می‏شود که توسط اراضی کشاورزی برای بهبود طبیعت و رفاه انسان‏ها فراهم می‏شود.

تبصره «۲» - آیین‏ نامه اجرایی این ماده مشتمل بر راهبردهای تأمین منابع مالی و پایش و ارزشیابی، با در نظر گرفتن انطباق با شرایط محلی، حداکثر ظرف 6 ماه، توسط وزارت جهاد کشاورزی با اخذ نظر مشورتی سازمان حفاظت محیط زیست تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران می‏رسد.

ماده (52) – واحدهای مسکونی خالی، خانه‌های دوم و بیشتر و باغ‌ویلاهای مجاز که ارزش آنها با احتساب عرصه و اعیان، بیش از پنجاه میلیارد (50،000،000،000) ریال باشد، مشمول مالیات به میزان سه درصد ارزش روز می‌شوند. مقصود از خانه‌های دوم، سکونتگاه‌هایی است که بین 120 تا 210 روز در طول سال اقامت داشته باشند. این مالیات برعهده شخصی است که در ابتدای هر سال مالک واحدهای مسکونی مذکور می‌باشد. تشخیص ارزش املاک موضوع این ماده توسط ممیزان وزارت امور اقتصادی و دارایی انجام می‌شود.

ماده (53)- تصمیم ‏گیری در مورد واحدهای مسکونی غیرمجازی که بنابه تشخیص وزارت جهاد کشاورزی، تا قبل از پایان سال 1395 در اراضی کشاورزی احداث شده ‏اند، تابع احکام زیر است:

الف) اگر واحدهای مسکونی غیرمجاز واقع در محدوده روستا و یا متصل به محدوده روستا، خانه اول مالک یا متصرف باشد، در صورت اشتغال به کار وی در روستا و رعایت ضوابط احداث بنابه تشخیص مرجع صدور پروانه، پس از اخذ جریمه‏ای معادل ارزش زمین با کاربری جدید، مجوز مربوطه توسط مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان صادر می‏شود. مالکان یا متصرفان مشمول این بند، درصورتی‌که جزء سه دهک پایین درآمدی باشند، مشمول پرداخت 20 درصد ارزش زمین با کاربری جدید می‌شوند.

ب) در مناطقی که واحدهای مسکونی غیرمجاز به‌صورت مجتمع و به‌هم‌پیوسته ساخته شده باشد، درصورتی‌که مالکان یا متصرفان، رأساً اراضی بایر و لم‏یزرع ملی و دولتی یا اراضی پایاب سدها را به میزان حداقل سه برابر ظرفیت تولید اراضی تغییر کاربری یافته، احیا و به وزارت جهاد کشاورزی یا مالکان خصوصی موجود تحویل دهند و یا در اجرای طرح‌های مصوب آبخیزداری و کاشت جنگل مشارکت نمایند، در صورت رعایت ضوابط احداث بنا به تشخیص مرجع صدور پروانه، پس از تأیید وزارت جهاد کشاورزی، در اراضی کشاورزی حاصلخیز با پرداخت جریمه ‏ای معادل 3 برابر و در اراضی کشاورزی غیرحاصلخیز با اخذ جریمه‏ ای معادل 2 برابر قیمت روز زمین با کاربری جدید، قرار منع تعقیب صادر می‏شود.

تبصره «۱» - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است، محل و میزان اراضی بایر و لم‏ یزرع ملی و دولتی و عرصه ‏های مستعد جنگل‏کاری و یا اراضی راهبردی را ترجیحاً از همان شهرستان محل وقوع تغییر کاربری تعیین و به متخلف یا متخلفان اعلام و در سامانه بارگزاری نماید. مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان مکلف است قبل از شروع طرح‌های موضوع این ماده، اطلاعیه‌ای مبنی‌بر تعهدات متخلف را در محل طرح نصب کند.

تبصره «۲» - تشخیص زمان احداث واحدهای مسکونی غیرمجاز در اراضی کشاورزی برمبنای تصاویر ماهواره‌ای و عکس‌های هوایی دهه 1390 انجام خواهد شد.

تبصره «۳» - تعیین مصادیق واحدهای مسکونی غیرمجاز مجتمع و به‌هم‌پیوسته موضوع بند «ب» این ماده، براساس آیین‌نامه‌ای خواهد بود که ظرف حداکثر سه‌ماه پس از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون توسط وزارت جهاد کشاورزی با همکاری و اخذ نظر مشورتی سازمان حفاظت محیط زیست و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تدوین و به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌رسد.

تبصره «۴» - وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر 6 ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون، نسبت به علامت‌گذاری و تعیین و تثبیت محدوده ساخت‌وسازهای موضوع این ماده و نصب اخطار مبنی‌بر قلع‌وقمع هرگونه ساخت‌وساز جدید اقدام نماید.

تبصره «۵» - اشخاص حقیقی و حقوقی مشمول این ماده، به مدت یک‌سال از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون مهلت دارند، درخواست خود را به مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان اعلام دارند. در صورت عدم مراجعه مالکان یا متصرفان مستحدثات غیرمجاز در این مدت، نسبت به صدور حکم قلع‌وقمع بنا اقدام خواهد شد و تمامی دستگاه‏های اجرایی ازجمله ارائه ‏دهندگان خدمات زیربنایی عمومی، شهرداری‏ها و دهیاری‏ها با اعلام مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان ذی‏ربط مکلف به قطع خدمات و انشعاب و ابطال پروانه صادره هستند.

تبصره «۶» - کلیه واحدهای مسکونی غیرمجازی که براساس شرایط مندرج در این ماده، مشمول منع تعقیب می‌شود، سالیانه مشمول مالیات به نرخ پنجاه درصد (50%) بر مأخذ ارزش قیمت روز زمین است. مالکان این مستحدثات مکلفند مالیات بر اراضی خود را هر سال با تسلیم اظهارنامه مالیاتی مربوط تا آخر اردیبهشت‌ماه سال بعد به اداره امور مالیاتی محل وقوع ملک تسلیم و مالیات متعلق را ظرف همین مدت پرداخت کند. در غیر این‌صورت مشمول جرائم و مجازات مقرر در قوانین و مقررات مربوط به امور مالیاتی می‏شوند.

تبصره «۷»– واحدهای مسکونی غیرمجازی که مالکین آنها مدیران و رؤسای دستگاه‌های اجرایی در سطح کشور، استان و شهرستان، نماینده مجلس و وزیر یا معاونان آنها باشند، صرفاً مشمول قلع‌وقمع می‏شود.

ماده (54)- از تاریخ لازم‏الاجرا شدن این قانون:

الف) رئیس سازمان امور اراضی کشور به‌‌عنوان عضو شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران به ترکیب این شورا اضافه می‌شود.

ب) مدیر امور اراضی استان‌ به‌عنوان عضو به کمیسیون استانی موضوع ماده (5) قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، مصوب 1351/12/22 با اصلاحات بعدی، اضافه می‌شود.

پ) نماینده سازمان امور اراضی کشور به‌عنوان عضو به کمیسیون موضوع ماده (99) قانون شهرداری، مصوب 1334/04/11 با اصلاحات بعدی، اضافه می‌شود.

ت) نمایندگان وزارت راه و شهرسازی و سازمان امور اراضی کشور به‌عنوان عضو به کمیسیون‌ موضوع ماده (100) قانون شهرداری، مصوب 1334/04/11 با اصلاحات بعدی، اضافه می‌شوند.

ماده (55)- به تمامی پرونده‌های مربوط به ساخت‌وسازهای فاقد مجوز تغییر کاربری مستقر در اراضی کشاورزی خارج از محدوده شهرها و داخل محدوده روستاها و اراضی راهبردی داخل محدوده شهرها که تا قبل از تصویب این قانون به‌ترتیب در کمیسیون ماده (99) و کمیسیون ماده (100) رأی قطعی در مورد آنها صادر نشده است، مطابق ماده (45) این قانون عمل خواهد شد. تخلفات ساختمانی ساخت‌وسازهای دارای مجوز تغییر کاربری مستقر در اراضی مذکور در کمیسیون‌های مواد (99) و (100) قانون شهرداری مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت.

ماده (56)- از تاریخ لازم ‏الاجرا شدن این قانون، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوب 1374/03/31 با اصلاحات بعدی و ماده (4) قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز - مصوب 1396/03/10 با اصلاحات بعدی نسخ می‏شود.