نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 پژوهشگر گروه صنعت و تجاری سازی دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 مدیر گروه محیط کسب و کار و تنظیم گری بخشی دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
3 کارشناس گروه صنعت و تجاری سازی دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
4 همکار خارج از مرکز (اندیشکده سیاستگذاری امیرکبیر)
چکیده
شرایط فعلی صنعت خودروی کشور نتیجه اجتناب ناپذیر ساختار حکمرانی صنعت خودرو و سیاست های اتخاذ شده ازسوی نهادهای متولی بوده است و هر اقدامی برای بهبود و تحول در صنعت خودرو، پیش از هدف گذاری مشخص و به تبع آن بازمعماری نظام تنظیم گری صنعت خودرو و تغییر در سیاستگذاری های مربوطه متناسب با آن موفق نخواهد بود؛ به عبارت دیگر، تمرکز بر اصلاح فرایندهای درون بنگاهی شرکت های خودروسازی، بدون توجه به محیط نهادی آن حتماً ناکام خواهد ماند. این گزارش با توجه به مدل تحلیل نهادی ویلیامسون، نظریه های تحلیل اقتصاد سیاسیِ نهادی و مدل های تحلیل رقابت پذیری صنایع، یک مدل تلفیقی ارائه می دهد که از طریق آن می توان تحلیل واقعی نظام تنظیم گری صنعت خودرو و آسیب شناسی آن را تبیین کرد.
سطوح تحلیل مسئله براساس این مدل؛ تئوری تحلیل نهادی- اجتماعی، تئوری تحلیل استقرار سیاسی، تئوری تحلیل اقتصادی و تئوری تحلیل بنگاه معرفی شده اند. براساس مدل طراحی شده، این گزارش به آسیب شناسی وضعیت فعلی ساختار تنظیم گری صنایع خودروسازی ایران می پردازد، در گزارش بعدی از این مجموعه سلسله گزارش ها به بررسی نظام تنظیم گری صنعت خودرو از دریچه تحلیل سیستمی پرداخته می شود، درنهایت و در گزارش سوم، بر مبنای آسیب شناسی صورت گرفته، پیشنهادهایی در قالب چند سناریو، در راستای بازطراحی نظام تنظیم گری این صنعت ارائه خواهد شد.
گزیده سیاستی
هر اقدامی برای بهبود و تحول در صنعت خودرو بدون آنکه تغییراتی در معماری نظام تنظیمگری صنعت خودرو و محتوای تصمیمات آن ایجاد کند، ناموفق خواهد بود؛ بهعبارت دیگر، تمرکز بر اتفاقات و فرایندهای شرکتهای خودروسازی، بدون توجه به محیط نهادی و ساختار تنظیمگری آن، حتماً ناکام خواهد ماند و لازم است تغییراتی در ساختار و محتوای تصمیمات نظام تنظیمگری صنعت خودرو ایجاد شود.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان/ شرح مسئله
با گذشت پنج دهه از ایجاد صنعت خودروسازی در ایران، این صنعت هنوز موفق به برآورده کردن انتظارات نشده بهنحویکه مسائلی همچون کیفیت و ایمنی نامطلوب محصولات تولیدی، عدم طراحی بهروز خودروها، زیان انباشته سنگین و ... هم مردم و هم سیاستگذاران را در سالهای اخیر، ناراضی از این صنعت ساخته است. صنعت خودرو از مشکلات ساختاری در چندین سطح رنج میبرد؛ بهنحویکه این مسائل سبب شده است که زیستبوم صنعت خودرو در ایران نتواند پذیرای فناوریهای روز دنیا باشد و علاوهبر عقبماندگی شدید از سایر رقبای خود در عرصه بینالملل و عدم نقشآفرینی در زنجیرههای ارزش جهانی و منطقهای، موجب نارضایتی در کشور نیز باشد.
از طرفی، ماهیت سیاسی اقتصادی بنگاههای خودروسازی موجب شده معماری نظام تنظیمگری و سیاستهای صنعتی حاکم بر این صنعت، بهعنوان یکی از مهمترین مسائل ریشهدار و تاریخی این صنعت که نقش قابلتوجهی در شکلگیری نظام مسائل صنعت خودرو داشته، مطرح باشد. به همین منظور، در اولین گام برای حرکت بهسمت ساماندهی صنعت خودرو لازم است آسیبشناسی دقیقی از نظام تنظیمگری این صنعت از ابعاد و لایههای مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فنی ارائه داد که در این گزارش سعی شده به این موضوع پرداخته شود.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
در این گزارش یک مدل تلفیقی براساس مدل تحلیل نهادی ویلیامسون، نظریههای تحلیل اقتصاد سیاسی نهادی و مدلهای تحلیل رقابتپذیری صنایع معرفی شده که از طریق آن بتوان تحلیل واقعی نظام تنظیمگری در صنعت خودرو و آسیبشناسی را ارائه داد:
با توجه به اینکه، عمده تأثیرات نظام تنظیمگری صنایع خودروسازی، در سطوح دوم و سوم ظاهر میشود، این گزارش بر تکمیل مدل تلفیقی بالا برای صنعت خودروسازی با تأکید بیشتر بر این دو سطح متمرکز است.
الف) تبیین سطح دوم
در راستای تبیین سطح دوم تحلیل، لازم است اشاره شود که هویت صنعت خودرو ناشی از تغییرات سیاست کلان دولتها دائماً دستخوش تغییر بوده و هرگز نتوانسته به هویت و چشمانداز واحد برای یک دوره بلندمدت دست یابد. این جمله بهمعنای آن نیست که فرایند توسعه صنعت خودروسازی باید فارغ از سیاستهای کلان دولت و حاکمیت تعیین شود، بلکه بهمعنای آن است که لازم است، براساس دکترین جمهوری اسلامی در مواجهه با دنیا و با تعریف هویت ایرانی و شیوه جانمایی اقتصاد ایران در منطقه و دنیا، یک هویت و آینده روشن برای این صنعت ترسیم شود که بتوان براساس آن بهمنظور توسعه این صنعت برنامهریزی و سیاستگذاری کرد. بهعبارتدیگر، پیششرط وجود نظام تنظیمگری کارآمد در صنعت خودرو، وجود یک چشمانداز مشترک است که مطابق آن الگوی توسعه صنعت خودرو تدوین شده و همه ابزارها در آن جهت بسیج شود.
فارغ از این مسئله، تداخل نهادی شدید در این عرصه باعث توزیع نامتوازن و ناهماهنگ قدرت تصمیمگیری در نظام تنظیمگری صنعت خودرو شده و این توزیع، میان نهادهایی با ساختار منافع بعضاً متعارض با یکدیگر رخ داده است. ازاینرو، امکان پیشبرد یک برنامه واحد جهت توسعه صنعت خودرو، از نظام اداره کشور سلب شده و نهادهای مختلف هرکدام در یک جهت متفاوت اقدام به سیاستگذاری میکنند. این مسئله در شرایط فقدان طرحی از آینده در صنعت خودرو، بهنحوی تشدیدیافته منجر به شرایط بحرانی در این صنعت شده است.
علاوهبر موارد مذکور، ساختار سهامداری شرکتهای ایرانخودرو و سایپا بهشکلی است که بهرغم واگذاری عمده سهام دولت، عملاً مدیریت بنگاه بهصورت کامل در اختیار دولت قرار دارد، درنتیجه دولت یا هر نهادی که از امکان چانهزنی با دولت و یا بخشهای مرتبط با صنعت خودرو بهرهمند است، موفق به اعمالنظر و دخالت بیواسطه و بدون درنگ در این شرکتها خواهد شد. این مسئله موجب شده که اولاً شرکتهای خودروسازی و مدیران آن کاملاً براساس منافع اجزای مختلف دولت و حاکمیت اقدام به تصمیمگیری کنند و الزاماً منافع شرکت را تأمین نکنند، ثانیاً با تغییر کلی و جزئی در دولتها (تغییر رئیسجمهور، وزیر و ...) و حتی تغییر در سایر نهادها، صنعت خودرو دستخوش تحولات فراوان شود. ازاینرو، بهصورت ساختاری امکان سرمایهگذاری بلندمدت بهویژه در حوزههای فناورانه– که بهدلیل بازدهی دیرهنگام و طولانی نیازمند امنیت سرمایهگذاری بالایی است- در این صنعت از بین رفته و بنگاهها را درگیر روزمرگیهای فراوان کرده است. ثالثاً ازآنجاکه دولت در ظاهر سهام خود را واگذار کرده عملاً مسئولیتپذیری کمتری، نسبت به زمانی که بهصورت رسمی سهامدار خودروسازان بوده، از خود نشان میدهد.
ب) تبیین سطح سوم
در ادامه و در راستای تبیین سطح سوم تحلیل، لازم است اشاره شود که دولت ابزارهای گوناگونی برای قاعدهگذاری در اختیار دارد. جهت اتخاذ یک سیاست صنعتی مناسب بهمنظور توسعه صنعت خودرو، دولت باید با استفاده از ابزارهای تنظیمگری کارآمد و هماهنگ براساس این ابزارها، مسیر توسعه صنعت خودرو را هموار کند. ابزارهای تنظیمگری بهکار گرفته شده ازسوی بخشهای مختلف نظام تنظیمگری صنعت خودرو کشور نیز ازجمله تعرفهگذاری واردات خودرو و قطعات منفصله، سازوکار قیمتگذاری و تعیین مدل عرضه، استانداردهای اجباری، مشوقهای مالی و مالیاتی در کنار سایر موارد در گزارش بهطور مفصل مورد بررسی قرار گرفته است؛ هرچند هرکدام بهتنهایی هدف خاصی را دنبال میکنند، اما اجتماع آنها در کنار یکدیگر بهلحاظ اقتصادی مشوق عدم حرکت خودروسازان بهسمت طراحیهای جدید، عدم طراحی و تولید پلتفرمهای بهروز، عدم افزایش ساخت داخل، عدم افزایش کیفیت و ایمنی بوده است. لذا عمده ابزارهایی که دولت برای توسعه صنعت خودروسازی در ایران پیگیری کرده را میتوان بهصورت ذیل دستهبندی کرد:
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه تولید،
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه تجارت،
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه عرضه،
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه نوسازی.
لازم است توجه شود که استفاده دولتها از ابزارهای تنظیمگری در صنعت باید واجد سه ویژگی مشروط، هوشمند و زماندار باشد؛ بدینمعنا که، حمایتهای دولت از صنعت خودرو باید مشروط به عملکرد خودروسازان باشد. اگر در شرایط انحصار، حمایتها از صنعت خودرو مشروط به عملکرد بنگاههای خودروساز نباشد، این حمایتها حاصلی برای توسعه و جهانی شدن بنگاههای خودروسازی نخواهد داشت. حمایتها از صنعت خودرو باید هوشمند باشد؛ منظور از حمایتهای هوشمند، دست گذاشتن روی گلوگاههایی است که توسعه فناوری را تحریک میکند. در مقابل گلوگاههایی که منجر به از بین رفتن انگیزه نوآوری میشود باید اصلاح شود. بهطور مثال، تنها حمایت مهم دولت ایران از صنعت خودروی ملی، تعرفهگذاری سنگین برای واردات است. این حمایت بدون اتخاذ یک سیاست رقابت داخلی منجر به از بین رفتن انگیزه توسعه محصول بهروز و نوآوری خواهد شد. در مقابل دولت میتواند بهنوعی از حمایت روی آورد که نوآوری و توسعه فناوری را تحریک کند. بهعنوان مثال، دولت میتواند درصدی از هزینههای تحقیق و توسعه خودروسازان را تقبل کند و یا اعطای تسهیلات ارزانقیمت را منوط به توسعه فناوری قوای محرکه نماید. و درنهایت حمایت از صنایع باید زماندار باشد و دولت باید دائماً چشمانداز کاهش حمایتهای خود را به بازیگران فعال در آن صنعت گوشزد کند. لذا هدف از حمایتهای دولت، رقابتپذیر شدن تولیدات و توسعه فناوری در صنایع است تا این صنایع از مرحله نوزادی به بلوغ برسند.
با توجه به نکات گفته شده، ازجمله عوامل شکست ابزارهای تنظیمگری مورد استفاده در این حوزه، ایرادات راهبردی در سیاستنویسی و استفاده از ابزار سیاستی بوده است. دولت با ابزارهای زیادی که در اختیار دارد میتواند انگیزه و تصمیم شرکتها را تحتتأثیر قرار داده و سود بنگاه را همراستا با سود و منافع ملی کند. در ادبیات توسعه به این نکته تأکید میشود که یکی از مواردی که دولتها موظف به دخالت در مکانیسم بازار برای رفع شکست آن هستند، آثار خارجی است. منظور از آثار خارجی مواردی است که متغیرهای مهم برای منافع ملی در تابع سود بنگاهها جایی ندارند. در این مواقع دولت با دخالت متناسب و هوشمندانه سود بنگاه را همراستا با سود کشور میکند.
با توجه به فضای شرح داده شده، عجیب نیست که پس از گذشت چند دهه از صنعت خودرو در ایران، هنوز این صنعت به مرحله توسعهیافتگی نرسیده و نتوانسته انتظارات را برآورده کند. نکته مهمی که در اینجا باید به آن توجه کرد این است که هر اقدامی برای بهبود و تحول در صنعت خودرو بدون آنکه تغییراتی در معماری نظام تنظیمگری صنعت خودرو و محتوای تصمیمات آن ایجاد کند، ناموفق خواهد بود؛ بهعبارت دیگر، تمرکز بر اتفاقات و فرایندهای شرکتهای خودروسازی، بدون توجه به محیط نهادی و ساختار تنظیمگری آن، حتماً ناکام خواهد ماند و لازم است تغییراتی در ساختار و محتوای تصمیمات نظام تنظیمگری صنعت خودرو ایجاد شود. بر همین اساس، در گزارش بعدی- در ادامه این سلسلهگزارش- به بررسی نظام تنظیمگری صنعت خودرو از دریچه تحلیل سیستمی پرداخته میشود، درنهایت و در گزارش سوم، برمبنای آسیبشناسی صورت گرفته، پیشنهادهایی در قالب چند سناریو، در راستای بازطراحی نظام تنظیمگری این صنعت ارائه خواهد شد.
صنعت خودرو از مشکلات ساختاری در چندین سطح رنج میبرد؛ بهنحویکه این مسائل سبب شده است که زیستبوم صنعت خودرو در ایران نتواند پذیرای فناوری باشد و علاوهبر عقبماندگی صنعت خودرو از سایر رقبای خود در عرصه بینالملل، نارضایتی شدیدی را نیز در کشور رقم بزند. مواردی ازجمله نوع رابطه دولت و شرکتهای خودروسازی، سیاستهای صنعتی حاکم بر خودروسازی ازجمله مسائل ریشهدار و تاریخی این صنعت هستند و نقش قابلتوجهی در شکلگیری مسائل صنعت خودرو دارند. علاوهبر آن، مسئله قیمت خودرو نیز طی دهه گذشته همواره بهعنوان یکی از مسائل اصلی صنعت خودرو مطرح بوده و خروجی آن، نارضایتی مصرفکننده و زیان انباشته تولیدکننده بوده است.
ساختار اقتصادی- سیاسی صنعت خودروسازی کشور و بهتبع آن وجود مسائل چندلایه از سطح بینالمللی تا سطح درونبنگاهی در این صنعت، موجب شده تنها راهکار قابلاتکا برای عبور از بحران، بازطراحی نظام تنظیمگری این صنعت باشد. این درحالی است که برخی از مشکلات مبتلابه صنعت خودرو مانند سلطه انحصارات در بازار خودرو، وابستگی وارداتی بهواسطه عدم تکمیل زنجیره تولید صنایع بالادست و ضعف زنجیره تأمین بهدلیل توسعه نامتوازن صنعت قطعهسازی با صنعت خودرو، پایین بودن عمق ساخت داخل، توان پایین خودروسازان در متنوعسازی و عرضه محصولات جدید در کوتاهمدت، ضعف در حلقههای تحقیق و توسعه، طراحی، بازاریابی و خدمات پس از فروش که موجب آسیبپذیری بالای این صنعت از شوکهای بیرونی شده، بعضاً ناشی از نوع مداخلات مستقیم و غیرمستقیم دولت در این صنعت است. بر این اساس، بازنگری ساختار تنظیمگری صنعت خودرو در راستای حداقلسازی این مشکلات ضرورت دارد. به همین منظور، در این گزارش بهعنوان اولین گزارش از سلسلهگزارشهای آسیبشناسی نظام تنظیمگری صنعت خودرو به تبیین وضعیت موجود این نظام در کشور پرداخته شد. ابتدا مرور ادبیات و مبانی نظری بیان گردید و سپس در بخش دوم معماری نظام تنظیمگری صنعت خودرو در ساختار حاکمیت مورد بررسی قرار گرفت و در انتها هم به بررسی اثرات اقتصادی و میزان کارایی ابزارهای تنظیمگری پرداخته شده است.
در ادبیات اقتصادی، تنظیمگری بهصورت «تلاش دولت بهمنظور کنترل تصمیمهای بخش خصوصی» [1] یا «اعمال قوانین و مقررات ازسوی دولت و ضمانت اجرایی گذاشتن برای این قوانین» [2] تعریف شده است. امروزه تعاریف دقیقتری که طیف وسیعی از کارکردهای دولت را پوشش میدهد بهعنوان تنظیمگری شناخته میشود که از آن جمله میتوان به «نوعی حکمرانی بهمنظور نظارت و هدایت بازار توسط سازمانهای دولتی»، «تمامی اقدامات دولت بهمنظور هدایت بازار و شامل نظارت، مالیاتگذاری، یارانهدهی، توزیع و مالکیت دولتی است» و «همه مکانیسمهای اجتماعی اعم از آگاهانه، تعمدی یا غیرتعمدی» اشاره کرد. همه این تعاریف در سه بخش اصلی قابل بیان هستند:
-قواعد هدفمند: تنظیم، شکل خاصی از حکمرانی و شامل مجموعه قواعد رسمی و سازمانهای اجرایی برای پایش و اعمال قواعد است.
-انواع مداخلات دولت در اقتصاد: تنظیم عبارت از حکمرانی در مفهوم عام است که به هر نوع تلاش دولت برای هدایت اقتصاد اطلاق میشود. این تعریف درعینحال دربرگیرنده تعریف اول نیز میشود، چراکه علاوهبر نظارت، فعالیتهایی نظیر مالیاتگذاری، یارانهدهی، بازار توزیع و مالکیت دولتی همه در حوزه تنظیم قرار میگیرند.
-انواع سازوکارهای کنترل اجتماعی: تعریف سوم از تنظیم بازهم حوزه آن را وسیعتر میکند و دربرگیرنده هر نوع سازوکار کنترل اجتماعی اعم از آگاهانه، تعمدی یا غیرتعمدی میشود [3].
بهمنظور تحلیل و بررسی دقیق مهمترین مسائل نظام تنظیمگری صنعت خودروی ایران و همچنین فهم چرایی قرار گرفتن این صنعت در نقطه فعلی نیاز است که یک پژوهش همهجانبه در این زمینه و با بررسی همه ابعاد آن صورت گیرد. به همین منظور و با توجه به جامعیتی که در این زمینه نیاز است، در ادامه سعی شده الگوهای مختلف برای بررسی این صنعت معرفی و مورد بررسی قرار گیرند.
در تحلیلهای مرسوم اقتصادی، عملکرد شرکتها تابعی از شرایط بازار در نظر گرفته شده و در تحلیل بازار نیز مهمترین عامل تغییرات قیمت در نظر گرفته میشود. در این تحلیلها، با تمرکز بر تغییرات قیمت، تصور میشود که میتوان اثر سایر عواملی که میتواند بر عملکرد شرکتها یا بازارها تأثیر بگذارد را با بررسی تغییرات قیمت بررسی کرد. این درحالی است که در رویکردهای دیگر، اگرچه اهمیت بررسی تغییرات قیمتها مورد توجه است، اما تأکید میشود که بدون بررسیهای عمیقتر و دربرگرفتن متغیرهای بیشتر، این بررسی به تبیین قابل قبول و پیشبینیهای مناسب از عملکرد متغیرها و رویههای مناسب منجر نخواهد شد.
یکی از رویکردهایی که مدعی ارائه تحلیلی عمیقتر از سازوکارهای تغییر در بازار است، رویکرد نهادگراست. این رویکرد تأکید دارد که بازارها از بازیگران (سازمانها)، قیمتها و نهادها تشکیل شدهاند و ساختارهایی را تشکیل میدهند که عملکردها نتیجه تعامل و همکاری همه آنهاست. این ساختارها میتوانند الگوهای متفاوتی از تعامل و همکاری را شکل دهند و ارزیابی نهادها میتواند تبیینی عمیقتر از مؤلفههای سازنده این ساختارها ارائه دهد. از دید نهادگرایان، نهادها، قواعد تعاملات اقتصادی هستند، یعنی هر قاعدهای مکتوب یا نامکتوبی که انسانها بین خود وضع کرده، مبنای تعامل آنها را شکل میدهند. این نهادها هم بر رشد و هم بر توزیع درآمد مؤثر هستند؛ کارکرد قواعد پیشبینیپذیر کردن تعاملات میان انسانهاست، اما این قواعد در ساختارهای مختلف از کیفیت یکسانی برخوردار نیستند، برخی قواعد کارآمدند یعنی تعاملات را ساده و رشد اقتصادی را تسهیل میکنند؛ درحالیکه برخی قواعد ناکارآمدند و بهصورت مانعی برای رشد اقتصادی ظاهر میشوند. در میان تحلیلهای مختلف نهادی، الگوی چهار سطحی ویلیامسون جایگاهی خاص دارد. بهاعتقاد برخی الیور ویلیامسون دید جامع و پویاتری به مفهوم نهاد بخشید و مدلی را توسعه داد که بهنوعی کلیه محدودیتهای تئوری مذکور را مرتفع ساخت [4]. ویلیامسون، اقتصاد نهادگرا را در چهار سطح تحلیل اجتماعی مورد بررسی قرار میدهد. وی تفاوت این چهار سطح را در افق تغییر آنها، تقدم و تأخر آنها نسبت به یکدیگر و تئوریهای حاکم بر هر سطح میداند [5].
شکل 1. الگوی چهار سطحی تحلیل اجتماعی ویلیامسون
مأخذ: دلالتهای اقتصاد نهادگرای جدید برای تجویز دولت مطلوب در الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت، مجله اقتصاد و توسعه منطقهای.
در مدل چهار سطحی که در شکل 1 تشریح شده، سطح اول نهادی، تئوری اجتماعی است و شامل نهادهایی میشود که عمدتاً موضوع علوم جامعهشناسی بوده و مفاهیمی نظیر فرهنگ، آداب و رسوم و مذهب را دربرمیگیرد. افق تغییرات در این سطح عموماً بین 100 تا 1000 سال بوده و شیوه تغییرات آن معمولاً ناخودآگاه و خودبهخودی است.
سطح دوم، اقتصاد تئوری سیاسی حاکم بر جامعه و اقتصاد حقوق مالکیت است. نهادی که افقی در حد 10 تا 100 سال دارد و در آن خرد جمعی انسانها به تدوین قوانین بازی پرداختهاست. این دسته از قواعد را میتوان در قوانین رسمی کشور یا قراردادها و یا تعهدات درونگروهی جستجو کرد. این سطح با تئوری حقوق مالکیت مرتبط است. از دیدگاه آلچیان، حقوق مالکیت به مفهوم برخی حمایتها در مقابل انتخاب سایر افراد است که برخلاف خواسته فرد تمایل به استفاده از منابع دارند. این تعریف مطابق با نظر حقوقدانان و بهخصوص تعریف هوفلد میباشد.
سطح سوم نهادی یا اقتصاد هزینه مبادله، ایجاد ساختار حاکمیتی است؛ بهگونهای که از اجرای قواعد، اطمینان حاصل شود. مواردی نظیر آییننامههای اجرایی، دستورالعملها، سیاستها و سازمانهای رسمی که برای اطمینان از اجرای قوانین تأسیس شدهاند، مثالهایی از سطح سوم نهادی هستند. ارتباط بین این سطوح دوطرفه بوده و بین آنها بازخورد نیز وجود دارد. میزان انطباق رفتار بازیگران با قواعد بازی که در سطح دوم ذکر شد و ایجاد سازوکاری برای ضمانت پیادهسازی قواعد بازی، موضوع اصلی این سطح است. در حوزه اقتصاد، ضوابط ناظر بر قراردادها، رژیم اقتصادی حاکم بر مبادلات هستند.
سطح چهارم یا تئوری بنگاه، لایهای است که بازیگران با فرض ثابت انگاشتن قواعد و درجهای که قواعد مورد قبول واقع میشوند، اقدام به تخصیص منابع میکنند. در اینجا وجه تمایز رویکرد نهادگرا با بهینهسازیهای متداول مشخص میشود. زیرا پیش از آنکه یک سیستم اقتصادی بخواهد تخصیص منابع بدهد و خود را بهینه سازد؛ ابتدا باید به این پرسش پاسخ دهد که قواعد حاکم بر بازی، بستر را برای کارایی بالاتر آماده ساخته است یا خیر؟
ویلیامسون برخلاف بسیاری از اقتصاددانان که موضوع علم اقتصاد را «انتخاب» میدانستند اعتقاد داشت که موضوع دانش اقتصاد باید شناخت و تحلیل «قراردادها» باشد. به همین دلیل نیز واحد تحلیل در آثاری که وی بهوجود آورده «مبادله» است.
مدل ویلیامسون براساس سطوح مداخله نهادها در عملکرد اقتصادی طراحی شده است، اما در تحلیل صنعت، مدلهای تحلیلی معمولاً براساس عوامل مؤثر بر رقابتپذیری و عملکرد بنگاهها مورد تحلیل قرار میگیرند. در این چارچوب میر- استامر یک مدل چهار سطحی ارائه دادهاند که در شکل 2 ارائه شده است.
شکل 2. مدل چهار سطحی تحلیل رقابتپذیری بنگاهها (میر- استامر)
مأخذ: کاربردهای الگوی مفهومی میر-استامر در تحلیلهای اقتصادی.
همانطور که در این شکل مشخص است، در این مدل تحلیلی چهار سطحی، سطح اجتماعی، گزارشهای توسعهای جامعه را بازتاب میدهد که الگوهای رقابتپذیری سازمانها، نگرشها نسبت به یادگیری و تغییر، ظرفیت تدوین استراتژی و سیاستگذاری، حافظه جمعی و همبستگی اجتماعی را دربرمیگیرد. یک سطح پایینتر در سطح کلان (اقتصادی)، ثبات متغیرهای کلان اقتصادی و چارچوبهای سیاسی و فضایی را مانند سیاستهای رقابتی، سیاستهای پولی، سیاستهای ارزی، سیاستهای مالی و سیاستهای تجاری شامل میشود. در ادامه و در سطح سوم (سطح بخشی)، سیاستهای معطوف به تقویت رقابتپذیری بخشهای خاص را دربرمیگیرد که شامل ساختار صنعتی، زیرساختهای منطقهای، محیط زیست، فناوری، آموزش و نیروی کار است. درنهایت، سطح خرد با کارایی بنگاه و نیز کارایی جمعی و شبکههای نوآوری سروکار دارد و همه عواملی که بر عملکرد درونبنگاهی مؤثر هستند را پوشش میدهد.
تلفیق دو الگوی بالا میتوانند برای فهم نظام تنظیمگری بسیار راهگشا باشد؛ زیرا تنظیمگری همچنان که در ابتدای این بحث آمد بهمعنی «اعمال قوانین و مقررات ازسوی دولت» است؛ یعنی دولت برای «کنترل رفتار بخش خصوصی» از طریق تغییر قواعد و مقررات عمل میکند. تنظیمگری عمدتاً در سطح دوم تحلیل ویلیامسون رخ داده و سپس نتایج آن در سطح چهارم ظاهر میشود. بنابراین با نگاه به قواعد و مقررات و تغییرات آن میتوان درک بهتری از عملکرد صنایع و بازارها (در اینجا صنعت خودرو) بهدستآورد. همچنین تنظیمگری بیشتر در قالب تغییرات بخشی ظاهر میشود، یعنی عواملی که محیط عمل شرکتها را در سطح بخش تحتتأثیر قرار میدهند.
با وجود فواید استفاده از مدلهای بالا، این مدلها همچنان ناقص هستند، زیرا تبیینی از دلایل تغییر قواعد در سطح دوم یا تغییر قواعد در سطح بخشی (در مدل میر- استامر) ارائه نمیدهد. این کاستی را مدلهای اقتصاد سیاسی نهادها برطرف میکنند. در تحلیل اقتصاد سیاسی نهادی، وضع هر قاعده (وضع هر نهاد) با دو اثر همراه بوده که اولی تأثیر بر میزان کل ثروت و دیگری تأثیر بر نحوه توزیع این ثروت است. بهطور مثال، در قیمتگذاری در صنعت خودرو، هدف قاعده جلوگیری از قدرت قیمتگذاری خودروسازان در بازار انحصاری و کسب سودهای بادآورده است. این قاعده با تغییر قیمت، بخشی از سودی که میتوانست به جیب تولیدکننده برود را کاهش داده و موجب افزایش رفاه مصرفکننده میشود، حال اگر این قاعده، قیمت را کمتر از بهای تمام شده تعیین کند یا هزینههای سرمایهگذاری روی تغییر فناوری را در نظر نگیرد، خودروساز در بهبود کیفیت با مشکل مواجه میشود و عملاً در رقابت جا میماند. یعنی تغییر توزیع، اثر ضد رشد دارد. همچنین باید تأکید کرد که از منظر اقتصاد سیاسی، گروههای ذینفع میتوانند با چانهزنی برای کاهش قیمت خودرو در قالب قرعهکشی و کمک به تفاوت قیمت نرخ مصوب و نرخ بازار آزاد و بعد اختصاص خودرو با نرخ مصوب به خود از رانت تفاوت قیمت مصوب و بازار، به ضرر خودروساز و مصرفکننده بهرهمند شوند. بنابراین در سطح اقتصاد سیاسی، قاعدهگذاری و تنظیمگری میتواند با اهداف مختلفی وضع شده و تأثیرات متفاوتی داشته باشد.
در سالهای اخیر چارچوب استقرار سیاسی برای درک تفاوت عملکرد نهادها در بسترهای مختلف سیاسی مورد توجه پژوهشگران و نهادهای سیاستگذاری دنیا قرار گرفته است. این چارچوب برخلاف تحلیلهای مرسوم که عدم موفقیت نهادها را به توانمندی دولت یا عوامل فرهنگی محدود میکند، معتقد است توزیع قدرت، تعیینکننده کارآمدی یک نهاد است. توزیع قدرت سازمانی گروههای ذینفع تعیین میکند که این گروهها براساس «منافع» و «توانمندی» خود از یک سیاست یا نهاد خاص، حمایت یا در برابر آن مقاومت کرده و یا آن را منحرف میکنند. ازاینرو، با فهم توزیع قدرت سازمانی میتوان بهدلایل عملکرد نه چندان موفق یک سیاست یا یک نهاد در یک بستر سیاسی خاص پی برد.
همانطور که در پیوست ۱ مشاهده میشود، در تحلیل مشتاق خان جهت تبیین اقتصاد سیاسی کیفیت سیاستگذاری و تنظیمگری دولت، کیفیت تنظیمگری در قالب روابط میان نخبگان سیاسی (پیکربندی سیاسی) و روابط میان نخبگان سیاسی و اقتصادی یا دولتمردان و مدیران شرکتها (پیکربندی اقتصادی) ارائه میشود که میتوان این تحلیل را برای تنظیمگری در صنعت خودرو بهکار برد.
با توجه به مدل تحلیل نهادی ویلیامسون، نظریههای تحلیل اقتصاد سیاسی نهادی و مدلهای تحلیل رقابتپذیری صنایع میتوان یک مدل تلفیقی ارائه داد که از طریق آن بتوان موقعیت تحلیل تنظیمگری در تحلیل وضعیت صنعت خودرو و آسیبشناسی آن را تحت پوشش قرار داد. این مدل تحلیلی در شکل 3 ارائه شده است.
شکل ۳. مدل تلفیقی تحلیل نظام تنظیمگری خودرو
مأخذ: بررسیهای پژوهش.
در شکل 3 مدل تلفیقی با توجه به کارهای ویلیامسون (2000)، میر-استامر (2005) و مشتاق خان (2010) ارائه شده است. در این مدل تلفیقی، برای آسیبشناسی نظام تنظیمگری صنعت میتوان چهار سطح را از یکدیگر متمایز ساخت.
سطح اول، سطح تئوری تحلیل نهادی- اجتماعی است که متغیرهای اجتماعی و ارزشهای فرهنگی و ... را دربرمیگیرد که گرچه ضمانت اجرای رسمی ندارد، اما از طریق باورها و اعتقادات دستاندرکاران بر عملکرد صنعت و تنظیم آن مؤثر است. سطح دوم، سطح نهادهای رسمی و قواعد و مقررات است که همه مقررات تنظیمی دولت را شامل میشود و با توجه به اهمیت ارائه تبیینی از دلایل وضع قواعد و مقررات، تحلیل اقتصاد سیاسی تنظیمگری در همین سطح ظاهر خواهد شد. سومین سطح، تحلیل عملکرد اقتصادی شرکتها در بازار را دربرمیگیرد که از چارچوبهای دو سطح بالاتر متأثر است و درنهایت سطح چهارم شامل تحلیل درونبنگاهی می شود. با توجه به اینکه، عمده تأثیرات نظام تنظیمگری درون سطح دوم و سوم ظاهر میشود، ادامه این بخش بر تکمیل مدل تلفیقی بالا برای صنعت خودروسازی با تأکید بیشتر بر این دو سطح همراه است.
درنهایت، آخرین بخش تحلیل مربوط به تحلیل اقتصادی ابزارهای تنظیمگری و اثرات آن در صنعت خودرو است. با توجه بهدلایل مختلف تنظیمگری، ابزارهای گستردهای جهت کنترل فعالیتهای بنگاهها و جهتدهی به آنها بهمنظور تحقق اهداف و سیاستهای دولت وجود دارد. «قیمت»، «مقدار» و «تعداد بنگاهها» سه ابزار اصلی تنظیمگری است. اعمال محدودیت بر «کیفیت محصول»، «تبلیغات» و «سرمایهگذاری» از دیگر ابزارهای کنترلی نهادهای تنظیمگر میباشند. در ادامه به بررسی اجمالی برخی از ابزارهای اصلی تنظیمگری میپردازیم:
ابتدا به بررسی ابزارهایی که مبتنیبر کنترل قیمت کالا هستند میپردازیم؛ قیمت هر کالا یا خدمت نشاندهنده هزینههای مستقیم و غیرمستقیمی است که بهواسطه تولید آن کالا بر دیگران تحمیل میشود (مانند آلودگی). علاوهبر آن، قیمت مقادیر عرضه و تقاضا در بازار را تعیین میکند، بهگونهای که بههنگام افزایش قیمت، تولیدکنندگان تمایل به عرضه بیشتر کالا یا خدمت و متقاضیان گرایش کمتر به خرید کالا یا خدمت دارند و برعکس. بنابراین تعادل بهینه زمانی رخ میدهد که تصمیمات مصرفی و تولیدی منطبق بر یکدیگر باشند. چنانچه نهاد تنظیمگر بخواهد از طریق قیمتگذاری به کنترل فعالیتهای بخش خصوصی بپردازد یا در راستای افزایش رفاه جامعه اقدام به قیمتگذاری برای برخی کالا و خدمات کند، باید نکاتی نظیر شکل دادن ارتباط بین عرضه و تقاضا و به تعادل رساندن بازار بهویژه در بازارهای غیررقابتی، کسب درآمد و پوشش هزینههای تولیدکنندگان و ارائهدهندگان خدمات و مهیا کردن زمینههای رقابت را مدنظر قرار دهد [7]. علاوهبر آن، با توجه به ساختار بازار و تعداد بنگاههای مشارکتکننده در آن، شیوههای متفاوتی برای قیمتگذاری وجود دارد که عبارتند از:
جدول ۱. مقایسه شیوههای مختلف قیمتگذاری
شیوه |
وضعیت بازار |
سیاست دولت |
سطح قیمت |
کیفیت ارائه خدمات |
قیمتگذار |
یارانه متقاطع |
اداره اقتصادی بنگاه |
تنوع خدمات |
پوشش هزینه |
ورود به بازار |
تقاضامحور |
انحصاری |
ارائه خدمات دولتی |
پایین |
پایین |
دولت/ نهاد تنظیمگر |
بلی |
خیر |
پایین |
خیر |
ممنوع |
هزینهمحور |
انحصاری/ انحصار چندجانبه |
خصوصیسازی و آزادسازی |
متوسط |
خوب |
نهاد تنظیمگر |
خیر |
بلی |
متوسط |
بلی |
براساس مجوز و محدود |
بازارمحور |
رقابتی |
آزادسازی |
بالا |
عالی |
بازار |
خیر |
بلی |
بالا |
بلی |
براساس احراز شرایط و آزاد |
مأخذ:[8].
از دیگر ابزارها در راستای تنظیمگری، ابزار کنترل مقدار تولید یا خدمات است؛ ازآنجاکه محدودیتهای مقداری در ادبیات اقتصادی چندان پذیرفته نیست از ابزارهای قیمتی نظیر تعرفهگذاری و مالیات استفاده میشود. ضعف اطلاعات و نااطمینانیهای موجود در بازار، کمبود منابع، آلایندگی و اثرات مخرب زیستمحیطی فعالیتهای بنگاههای اقتصادی از دیگر عوامل مؤثر در بهکارگیری از این ابزار است. مقرراتگذاری درخصوص میزان تولید یا ارائه خدمات میتواند همراه با ابزار قیمتگذاری مورد استفاده قرار گیرد. سازمان اوپک در مورد صادرات نفت از این ابزار استفاده میکند و تصمیم این سازمان بهرغم تعیین قیمت نفت در سطح جهانی، بر بازار نفت اثرگذار است [8].
علاوهبر موارد ذکر شده، ابزار کنترل ورود و خروج بنگاهها هم از ابزارهای مهم تنظیمگری بوده که در این میان کنترل تعداد بنگاهها از متغیرهای اساسی در تعیین کارایی تخصیص و بهرهوری بازار مؤثر است. این ابزار میتواند در قالب کنترل ورود بنگاههای جدید و کنترل ورود بنگاه به نواحی جغرافیایی خاص باشد. نهادهای تنظیمگر بهمنظور تشویق بنگاهها به سرمایهگذاری در رشتهفعالیتهایی اولویتدار و توسعه فعالیت در مناطق کمتر توسعهیافته و یا مناطق ویژه، بستههای حمایتی و تشویقی ارائه میکنند. هدف نهاد تنظیمگر از هدایت بنگاهها به مناطق کمتر توسعهیافته آن است که مجموعه وسیعتری از مصرفکنندگان را پوشش داده و به تعداد بیشتری از مردم خدمات ارائه کند. این شیوه مقرراتگذاری ممکن است بنگاه را با یک بازار با سود کم مواجه سازد و بنگاه تمایل به خروج از بازار را داشته باشد، در این صورت نهاد تنظیمگر میتواند با اعمال قانون، مانع از خروج بنگاه شود. مهمترین ابزار برای کنترل ورود و خروج بنگاهها سیستم مجوزدهی است. مجوزها درواقع همان اجازهنامه فعالیت بنگاههاست که براساس قواعد و شرایط مشخص و طی یک فرایند رقابتی به متقاضیان اعطا شده و برخی از این مجوزها بهصورت مستقیم ازسوی دولت و برخی دیگر ازسوی نهادهای تنظیمگر مستقل نظیر انجمنهای تخصصی ارائه میشود. فرایند ارائه مجوز، یکی از مهمترین فرایندهای اصلاح بخش و حوزه در حال واگذاری به بخش خصوصی بوده و درجه رقابت، میزان درآمد دولت در بازار و کارایی تولید و عرضه خدمات وابسته به آن است. رایجترین اهداف مجوزدهی شامل تنظیم ارائه یک خدمت عمومی و ضروری، خصوصیسازی تجاری، تنظیم ساختار بازار، بنا نهادن یک چارچوب رقابتی، تخصیص منابع محدود و ایجاد درآمد برای دولت است.
در ادامه به بررسی ابزارهای مبتنیبر کنترل سایر متغیرها میپردازیم؛ اساس تنظیم مقررات محدود ساختن رفتار بنگاه از طریق قیمت، مقدار و کنترل ورود و خروج است. بنگاهها متغیرهای تصمیمگیری دیگری نیز دارند که یکی از آنها کیفیت محصول یا خدمت است. نهاد مقرراتگذار ممکن است برای اطمینان از کیفیت خدمت یا محصول، حداقل استانداردهایی وضع کند. یکی از دلایل استفاده اندک از مقرراتگذاری کیفی ناشی از سخت بودن اجرای آن است. در کنترل، قیمت و مقدار نوع محدودیتها مشخص و شفاف است، اما برای مقررات کیفی، عوامل و فعالان اقتصادی باید در مورد متغیر و نوع محدودیتهای آن تفسیر و تعریف یکسانی داشته باشند. این درحالی است که کیفیت معمولاً بهسادگی قابلتعریف نیست. تنظیمگر معمولاً محدودیتهای سختی را برای کیفیت محصولات و خدمات (بهغیر از سالم بودن و امنیت) اعمال نمیکند. اعمال محدودیت بر تبلیغات کالاها و خدمات خاص نیز در بعضی از کشورها و بازارها اجرا میشود که نمونه بارز آن، محدودیت تبلیغ سیگار در رسانههای عمومی است. همچنین در مورد محتوای تبلیغات و برای جلوگیری از ضرر، زیان و فریب خوردن مصرفکنندگان، نیز دولتها اعمال محدودیت میکنند. متغیر دیگر که گاهی توسط نهادهای تنظیم مقررات کنترل میشود «سرمایهگذاری بنگاه» است. برخلاف دیگر متغیرهای تصمیمگیری این نوع مقرراتگذاری دخالت دولت در فرایند تولید قلمداد خواهد شد. از نمونه بارز این نوع مقرراتگذاری میتوان به الزام دریافت «گواهی نیاز» توسط بیمارستانها قبل از شروع پروژه سرمایهگذاری در آمریکا اشاره کرد که هدف از این مقرراتگذاری جلوگیری از دوبارهکاری است [7].
3.معماری نظام تنظیمگری صنعت خودرو در ساختار حاکمیت
براساس مدل تلفیقی ارائه شده در راستای تحلیل مسائل صنعت خودروی ایران، آسیبشناسی نظام تنظیمگری آن برمبنای سطح دوم و سوم آن یعنی تئوری تحلیل استقرار سیاسی و تئوری تحلیل اقتصادی صورت میگیرد. در این بخش در سطح دوم الگوی تحلیلی تلفیقی، اثرات ساختار سیاسی ایران بر مدل و تصمیمات نظام تنظیمگری صنعت خودرو ایران، وضعیت ساختار سهامداری خودروسازان و اثرات آن بر ساختار تنظیمگری این صنعت مورد بررسی قرار گرفته است و سپس ضمن بررسی اجمالی قوانین و مقررات مرتبط با صنعت خودروسازی و استخراج وظایف و ارتباطات نهادهای مختلف در ساختار تصمیمگیری این صنعت، چالشهای بنیادین معماری نهادی نظام تنظیمگری صنعت خودرو مورد بررسی قرار گرفته و تبعات عینی آن بر وضعیت نامطلوب این حوزه مورد بحث قرار گرفته است.
در ایران پس از تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی در سال 1387، فرایند واگذاری شرکتهای دولتی ازجمله ایرانخودرو و سایپا آغاز شد. بهرغم آنکه در این قانون تلاش شده بود که تصدیگری دولت کاهش پیدا کند و با واگذاری شرکت به بخش خصوصی، بهرهوری آن افزایش یابد اگرچه در ظاهر، دولت سهام خود در شرکت ایرانخودرو و سایپا را بهترتیب به حدود 5 و 17 درصد کاهش داده، اما همچنان با داشتن بیش از 50 درصد از سهام شرکت ایرانخودرو و بیش از 72 درصد از سهام شرکت سایپا از طریق شرکتهای عمومی وابسته به دولت و شرکتهای زیرمجموعه شرکت اصلی و تعیین حداقل سه عضو هیئت مدیره امکان مدیریت و سیاستگذاری حداکثری در این دو شرکت را دارد (نمودار 1). البته شایانذکر است پس از این واگذاریها شرکت با مسائل جدیدی ناشی از تغییرات ایجاد شده در ساختار مالکیتی آن مواجه شد که در گزارش دیگری با عنوان «تحلیلی بر ساختار مالکیت دو بنگاه خودروسازی ایرانخودرو و سایپا و الزامات اصلاح آن» [9] به تفصیل مورد بحث و بررسی قرار گرفته است.
شکل ۴. نمودار تغییرات ساختار سهامداری ایرانخودرو و سایپا در دهه اخیر
الف) ایرانخودرو
ب) سایپا
مأخذ: دادههای حاصل از سایت سازمان مدیریت فناوری بورس تهران.
همانطور که مشاهده میشود بیش از 50 درصد (52.9%) از سهام شرکت ایرانخودرو در اختیار دولت، شرکتهای عمومی غیردولتی، شرکتهای زیرمجموعه ایرانخودرو و بانکهاست و عملاً تمامی این سهام توسط دولت کنترل میشود؛ ازاینرو با وجود واگذاری سهام دولت، عملاً کنترل مدیریتی و انتخاب مدیرعامل و اعضای هیئتمدیره (بهجز یک صندلی که در اختیار یک شرکت قطعهسازی است) در اختیار دولت است.
همانطور که مشاهده میشود، مشابه ایرانخودرو بیش از 50 درصد (72.84%) از سهام شرکت سایپا در اختیار دولت، شرکتهای عمومی غیردولتی و شرکتهای زیرمجموعه سایپاست و عملاً تمامی این سهام توسط دولت کنترل میشود؛ لذا با وجود واگذاری سهام دولت، عملاً کنترل مدیریتی و انتخاب مدیرعامل و اعضای هیئتمدیره در اختیار دولت است.
همانگونه که در شکل 4 سیر تغییرات سهامداری دو شرکت بزرگ خودروسازی کشور نشان داده شد؛ در اثر خرید سهام شرکت مادر توسط شرکتهای زیرمجموعه و ایجاد سهامداری چرخهای عملاً مدیریت شبهدولتی در شرکت مستقر شده است. ازجمله مهمترین آسیبهای سهامداری چرخهای (خرید سهام شرکت مادر توسط شرکتهای زیرمجموعه) بلوکه شدن بخش بزرگی از سرمایه شرکت بهصورت سهام و ایجاد یک حلقه بسته مدیریتی در شرکت است.
طی 30 سال گذشته قوانین و آییننامههای زیادی تدوین شده که به حوزه خودرو مربوط بوده، اما میتوان 7 قانون و آییننامه مهم را در حوزه تنظیمگری بخش خودرو همانگونه که در شکل 5 نشان داده شده برشمرد که از سال 1371 تا سال 1396 برای این صنعت وضع شده است.
شکل 5. اهم قوانین و آییننامههای صنعت خودرو طی سه دهه گذشته
مأخذ: بررسیهای پژوهش.
براساس قوانین و آییننامههای فوق بیش از ۲۰ نهاد حاکمیتی همانگونه که در شکل 6 نشان داده شده در حوزه خودرو توان تصمیمگیری دارند که این مسئله موجب شده است که امکان راهبری واحد برای این صنعت وجود نداشته باشد. در میان نهادهای تأثیرگذار بر صنعت خودرو در ایران میتوان به مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، هیئتوزیران، شورای عالی هماهنگی اقتصادی، شورای اقتصاد، شورای رقابت، شورای عالی حفاظت محیط زیست، شورای عالی استاندارد، هیئت سرمایهگذاری خارجی، وزارت صنعت معدن و تجارت، وزارت نفت، وزارت کشور، وزارت راه و شهرسازی، وزارت امور اقتصاد و دارایی، بانک مرکزی، بیمه مرکزی، پلیس راهنمایی و رانندگی، سازمان تعزیرات حکومتی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور اشاره کرد که در ذیل شماتیکی از وضعیت نظام سیاستگذاری خودرو ترسیم شده است [7].
شکل 6. تصویر کلان ساختار تصمیمگیری در زنجیره ارزش خودروسازی
مأخذ: همان.
علاوهبر تعدد نهادهای تنظیمگر و نوع معماری نهادی، وظایف و اختیارات نهادهای تنظیمگر در حوزههای مختلف در برخی موارد کاملاً در تضاد با یکدیگر، متداخل یا بهصورت موازی و دارای همپوشانی تعریف شده است.
شکل 7. معماری نهادی ساختار تصمیمگیری در حوزه صنعت خودرو
مأخذ: تدوین نقشه راه ارتقای رقابتپذیری و توسعه صنعت خودرو، فاز اول: آسیبشناسی نظام رگولاتوری صنعت خودرو، مؤسسه مطالعات پژوهشهای بازرگانی.
بهعنوان نمونه در مورد قیمتگذاری خودرو، تعیین دستورالعمل قیمتگذاری، ابلاغ قیمت، تأیید صورتهای مالی و ... بهنحوی ناهماهنگ و غیرمنسجم اقدام شد که ازجمله مصادیق آن میتوان به وقایع آذرماه سال ۱۴۰۰ و اردیبهشتماه سال ۱۴۰۲، بههنگام اصلاح قیمت خودروهای تولیدی ایرانخودرو و سایپا، مداخلات نهادهای مختلف و عدم هماهنگی در فرایند مذکور اشاره کرد.
کارکردها
بازیگران |
تأمین قطعات |
تولید محصول |
فروش |
خدمات پس از فروش |
پشتیبانی |
||||||||||||||||||||
تولید قطعات و مجموعهها |
تأمین مواد اولیه (بورس، واردات و تولید داخل) |
سیاستگذاری و تنظیمگری |
تحقیق و توسعه |
استاندارد |
نظام تعرفهگذاری |
تولید داخلی خودرو |
تولید سیکیدی و اسکی دی |
سیاستگذاری و تنظیمگری |
تحقیق و توسعه |
استاندارد (ایمنی، آلایندگی) |
نظام تعرفهگذاری |
سرمایهگذاری |
تأمین مالی |
صادرات |
توزیع و فروش |
تنظیم بازار |
قیمتگذاری |
حذف سوداگری |
حمایت از مصرفکنندگان |
رضایت مصرفکننده |
تقنین |
لجستیک |
اسقاط |
||
وزارت صمت (6) |
معاونت صنایع حملونقل |
|
|
* |
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
شورای سیاستگذاری خودرو |
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
سازمان حمایت مصرفکنندگان و تولیدکنندگان |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
* |
* |
|
|
|
|
ایدرو |
|
|
* |
* |
|
|
|
|
* |
* |
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
ستاد تنظیم بازار |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
* |
|
|
|
|
|
|
|
معاونت تجارت و خدمات |
|
* |
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
سازمان توسعه تجارت |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
وزارت امور اقتصادی و دارایی (5) |
بیمه مرکزی ایران |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
* |
سازمان امور مالیاتی |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
سازمان سرمایهگذاری و کمکهای فنی و اقتصادی |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
گمرک جمهوری اسلامی ایران |
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
سازمان بورس و بورس کالا |
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
وزارت نفت |
شرکت ملی پالایش و پخش |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
وزارت دادگستری |
سازمان تعزیرات حکومتی |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
وزارت راه و شهرسازی |
سازمان راهداری و حملونقل جادهای |
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
وزارت کشور |
معاونت عمران، توسعه شهری و امور روستایی |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
سازمان حفاظت محیط زیست |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
سازمان ملی استاندارد |
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
معاونت علمی و فناوری |
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
* |
|
|
* |
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
بانک مرکزی |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
شورای رقابت |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
نیروی انتظامی |
پلیس راهنمایی و رانندگی |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
شورای عالی هماهنگی اقتصادی |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
مجلس شورای اسلامی |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
سازمان ثبت اسناد و املاک کشور |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
مجمع تشخیص مصلحت نظام |
|
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
صنعت خودروسازی |
خودروسازان شبهدولتی و خصوصی |
* |
|
|
|
|
|
* |
* |
|
* |
* |
|
* |
|
* |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
|
|
* |
قطعهسازان |
* |
* |
|
* |
* |
|
|
|
|
|
|
|
* |
|
* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
مأخذ: بررسیهای پژوهش.
ازجمله سایر تداخلات نهادی در مکانیسمهای تصمیمگیری و اجرای تصمیمات، میتوان به تداخلات نهادی گسترده در بحث واردات خودرو اشاره کرد، سازمان توسعه تجارت، معاونت صنایع حملونقل وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان ملی استاندارد، سازمان حفاظت محیط زیست، معاونت امور اقتصادی بازرگانی (امور اصناف) و بانک مرکزی، وظایف و اختیارات در حوزههای تأیید برند و مدل، اجازه ثبت سفارش و ورود، تخصیص ارز، بررسی اسناد مربوط به استاندارد و ... را برعهده دارند. خروجی آن هم در فرایند واردات خودرو در سال ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ متجلی میشود؛ بهنحویکه علاوهبر مشکلات تأمین ارز، تداخلات نهادی در فرایند اجرا هم بهشدت در کندی آن مؤثر هستند.
تزاحم در ساختار تصمیمگیری برای این صنعت و وجود نهادهای موازی، انسجام سیاستی را سلب کرده است. نکته مهم در بررسی نظام تصمیمگیری خودرو این است که در این معماری، نهادهایی با ساختار منافع متضاد با یکدیگر شکل گرفته که امکان راهبری صنعت خودرو در یک جهت مشخص را سخت و یا غیرممکن میکند. بهطور مثال از ابتدای تأسیس صنعت خودرو تاکنون، اجماع سیاستگذاران عرصه خودرو بر این بود که لازم است با ایجاد تبعیض قیمتی بین خودروهای تولید داخل و خودروهای وارداتی امکان فروش و سوددهی خودروهای داخلی را فراهم کرد تا از این طریق امکانی برای توسعه این خودروسازان فراهم شود.
اما نکته قابلتوجه آن است که شورای رقابت که براساس فصل نهم قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) تأسیس شده و در تابستان سال 1388 آغاز بهکار کرد؛ اساساً فلسفه تشکیل آن در تضاد با سیاست جاری در عرصه خودرو بود. چراکه براساس بند «6» ماده (44)، تقسیم یا تسهیم بازار کالا یا خدمت بین دو یا چند شخص ممنوع است و همچنین طبق بند «5» ماده (58)، شورا وظیفه تعیین مصادیق و تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط را برعهده دارد.
بنابراین عملاً با ورود شورای رقابت به عرصه قیمتگذاری خودرو در اواخر سال 1391، درواقع ساختاری در نظام تصمیمگیری صنعت خودرو شکل گرفت، که اساس آن با نوع سیاستگذاری در این صنعت در تعارض قرار داشت.
موارد ذکر شده همگی بیانگر این موضوع هستند که معماری نظام تنظیمگری صنعت خودرو در ساختار حاکمیت بهنحوی است که یک راهبرد بلندمدت در صنعت خودرو که مورد مفاهمه تصمیمگیران و سیاستگذاران بخش خودرو در کشور باشد وجود ندارد و هنوز تصمیمات اساسی درخصوص مدل توسعه این صنعت گرفته نشده است. از همین رو است که طی سه دهه گذشته دائماً این صنعت شاهد نوسان مداوم در حرکت میان توسعه برند داخلی و مونتاژ خودروهای بینالمللی است و سیاستگذاران نتوانستهاند که یک مسیر مشخص را هدفگذاری و خودروسازان را بهسمت آن هدایت کنند.
مأخذ: بررسیهای پژوهش.
همانطور که در شکل فوق نیز قابل مشاهده است؛ بهطور مثال در دهه 1370 سیاست افزایش عمق داخلیسازی در خودروهای پژو 405، پیکان و پراید و پس از آن طراحی و تولید خودروی سمند در دستور کار قرار گرفت. اما با فاصله اندکی پس از آن استراتژی خودروسازی کشور در ابتدای دهه 1380 بهسمت مونتاژ خودروهای فرانسوی تغییر جهت داد و مونتاژ پژو 206 و رنو ال90 به کارویژه اصلی خودروسازان تبدیل شد. سپس در نیمهدوم دهه 1380 ایرانخودرو بهسمت طراحی موتور داخلی حرکت کرد و در ابتدای دهه 1390 اهداف خودروسازان طراحی و تولید دو خودروی تیبا و دنا شد و اما در ادامه و پس از امضای برجام در سال 1396 مجدداً هر دو شرکت ایرانخودرو و سایپا قرارداد بلندمدت مونتاژ خودرو را با پژو- سیتروئن به امضا رساندند.
امروزه در ادبیات سیاستگذاری بر این نکته تأکید میشود که برای توفیق سیاستگذاری، وجود همگرایی و هماهنگی میان سیاستگذاران الزامی است. در این مسیر با توجه به وجود نااطمینانی در آینده، شکلگیری یک چشمانداز مشترک میان دستاندرکاران اجرایی که به وزندهی خاصی به منافع و مضرات انجام سیاست منجر میشود، یک شرط لازم توفیق سیاستها را میسازد [10]. این درحالی است که سیاستگذاری صنعت خودرو ناشی از تغییرات سیاست کلان دولتها دائماً دستخوش تغییر بوده و سیاستگذاران و بازیگران کلیدی این حوزه هرگز نتوانسته به یک چشمانداز مشترک دست یابد. این جمله بهمعنای آن نیست که فرایند توسعه صنعت خودروسازی باید فارغ از سیاستهای کلان دولت و حاکمیت تعیین شود؛ بلکه بهمعنای آن است که براساس دکترین جمهوری اسلامی در مواجهه با دنیا و با تعریف هویت ایرانی و شیوه جانمایی اقتصاد ایران در منطقه و دنیا، یک هویت و آیندهای واضح و مشخص برای این صنعت ترسیم کرد که بتوان براساس آن برای توسعه این صنعت برنامهریزی و سیاستگذاری کرد. بهعبارتدیگر، پیششرط سیاستگذاری صحیح در صنعت خودرو، وجود یک چشمانداز مشترک است که مطابق آن الگوی توسعه صنعت خودرو تدوین شده و همه نیروها در آن جهت بسیج شوند.
مسئله دیگر تداخل نهادی شدید در این عرصه است؛ بهنحویکه قدرت تصمیمگیری در صنعت خودرو بسیار توزیع شده و این توزیع قدرت میان نهادهایی با ساختار منافع متعارض با یکدیگر رخ داده است. ازاینرو، امکان پیشبرد یک برنامه واحد برای صنعت خودرو ازسوی نظام اداره کشور سلب شده و نهادهای مختلف هرکدام در یک جهت متفاوت اقدام به سیاستگذاری میکنند. این مسئله در شرایط فقدان طرحی از آینده و هویت در صنعت خودرو، بهصورتی تشدیدیافته صنعت خودرو را با بحران مواجه کرده است.
علاوهبر اینها شرایط خاص سهامداری شرکتهای ایرانخودرو و سایپا باعث شده است که دولت یا هر نهادی که امکان چانهزنی با دولت و یا بخشهای مرتبط با صنعت خودرو را دارد، امکان اعمالنظر و دخالت بیواسطه و بدون درنگ در شرکتهای خودروسازی را داشته باشد. این مسئله موجب شده که اولاً شرکتهای خودروسازی و مدیران آن کاملاً براساس منافع دولت اقدام به تصمیمگیری کنند و الزاماً منافع شرکت را تأمین نکنند، ثانیاً با تغییر کلی و جزئی در دولتها (تغییر رئیسجمهور، وزیر و ...) و حتی تغییر در سایر قوا و نهادهایی که امکان چانهزنی و اعمال قدرت بر دولت دارند، صنعت خودرو دستخوش تحولات فراوان شود. بر این اساس، بهصورت ساختاری امکان سرمایهگذاری بلندمدت بهویژه در حوزههای با فناوری بالا– که بهدلیل بازدهی دیرهنگام و طولانی نیازمند امنیت سرمایهگذاری بالایی است- در این صنعت از بین رفته و بنگاهها را درگیر روزمرگیهای فراوان کرده است. ثالثاً ازآنجاکه دولت در ظاهر سهام خود را واگذار کرده عملاً پاسخگویی و مسئولیتپذیری کمتری نسبت به زمانی که بهصورت رسمی سهامدار ایرانخودرو و سایپا بود از خود نشان میدهد.
با توجه به نارساییهای ذکر شده و ضمن لحاظ ویژگیهای ساختار سیاسی ایران، باید تأکید کرد اصلاح و بازطراحی معماری نظام تنظیمگری صنعت خودرو نیازمند رویکردی است که امکان پیشبرد طرحهای بلندمدت توسعهای را میسر کند.
4.اثرات اقتصادی و میزان کارایی ابزارهای تنظیمگری
در این بخش تلاش بر این است تا با بررسی مهمترین ابزارهای تنظیمگری استفاده شده در حوزه خودرو، نشان داده شود که اثرات ناشی از این ابزارها به چه نحوی بوده است.
طی سه دهه گذشته عمده ابزارهای مورد استفاده بهمنظور توسعه صنعت خودرو، بر کنترل تجارت و قیمتگذاری متمرکز بوده است. گفتنی است که کارکرد سیاستهای کنترل تجارت، صرفا در راستای «خرید زمان» بهمنظور توسعه صنعت داخلی جهت رقابت با شرکتهای خارجی است، ازاینرو اگر این سیاست با سایر تصمیمات تشویقی و تنبیهی بهمنظور سوق دادن شرکتهای داخلی بهسمت توسعه کیفیت و بهرهوری همراه نباشد، هرگز منجر به رشد نخواهد شد.
ابزارهای تنظیمگری بهکار گرفته شده ازسوی بخشهای مختلف نظام سیاستگذاری کشور هرچند هرکدام بهتنهایی هدف خاصی را دنبال میکنند، اما اجتماع آنها در کنار یکدیگر بهلحاظ اقتصادی مشوق عدم حرکت خودروسازان بهسمت طراحیهای جدید، عدم طراحی و تولید پلتفرمهای بهروز، عدم افزایش ساخت داخل، عدم افزایش کیفیت و ایمنی بوده است.
ابزارهای تنظیمگری که دولت پس از انقلاب بهمنظور حمایت و توسعه صنایع خودروسازی در ایران استفاده کرده، نتوانستند آنطور که شایسته است، صنعت خودرو را بهسمت توسعه هدایت کنند. همانطور که نشان داده شد، شرایط فعلی صنعت خودروی کشور نتیجه طبیعی شیوه استفاده از این ابزارها از سمت نهادهای حکمرانی بوده است.
ازجمله عوامل شکست ابزارهای مورد استفاده در این بخش، ایرادات راهبردی در سیاستنویسی و استفاده از ابزار سیاستی بوده است. دولت با ابزارهای زیادی که در اختیار دارد میتواند انگیزه و تصمیم شرکتها را تحتتأثیر قرار داده و سود بنگاه را همراستا با سود و منافع ملی کند. در ادبیات توسعه به این نکته تأکید میشود که یکی از موارد شکست بازار که دولتها موظف به دخالت در مکانیسم بازار برای رفع شکست آن هستند، آثار خارجی است. منظور، مواردی است که متغیرهای مهم در راستای تحقق منافع ملی با مسیر سوددهی بنگاهها همراستا نیست. در این مواقع دولت با دخالت متناسب و هوشمندانه سود بنگاه را همراستا با سود کشور میکند.
دولت ابزارهای گوناگونی برای قاعدهگذاری در اختیار دارد. برای اتخاذ یک سیاست صنعتی مناسب بهمنظور توسعه صنعت خودرو، باید با تنظیمگری براساس این ابزارها راه را برای توسعه صنعت خودرو هموار کرد. برخی از این ابزارها عبارتند از:
استفاده دولتها از ابزارهای تنظیمگری در صنعت باید واجد سه ویژگی مشروط، هوشمند و زماندار باشد؛ بدینمعنا که، حمایتهای دولت از صنعت خودرو باید مشروط به عملکرد خودروسازان باشد. اگر در شرایط انحصار، حمایتها از صنعت خودرو مشروط به عملکرد بنگاههای خودروساز نباشد، این حمایتها حاصلی برای توسعه و جهانی شدن بنگاههای خودروسازی نخواهد داشت. حمایتها از صنعت خودرو باید هوشمند باشد؛ منظور از حمایتهای هوشمند، دست گذاشتن روی گلوگاههایی است که توسعه فناوری را تحریک میکند. در مقابل گلوگاههایی که منجر به از بین رفتن انگیزه نوآوری میشود باید اصلاح شود. بهطور مثال، تنها حمایت مهم دولت ایران از صنعت خودروی ملی، تعرفهگذاری سنگین برای واردات است. این حمایت بدون اتخاذ یک سیاست رقابت داخلی منجر به از بین رفتن انگیزه توسعه محصول بهروز و نوآوری خواهد شد. در مقابل دولت میتواند بهنوعی از حمایت روی آورد که نوآوری و توسعه فناوری را تحریک کند. بهطور مثال، دولت میتواند درصدی از هزینههای تحقیق و توسعه خودروسازان را تقبل کند و یا اعطای تسهیلات ارزانقیمت را منوط به توسعه فناوری قوای محرکه نماید. حمایت از صنایع باید زماندار باشد و دولت باید دائماً چشمانداز کاهش حمایتهای خود را به بازیگران فعال در آن صنعت گوشزد کند. هدف از حمایتهای دولتی رقابتپذیر شدن تولیدات و توسعه فناوری در صنایع است تا این صنایع از مرحله نوزادی به بلوغ برسند.
عمده ابزارهایی که دولت برای توسعه صنعت خودروسازی در ایران پیگیری کرده است را میتوان بهصورت ذیل دستهبندی کرد:
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه تولید،
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه تجارت،
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه عرضه،
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه نوسازی.
4-1-1. برقراری انحصار در صنعت خودرو
یکی از ابزارهای مورد استفاده در صنعت خودروی ایران، برقراری انحصار در صنعت خودرو در راستای توسعه آن بوده است. یکی از مهمترین عواملی که شرکتهای خودروسازی را بهسمت ارتقای سطح کیفیت تولیدات، کاهش قیمت و توسعه محصول وادار میکند، فشار رقابت در بازار هدف است. درواقع خودروسازان برای بقا در بازار خودرو مجبور خواهند بود سطح رقابتپذیری تولیدات خود را در سطح قابل قبولی حفظ کنند. یکی از مهمترین پارامترهای وجود رقابت در بازار، تعداد بازیگران و سهم بازار آنهاست. بهاینترتیب مروری بر تعداد بازیگران و سهم هریک از آنها در بازار چند کشور انجام شده و درنهایت بازار ایران بررسی و با سایر کشورها مقایسه انجام میشود.
بر اساس شکل 9، حداقل 4 خودروساز با سهم بازار حداقل 10 درصد در بازار بزرگ برزیل حضور دارند. شرکتهایی که در بازار برزیل حضور دارند برخلاف روسیه عموماً دارای سایت تولیدی در کشور برزیل هستند.
شکل 9. نمودار سهم شرکتها در بازار خودرو برزیل
Source: Global automotive market share in 2022, by brand, statista.com
مطابق شکل 10، در بازار خودرو هند حداقل 4 خودروساز با سهم بازار حداقل 10 درصد در بازار بزرگ هند حضور دارند. شرکتهایی که در بازار هند حضور دارند و سهم بازار بالای 7 درصد را به خود اختصاص دادهاند همگی دارای کارخانه تولیدی در هند هستند.
شکل 10. نمودار سهم شرکتها در بازار خودرو هند
Source: Ibid.
همانطور که در شکل ۱1 مشخص شده است، بازار خودروی چین یکی از رقابتیترین بازارها در سراسر دنیاست. در حال حاضر سالیانه حدود 24 میلیون دستگاه خودرو در چین تولید و سالیانه تقریباً همین تعداد به فروش میرسد. بیشتر خودروسازان جهانی بهصورت شرکتهای سرمایهگذاری مشترک با شرکتهای چینی در چین خودرو تولید میکنند.
شکل 11. نمودار سهم شرکتها در بازار خودرو چین
Source: Ibid.
همانطور که در شکل فوق مشخص است بیش از 20 تولیدکننده اصلی در کشور چین حضور دارند و فشار رقابت در این کشور بهحدی بالاست که خودروسازان معروفی نظیر فورد، کیا، نیسان، بیام و، مزدا و هوندا نتوانستهاند سهمی بیش از 5 درصد را برای خود کسب کنند.
بر اساس شکل 12، در بازار خودروی ایران تنها دو خودروساز که بهصورت سنتی بیش از 50 سال در ساختار صنعت خودرو ایران فعالیت میکنند، درمجموع حدود 90 درصد از سهم بازار را در دهههای گذشته در اختیار داشتهاند (اگرچه در دو سال اخیر سهم خودروسازان خصوصی از بازار افزایش چشمگیری داشته است)، سایر بازار میان خودروسازان بسیار کوچک داخلی و خودروهای وارداتی تقسیم میشده است. از طرف دیگر با توجه به تعرفه بالای واردات خودرو به کشور، خودروهای وارداتی عملاً رقابتی را ایجاد نمیکنند.
شکل 12. نمودار ساختار بازار خودرو ایران در سال ۱۳۹۶
مأخذ: گزارش عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت، ۱۳۹۶.
نکته بسیار مهم در مورد بازار خودروی ایران این است که همین دو خودروساز داخلی عملاً با یکدیگر رقابت نمیکنند. زیرا با بررسی قیمت محصولات گروه صنعتی ایرانخودرو و گروه سایپا مشخص میشود این دو خودروساز در بازههای قیمتی یکدیگر ورود ندارند و هرکدام در بازههای قیمتی جداگانه به عرضه خودرو میپردازند.
همچنین براساس شاخصهای تمرکز و هرفیندال- هیرشمن، صنعت خودروی کشور از نوع انحصار چندجانبه است. در سالهای اخیر نیز بهواسطه کمبود منابع ارزی و ممنوعیت واردات خودرو وضعیت انحصار در بازار خودرو تشدید شده است.
جدول ۳. شاخص تمرکز تولید خودروی سواری در ایران طی سالهای 1391 تا ۱۴۰۱ (درصد)
خودرو سواری |
1391 |
1392 |
1393 |
1394 |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
سهم 2 شرکت اول |
93.1 |
92.1 |
90.4 |
90.9 |
91.6 |
90.6 |
88.6 |
95.6 |
شاخص هرفیندال- هیرشمن |
4733 |
5026 |
5074 |
5096 |
4858 |
4704 |
3158 |
3638 |
خودرو مسافری |
1391 |
1392 |
1393 |
1394 |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
سهم 4 شرکت اول |
87.2 |
89.5 |
95.0 |
86.4 |
81.9 |
88.7 |
89.3 |
84.8 |
شاخص هرفیندال- هیرشمن |
2447 |
2248 |
3074 |
2136 |
2270 |
2458 |
2646 |
2061 |
خودرو باری |
1391 |
1392 |
1393 |
1394 |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
سهم 4 شرکت اول |
94.4 |
90.1 |
86.9 |
86.7 |
82.2 |
80.9 |
74.6 |
85.2 |
سهم 8 شرکت اول |
99.2 |
98.0 |
96.0 |
96.8 |
94.1 |
95.4 |
84.2 |
87.3 |
شاخص هرفیندال- هیرشمن |
3454 |
2820 |
3149 |
1977 |
1823 |
1914 |
2122 |
3132 |
مأخذ: محاسبات تحقیق براساس اطلاعات وزارت صنعت، معدن و تجارت.
بازار خودرو در ایران از انحصار بالایی برخوردار است. تحت چنین شرایطی خودروسازان فشاری از جانب بازار حس نمیکنند و وجود بازار تضمین شده، نهتنها انگیزههای اقتصادی خودروسازان را در جهت گام برداشتن بهسوی توسعه محصول، بهروزرسانی تولیدات، افزایش کیفیت و ... تقویت نمیکند، بلکه مشوق عدم حرکت خودروسازان بهسمت حفظ محصولات گذشته و کاهش کیفیت است. ازاینرو، بهنظر میرسد سیاستهای دولت باید بهنحوی اتخاذ شود که اگر امکان وجود رقابت در بازار خودرو بهدلایل گوناگون وجود ندارد، بتوان با سیاستهای تشویقی و تنبیهی انگیزه اقتصادی خودروسازان را بهسمت توسعه این صنعت متمایل ساخت.
4-1-2. تعرفهگذاری واردات خودرو
یکی از مهمترین ابزارهای تنظیمگری در اختیار دولتها در حوزه خودرو، اعمال ممنوعیت یا تعرفهگذاری واردات خودرو به کشور بوده است. با بررسی روند تغییرات میزان تعرفه واردات خودرو و اعمال ممنوعیت بر آن در دورههای مختلف، علاوهبر عدم وجود انسجام در تصمیمات اتخاذ شده در دورههای مختلف، ردپای وضعیت منابع ارزی کشور و درآمدهای گمرکی دولت بهعنوان ریشه تصمیمات در بازههای زمانی متفاوت، بهصورت جدی دیده میشود.
بعد از پیروزی انقلاب و با شروع جنگ تحمیلی واردات خودرو به ایران ممنوع شد. از اواخر دهه 60 واردات خودرو به ایران آزاد شد، اما در سال 1373 و با بروز مشکلات ارزی دولت تصمیم به ممنوعیت واردات خودرو به کشور گرفت. از این تاریخ تا سال 1383 واردات خودرو به کشور همچنان مجاز نبود تا اینکه سال 1383 دولت تصمیم میگیرد با وضع تعرفه سنگین یعنی ۱۷۰ درصد واردات خودرو به کشور را آزاد کند و مقرر شد که سالیانه تعرفه واردات خودرو 20 درصد کاهش یابد تا بازار داخلی برای ورود به سازمان تجارت جهانی آماده شود؛ اما کاهش 20 درصدی تعرفه تنها در سال 1384 اعمال شد و پس از آن در فاصله سالهای 1384 تا 1388 تعرفه واردات تنها 10 درصد کاهش یافت، بهطوریکه در اوایل دهه 1390 شمسی تعرفه به ۹۰ درصد رسید. در سال ۱۳۹۲ بهدلیل افزایش بیش از دو برابری نرخ ارز، تعرفه واردات خودرو کاهش پیدا کرد. بنابراین تعرفه اسمی خودروهای وارداتی بنا بر حجم موتورشان بین ۴۰ تا ۷۵ درصد انتخاب شد. در این سال دولت واردات خودروهای بالای ۲۵۰۰ سیسی را ممنوع اعلام کرد.
در سال 1396 و با پیشبینی که برای افزایش نرخ ارز صورت گرفته بود، درنهایت دولت تصمیم گرفت که مجدداً تعرفههای واردات خودرو را افزایش دهد. در جریان افزایش تعرفهها، طبق ابلاغیه معاون اول رئیسجمهور خودروهای با حجم موتور تا 1500 سیسی که تعرفه واردات آنها 40 درصد بود، مشمول تعرفه 55 درصدی شد و خودروهای با حجم موتور 1501 تا 2000 سیسی که تعرفه قبلی آنها 40 درصد تعیین شده بود، در ضوابط جدید مشمول تعرفه 75 درصدی شدند. همچنین تعرفه واردات خودروهای با حجم موتور 2001 تا 2500 سیسی که قبلاً 55 درصد بود، 95 درصد تعیین شد. درنهایت در اردیبهشت سال 1397 و با توجه به مشکلات تأمین ارز، دولت تصمیم به ممنوعیت واردات خودروهای سواری گرفت.
شکل 13. روند تغییرات تعرفه واردات خودرو و دورههای ممنوعیت واردات در سه دهه گذشته
4-1-3. تعرفهگذاری واردات قطعات
تعرفهگذاری واردات قطعات خودرو چه بهعنوان قطعات منفصله مورد استفاده جهت مونتاژ خودرو و چه بهعنوان قطعات مورد نیاز تولیدکنندگان خودرو داخلی، بهعنوان یکی از مهمترین ابزارهای اثرگذار بر جهت حرکت خودروسازان داخلی مطرح است. مواردی ازجمله میزان داخلیسازی خودروها و حجم ارزبری تولید، بهطور مستقیم از شیوه تعرفهگذاری واردات قطعات، تأثیر جدی میپذیرند.
جدول 4 تعرفه واردات قطعات منفصله جهت ساخت خودروی سواری بنزینی با حجم موتور حداکثر 2000 سیسی را نشان میدهد. چنین جدولی برای انواع خودرو با حجم موتورهای مختلف وجود دارد.
جدول ۴. تعرفه واردات قطعات منفصله خودرو
شماره تعرفه |
نوع کالا |
حقوق گمرکی قبل از ۱۴۰۱ |
حقوق گمرکی بعد از ۱۴۰۱ |
98870311 |
با ساخت داخل کمتر از 20 درصد |
40 |
۳۲ |
98870312 |
با ساخت داخل 20 تا 30 درصد بهاستثنای لاستیک |
32 |
۲۰ |
98870313 |
با ساخت داخل 30 تا 40 درصد بهاستثنای لاستیک |
26 |
۱۵ |
98870314 |
با ساخت داخل 40 تا 60 درصد بهاستثنای لاستیک |
20 |
۱۰ |
98870315 |
با ساخت داخل 60 درصد بهاستثنای لاستیک |
15 |
۵ |
مأخذ: کتاب مقررات صادرات و واردات 140۱.
براساس جدول فوق، تعرفه واردات قطعات منفصله بهازای ساخت داخل بین 20 تا 30 درصد تعرفه واردات قطعات خودرو یکسان است؛ ازاینرو برای تولیدکننده هیچگونه انگیزهای را ایجاد نمیکند که عمق داخلیسازی خود را در بین بازه افزایش دهد. علاوهبراین یکی از نقاط ضعف بزرگ این سیاستِ تعرفهای این است که شیب نسبت کاهش نرخ تعرفه به افزایش عمق داخلیسازی منفی است؛ بهعبارتدیگر، با بررسی حقوق ورودی واردات قطعات منفصله در سالهای قبل از ۱۴۰۱، اگر عمق داخلیسازی از 20 به 30 درصد (افزایش 10 درصد) برسد، تعرفه به میزان 8 درصد (32-40=8) کاهش مییابد، ولی اگر از عمق داخلیسازی 30 به 40 درصد برسد (افزایش 10 درصد) تعرفه تنها 6 درصد کاهش مییابد. این درحالی است که هرچه عمق داخلیسازی بیشتر باشد اضافه کردن داخلیسازی آن پرهزینهتر خواهد بود؛ چراکه فناوری قطعات تولیدی نیز بالاتر خواهد رفت. این شیوه تعرفهگذاری نهتنها تولیدکننده را به افزایش ساخت داخل ترغیب نمیکند، بلکه این سیگنال را به تولیدکننده میدهد که پرسودترین حالت تولید خودرو در ایران، تولید با حداقل میزان داخلیسازی است.
بر این اساس، ساختار تعرفه واردات قطعات منفصله در سالهای قبل از ۱۴۰۱، بهعنوان مبنایی برای تحلیل وضعیت سیاستگذاریهای دولت در حوزه داخلیسازی مورد بررسی قرار گرفته است، البته سال ۱۴۰۱ تغییری در میزان تعرفه اعمال شده، اما ساختار آن تغییری نکرده است؛ نتیجه کاهش میزان تعرفه واردات قطعات منفصله در افزایش تیراژ و ارزبری خودروهای مونتاژی در سالهای ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ بهخوبی قابل مشاهده است.
یکی دیگر از ایرادات بزرگ سیاست تعرفه واردات قطعات و شیوه اندازهگیری ساخت داخل برای خودروهای با ساخت داخل بیش از ۶۰ درصد، اتکای محاسبات بر خوداظهاری تولیدکنندگان است؛ بهنحویکه در عمل منجر به عدم اندازهگیری دقیق میزان ساخت داخل برای خودروهای پرتیراژ و با ساخت داخل بالاست. این نحوه مواجه با خودروساز، عملاً این امکان را به خودروساز میدهد که بدون آنکه با زیان و محدودیتی مواجه باشد، بهسمت تغییر منابع تأمین خود از شرکتهای داخلی به شرکتهای خارجی حرکت کند.
ازجمله زیرساختهای مهم برای سیاستگذاری رشد صنایع خودروسازی در ایران، اندازهگیری عمق داخلیسازی خودروهای تولیدی است. چراکه بسیاری از سیاستهای صنعتی بخش خودرو میتواند به میزان داخلیسازی خودروها وابسته باشد. بر این اساس، بهمنظور تعیین عمق داخلیسازی خودروهای تولید داخل به دو شیوه عمل میشود:
در مورد خودروهای با داخلیسازی پایین، اندازهگیری عمق داخلیسازی این خودروها پس از اظهار میزان داخلیسازی، توسط دو شرکت خصوصی صورت گرفته و نتایج به وزارت صنعت اعلام میشود. گفتنی است که شرکت سایپا سهامدار یکی از این دو شرکت است.
اما در مورد خودروهای با داخلیسازی بالای 70 درصد، میزان ساخت داخل این خودروها اندازهگیری نمیشود. وزارت صمت بهدلیل اینکه تعداد قطعات داخلی شده در این خودروها بسیار زیاد است و امکان صحتسنجی برای این تعداد قطعات وجود ندارد، اقدام به تعیین عمق داخلیسازی خودروها نمیکند و میزان ساخت داخل این خودروها صرفاً براساس اظهار خودروساز مشخص میشود.
نتایج موارد بیان شده درخصوص شیوه سنجش داخلیسازی و همچنین اثرات مدل تعرفهگذاری قطعات خودرو در شکل زیر، در داخلیسازی خودروها در سال ۱۴۰۱ بهخوبی نمایان میشوند.
شکل 14. نمودار داخلیسازی خودروهای تولیدی در سال ۱۴۰۱
مأخذ: گزارش سالیانه وزارت صنعت، معدن و تجارت، ۱۴۰۱.
علاوهبر موضوعات ذکر شده، عدم توجه به داخلیسازی قطعات و ماژولهای پراهمیت خودرو مثل موتور و گیربکس در شیوه سنجش میزان داخلسازی، باعث شده است علاوهبر افزایش ارزبری خودروهای تولیدی، خودروسازان و قطعهسازان بهسمت سرمایهگذاری در تحقیق و توسعه مجموعههای با سطح فناوری و ارزشافزوده بالاتر حرکت نکنند.
شکل 15. نمودار میزان ارزبری انواع قطعات خودرو در سال ۱۴۰۱ (میلیون دلار)
مأخذ: همان.
شکل 16. نمودار میزان ارزبری خودروهای تولید داخل در کنار برخی از خودروهای مونتاژی در سال ۱۴۰۱ (دلار)
مأخذ: همان.
4-1-4. مشوقهای صادراتی
در دورههای مختلف با وجود اینکه تلاش برای افزایش حجم صادرات بهعنوان یکی از اهداف برنامهریزیهای وزرای صنعت، معدن و تجارت و اسناد بالادستی مورد اشاره بوده، اما مشوقهای مشخصی برای این منظور تعریف و تنظیم نشده است. همانطور که در شکل 17 مشاهده میشود، بیتوجهی به این موضوع در سیاستگذاریها منجر به عدم امکان صادرات خودرو به میزان قابل قبولی شده است.
شکل 17. نمودار روند صادرات خودرو ایران در دهه گذشته
مأخذ: گزارشهای سالیانه وزارت صنعت، معدن و تجارت.
با توجه به این موضوع که استفاده از ابزارهای مشوق صادرات هیچگاه بهصورت جدی در دستور سیاستگذاران خودرویی قرار نگرفته، لذا در راستای تبیین اهمیت آن در توسعه صنعت خودرو، لازم است به بررسی برخی از تجارب بینالمللی در بهرهگیری از مشوقهای صادراتی در حوزه خودرو پرداخته شود.
در مطالعه تجربه کره جنوبی در مسیر توسعه صنعت خودرو مشاهده میشود که، دولت کره همزمان با فاصله کمی از اتخاذ سیاست جایگزینی واردات، سیاستهای توسعه صادرات را در پیش گرفت و در سال 1962 سیاستهای توسعه صادرات معرفی شد. این سیاستها برای فراهم کردن انگیزه و اجبار لازم برای صنعت این کشور و بهمنظور تبدیل خودروسازان این کشور از مونتاژکاران کرهای به بازیگران جهانی اتخاذ شد. در ادامه به برخی از این سیاستها بهعنوان نمونه اشاره میشود؛ کره جنوبی برای آغاز صادرات، سیاست قیمت پایین را بهعنوان مزیت خود در نظر گرفت و به کیفیت اولویت نداد. پس از شناسایی برند و موفقیت اولیه نسبی در صادرات، بهمنظور بقا در مقاصد صادراتی به تحقیق و توسعه و ارتقای کیفی روی آورد و شرکتهای صادراتی طبق قانون کنترل کاهش و معافیت مالیاتی 1961 از تخفیفهای مالیاتی برخوردار میشدند. بهطور مثال، در سال 1964 دولت کره کاهش 50 درصدی برای مالیات بر سود شرکتهای صادراتی اعمال کرد. علاوهبر این، مزایای مالیاتی نظیر کاهش 80 درصد مالیات بر سود که به شرکتهای صادراتی اعطا شد تا سایر فعالیتهای تحقیق و توسعه و جریان ورودی سرمایهگذاری مستقیم خارجی مورد حمایت قرار گیرد. همچنین از سال 2005، در 10 سال اول تأسیس شرکتهایی که از طریق سرمایهگذاری مستقیم خارجی احداث میشوند، مالیات بر درآمد و سود اخذ نمیشود.
4-2-1. برنامهریزی تیراژ تولید
کنترل کمّی حجم تولید و برنامهریزی بهمنظور افزایش تیراژ تولید بهصورت سالیانه و بلندمدت ازجمله سیاستهای ثابت دولتها و اسناد بالادستی در قبال صنعت خودرو بوده که در اکثر موارد تحقق اعداد برنامهریزی شده در واقعیت دور از دسترس بوده است.
شکل 18. نمودار تیراژ خودرو کشور در بیست سال گذشته (دستگاه)
مأخذ: آمارنامه وزارت صنعت، معدن و تجارت.
این برنامهریزیهای کمّی غالباً از منطق خاصی پیروی نمیکردند، بهعنوان نمونه به مقایسه تیراژ برنامهریزی شده در دو مورد از اسناد بالادستی صنعت خودرو، برنامه راهبردی صنعت معدن تجارت در حوزه توسعه تجهیزات حملونقل تهیه شده توسط وزارت صمت در اوایل دهه ۸۰ و همچنین سند اهداف و سیاستهای توسعه خودرو در افق 1404، میپردازیم.
جدول ۵. برنامهریزی تیراژ تولید خودرو در اسناد بالادستی
تیراژ در افق 1404 |
تیراژ کل خودرو سبک |
تیراژ خودرو سبک برای بازار داخل |
تیراژ کل خودرو سنگین |
برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت |
3.240.000 |
حدود 2.800.000 |
120.000 |
سند اهداف و سیاستهای توسعه خودرو |
3.000.000 |
2.000.000 |
150.000 |
مأخذ: برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت و سند اهداف و سیاستهای توسعه خودرو.
ارقام تیراژ در این دو سند تفاوت ماهوی با یکدیگر دارند. در برنامه راهبردی با در نظر گرفتن این مطلب که بهلحاظ رفاهی در حالت مطلوب هر خانواده باید دارای یک خودرو باشد، عدد سرانه مالکیت خودرو سواری را برابر 0.35 در نظر میگیرد و با توجه به آن، تیراژ سه میلیونی را پیشبینی میکند. اما سند سال 1388 براساس روند رشد جمعیت، متوسط نرخ رشد جمعیت 1.17 درصد در سالهای آینده و نرخ رشد تولید ناخالص داخلی 8 درصد و با توجه به درآمد سرانه مردم در سال 1404 و مقایسه آن با سایر کشورها عدد سه میلیون را پیشبینی میکند. تفاوت دیگر این دو عدد این است که برنامه راهبردی ضمن در نظر گرفتن سایر وسایل نقلیه مانند موتورسیکلت و دوچرخه و هدفگذاری برای ترکیب مطلوب حملونقل، تیراژ خود را در نظر گرفته، درحالیکه در سند سال 1388 این مسئله دیده نشده است. علاوهبر مسئلهای که در بالا ذکر شد، در برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت ازآنجاکه ضریب مالکیت 0.35 را در نظر میگیرید، که این عدد ناظر بر تولید تجمعی تا پایان سال 1404 است، این مطلب را بیان میکند که چند سال قبل از سال 1404 باید به تیراژ سه میلیون و دویست هزار رسید تا در سال 1404 این ضریب مالکیت برآورده شود؛ به همین دلیل برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت و سند سال 1388 بهلحاظ تولید تجمعی تا پایان سال 1404 با یکدیگر بسیار تفاوت دارند.
4-2-2. تعیین استانداردهای اجباری
ازجمله مواردی که در سایر کشورها، دولتها برای تقویت و توسعه صنایع داخلی در نظر میگیرند، تدوین استانداردهایی بهمنظور رشد منطقی صنایع داخلی است. در ایران، استانداردهای خودرویی فارغ از دقت در تعیین استانداردها هرگز نتوانسته موجبات توسعه صنایع خودروسازی را فراهم کند. گفتنی است در تدوین و اجرای استانداردها در کشورهای مختلف به مواردی ازجمله وضعیت اقتصادی، سطح صنعت خودروسازی، شرایط همکاری بینالمللی، میزان تلفات جادهای، میزان رضایت عمومی جامعه، سطح آلودگی هوا و آسیبهای محیط زیستی توجه میشود.
شکل 19. مدل ارزیابی و نظارت بر استانداردهای اجباری در طول زنجیره تأمین خودرو
مأخذ: گزارش «کیفیت، حلقه گمشده صنعت خودروسازی کشور»، مرکز پژوهشهای مجلس.
بهصورت کلی افزایش استانداردها میتواند به بهبود سطح خودروها و کاهش آسیبهای محیطی زیستی و انسانی آن کمک کند. بااینوجود، باید به این موضوع اشاره کرد که اجرا و نظارت کافی استانداردهای با سطح اهمیت بالا از تدوین و اجرای ناقص استانداردهای متعدد مهمتر است. در شرایط فعلی کشور هنوز اجرای استانداردهای قدیمی با چالشهایی مواجه است. با این شرایط سازمان استاندارد بهبیان افزایش استانداردها از 85گانه به 120 استاندارد خودرو پرداخته که بر این اساس اصلاح یک صنعت بهصورت لحظهای امکانپذیر نیست. ازاینرو بهتر است تمرکز بر روی استانداردهای با سطح اهمیت بالا باشد.
استانداردهای حوزه خودرو در ایران براساس استانداردهای جهانی ترجمه و داخلیسازی میشود که گاهی عدم انطباق شرایط اقلیمی کشور با کشورهای اروپایی، میتواند به زیان تولیدکنندگان خودرو باشد. علاوهبر آن، انتظار آن است که اولاً با توجه به نوسانات اقتصادی کشور و ثانیاً داخلیسازی قطعات و مجموعههای خودرو، استانداردها در هماهنگی با این شرایط تدوین شوند.
متأسفانه یکی از چالشهای اساسی کشور در سطح سیاستگذاری توجه بیشتر به وجهه تبلیغاتی و آمار و ارقام سیاست اتخاذ شده نسبت به تأثیر کوتاهمدت و بلندمدت آن سیاست است. سازمان استاندارد و صنعت خودرو نیز در سالهای اخیر از این امر مستثنا نبوده و مطرح شدن تعداد استانداردهای تدوین شده یکی از این موارد بوده، اما کاربردی بودن استانداردها در عمل کمتر مورد توجه است. ازاینرو، تغییر نگرش در ساختار مدیریتی بهگونهای که اهمیت اجرا و نظارت صحیح استانداردها بیشتر از تعداد استانداردها باشد، میتواند به بهبود این صنعت کمک کند.
در تدوین استانداردها شرایط اقتصادی کشور و میزان درآمد جامعه لحاظ نشده و در مواردی استانداردهایی که بیشتر بهعنوان آپشن شناخته میشوند مورد تأکید قرار گرفته است. ازجمله این استانداردها میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
ازسوی دیگر، عدم رعایت استانداردهای تولید سوخت خودروها آسیب بیشتری به محیط زیست کشور وارد میکند. تأکید بر استانداردهای مصرف سوخت خودرو بدون اصلاح سوخت نهتنها به کاهش آلودگی هوا کمک نمیکند، بلکه باعث فرسودگی بیشتر موتور خودروها بهدلیل عدم تطابق با سوخت تولیدی کشور خواهد شد و درنهایت به ایجاد نارضایتی بیشتر مردم از صنعت خودرو میانجامد و آلودگی هوا در بلندمدت نیز بیشتر خواهد شد. گفتنی است، بهمنظور جلوگیری از آسیب به موتور در برنامه بسیاری از پردازنده موتورها، مصرف سوخت با توجه به کیفیت سوخت خودرو متفاوت خواهد بود. ازاینرو با افزایش کیفیت خودروها بدون افزایش کیفیت سوخت تغییر اساسی در کاهش مصرف سوخت کشور ایجاد نخواهد شد.
در بیشتر استانداردهای حال حاضر صنعت خودرو، به ترجمه و مطابقت کامل استانداردها با استانداردهای اروپایی پرداخته شده است. از معدود استانداردهایی که خارج از این روند است میتوان به استاندارد مصرف سوخت و استاندارد نصب کپسول آتشنشانی اشاره کرد. برخی از استانداردهای اروپایی مطابق شرایط صنعت خودرو ایران نیست و به اصلاح استاندارد نیاز دارد، اما با توجه به رویه جاری در سازمان استاندارد این امر بهندرت اتفاق میافتد.
مهمترین چالش در حوزه استاندارد خودروها، عدم نظارت کامل بر اجرای صحیح این استانداردها و مطابقت «محصولات تولیدشده» با «محصول تأیید نوع شده» است. در حال حاضر روند اجرایی فرآیند نظارت و بازرسیهای تطابق تولید توسط سازمان ملی استاندارد به شرکتهای بازرسی مورد تأیید این سازمان واگذار شده است و بهصورت سالیانه آزمونهای تعریف شدهای بر روی محصول انتخاب شده انجام میشود. قرارداد مستقیم خودروسازان و شرکتهای بازرسی باعث گرایش خودروسازان به شرکتهای بازرسی میشود که این امر باعث خواهد شد تا تعامل بیشتری با خودروساز داشته باشند. این موضوع در طول زمان موجب کاهش سختگیریهای شرکتهای گاه شرکت بازرسی کیفیت شده است.
در شرکتهای خودروساز دارای تیراژ بالا براساس روند فعلی، بازرس مستقر در خطوط تولید وجود دارد، اما مطابق با بیانات کارشناسان سازمان استاندارد برخی از خودروسازان مجوز دسترسی بازرسان به تمام فرایند تولید یا اسناد مربوط به محصول را صادر نمیکنند. ازسوی دیگر، سامانه جامع مدیریتی ERP در شرکتهای خودروسازی بزرگ وجود ندارد یا در صورت وجود در اختیار سازمانهای نظارتی برای بررسی مواد اولیه ورودی یا سایر فرایندهای تولید قرار نگرفته است.
ازجمله دلایل دیگر ناموفق بودن استانداردهای خودرویی، حمایت دائمی دولت از خودروسازان بوده که عموماً با به تعویق انداختن زمان الزامی شدن استانداردها و همچنین کاستن از شدت آن همراه است.
4-2-3. جواز تولید و پروانه بهرهبرداری
تعدد شرکتهای دارای جواز تولید و پروانه بهرهبرداری در ایران نسبت به کشورهای دیگر، نشاندهنده این موضوع است که کنترل لازم در این خصوص اتفاق نمیافتد و حداقل ظرفیتهای مورد تأیید برای صدور جواز تأسیس و پروانه بهرهبرداری کمتر از نرم جهانی جهت وجود صرفه مقیاس تولید است. ازآنجاکه لازمه رقابتپذیری صنعت خودرو بهخصوص در خودروهای سواری عرضه محصولات جدید است که خود نیازمند هزینههای بالای تحقیق و توسعه و طراحی بوده، بنابراین در صورت پایین بودن تیراژ تولید این هزینهها امکانپذیر نبوده و فاقد توجیه اقتصادی است.
جدول ۶. تعداد شرکتهای خودروسازی دارای مجوز و پروانه بهرهبرداری
شرکتهای دارای پروانه بهرهبرداری |
شرکتهای دارای مجوز و در دست ساخت |
جمع |
49 |
32 |
81 |
مأخذ: گزارش عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت، ۱۳۹۵.
همانطور که در جدول 6 مشخص است، 49 شرکت خودروسازی دارای پروانه بهرهبرداری در کشور وجود دارد که با در نظر گرفتن شرکتهای دارای مجوز در حال ساخت، این تعداد به ۸۱ واحد میرسد. این درحالی است که در آلمان ۱۲ شرکت، آمریکا ۲۹ شرکت، اسپانیا ۱۰ شرکت، فرانسه ۸ شرکت و کره جنوبی ۵ شرکت خودروسازی وجود دارد.
4-2-4. ابزارهای مالی و مالیاتی
حمایتهای مالی دولت از خودروسازان در طول سالهای فعالیتشان هیچگاه مشروط و محدود به عملکرد خاصی ازسوی خودروسازان نشده است. در دو مورد اخیر نیز که طی چند سال اخیر رخ داد، همین رویه مشاهده میشود:
در مورد اول، در سال 1394 دولت بهمنظور حمایت از صنایع خودروسازی برای خروج از رکود، 2500 میلیارد تومان وام در اختیار خریداران خودرو قرار داد و براساس آمارها 110 هزار دستگاه خودرو طی این برنامه به فروش رساند و گام بلندی را در جهت حمایت از خودروسازان برای خروج از رکود برداشت.
در مورد دوم، پرداخت تسهیلات پنج هزار میلیارد تومانی به خودروسازان و انتشار اوراق مالی به میزان 1500 میلیارد تومان برای ایرانخودرو و 800 میلیارد تومان برای سایپا در هزار و دویست و هشتاد و پنجمین جلسه شورای پول و اعتبار در 3 دیماه 1398 مصوب و در 11 دیماه همان سال به سیستم بانکی ابلاغ شد و تا فروردین 1399 رقمی به میزان 4350 میلیارد تومان از تسهیلات پنج هزار میلیارد تومانی مصوب را به ایرانخودرو و سایپا پرداخت کرد.
در هیچیک از موارد ذکر شده، دولت حمایت خود را منوط به عملکرد و یا رفتار خاصی ازسوی خودروسازان، که آنها را وادار به حرکت بهسمت توسعه صنایع خودروسازی نماید، نکرده است.
این نکته در مورد نظام مالیاتی خودرو هم صدق میکند، درحالیکه میتوان بهصورت کاملاً هدفمند جهت رفع برخی از مشکلات این صنعت، نظام مالیاتی را بهنحوی تنظیم کرد که در آن با تغییر نرخ مالیاتها براساس تغییر در مؤلفه مورد هدف، بهوسیله مشوقها و جریمهها خودروساز را در جهت اصلاح آن مؤلفه سوق داد. بهعنوان نمونه میتوان به تجربه کره جنوبی رجوع کرد؛ در این کشور، شرکتهای صادراتی طبق قانون کنترل کاهش و معافیت مالیاتی 1961 از تخفیفهای مالیاتی برخوردار میشدند. بهطور مثال، در سال 1964 دولت کره کاهش 50 درصد برای مالیات بر سود شرکتهای صادراتی اعمال کرد. علاوهبراین، مزایای مالیاتی نظیر کاهش 80 درصد مالیات بر سود که به شرکتهای صادراتی اعطا شد تا سایر فعالیتهای تحقیق و توسعه و جریان ورودی سرمایهگذاری مستقیم خارجی مورد حمایت قرار گیرد. همچنین از سال 2005، در 10 سال اول تأسیس شرکتهایی که از طریق سرمایهگذاری مستقیم خارجی احداث میشوند، مالیات بر درآمد و سود اخذ نمیشود.
همچنین در مطالعه تجربه کشور چین در مسیر توسعه صنعت خودرو، مشاهده میشود که، «کاتالوگ تولیدات فناوری بالای چین 2006» یک سیاست ملی برای تشویق و حمایت از برخی تولیدات فناوری بالا با استفاده از ابزارهای مالیاتی فراهم میآورد. قطعات خودرویی که در این لیست وجود دارد شامل برخی معافیتها و تخفیفات مالیاتی میشوند که این تخفیفات براساس قانون مالیات بر درآمد شرکتهاست.
4-3-1. عدم توازن قیمتگذاری در طول زنجیره ارزش
شیوه قیمتگذاری در طول زنجیره خودرو موجب عدم توازن سود در این زنجیره به زیان خودروسازان شده است. در حلقه ابتدایی زنجیره، قیمتگذاری برخی مواد اولیه مورد نیاز این صنعت نظیر مواد و محصولات شیمیایی (پلیمری و پتروشیمی) و فلزات اساسی (فولاد) برمبنای ضریب از قیمت جهانی و نرخ ارز بوده که این امر موجب تغییر قیمت این مواد متناسب با نوسانات نرخ ارز و بازار جهانی شده است، اما در پایان زنجیره تولید خودرو قیمتگذاری با کمترین توجه به نرخ ارز و توسط شورای رقابت انجام میشود.
مقایسه تغییرات قیمت نهادههای تولید و خودرو در سال 1400 نسبت به سال 1390 حاکی از آن است که قیمت مواد پلیمری 25 برابر، قیمت قراضه 21 برابر، قیمت ورق فولادی 20 برابر، قیمت مس 19 برابر، قیمت آلومینیوم 17 برابر و همچنین حداقل حقوق و دستمزد نیروی کار 9 برابر افزایش داشته؛ درحالیکه در طول این دوره با توجه به قیمتگذاری شورای رقابت، افزایش قیمت خودرو 7 برابر بوده است. عدم تناسب در رشد قیمت نهادهها و محصول خودرو موجب سودآوری بالاتر حلقههای ابتدایی از حلقه پایانی و زیان خودروسازان شده است.
شکل 20. نمودار رشد قیمت نهادههای تولید خودرو، خودرو و بازارهای موازی (شهریور ۱۳۹۰ تا شهریور ۱۴۰۰)
مآخذ: بورس اوراق بهادار ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارت صنعت، معدن و تجارت.
4-3-2. سازوکار تعیین قیمت خودرو
از ابتدای تأسیس صنعت خودرو تاکنون، اجماع سیاستگذاران عرصه خودرو بر این بود که لازم است با ایجاد تبعیض قیمتی بین خودروهای تولید داخل و خودروهای وارداتی، امکان فروش و سوددهی خودروهای داخلی را فراهم کرد تا از این طریق امکانی برای توسعه این خودروسازان فراهم شود.
اما نکته قابلتوجه آن است که شورای رقابت براساس فصل نهم قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) تأسیس شده و در تابستان سال 1388 آغاز به کار کرد و اساساً فلسفه تشکیل آن در تضاد با سیاست جاری در عرصه خودرو بود. چراکه براساس بند «6» ماده (44)، تقسیم یا تسهیم بازار کالا یا خدمت بین دو یا چند شخص ممنوع است و همچنین بند «5» ماده (58)، شورا وظیفه تعیین مصادیق و تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط را برعهده دارد.
شکل 21. تغییرات متولی قیمتگذاری خودرو در دهه گذشته
مأخذ: یافتههای پژوهش.
شکل 22. رابطه قیمتگذاری شورای رقابت در دهه گذشته
مأخذ: همان.
میزان کیفیت در رابطه محاسباتی بالا براساس گزارش شرکت بازرسی کیفیت و استاندارد ایران تعیین میشود که بر این اساس شرکت با بازدید از خط تولید و نظرات مصرفکنندگان اقدام به امتیازبندی خودروها میکند.
در این راستا، میزان بهرهوری منفی 2.5 درصد لحاظ میشود یعنی درصورتیکه همه متغیرها ثابت باشند، قیمت خودرو باید هر سال 2.5 درصد کاهش یابد. ازآنجاکه معمولاً خودروسازان (البته این مسئله برای سایر صنایع نیز تاحدی صادق است) امکان دستیابی به چنین بهرهوری را ندارند، معمولاً این ضریب موجب میشود که به میزان 2.5 درصد از قیمت آنها کاسته شود.
براساس فرمولی که شورای رقابت بهکار میگرفت، با توجه به آنکه پارامتر Z در فرمول تأثیر چندانی ندارد و از تعیینکنندگی پایینی برخوردار است، لذا قیمت خودرو تابعیت بسیار پایینی از کیفیت تولیدات داشت. ازاینرو، عملاً این شیوه قیمتگذاری خودروسازان را تشویق میکند که بهمنظور افزایش سود محصولات خود تا جایی که میتوانند با کاهش کیفیت قطعات تولیدی هزینه تمام شده خود را کاهش داده و سود بیشتری کسب کنند. بنابراین نتیجه این سیاستگذاری، حاکمیت کاهش کیفیت خودروهای تولیدی و عدم تحریک انگیزه خودروسازان برای حرکت بهسمت تولیدات باکیفیت است. علاوهبر آن، از نتایج این مدل قیمتگذاری میتوان زیان خودروسازان در دهه گذشته را برشمرد که در شکل زیر مشاهده میشود.
شکل 23. نمودار روند سود و زیان ایرانخودرو و سایپا (هزارمیلیارد تومان)
مأخذ: صورتهای مالی سالیانه ایرانخودرو و سایپا.
شکل ۲4. نمودار روند سود و زیان ایرانخودرو و سایپا (میلیارد دلار)
مأخذ: همان.
4-3-3. نحوه عرضه خودرو
مدل عرضه خودرو در سالهای اخیر به یکی از ابزارهای تنظیمگری در حوزه خودرو تبدیل شده است. سیاستگذار خودرویی با هدف تنظیم بازار در دورههای مختلف استفاده از شیوههای مختلف فروش خودرو ازجمله فروش فوقالعاده، پیشفروش، مشارکت در تولید، فروش بهروش قرعهکشی، تجمیع عرضه از طریق فروش در سامانه یکپارچه و عرضه خودرو در بورس کالا استفاده کرده است.
در این بین عرضه و فروش خودرو در بورس کالا همواره بهعنوان راهحلی برای رفع نتایج ناشی از عرضه از طریق سایر روشهای فروش پیشنهاد شده است، در سال ۱۴۰۱ و در مقاطعی عرضه خودرو از این طریق اتفاق افتاد؛ اما در شرایطی که بخشهای مختلف دولت پیگیر ادامه این روند بودند، با ورود شورای رقابت، سازمان بازرسی و برخی از نهادهای نظارتی، این فرایند متوقف شد.
خودروهای فرسوده تأثیرات مختلفی ازجمله آلودگی هوای کلانشهرها و افزایش مصرف سوخت دارد. علاوهبراین، با از رده خارج شدن آنها بازار صنایع خودروسازی نیز توسعه یافته و امکان فروش بیشتر خودرو برای آنها فراهم میشود.
اولین آییننامه حمایتی دولت از اسقاط خودروهای فرسوده در ایران، در سال 1382 به تصویب رسید. در این آییننامه دولت برای اولینبار بهمنظور از رده خارج کردن خودروهای فرسوده تسهیلاتی را از دو مسیر در نظر گرفت. براساس ماده (4) این آییننامه به واردکنندگانی که گواهی اسقاط خودروهای فرسوده ارائه دهند، تخفیفات را در سود بازرگانی آنها در نظر گرفت. البته بهدلیل ناکارآمد بودن این ماده و عدم اجرا شدن آن بهصورت کامل و همچنین کاهش درآمد دولت، این آییننامه در سال 1385 لغو شد. علاوهبراین، دولت براساس ماده (5) این آییننامه تسهیلاتی را برای صاحبان خودروهای فرسوده در نظر گرفت که از میان آنها میتوان به اعطای وامهای کمبهره و کمک بلاعوض اشاره کرد. این ماده هرچند خونی تازه در رگهای اسقاط خودروهای فرسوده دمید، اما بهدلیل کسری بودجه دولت و کمبود منابع دولتی دائم با سکته مواجه و متوقف میشد.
دومین آییننامه حمایتی از اسقاط خودروهای فرسوده در سال 88 به تصویب وزیران عضو کارگروه توسعه حملونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت رساندند. در این آییننامه نیز مشابه آییننامه قبلی، دولت تسهیلاتی را بهمنظور حمایت از خروج خودروهای فرسوده در نظر گرفت، علاوهبرآن، در این آییننامه دولت خودروسازان را مکلف به ارائه گواهی اسقاط به میزان 30 درصد تولید کرد، اما این بخش آییننامه هیچگاه اجرایی نشد. علاوهبر آن، فرایند اسقاط خودرو فرسوده در این آییننامه شکل جدیدی به خود و فرایند خروج خودروها نظاممند شد.
دولت در سال 1390 با اصلاح آییننامههای قبلی، به این جمعبندی رسید که برای اسقاط خودروهای فرسوده باید پای خود را بهعنوان حامی مالی بیرون بکشد و برای گواهی اسقاط مشتریانی ایجاد کند. بهاینترتیب دولت در این سال واردکنندگان خودرو را موظف به ارائه گواهی اسقاط کرد. بنابر مصوبه دولت واردکنندگان خودروهای سواری از سالهای 1390 تا خرداد 1393 برای شمارهگذاری خودروهای وارداتی که مصرف سوخت آنها زیر 6 لیتر بود باید هزینه اسقاط یک دستگاه خودرو فرسوده، برای خودروهایی که مصرف سوخت 6 تا 10 لیتر داشتند هزینه دو دستگاه خودرو و واردات خودروهای بالای 10 لیتر هزینه اسقاط سه دستگاه خودرو فرسوده را بهحساب ستاد مصرف سوخت واریز میکردند.
پس از آن در سال 1393، الزامات واردکنندگان خودرو 2 برابر شد، بهنحویکه واردکنندگان خودروهای سواری برای شمارهگذاری خودروهای وارداتی که مصرف سوخت آنها زیر 6 لیتر بود باید 2 گواهی اسقاط خودرو فرسوده، برای خودروهایی که مصرف سوخت 6 تا 10 لیتر داشتند 4 گواهی اسقاط و برای مصرف سوخت بالاتر 6 گواهی اسقاط ارائه کند.
دولت با ادامه روند فوق در سال 1396 نیز مجدداً الزامات واردکنندگان را افزایش داد و واردکنندگان خودرو را براساس پلکان موجود در بخشنامه ذیل مکلف به ارائه گواهی اسقاط کرد. همچنین در این سال دولت برای اولینبار تولیدکنندگان خودرو را نیز موظف به ارائه گواهی اسقاط برای خودروهای پرمصرف کرد، اما این بخش از مصوبه در مهرماه سال جاری با درخواست وزیر صنعت لغو شد.
روند طی شده و نوسانات در تصمیمگیریها در دورههای مختلف، روند اسقاط خودرو بهصورت نوسانی پی گرفته شده است. طبق آمار، بیش از سه میلیون دستگاه خودرو فرسوده در کشور وجود دارد، همچنین هرساله به تعداد این خودروها افزوده میشود. تقاضای گواهی اسقاط باید به میزان سالیانه، 1.4 میلیون برسد تا تمامی خودروهایی که سالیانه وارد سن فرسودگی میشوند و تمامی خودروهای فرسوده موجود، اسقاط شوند. اما در سالهای اخیر با توجه به ممنوعیت واردات خودرو، اسقاط خودروهای فرسوده با کاهش جدی مواجه بوده است بهنحویکه مجموع خودروهای اسقاط شده در سه سال اخیر (۱۳۹۹ تا ۱۴۰۱) به ۵۰ هزار دستگاه نمیرسد.
شکل ۲5. نمودار آمار اسقاط خودروهای فرسوده در سالهای اخیر
مأخذ: دادههای انجمن مراکز اسقاط خودروی کشور.
با گذشت پنج دهه از ایجاد صنعت خودروسازی در ایران، این صنعت هنوز موفق به برآورده کردن انتظارات نشده، بهنحویکه مسائلی همچون کیفیت و ایمنی نامطلوب محصولات تولیدی، عدم طراحی بهروز خودروها، زیان انباشته سنگین و ... هم مردم و هم سیاستگذاران را در سالهای اخیر، از این صنعت ناراضی ساخته است. صنعت خودرو از مشکلات ساختاری در چندین سطح رنج میبرد؛ بهنحویکه این مسائل سبب شده که زیستبوم صنعت خودرو در ایران نتواند پذیرای فناوریهای روز دنیا باشد و علاوهبر عقبماندگی شدید از سایر رقبای خود در عرصه بینالملل و عدم نقشآفرینی در زنجیرههای ارزش جهانی و منطقهای، موجب نارضایتی در کشور نیز باشد.
از طرفی، ماهیت سیاسی اقتصادی بنگاههای خودروسازی موجب شده معماری نظام تنظیمگری و سیاستهای صنعتی حاکم بر این صنعت، بهعنوان یکی از مهمترین مسائل ریشهدار و تاریخی این صنعت که نقش قابلتوجهی در شکلگیری نظام مسائل صنعت خودرو داشته، مطرح باشد. به همین منظور، در اولین گام بهسمت ساماندهی صنعت خودرو لازم است آسیبشناسی دقیقی از نظام تنظیمگری این صنعت از ابعاد و لایههای مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فنی ارائه داد که در این گزارش سعی شده است به این موضوع پرداخته شود.
در این گزارش یک مدل تلفیقی براساس مدل تحلیل نهادی ویلیامسون، نظریههای تحلیل اقتصاد سیاسی نهادی و مدلهای تحلیل رقابتپذیری صنایع معرفی شده که از طریق آن بتوان تحلیل واقعی نظام تنظیمگری در صنعت خودرو و آسیبشناسی را ارائه داد:
با توجه به اینکه، عمده تأثیرات نظام تنظیمگری صنایع خودروسازی، در سطوح دوم و سوم ظاهر میشود، این گزارش بر تکمیل مدل تلفیقی بالا برای صنعت خودروسازی با تأکید بیشتر بر این دو سطح متمرکز است:
الف) تبیین سطح دوم
در راستای تبیین سطح دوم تحلیل لازم است اشاره شود که هویت صنعت خودرو ناشی از تغییرات سیاست کلان دولتها دائماً دستخوش تغییر بوده و هرگز نتوانسته به هویت و چشمانداز واحد برای یک دوره بلندمدت دست یابد. این جمله بهمعنای آن نیست که فرایند توسعه صنعت خودروسازی باید فارغ از سیاستهای کلان دولت و حاکمیت تعیین شود، بلکه بهمعنای آن است که لازم است، براساس دکترین جمهوری اسلامی در مواجهه با دنیا و با تعریف هویت ایرانی و شیوه جانمایی اقتصاد ایران در منطقه و دنیا، یک هویت و آیندهای واضح و مشخص برای این صنعت ترسیم شود که بتوان براساس آن برای توسعه این صنعت برنامهریزی و سیاستگذاری کرد. بهعبارتدیگر پیششرط وجود نظام تنظیمگری کارآمد در صنعت خودرو، وجود یک چشمانداز مشترک است که مطابق آن الگوی توسعه صنعت خودرو تدوین شده و همه ابزارها در آن جهت بسیج شود.
فارغ از این مسئله، تداخل نهادی شدید در این عرصه باعث توزیع نامتوازن و ناهماهنگ قدرت تصمیمگیری در نظام تنظیمگری صنعت خودرو شده است و این توزیع، میان نهادهایی با ساختار منافع بعضاً متعارض با یکدیگر رخ داده است. ازاینرو، امکان پیشبرد یک برنامه واحد جهت توسعه صنعت خودرو، از نظام اداره کشور سلب شده و نهادهای مختلف هرکدام در یک جهت متفاوت اقدام به سیاستگذاری میکنند. این مسئله در شرایط فقدان طرح مشخصی برای آینده در صنعت خودرو، بهنحوی تشدید یافته که منجر به شرایط بحرانی در این صنعت شده است.
علاوهبر موارد مذکور، ساختار سهامداری شرکتهای ایرانخودرو و سایپا بهشکلی است که بهرغم واگذاری عمده سهام دولت، عملاً مدیریت بنگاه بهصورت کامل در اختیار دولت قرار دارد، درنتیجه دولت یا هر نهادی که از امکان چانهزنی با دولت و یا بخشهای مرتبط با صنعت خودرو بهرهمند است، موفق به اعمالنظر و دخالت بیواسطه و بدون درنگ در این شرکتها خواهد شد. این مسئله موجب شده که اولاً شرکتهای خودروسازی و مدیران آن کاملاً براساس منافع اجزای مختلف دولت و حاکمیت اقدام به تصمیم گیری کنند و الزاماً منافع شرکت را تأمین نکنند، ثانیاً با تغییر کلی و جزئی در دولتها (تغییر رئیسجمهور، وزیر و ...) و حتی تغییر در سایر نهادها، صنعت خودرو دستخوش تحولات فراوان شود. ازاینرو، بهصورت ساختاری امکان سرمایهگذاری بلندمدت بهویژه در حوزههای فناورانه که بهدلیل بازدهی دیرهنگام و طولانی نیازمند امنیت سرمایهگذاری بالایی است- در این صنعت از بین رفته و بنگاهها را درگیر روزمرگیهای فراوان کرده است. ثالثاً ازآنجاکه دولت در ظاهر سهام خود را واگذار کرده عملاً مسئولیتپذیری کمتری، نسبت به زمانی که بهصورت رسمی سهامدار خودروسازان بوده است، از خود نشان میدهد.
ب) تبیین سطح سوم
در ادامه و در راستای تبیین سطح سوم تحلیل لازم است اشاره شود که دولت ابزارهای گوناگونی برای قاعدهگذاری در اختیار دارد. جهت اتخاذ یک سیاست صنعتی مناسب برای توسعه صنعت خودرو، دولت باید با استفاده از ابزارهای تنظیمگری کارآمد و هماهنگ براساس این ابزارها، مسیر توسعه صنعت خودرو را هموار کند. ابزارهای تنظیمگری بهکار گرفته شده ازسوی بخشهای مختلف نظام تنظیمگری صنعت خودروی کشور نیز ازجمله تعرفهگذاری واردات خودرو و قطعات منفصله، سازوکار قیمتگذاری و تعیین مدل عرضه، استانداردهای اجباری، مشوقهای مالی و مالیاتی در کنار سایر مواردی که در گزارش بهطور مفصل مورد بررسی قرار گرفته است، هرچند هرکدام بهتنهایی هدف خاصی را دنبال میکنند، اما اجتماع آنها در کنار یکدیگر بهلحاظ اقتصادی مشوق عدم حرکت خودروسازان بهسمت طراحیهای جدید، عدم طراحی و تولید پلتفرمهای بهروز، عدم افزایش ساخت داخل، عدم افزایش کیفیت و ایمنی بوده است. عمده ابزارهایی که دولت برای توسعه صنعت خودروسازی در ایران پیگیری کرده است را میتوان بهصورت زیر دستهبندی کرد:
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه تولید،
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه تجارت،
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه عرضه،
-ابزارهای مورد استفاده در حوزه نوسازی.
لازم است توجه شود که استفاده دولتها از ابزارهای تنظیمگری در صنعت باید واجد سه ویژگی مشروط، هوشمند و زماندار باشد؛ بدینمعنا که، حمایتهای دولت از صنعت خودرو باید مشروط به عملکرد خودروسازان باشد. اگر در شرایط انحصار، حمایتها از صنعت خودرو مشروط به عملکرد بنگاههای خودروساز نباشد، این حمایتها حاصلی برای توسعه و جهانی شدن بنگاههای خودروسازی نخواهد داشت. حمایتها از صنعت خودرو باید هوشمند باشد؛ منظور از حمایتهای هوشمند، دست گذاشتن روی گلوگاههایی است که توسعه فناوری را تحریک میکند. در مقابل گلوگاههایی که منجر به از بین رفتن انگیزه نوآوری میشود باید اصلاح شود. بهطور مثال، تنها حمایت مهم دولت ایران از صنعت خودروی ملی، تعرفهگذاری سنگین برای واردات است. این حمایت بدون اتخاذ یک سیاست رقابت داخلی منجر به از بین رفتن انگیزه توسعه محصول بهروز و نوآوری خواهد شد. در مقابل دولت میتواند بهنوعی از حمایت روی آورد که نوآوری و توسعه فناوری را تحریک کند. بهطور مثال، دولت میتواند درصدی از هزینههای تحقیق و توسعه خودروسازان را تقبل کند و یا اعطای تسهیلات ارزانقیمت را منوط به توسعه فناوری قوای محرکه نماید. حمایت از صنایع باید زماندار باشد و دولت باید دائماً چشمانداز کاهش حمایتهای خود را به بازیگران فعال در آن صنعت گوشزد کند. هدف از حمایتهای دولتی رقابتپذیر شدن تولیدات و توسعه فناوری در صنایع است تا این صنایع از مرحله نوزادی به بلوغ برسند.
با توجه به نکات گفته شده، ازجمله عوامل شکست ابزارهای تنظیمگری مورد استفاده در این حوزه، ایرادات راهبردی در سیاستنویسی و استفاده از ابزار سیاستی بوده است. دولت با ابزارهای زیادی که در اختیار دارد میتواند انگیزه و تصمیم شرکتها را تحتتأثیر قرار داده و سود بنگاه را همراستا با سود و منافع ملی کند. در ادبیات توسعه به این نکته تأکید میشود که یکی از موارد شکست بازار که دولتها موظف به دخالت در مکانیسم بازار برای رفع شکست بازار هستند، آثار خارجی است. منظور از آثار خارجی مواردی است که متغیرهای مهم برای منافع ملی در تابع سود بنگاهها جایی ندارند. در این مواقع دولت با دخالت متناسب و هوشمندانه سود بنگاه را همراستا با سود کشور میکند.
با توجه به فضای شرح داده شده، عجیب نیست که پس از گذشت چند دهه از صنعت خودرو در ایران، هنوز این صنعت به مرحله توسعهیافتگی نرسیده و نتوانسته انتظارات را برآورده کند. نکته مهمی که در اینجا باید به آن توجه کرد این است که هر اقدامی برای بهبود و تحول در صنعت خودرو بدون آنکه تغییراتی در معماری نظام تنظیمگری صنعت خودرو و محتوای تصمیمات آن ایجاد کند، ناموفق خواهد بود؛ بهعبارت دیگر، تمرکز بر اتفاقات و فرایندهای شرکتهای خودروسازی، بدون توجه به محیط نهادی و ساختار تنظیمگری آن، حتماً ناکام خواهد ماند و لازم است تغییراتی در ساختار و محتوای تصمیمات نظام تنظیمگری صنعت خودرو ایجاد شود. بر همین اساس، در گزارش بعدی- در ادامه این سلسلهگزارش- به بررسی نظام تنظیمگری صنعت خودرو از دریچه تحلیل سیستمی پرداخته میشود، درنهایت و در گزارش سوم، برمبنای آسیبشناسی صورت گرفته، پیشنهادهایی در قالب چند سناریو، در راستای بازطراحی نظام تنظیمگری این صنعت ارائه خواهد شد.
مدل استقرار سیاسی، بر دو سطح پیکربندی سیاسی و اقتصادی تأکید دارد. پیکربندی سیاسی برای ارزیابی توانمندی ساختار سیاسی حاکم، در اجرای سیاست بهکار میرود. در این چارچوب، ائتلاف حاکم در دو محور توزیع قدرت افقی و توزیع قدرت عمودی ارزیابی میشود. محور افقی قدرت سازمانهای سیاسی را که در ائتلاف حاکم حضور ندارند نشان داده و محور عمودی نسبت قدرت سطوح بالای ائتلاف حاکم به قدرت سطوح پایین را نشان میدهد.
جدول ۱ پیوست. پیکربندی سیاسی، انواع حامیپروری
توزیع قدرت افقی (جناحهای خارج از قدرت نسبت به ائتلاف حاکم) |
|||
ضعیف؛ ائتلاف حاکم افق دید بلندتری دارد |
قوی؛ افق دید کوتاهتر |
||
توزیع قدرت عمودی نیرویهای سطوح پایینی |
ضعیف؛ رئیس دولت از توانمندی اجرای بالایی برخوردار است. |
ائتلاف بالقوه توسعهگرا مخالفت ضعیف از جانب گروههای خارج از قدرت به ائتلاف حاکم ثبات و افق بلندمدت میدهد. قدرت محدود سطوح پایینی موجب توانمندی اجرای بالا میشود. درنتیجه ایجاد دولت توسعهگرا ممکن است: کره جنوبی دهه 1960 |
ائتلاف اقتدارگرا (آسیبپذیر) توانمندی اجرای در مرحله اول احتمالاً بالا بوده، اما مخالفان قوی بهمعنی استفاده از زور یا محدودیتهای قانونی است که ائتلاف را آسیبپذیر میسازد. دولت نظامی پاکستان دهه 1960، بنگلادش دهه 1980 و 1990 |
قوی؛ توانمندی اجرای ضعیفتر |
حزب مسلط (ضعیف) وقتی سطوح پایینی قویتر شده یا چند دسته میشوند توانمندی اجرا ضعیفتر میگردد. جناحهای خارج از قدرت هم احتمالاً با خروج حامیان ناراضی از ائتلاف قدرتمندتر میشوند. هند تحت کنترل حزب کنگره در دهه 1950 و 1960، تایلند تحت کنترل تاکسین در دهه 2000، تانزانیا تحت کنترل CCM 1992-، بنگال غربی تحت کنترل CPM 1977- |
استقرار حزبی رقابتی محدودیتآورترین شرایط. نتیجه بستگی به ائتلاف حاکم دارد. ائتلاف توسعهگرا میتواند در مراحل اولیه انباشت و انتظام مؤثر باشد. اما اگر ائتلاف انگیزهها یا نگرانیهای دیگری یا افق دید کوتاهی داشته باشد احتمالاً این اتفاق روی نخواهد داد: تانزانیا 1990 و 2000 |
مأخذ: [6].
همانطور که مشاهده میکنید محور افقی نشان میدهد که هرچه رقبای ائتلاف حاکم از قدرت بیشتری برخوردار باشند، ائتلاف حاکم برای حفظ موقعیت خود به سیاستهای کوتاهمدت روی میآورد. از طرف دیگر، در صورت ضعیف بودن رقبا، ائتلاف حاکم با خیال راحت میتواند سیاستهای بلندمدتتری را در دستور کار قرار دهد. در محور عمودی، نسبت قدرت و استقلال سطوح پایینرده ائتلاف حاکم نسبت به سطوح بالارده مدنظر است. هرچه سطوح پایینی از قدرت و استقلال کمتری برخوردار باشند، سطوح بالای ائتلاف حاکم تسلط بیشتری بر آنها داشته و قدرت اجرایی آن افزایش پیدا میکند.
ترکیب محور افقی و عمودی نوع پیکربندی سیاسی یک کشور را مشخص میکند. هرچند گونهشناسی ایدئال ارائه شده برای سادهسازی است و بسیاری از موارد استقرار سیاسی در مرزهای بین اینها قرار میگیرند. برای مثال احزاب مسلط میتوانند نزدیک به ائتلاف توسعهگرا باشند یا ائتلاف توسعهای که با مقاومت رو به رشدی مواجه است بهسمت ائتلاف اقتدارگرای آسیبپذیر متمایل شود.
با توجه به ویژگیهای ساختار سیاسی ایران، این ساختار طیف گستردهای از جریانها، گروهها و افراد را در خود جای داده که در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی با هم به رقابت میپردازند. شدت رقابتهای جناحی که به جابهجایی مستمر قدرت در قوه مجریه و مجالس پس از انقلاب انجامیده است، موجب شده تا سه ویژگی توانمندی اجرای پایین، افق زمانی کوتاهمدت و تکیهبر سیاستهای توزیعی ازجمله ویژگیهای این نوع سازمان سیاسی باشد.
اجرای سیاستهای توسعهای نهتنها به توانمندی ائتلاف حاکم، بلکه به توانمندی بنگاههای اقتصادی هم وابسته است. یکی از دلایل مهمی که موجب شکست سیاستهای حمایتی بهمنظور ظهور شرکتهای رقابتپذیر در کشورهای در حال توسعه میشود این است که روابط دولت- بخش خصوصی منجر به این میشود که رانتها بهجای اینکه صرف افزایش بهرهوری و یادگیری گردند بهطور غیرمولد تسخیر شوند. نقش توانمندیهای مولد شرکتها و قدرتشان نسبت به سازمانهای سیاسی در جدول 2 پیوست خلاصه شده است.
جدول 2 پیوست. پیکربندی اقتصادی، ساختار حامیپروری و قدرت سازمانی سرمایهداران نوظهور
توزیع قدرت افقی (جناحهای خارج از قدرت نسبت به ائتلاف حاکم) توانمندیهای فناوری– کارآفرینی |
|||
بالا؛ توانایی جذب فناوریهای پیچیده را دارد. |
پایین؛ از فناوریهای ساده یا منابعمحور استفاده میکند. |
||
توانمندی چانهزنی سیاسی سرمایهگذاران مولد |
بالا؛ انتظامشان سخت است، اما میتوانند از قدرت سیاسی برای جذب فناوری بهره گیرند. |
توانمندی بالا و نفوذ سیاسی بالا سرمایهداران توانایی انباشت را داشته، اما بهسختی قابل انتظام هستند. بنگاههای مولد با در معرض رقابت بازار قرار گرفتن ممکن است، اما توسعه سرمایهداران جدید محدود شده، مناطق پیشرفته هند پس از 1990، تایلند 1980 و 1990 |
توانمندی متوسط تا پایین و نفوذ سیاسی بالا قدرت سیاسی میتواند محرک مراحل اولیه انباشت باشد، اما انتظام از طریق بازار یا سیاست صنعتی مشکل است. با معرفی بازار رقابتی داشتن بنگاههای با فناوری پایین رقابتپذیر ممکن است. کره جنوبی دهه 1950 و 1960، بیشتر مناطق هند و بنگلادش امروز |
پایین؛ انتظامشان آسان است ولی قدرت سیاسی برای راهبری جذب فناوری را ندارند. |
توانمندی بالا با ارتباطات سیاسی ضعیف نتیجه بستگی به سازمان ائتلاف حاکم دارد. با ائتلاف توسعهگرا، سیاست صنعتی و انتظام کارآمد ممکن است: کره جنوبی دهه 1960 تا 1980. امّا احزاب مسلط میتوانند تأثیر معکوس داشتهباشند: بنگال غربی دهه 1980 و 1990، تایلند تحت کنترل تاکسین دهه 2000 |
توانمندی متوسط تا کم و ارتباطات سیاسی ضعیف (محدودیتآورترین شرایط) نتیجه بستگی به ائتلاف حاکم دارد. ائتلاف توسعهگرا میتواند در مراحل اولیه انباشت و انتظام مؤثر باشد. اما اگر ائتلاف انگیزهها یا نگرانیهای دیگری یا افق دید کوتاهی داشته باشد احتمالاً این اتفاق روی نخواهد داد: تانزانیا 1990 و 2000 |
مأخذ: همان.
محور افقی نشاندهنده توانمندی سازمانهای اقتصادی و محور عمودی نشاندهنده قدرت سیاسی آنهاست. شرکتهای با توانمندی بالا آنهایی هستند که در سطح جهانی رقابتپذیر بوده یا نزدیک به کسب چنین جایگاهی هستند. شرکتهای با توانمندی پایین آنهایی هستند که از سازماندهی ضعیفی برخوردار بوده و برای ادامه حیات احتمالاً به رانت بیشتری برای مدت طولانیتر نیاز دارند. شرکتهای با قدرت سیاسی بالا با استفاده از شبکههای قدرتشان مثل ارتباط با بعضی سیاستمداران قادر به حفظ رانتها هستند. انتظام شرکتهایی که از قدرت ایستادگی کمتری برخوردار هستند آسانتر است (اگر ائتلاف سیاسی توسعهگرا باشد). همچنین دریغ کردن حمایت از این شرکتها نیز راحتتر صورت میگیرد (اگر ائتلاف سیاسی انگیزههای کوتاهمدت تسخیر رانت داشته باشد). این وابستگیهای متقابل بین دو گزاره قدرت اقتصادی و قدرت سیاسی میتواند پیشبینیها درخصوص نتایج مدیریت رانت را منحرف کند.
اقتصاد سیاسی نهادی تحلیل چرایی وضع قواعد و مقررات را برعهده دارد. در این بخش با توجه به رویکرد استقرار سیاسی مشتاق خان، تحلیلی از استقرار سیاسی صنعت خودرو و تبعات آن ارائه میشود. صنعت خودروسازی کشور در قالب پیکربندی خان (2010) جزء بنگاههای با توانمندی پایین تا متوسط ولی با نفوذ سیاسی بالا قرار میگیرد. این نوع بنگاهها بهدلیل نفوذ خود میتوانند بدون تلاش زیاد برای یادگیری و ارتقای رقابتپذیری، سیاستهای حمایتی دولت را حفظ کنند. اتفاقی که درخصوص صنعت خودروسازی ایران هم رخ داده است. یعنی مراحل اولیه رشد و توسعه صنعت رخ داده، ولی تلاشی برای یادگیری و ارتقای رقابتپذیری دیده نمیشود.
ترکیب پیکربندی سیاسی و پیکربندی اقتصادی، ویژگیهای استقرار سیاسی کشور را نشان میدهد. دو بنگاه بزرگ خودروسازی بهعنوان شرکتهای بزرگ و صاحبنفوذ سیاسی، بهشدت مستعد تسخیر سیاستهای حمایتی هستند. ازاینرو، برای تدوین هرگونه سیاست حمایتی باید نسبت به خطر تسخیر سیاست آگاه بود. تعیین اهداف دقیق، مشخص و محافظهکارانه میتواند امکان موفقیت سیاستهای حمایتی را تا حدی افزایش دهد.
از طرف دیگر، تداوم استقرار سیاسی حامیپرور نیازمند سیاستهای توزیعی است. ازاینرو عجیب نیست که بسیاری از سیاستهای دولت که بر صنعت خودروسازی اثرگذار است بیشتر از اینکه توسعهای باشد، ماهیت توزیعی دارد. ازجمله این اقدامات و سیاستها میتوان به جلوگیری از تعدیل نرخ ارز در زمان افزایش درآمدهای ارزی، قیمتگذاری دستوری، مداخله در شیوه فروش، استخدامهای سفارشی و ... اشاره کرد. بهنظر میرسد بسط و تکمیل نظام رفاهی بتواند تا حدی جلوی تمایل سیاستگذار به مداخلات توزیعی را بگیرد. برخی از دلالتهای اصلی دلالت اصلی استقرار سیاسی ایران برای صنعت خودرو و آثار و راهحلهای پیشنهادی مربوط را در جدول 3 پیوست مشاهده میکنید. ادعا این است که سیاستگذاری صنعت خودروسازی بدون توجه به این دلالتهای مهم استقرار سیاسی، اثرگذار نخواهد بود.
جدول 3 پیوست. اثرات استقرار سیاسی ایران بر نظام تنظیمگری صنعت خودرو
ویژگیهای کلان استقرار سیاسی برای صنعت خودرو |
آثار استقرار سیاسی |
راهحلهای پیشنهادی |
نگاه توزیعی دولت |
عدم تعدیل نرخ ارز، قیمتگذاری دستوری، مداخله در شیوه فروش و استخدامهای سفارشی |
تغییر رویکردهای توزیعی دولت از طریق بسط و تکمیل نظام رفاهی؛ مانند گسترش بیمه بیکاری بهمنظور افزایش انعطافپذیری نیروی کار |
توانمندی اجرای نسبتاً پایین |
عدم موفقیت سیاستهای صنعتی پیچیده در قبال صنعت خودرو |
اتخاذ سیاستهای بدون پیچیدگی در فرایند اجرا |
افق زمانی کوتاهمدت تصمیمات |
تصمیمات آنی و دارای تأثیرات محدود ولی کوتاهمدت |
تعیین اهداف دقیق، مشخص، محافظهکارانه و قابل سنجش ذیل نقشه راه بلندمدت |
اثرگذاری بنگاههای بزرگ در ساختار تصمیمگیری |
تسخیر سیاست حمایتی، لابی کردن برای دریافت کمک، عدم توانمندی دولت در انتظام خودروسازان مانند کاهش تدریجی تعرفه واردات |
تنظیم دوباره روابط دولت و بنگاه؛ همچنین حمایت از قطعهسازان بخش خصوصی میتواند نتایج بهتری در پی داشته باشد. |
مأخذ: بررسیهای پژوهش.