نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسنده
کارشناس گروه شفافیت، تعارض منافع و مبارزه با فساد (سلامت اداری) دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، توجه جدی به شفافیت به عنوان یک مفهوم ویژه و مستقل، به تدریج از ابتدای دهه ۹۰ شمسی به عنوان یک مطالبه اجتماعی مطرح و مورد توجه خط مشی گذاران قرار گرفت. در حال حاضر، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» تنها قانونی است که موضوع شفافیت را به صورت یک مفهوم مستقل مورد توجه قرار داده است. بااین حال، این قانون در برآورده ساختن اهداف شفافیت، کاستی ها و نواقصی دارد. ازاین رو، خط مشی گذاران این حوزه در تلاش برای رفع این نقیصه، مقررات گذاری مستقل شفافیت را در دستور کار خود قرار داده اند. در این گزارش به بررسی طرح ها، لوایح و قوانینی که به صورت مستقیم شفافیت جامع تمامی دستگاه های اجرایی کشور را مدنظر قرار داده اند – و نه صرفاً به شفافیت بخشی توجه کرده باشند – پرداخته شده است. نتایج این مطالعه بیانگر آن است که ایجاد سازوکارهای موازی و چندگانه، همان طور که در طرح ها و لوایح مرتبط با این موضوع پیش بینی شده، موجب ارتقا و بهبود وضع شفافیت حکمرانی در کشور نخواهد شد و اقتضای ایجاد شفافیت در نهادهای حکمرانی کشور در گروی انجام اصلاحات نهادی و فرایند قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است. ازاین رو، پیشنهاد مشخص آن است که ضعف ساختاری و نهادی و همچنین ضعف در ضمانت اجرای این قانون رفع شده و این قانون ارتقا یابد. طراحی سازوکارهای انگیزشی برای دستگاه ها برای ارائه اطلاعات به مردم، از دیگر اصلاحاتی است که باید در این قانون اعمال شود.
گزیده سیاستی
قوانین، طرحها و لوایح برای ایجاد شفافیت در نظام حکمرانی کشور، در سالهای اخیر در دستور کار قرار گرفته است. در این گزارش «لایحه شفافیت،» طرحهای «الزام به انتشار داده و اطلاعات» و «شفافیت قوای سه گانه دستگاههای اجرایی و نهادهای عمومی غیردولتی» و قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» مورد بررسی قرار گرفته است. اصلاح، تکمیل و ارتقای قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات،» تنها راهکار جامع، مفید و اصولی جهت ارتقای شفافیت به شکلی عملی برای عدم ایجاد تشتت در نهادهای اجرایی این موضوع در کشور است.
کلیدواژهها
موضوعات
با توجه به ماهیت پیچیده فساد، لازم است که در مبارزه با فساد به سیاستها و تدابیر پیشگیرانه بیش از سیاستهای پسینی و تنبیهی توجه شود. سیاست پیشگیری با سازوکار افزایش شفافیت و ایجاد اصلاحات در فرایند انجام امور، نوعی تغییر رویه در مبارزه با فساد را ایجاد میکند. شفافیت، ازاینرو اهمیت دارد که جلب اعتماد عمومی به نظام حاکم، بدون وجود آن امکانپذیر نیست. درواقع، وجود شفافیت شرط لازم برای کسب اعتماد عمومی نسبت به دستگاه حاکم و شیوه اداره کشور است. برای اینکه مردم فعالتر در حکمرانی و اداره کشور مشارکت کنند، باید به اطلاعات با کیفیت بهتر و کمیت بیشتر دسترسی پیدا کنند که این امر با توسل به ابزار شفافیت اطلاعات میسر میشود. درحقیقت، شفافیت فعالیتهای دولت یک وضعیت لاینفک از حکمرانی خوب و مشارکت فعال شهروندان است.
در حال حاضر، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» مصوب سال 1387، تنها قانونی است که موضوع شفافیت (دسترسی عموم مردم به اطلاعات عمومی در اختیار حکومت) را بهصورت یک مفهوم مستقل مورد توجه قرار داده است. در کنار قانون مذکور، لایحه «شفافیت»، طرح «الزام به انتشار داده و اطلاعات» و طرح دوفوریتی «شفافیت قوای سهگانه دستگاههای اجرایی و نهادهای عمومی غیردولتی» نیز به موضوع شفافیت پرداختهاند.
هدف از ارائه طرحها، لوایح و قوانین مختلف در زمینه شفافیت، استفاده از مزایای شفافیت است، حال آنکه تعدد نظامهای مختلف برای ایجاد شفافیت، خود عامل عدم کارآمدی خواهد شد و مسئلهای جدید در برابر نظام حکمرانی قرار خواهد داد.
موضوع شفافیت در طرحها و لوایح مختلف در دو محور مدنظر قرار گرفته است. 1) مفهوم شفافیت بهعنوان مفهومی مستقل مورد توجه و مقرراتگذاری قرار گرفته است. 2) مصادیق شفافیت مورد توجه قرار گرفته است. نتایج بررسی لوایح، طرحها و قوانین مرتبط با شفافیت بهشرح زیر است:
امروزه یکی از چالشهای اساسی نظامهای حکمرانی، فساد و ناکارآمدی است. آثار مخرب فساد (مانعتراشی برای رشد اقتصادی، افول مشروعیت سیاسی، کاهش اعتماد اجتماعی و...)، همواره دولتها را به تدوین و اجرای سیاستهایی (خطمشیهایی) در راستای پیشگیری و مبارزه با این مسئله ترغیب کرده است.
سیاستهای مقابله با فساد بیش از آنکه بر راهکار نهادی و شناخت عوامل مؤثر بر بروز فساد، سیاستها و قوانین پیشینی و پیشگیری از فساد متکی باشند، بر روشهای پسینی و دستگیری مجرمین متکی بوده است. نتایج یک مطالعه در مورد رویههای سیاستی برنامههای ضدفساد در ایران نشان میدهد که سازوکارهای ضدفساد در کشور، شامل پاسخگویی مالی (برنامه تنظیم امور بودجهای و کنترل مالی)، ترس از احتمال کشف و مجازات (برنامه آشکارسازی و حسابکشی)، ایجاد رقابت (برنامه آزادسازی و خصوصیسازی) و ترس از تنبیه (برنامه بازدارندگی و مجازات) میشوند [1].
تداوم و افزایش کشف فساد طی سالهای اخیر، مسئله فساد و چگونگی مبارزه با آن را بسیار بحثبرانگیز کرده و تغییراتی در رویه مبارزه با فساد در کشور در حال شکلگیری است. این تحول روبهجلو که به سیاستها و تدابیر پیشگیرانه بیش از سیاستهای بعد از وقوع جرم و تنبیهی توجه دارد؛ درصدد است مانع سوءاستفاده مقامات و کارکنان بخش عمومی از صلاحیتهای اعطا شده به آنان باشد. بنابراین در سیاست پیشگیری با استفاده از سازوکار افزایش شفافیت و ایجاد اصلاحات در فرایندها، تغییر رویه در مبارزه با فساد اتفاق افتاده و رویه تنبیهی به رویه پیشگری از فساد تبدیل میشود.
کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد طی قطعنامهای ویژگیهای اساسی حکمرانی خوب را شفافیت، مسئولیت، پاسخگویی، مشارکت، حاکمیت قانون و انعطافپذیری میداند. بنابراین، شفافیت بهعنوان یکی از عناصر اساسی حکمرانی خوب، حضور مردم را در توسعه و اجرای نظم عمومی تشویق میکند. برای اینکه مردم فعالتر در حکمرانی و اداره کشور شرکت کنند، باید به اطلاعات با کیفیت بهتر و کمیت بیشتر دسترسی پیدا کنند [2].
شفافیت در آموزههای دین اسلام نیز یکی از موارد مورد توجه بوده و یک اصل برای حکومت دینی بهشمار میرود و از جهات مختلفی قابل بررسی است. قاعده اصحار یکی از مهمترین مبانی دینی درخصوص شفافیت است.
اصحار بهمعنای آشکارسازی و شفافیت است و «اَصحِر» یعنی آشکار کن و شفافساز. این تعبیر از صحرا گرفته شده است. یعنی امور و مسائل را چون در صحرا در برابر مردمان قرار ده و آشکار ساز، که در صحرا همه چیز روشن و آشکار است. امیرالمؤمنین علی(ع) درنامه 53 نهجالبلاغه که معروف به عهدنامه مالک اشتر است از این تعبیر استفاده کرده و خطاب به مالک میفرمایند: «وَ إِنْ ظَنَّتِ الرَّعِیَّهُ بک حَیْفاً، فَأَصْحِرْ لَهُمْ بعُذْرِک، وَاعْدِلْ عَنْک ظُنُونَهُمْ بإِصْحَارِک، فَإِنَّ فى ذَلِک رِیَاضَهً مِنْک لِنَفْسِک وَ رِفْقاً برَعِیَّتِک وَ إِعْذَاراً تَبْلُغُ بهِ حَاجَتَک مِنْ تَقْوِیمهمْ عَلَى الْحَقِ». «اگر شهروندان گمان بردند که در موردى ستمى مرتکب شده اى، دلیل خود را برایشان شفاف آشکار کن و با این شفافسازیات، گمانهای بد ایشان را از خویش بگردان، که در این کار، گونهای پرورش دادن نفست است و همراهی و نرمشی با شهروندانت و دلیل آوردنی است که با برپا داشتن و بردن آنان به راه حق به خواست خودت هم رسیدهای».
همچنیننامه 50 نهجالبلاغه که خطاب به مسئولان و فرماندهان نظامی است. امیرالمؤمنین میفرمایند: «اَلا وَ اِنَّ لَکُم عِندِی اَن لَا اَحتَجِبَنَّ دُونَکُم سِرّاً اِلّا فِی حَربٍ وَ لَا أطوِیَ دُونَکم أمرًا إلا فِی حُکمٍ وَ لا اُؤَخِّرَ لَکُم حقّاً عَن مَحَلِّهِ، وَ لا أقِفَ بِهِ دُونَ مَقطَعِهِ وَ أن تَکونوا عِندِی فِی الحَقِّ، سَوَاءً «بدانید، حقی که شما برعهده من دارید این است که چیزی را از شما مخفی ندارم، جز اسرار جنگ را و کاری را بیمشورت شما نکنم، جز اجرای حکم خدا. حقی را که از آن شماست از موعد خود به تأخیر نیفکنم و تا به انجامش نرسانم از پای ننشینم و حق شما را به تساوی دهم».
مقام معظم رهبری در تفسیر این بخش از نامه امیرالمؤمنین میفرمایند: «شفافیت را امیرالمؤمنین یاد داده؛ میگوید حق شما بر من -یعنی حقی که شما پیش من دارید- [این است که] هیچ رازی را از شما پنهان ندارم، هیچ حرفی را از شما پنهان نکنم، مگر در جنگ و مسائل جنگ و مسائلی که با دشمن طرف هستیم. مسئولان جز در موارد نظامی، امنیتی و اموری که با دشمن مقابله داریم، باید شفاف باشند و هیچ رازی را از مردم پنهان نکنند»[3] (مقام معظم رهبری، 1397/7/23).
نرگسیان و همکاران [4] نیز در پژوهشی نقش شفافیت در چگونگی ایجاد تمدن نوین اسلامی بررسی کردهاند که در شکل 1 قابل مشاهده است.
شکل 1. جایگاه شفافیت در ایجاد تمدن نوین اسلامی
اصول و موارد متعدد دیگری نیز در سیره و آیات قرآن درخصوص شفافیت و لزوم پاسخگویی مسئولین که پیشزمینه آن آگاهی مردم از اطلاعات حاکمیتی است، وجود دارد که نیاز است در پژوهشهای جداگانهای مورد توجه قرار گیرد.
شفافیت ابزاری جهت مقابله با فساد، ارتقای حکمرانی و بهبود مشارکت مردم در نظام حکومتداری کشور است. ازاینرو در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، ضرورت اقدام جدی در رابطه با شفافیت بهعنوان یک مفهوم ویژه و مستقل، از سال 1392 مورد تأکید دولت و حاکمیت قرار گرفت. در همین راستا لایحهای با عنوان «لایحه شفافیت» تدوین و در سال 1398 تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است. در حال حاضر، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» تنها قانونی است که شفافیت (دسترسی عموم مردم به اطلاعات عمومی در اختیار حکومت) را بهصورت یک موضوع مستقل مورد توجه قرار داده است که در سال 1387 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. علاوهبر قانون و لایحه مذکور، طرحی هم با عنوان «الزام به انتشار داده و اطلاعات» در جلسه علنی 1399/9/5 مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. همچنین در تاریخ 23 فروردینماه سال 1401، طرح دوفوریتی «شفافیت قوای سهگانه دستگاههای اجرایی و نهادهای عمومی غیردولتی» در صحن علنی مجلس اعلام وصول شد. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، لایحه شفافیت و طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات، هرکدام سازوکاری مختلف جهت اجرای شفافیت در کشور پیشنهاد دادهاند. طرح اخیر «شفافیت قوای سهگانه، دستگاههای اجرایی و سایر نهادها» نیز احکامی جهت اجرای شفافیت بدون پیشنهاد سازوکاری جدید ارائه کرده است. تشتت و تکثر طرحها و لوایح و قوانین موجود در کشور درخصوص شفافیت، اگرچه نشان از دغدغه نظام حکمرانی جهت شفافسازی است، اما اگر در یک نظام و یک نقشه جامع، جایگاه هرکدام مشخص نشود، خود باعث عدم شفافیت و عدم کارایی نظام حکمرانی خواهد شد. بهعبارتی با ارائه طرحها و لوایح مختلف در زمینه شفافیت، بناست که از مزایای شفافیت استفاده برده شود، حال آنکه تعدد نظامهای مختلف برای ایجاد شفافیت، خود عامل عدم کارآمدی خواهد شد و مسئلهای جدید در برابر نظام حکمرانی قرار خواهد داد. در شکل 2، سیر بررسی طرحها و لوایح مرتبط با شفافیت آمده است.
شکل 2. سیر زمانی طرح موضوعات شفافیت در نظام حکمرانی و قانونگذاری در کشور
در این گزارش به بررسی لوایح و طرحهایی که موضوع شفافیت در دستور کار نهادهای سیاستگذاری قرار گرفته است، پرداخته شده و در پایان پیشنهادهای سیاستی جهت تقویت موضوع شفافیت در نظام قانونی کشور ارائه میدهد.
شایان ذکر است که بهصورت موضوعی قوانین و طرحهایی درخصوص شفافیت در یک حوزه خاص نیز وجود دارند، برای مثال موضوع شفافیت آرای نمایندگان که سالهای زیادی از طرح آن میگذرد، اما در این گزارش تنها به مواردی از گزینههای قانونی پرداخته خواهد شد که هدف آنها شفافیت در تمامی سطوح حاکمیت بوده و در پی ایجاد ساختار و فرایندی کلی جهت ایجاد شفافیت در نظام هستند و قوانین موضوعی شفافیت در این مجال بحث نخواهد شد.
در رابطه با مفهوم و مصادیق شفافیت در حوزههای گوناگون بهصورت موضوعی (شفافیت عملکرد نمایندگان، ارتقای شفافیت مجلس شورای اسلامی، شفافیت مالی در حوزه شهرداریها و شفافسازی منابع تأمین مالی تبلیغات انتخاباتی) گزارشهای متعددی در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی به چاپ رسیده است، [5]، [6]و [7] که از بیان مجدد آنها در این گزارش صرفنظر میشود.
3.رویکردهای شفافسازی در حکومت
یکی از ابزارهای نوین برای مبارزه با فساد، شفافیت است. شفافیت ساختارها، فرایندها، رویهها و عملکردها، ابزاری جدید و کاربردی برای کنترل فساد، افزایش نظارت عمومی و بهطورکلی بهبود و ارتقای سطح کارآمدی نظام حکمرانی است.
متعاقب آزادیهای مطبوعات، بیان و اطلاعات، مفهوم شفافیت از دهه 1970 میلادی به این سو، با شعار «تبدیل خانههای آهنی به خانههای شیشهای»، در کشورهای مختلف توسعهیافته، تعریف شده و مفاد آن بهمرور زمان، اجرا، تثبیت و تقویت شده است. هدف از اجرای شفافیت، در معرض عموم قرار دادن کلیه امور عمومی جامعه بوده و درصدد است بهجای اطلاعرسانی موردی، گزینشی، مقطعی و توأم با سوگیری در مورد مسائل و موضوعات جامعه، امکان اطلاع و آگاهی عموم مردم از همه امور جامعه را بهصورت بدون تبعیض، مستمر و صرفنظر از انواع تحلیلهای ممکن فراهم کند.
مطالعات مختلف نشان داده است که شفافیت میتواند به جلوگیری از فساد، افزایش مشروعیت، بهبود عملکرد و کارایی دولت و ترویج اصول حکمرانی خوب کمک کند [9]. به عقیده برخی، شفافیت حتی باید بهعنوان یک حق اولیه انسانی یعنی «حق دانستن» در نظر گرفته شود [10]. همچنین شفافیت رهاوردهایی برای نظام دمکراتیک در پی دارد:
1)افزایش اعتماد و مشارکت اجتماعی شهروندان از مهمترین رهاوردهای شفافیت است. درواقع، افزایش دانش شهروندان از فرآیندها و عملکرد دولت باعث افزایش اعتماد به دولت میشود [11].
2) در تعدادی از مطالعات انجام شده، بر نقش شفافیت اطلاعات در اقتصاد و جلوگیری از شکست بازار و دستیابی به تخصیص کارآمد منابع تأکید شده است [12]. بهعبارتی، شفافیت به بهبود تخصیص منابع و کنترل فساد کمک میکند و از این طریق هزینههای غیراضافی را کاهش میدهد.
3) شفافیت، کارآمدی فرایندهای تصمیمگیری را بهواسطه انتشار اطلاعات ازسوی دولت افزایش میدهد و منجر به پاسخگویی بیشتر دولت میشود. شفافیت، بهعنوان یک ابزار قصد دارد روابط میان مقامات عمومی و عامه را توسعه دهد تا میان اطلاعات ایجاد شده توسط دولت و آنچه در اختیار شهروندان است، توازنی قوی برقرار کند، تا این امر زمینهای برای تحقق دمکراسی و مشارکت مردم در اداره امور کشور باشد.
دریافت اطلاعات «معتبر» و «بهموقع» از سازمانهای دولتی و خصوصی دو واژه کلیدی است که در گذر زمان در تعریف شفافیت اهمیت یافته است. شفافیت بهمعنای ارائه حق اطلاعاتی مردم به مردم است، به شرطی که اطلاعات داده شده در زمان مناسب، در قالب مناسب، با کیفیت مناسب، در محل مناسب و به مخاطب مورد نظر، ارائه شوند. زمانی که تمامی این شروط بهطور همزمان به وقوع بپیوندد، شفافیت حاصل شده و در صورت نبود هریک از این شروط، شفافیت مدنظر حاصل نشده است. با توجه به این تعریف، شفافیت الزاماً بهمعنای ارائه همه اطلاعات به همه افراد نیست. افشای اطلاعات بهصورت یکجا، بینظم و بدون برنامه زمانی مناسب، شفافیت به حساب نمیآید.
مطالبهگران شفافیت، خواهان فهم چند سؤال هستند: تصمیمگیرندگان چه کسانی هستند؟ چگونه انتخاب میشوند؟ براساس چه اصولی تصمیمگیری میکنند؟ چه تصمیمی اتخاذ میشود؟ منفعت تصمیمهای اتخاذ شده نصیب چه گروه یا افرادی میشود؟
نظامهای حقوقی مختلف در پاسخ به این سؤالات و ایجاد رویه شفافیت، رویکردهای متفاوتی را در پیش گرفتهاند. در رویکرد اول، دولتها در قالب قوانین مختلفی سعی در شناسایی مفهوم شفافیت در موضوعات مختلف کردهاند که ازجمله آن میتوان به قواعد شفافیت پارلمان ذیل قوانین داخلی پارلمانها و قواعد شفافیت انتخابات ذیل قوانین انتخاباتی در کشورهای مختلف اشاره کرد. در این رویکرد، حوزههای مختلف شفافیت بهصورت موضوع به موضوع و در قالب مصوبات متعدد مورد توجه و تقنین قرار میگیرد، اما در رویکرد دوم که اقدام جدیتری نسبت به شفافیت بهشمار میآید، برخی دولتها تلاش کردهاند تا بستر شفافیت را بهعنوان مفهومی مستقل مورد تقنین و مقرراتگذاری قرار دهند. در این رویکرد همه حوزههای شفافیت در قالب یک قانون جامع مورد توجه قرار میگیرد.
از ابتدای شکلگیری موضوع شفافیت در بستر حقوقی کشور، در تأیید و رد نیازمندی به قانون مستقل شفافیت دو دسته از موافقان و مخالفان نظرات متفاوتی داشتهاند. مهمترین دلیل موافقان، آن است که قوانین مرتبط موجود در موضوع فساد، مقید به نتیجه هستند. به این معنا که خواهان وقوع فساد و مجازات مفسد بعد از وقوع جرم است، درحالیکه هدف از اجرای سیاست شفافیت پیشگیری از وقوع فساد است. همچنین این دسته معتقدند تبدیل نشدن شفافیت به یک موضوع و اولویت سیاستی در کشور بهعنوان مفهومی مستقل، باعث شده تا قوانین مهمی که برای تحقق برخی از ابعاد شفافیت تصویب شدهاند یا اجرا نشوند و یا بهنحو ناکارآمد اجرا شوند (مانند ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه).
علیرغم استدلالهای ارائه شده ازسوی کسانی که مخالف تبدیل شفافیت به یک مفهوم مستقل قانونی هستند، نوع مواجهه نظام حقوقی کشور ما در موضوع شفافیت، تاکنون به رویکرد دوم نزدیکتر بوده است.
4. طرحها و لوایح مرتبط با موضوع شفافیت در کشور
ایجاد یک قانون منسجم و جامع از نظام شفافیت در کشور که دارای ساختاری مستقل و فراقوهای باشد و امور مهم شفافیت نظیر تعیین محرمانگی و عدم محرمانگی دادهها، تشخیص دادههای حکومتی و غیرحکومتی، الزام به دستگاههای اداری کشور جهت ارائه دادههای عمومی و … را پیگیری کند، به قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (مصوب سال 1387) برمیگردد. بااینحال، بهصورت پراکنده نیز موضوع شفافیت در نظام حقوقی کشور مورد توجه بوده است:
در این راستا تصویب قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات را میتوان نقطه عطفی در نظام حقوقی ایران در زمینه ارائه اطلاعات عمومی به مردم دانست، اما بهرغم وجود این قانون و توجه پراکنده به موضوع شفافیت در نظام قوانین کشور، بااینحال، سازوکار مؤثری مبنیبر چگونگی شفاف شدن امور در نظام قانونی کشور مورد توجه واقع نشده است (این مدعا در بخش قانون دسترسی آزاد به اطلاعات به تفصیل مورد بررسی قرار میگیرد).
آزادی اطلاعات یکی از عناصر مهم شفافیت است. قوانین ناظر به آزادی اطلاعات، ستون فقرات شفافیت دولت را تشکیل میدهند [13]. آزادی اطلاعات یا حق دسترسی به اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی، نخستینبار در سال 1766 میلادی در قانون مطبوعات سوئد و برای روزنامهنگاران به رسمیت شناخته شده، اما شناسایی گسترده این حق چه در سطح بینالمللی و چه در سطح ملی، در نیمه دوم قرن بیستم صورت گرفته است. در سال 1989 تنها 13 کشور حق دسترسی شهروندان خود به اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی را شناسایی کرده بودند و این حق، ازسوی هیچ مرجع بین دولتی بهمثابه «حق بشری» شناسایی نشده بود. تنها با تفسیر موسع آزادی بیان و حق جستجو، دریافت و اشاعه اطلاعات بود که حق دسترسی به اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی نیز کموبیش، مورد حمایت قرار میگرفت. پس از فروپاشی شوروی و پایان جنگ سرد، کشورهای بسیاری به وضع قانون درباره آزادی اطلاعات مبادرت کردند [14].
مهمترین بحث در حق دسترسی به اطلاعات به حدود یا استثناهای آن مربوط میشود. در این خصوص، قوانین آزادی اطلاعات در کشورهای مختلف جهان، تقریباً استثناهای مشابهی را پیشبینی کردهاند، اما در نحوه تعریف رابطه میان اصل آزادی اطلاعات با استثناهای آن تفاوت وجود دارد. ازاینرو، با آنکه عنوان و تعداد استثناها در کشورهای مختلف، مشابه بوده، اما میزان حمایتی که درنتیجه این استثناها، از آزادی اطلاعات باقی میماند مختلف است. بهطور خلاصه، «محدودیتها یا استثناهایی که بر حق دسترسی به اطلاعات وارد میشود به دو دسته قابل تقسیم هستند: آنهایی که هدفشان حمایت از مصالح و منافع عمومی است و آنهایی که هدفشان حمایت از حقوق و منافع اشخاص است. این حدود و استثناها عبارتند از: 1) اسرار دولتی، 2) تحقیقات قانونی، 3) رایزنیهای مقامات، 4) اسناد داخلی و تصمیمات ناتمام، 5) حریم خصوصی، ایمنی، سلامتی و حرمت افراد، 6) مالکیتهای فکری و منافع تجاری» [14]. ازاینرو، این رویکرد اصل را بر انتشار داده و اطلاعات میداند، مگر آنکه انتشار داده و یا اطلاعات خاصی به حکم قانون ممنوع و محدود شده باشد.
درواقع، کشورهای مختلف، با شناسایی «حق دسترسی به اطلاعات عمومی» و تصویب «قانون آزادی اطلاعات»، مفهوم شفافیت را به حوزه مطالعات حقوقی و قانونگذاری خود وارد کردهاند. در قانون اساسی بیش از چهل کشور جهان، اصل آزادی اطلاعات شناسایی شده و بیش از 100 کشور قانون آزادی اطلاعات را تصویب کردهاند [16]. علاوهبر قانون آزادی اطلاعات، قوانینی نظیر «قانون دولت شفاف»، «قانون رسانههای همگانی»، «قانون جلسات همگانی»، «قانون آرشیوهای باز» و «قانون حمایت از افشاگران» در برخی از کشورها در حمایت از دسترسی آزاد به اطلاعات تصویب شده است.
در کشور ما، اقتضای طرح مستقل شفافیت، با تصویب قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در سال 1383، وارد مرحله جدیدی شد. این قانون در سال 1383 با عنوان «لایحه آزادی اطلاعات» تقدیم مجلس شد و پس از چهار سال، در تاریخ 1387/11/06 با اعمال اصلاحاتی مورد تأیید مجلس شورای اسلامی وقت رسید. یکی از مهمترین اصلاحات، تغییر عنوان لایحه بود که از «آزادی اطلاعات» به «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» تغییر کرد.
این قانون درصدد «تعیین مصادیق حق دسترسی به اطلاعات عمومی» و «ایجاد سازوکارهای نظارتی دسترسی به اطلاعات» از طریق سازوکار ایجاد درخواست از طرف مردم است. بهعبارتی براساس این قانون مرجع با صلاحیتی بهنام کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، مسئول پاسخدهی به متقاضیان و مطالبهکنندگان اطلاعات عمومی است. حمایت از آزادی اطلاعات و دسترسی همگانی به اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی که اطلاعات عمومی ارائه میدهند مهمترین وظیفه این کمیسیون است.
براساس این قانون، هر شهروند ایرانی میتواند در رابطه با نهادهای دولتی و خصوصی، اطلاعات عمومی ازجمله آمارها، گزارشهای عملکرد، آییننامهها، ضوابط و بهطورکلی هرگونه اطلاعاتی که محرمانه تلقی نمیشود و انتشار آن موجب ضرر نیست را مطالبه کند. درواقع، رویکرد مبتنیبر دسترسی به اطلاعات براساس این قانون، درخواست اطلاعات از طریق سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و سپس بررسی اپراتور و پاسخ به فرد یا نهاد درخواستکننده اطلاعات است (مدت زمان پاسخ نمیتواند بیش از 10 روز از زمان درخواست باشد).
تاکنون سه آییننامه و 12 شیوهنامه بهمنظور تحقق دسترسی به داده و اطلاعات عمومی تدوین شده است. نگارش شیوهنامههای قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در دولت دوازدهم و سیزدهم در دستور کار قرار گرفت. در مجموع دولت وقت 23 شیوهنامه دسترسی آزاد به اطلاعات را برحسب مؤسسات مشمول تدوین کرد که تاکنون 12 شیوهنامه ابلاغ شده است. این شیوهنامهها عبارتند از:
حمایت از حق دسترسی به اطلاعات نیازمند ضمانت اجراست. براساس این قانون، برخی رفتارهای مغایر با مفاد قانون آزادی اطلاعات، جرمانگاری شده و مجازاتی برای آن لحاظ شده است. در این قانون، در چهار ماده، ضمن شناسایی رفتارهای مغایر، مجازاتهایی تعیینشده است. رفتارهای مغایر عبارتند از: ممانعت از دسترسی به اطلاعات (بند «الف» ماده (۲۲))، عدم رعایت مهلتهای قانونی ارائه اطلاعات (بند «د» ماده (۲۲))، ممانعت در ایفای وظیفه کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و سایر مؤسسات عمومی (بند «ب» ماده (۲۲)) و امحای اطلاعات (بند «ج» ماده (۲۲)) است. ضمانت اجرای تعیینشده، جزای نقدی است. ضمانت اجرای تعیینشده در این قانون با نواقصی ازجمله عدم بازدارندگی کافی روبروست که باعث عدم تمکین بسیاری از دستگاهها درخصوص ارائه اطلاعات میشود.
براساس آخرین گزارش کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (1399)، وضعیت درخواست اطلاعات و پاسخ به متقاضیان بدین صورت است:
لایحه شفافیت توسط معاونت حقوقی ریاستجمهوری دولت یازدهم به نگارش درآمد. این لایحه، بر در دسترس قرار گرفتن داده و اطلاعات عمومی برای مردم در حوزههای مختلف حاکمیتی تأکید دارد. لایحه شفافیت تلاشی است برای ایجاد نهادهای سیاسی شفاف که با توزیع و دسترسی به اطلاعات حکومتی و دولتی، زمینه نظارت جمعی را ایجاد کند و تسهیلگر پیشگیری از فساد باشد. این لایحه با اعتقاد به آنکه میتواند ظرفیت شفافیت را بهمعنای واقعی کلمه در ساختار حکمرانی یک کشور محقق کند، سعی کرده توجه جدی، مستقل و تخصصی به این مفهوم و سازوکارهای آن داشته و شفافیت در ابعاد و سطوح مختلف نظام حکمرانی را مورد توجه قرار دهد.
در سال 1396 نسخه اول پیشنویس لایحه شفافیت در 192 ماده منتشر شد، اما در مرحله پایانی لایحهای 36 مادهای در تاریخ اول تیرماه سال 1398 ازسوی رئیسجمهور وقت به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. مشمولین این لایحه شامل مؤسسات عمومی (در قالب 7 دسته) و مؤسسات خصوصی عهدهدار خدمات عمومی هستند.
ساختار محتوایی لایحه که در ۳۶ ماده و پنج بخش تنظیم شده، در مقایسه با نسخه 192 مادهای پیشنویس لایحه در جدول (1) قابل مشاهده است.
جدول 1. مقایسه موضوعی پیشنویس و نسخه نهایی لایحه شفافیت
نسخه پیشنویس |
نسخه نهایی |
|||||
۱- کلیات |
اهداف |
۱- کلیات |
تعاریف و اهداف |
|||
تعاریف |
||||||
2-الزامات عام شفافیت |
شفافیت سازمانی |
2- تکالیف عمومی شفافیت |
شفافیت فرایند کاری و ساختار سازمانی و مؤسسات مشمول |
|||
شفافیت اطلاعاتی |
شفافیت مالی سازمانها و مؤسسات مشمول |
|||||
شفافیت تماسها و سفارشهای خارج از روال اداری |
شفافیت امور قضایی سازمانها و مؤسسات مشمول |
|||||
شفافیت مسافرتهای خارجی |
شفافیت قراردادهای بزرگ و متوسط |
|||||
گزارشگری فساد |
شفافیت فرصتهای سرمایهگذاری در سازمانها و مؤسسات مشمول |
|||||
شفافیت دسترسی به تصمیمات اداری مرتبط با اشخاص |
||||||
3- الزامات شفافیت در حوزه خاص |
شفافیت سیاسی |
شفافیت مجلس شورای اسلامی |
3- تکالیف اختصاصی شفافیت |
شفافیت مقرراتگذاری |
شفافیت هویتی تصمیمگیرندگان |
|
شفافیت احزاب سیاسی |
وضعیت حضور و غیبت تصمیمگیرندگان |
|||||
شفافیت اقتصادی |
شفافیت هویتی |
شفافیت مصوبات |
||||
شفافیت اختصاصی مجلس شورای اسلامی (شفافیت تفریغ بودجه، شفافیت کمیسیون اصل نودم، شفافیت عملکرد نمایندگان) |
||||||
شفافیت شرکتها |
||||||
شفافیت قراردادها |
شفافیت طرح و لوایح (بههمراه ارزیابی تأثیرات و پیامدسنجی طرح و لوایح) |
|||||
شفافیت کمکهای دولتی |
||||||
شفافیت بودجهای |
||||||
شفافیت مالیاتی |
||||||
شفافیت حقوق و مزایا |
||||||
شفافیت نظام اداره منابع و ثروتهای ملی |
||||||
شفافیت صندوقها |
||||||
منع و تحدید معامله با بنگاههای غیرشفاف |
||||||
شفافیت فرهنگی |
شفافیت نهادهای فرهنگی |
شفافیت رسیدگی مراجع قضایی و غیرقضایی |
شفافیت آمار قضایی |
|||
شفافیت خیریهها و موقوفات |
شفافیت تصمیمات و آرای قضایی |
|||||
شفافیت رسانهها |
||||||
شفافیت اجتماعی |
شفافیت حوزه سلامت |
شفافیت اجرایی
|
شفافیت اقتصادی |
شفافیت فعالیت اقتصادی |
||
شفافیت آموزش و پرورش |
شفافیت شرکتها |
|||||
شفافیت آموزشعالی |
شفافیت هویتی طرف قرارداد |
|||||
شفافیت اموال غیرمنقول |
||||||
شفافیت زیستمحیطی |
شفافیت پرداخت تسهیلات مالی |
|||||
شفافیت در حوزه ورزش |
شفافیت تخفیف و معافیتهای مالیاتی |
|||||
شفافیت اداری |
شفافیت صلاحیتها و اختیارات |
شفافیت سیاسی و اجتماعی |
شفافیت کمک و هدایای تشکلهای مردمنهاد و احزاب |
|||
شفافیت فرایندهای اداری |
||||||
شفافیت تصمیمات |
شفافیت هویتی و مالی تشکلهای مردمنهاد |
|||||
شفافیت قضایی و انتظامی |
شفافیت سازمانی |
شفافیت عملکرد سازمانهای مردمنهاد |
||||
شفافیت تصمیمات قضایی |
شفافیت مالی احزاب |
|||||
شفافیت آمار قضایی |
||||||
شفافیت تقنین |
شفافیت ارزیابی تأثیرات قانونگذاری |
شفافیت فرهنگی و آموزشی |
شفافیت مجوزهای فرهنگی و آموزشی |
|||
انتشار پیشنویس لوایح |
شفافیت آزمون و مصاحبههای مؤسسات مشمول |
|||||
انتشار مشروح مذاکرات |
شفافیت موقوفات |
|||||
تنقیح قوانین و مقررات |
||||||
انتشار قوانین و مقررات |
||||||
شفافیت امنیتی و اطلاعاتی |
شفافیت نظارتهای امنیتی-اطلاعاتی |
|||||
انتشار فهرست گروههای غیرقانونی |
||||||
انتشار گزارش تهدیدهای امنیتی |
||||||
نظارت بر طبقهبندی اطلاعات |
||||||
شفافیت امور دفاعی |
شفافیت امور دفاعی |
|||||
4- شورایعالی شفافیت |
4- شورایعالی شفافیت |
|||||
5- سایر مقررات |
5- سایر مقررات |
لایحه مذکور در مقایسه با پیشنویس لایحه تغییرات جدیای داشته است. تدوین مبهم برخی از سازوکارها و غفلت از برخی قطعات مهم پازل شفافیت میتواند تحقق کامل آن را بینتیجه کند. حذف بیش از 80 درصد مواد لایحه پیشنویس، منجر به حذف برخی از موضوعات مهم از لایحه نهایی شده است. این موارد عبارتند از: سیاستهای مرتبط با شفافیت تماسها، شفافیت سفرهای خارجی، شفافیت دسترسی به اطلاعات خاص، حمایت از افشاگران فساد، شفافیت سلامت، شفافیت محیط زیست و ... .
درنهایت، مهمترین مصادیق شفافیت که در لایحه 36 مادهای باقیمانده، به حوزههای زیر تقسیمبندی شده است:
لایحه شفافیت در پی ایجاد تغییراتی در سیاستگذاری مبارزه با فساد است. ازجمله تغییرات مثبتی که لایحه پیشنهاد کرده است، عبارتند از:
با همه این تفاسیر و فرصتهایی که این لایحه پیشروی نظام حقوقی کشور میگذارد، اما چالشهای جدی که لایحه شفافیت در مسیر تحقق کار ویژه خود (مقابله با فساد، کارآمدسازی نظام حاکمیتی کشور و افزایش اعتماد عمومی) در پیش دارد، شامل محورهای ذیل است:
در تاریخ 1399/09/05 و بعد از اعلام وصول چندباره لایحه شفافیت، طرحی بهنام «الزام به انتشار داده و اطلاعات» با 64 ماده در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. این طرح شباهتهای بسیاری با لایحه شفافیت داشته و بسیاری از مواد این طرح، عیناً همان مواد لایحه شفافیت هستند، اما از لحاظ ظاهری و ساختار، تفاوتهای مختصری ایجاد شده است. بهعبارتدیگر این طرح، یک رونوشت از لایحه شفافیت بوده که صرفاً در نهاد متولی و برخی مواد مختصر، تغییراتی ایجاد شده است. در این طرح اصطلاحات بهصورت جامعتری تعریف شده که البته همانند لایحه، دچار ابهامهای متعددی است. همچنین شورایعالی نظارت بر انتشار اطلاعات بهجای شورایعالی شفافیت با اضافه شدن ویژگیهایی نظیر استانداردها و معیارهای شفافیت و همچنین راستیآزمایی و سنجش اطلاعات، گستردهتر شده است. سرفصلهای اصلی طرح در شکل 3 نمایش داده شده است.
شکل 3. سرفصلهای اصلی طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات
مطابق با این طرح، کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از خصوصی، عمومی و دولتی که تولیدکننده خدمت یا کالا بوده و به دادهها و اطلاعات اشخاص دسترسی دارند و یا فعالیت آنها منجر به تولید دادهها و اطلاعات عمومی میشود، بهعنوان مشمولین شناخته میشوند.
از ویژگیهای متفاوت این طرح، تعیین استانداردهای تولید، پردازش، بهرهبرداری، انتشار، انتقال، افشا و حفاظت از اطلاعات و دادههاست که ذیل مبحث چهارم طرح و در قالب توصیهای و نه حکم قانونی ارائه شده است. این طرح همانند قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و لایحه شفافیت، نهاد ناظری را بهمنظور ایفای وظیفه نظارت بر نشر اطلاعات و حفاظت از حریم خصوصی ارتباطاتی، اطلاعاتی و اسرار حاکمیتی پیشبینی کرده است. بهعبارتی، وظیفه قانونی نظارت و تعیین استانداردهای مربوط به تولید، پردازش، ذخیرهسازی و تحلیل، انتشار، انتقال و افشای دادهها و اطلاعات، برعهده کمیتههایی است که پیش از این در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و توسط کمیسیونی با همین نام یعنی کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات اجرا میشود. با این تفاوت که مطابق طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات، اختیار انتشار اطلاعات و دادهها در اختیار «شورایعالی نظارت بر انتشار اطلاعات» که ذیل قوهقضائیه است، قرار میگیرد. این تغییر منوط به نسخ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است که در ماده (۶۴) این طرح این نسخ صورت گرفته است.
در تاریخ 1401/01/23 طرح دوفوریتی با عنوان «شفافیت قوای سهگانه دستگاههای اجرایی و نهادهای عمومی غیردولتی» در پنج ماده، در صحن علنی مجلس اعلام وصول شد. دو فوریت این طرح در همان روز در صحن علنی مجلس شورای اسلامی تصویب و به کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها ارجاع شد. این کمیسیون پس از بحث و تبادلنظر، ضمن اصلاحاتی در متن طرح، آن را به تصویب رساند و درنهایت، این طرح در تاریخ 1401/3/1 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و برای طی مراحل قانونی به شورای نگهبان ارسال شد. مفاد این مصوبه براساس نظر شورای نگهبان مغایر با موازین شرعی و قانون اساسی تشخیص داده شد و درنهایت آخرین اصلاحات طرح اعاده شده از شورای نگهبان، توسط کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها انجام شد و در تاریخ 1401/05/04 با اصلاحاتی در متن به تصویب کمیسیون مذکور رسیده است.
ایرادهای طرح شفافیت قوای سهگانه، پس از چند بار رفت و برگشت بین مجلس و شورای نگهبان تا حدود زیادی مرتفع شد و تنها دو ماده از آن باقی مانده بود که همچنان مورد اختلاف شورای نگهبان و مجلس بود و با توجه به اصرار نمایندگان بر مصوبه خود، این دو ماده برای تعیین تکلیف به مجمع تشخیص مصلحتنظام ارجاع شد.
شورای نگهبان بر مواد (3 و 4) این طرح، اشکال تعارض با قانون اساسی را مطرح کرده است. در ماده (۳) این طرح، مجمع تشخیص مصلحتنظام درصدر دستگاههایی است که باید مشروح مذاکرات خود را در رسیدگی به موارد اختلافی، ظرف یک ماه در پایگاه اطلاعرسانی منتشر کند که این بخش از مصوبه با مخالفت شورای نگهبان مواجه شده است و آن را مغایر اصل یکصدودوازدهم قانون اساسی دانستهاند. در ماده (۴) نیز برخی نهادها و دستگاهها ازجمله مجمع تشخیص مصلحتنظام و هیئتعالی نظارت موظف شدهاند که سالیانه از اجرای طرح شفافیت به مجلس شورای اسلامی گزارش دهند که شورای نگهبان این ماده را مغایر اصل یکصدودهم قانون اساسی دانسته است.
با توجه به طولانی شدن روند بررسی طرح شفافیت قوای سهگانه در مجمع تشخیص مصلحت، سامانه شفافیت آرای نمایندگان مجلس از ۲۱ اسفندماه سال 1401 آغاز به فعالیت کرد و نمایندگانی که تمایل دارند، آرای آنها درباره طرحها و لوایح بهصورت شفاف اعلام شود، در نامهای به هیئترئیسه مجلس اعلام آمادگی کردند و آرای آنها بهصورت شفاف در این سامانه درج میشود.
طبق گزارش کمیسیون نظارت دبیرخانه مجمع، مصوبه «شفافیت قوای سهگانه و دستگاههای اجرایی و سایر نهادها» سال 1401 در هیئتعالی نظارت مجمع بررسی شده و پنج ماده آن مغایر سیاستهای کلی نظام اعلام شده که درنهایت پس از اعلامنظر هیئت و اصلاح توسط مجلس، ۴ مورد از مغایرتها (مواد (۱ تا ۴)) باقی مانده، اما پس از اصلاح مصوبه در اول اسفندماه سال ۱۴۰۱، هیئتعالی نظارت مجمع آن را بهدلیل همزمانی با بررسی مغایرتهای بودجه سال ۱۴۰۲ بررسی نکرده و سرانجام این طرح همچنان نامشخص است.
دامنه شمول این طرح، کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون خدمات کشوری، قوه مقننه و تمامی سازمانها و مؤسسات شرکتهای تابعه یا وابسته به آنها، قوهقضائیه و تمامی سازمانها و مؤسسات شرکتهای تابعه یا وابسته به آنها و همچنین شوراهای حل اختلاف، کلیه مؤسسات عهدهدار خدمات عمومی، مجمع تشخیص مصلحتنظام، شورایعالی انقلاب فرهنگی، شورایعالی فضای مجازی و کلیه شوراهای عالی که بهموجب قانون مجلس شورای اسلامی تشکیلشده، هستند.
تکالیفی که براساس این طرح برعهده سازمانها و نهادهای مشمول قرار میگیرد، انتشار و اطلاعرسانی دادهها و اطلاعات عمومی و تصمیمات متخذه از طریق سامانه همان نهاد یا سازمان مشمول است.
بهعلاوه، براساس این طرح تمامی نهادهای شورایی کشور موظفند مشروح مذاکرات خود را (اعم از صحن و کمیسیونهای تابع) و آرای مأخوذه از اعضا را در فاصله زمانی مشخص در پایگاه اطلاعرسانی خود منتشر کنند.
این طرح در دو زیربخش: الف) دامنه شمول قانون و ب) نحوه اقدام دستگاههای مشمول تدوین شده است. ماده (۲) انتشار داده و اطلاعات عمومی را برای دستگاههای مشمول لازم دانسته، مگر آنکه قانون آن را منع کرده باشد. این ماده، دستگاههای مشمول را موظف به انتشار پیشدستانه داده و اطلاعات عمومی و تصمیمات متخذه سازمان یا شورای متبوع کرده و عدم بارگذاری اطلاعات را بهمنزله محرمانه بودن آن تلقی کرده است. همچنین این طرح، فرایند اجرایی و نظارتی را منوط به ساختار شورایی نکرده و اصل بر انتشار پیشدستانه داده و اطلاعات، بدون نیاز به درخواست شهروندان است.
بهنظر میرسد تعاریف در این طرح پیشفرض گرفته شده از سایر قوانین و مقررات ازجمله قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و شیوهنامههای آن میباشد و ازاینرو این طرح، فاقد تعاریف واژگان و مفاهیم پرکاربرد و اساسی است (مانند واژگان داده و اطلاعات). گرچه این امکان وجود دارد که تعاریف با ارجاع به قوانین دیگر ارائه شود، بااینحال، برای جلوگیری از تفسیرپذیری، ابهام، اختلاف مفهومی و گاه ماهوی برخی تعابیر در نظام قانونگذاری کشور و برای عدم خدشه به احکام قانونی پیشنهادی و انطباق مفاهیم با قوانین جدید و پیشین، فقدان تعریف مفهومی عبارات موجود در طرح چالشبرانگیز است.
5. تحلیل ارتباط میان قانون، طرحها و لایحه موجود در موضوع شفافیت حکمرانی
با اتکا بر ارزیابی طرحها و لوایح مرتبط با موضوع شفافیت، جمعبندی زیر قابل ارائه است:
لایحه شفافیت و طرح الزام به انتشار اطلاعات، تلاشی است برای ایجاد نهادهایی که با توزیع و دسترسی به اطلاعات حکومتی و دولتی، زمینه نظارت جمعی را ایجاد کند و تسهیلگر پیشگیری از فساد باشد. لایحه شفافیت، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و همچنین طرحهایی که به آن اشاره شد در پی کاهش «استتار» اطلاعات سازمانی، سهیم کردن مردم در اطلاعات حاکمیت و عملکرد نظام حکمرانی و ایجاد یک نظام نظارت عمومی است. لایحه زودتر از طرح در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده است و 30 ماده از مواد طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات، عیناً رونوشت از لایحه شفافیت است. سایر مواد طرح نیز با اصلاحاتی مجدد در طرح وارد شده و الباقی در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و شیوهنامههای اجرایی آن قابل ردیابی است.
طبق قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد، مگر اینکه قانون منع کرده باشد (ماده (۲))، بااینحال رویکرد قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات رویکردی منفعلانه در انتشار و دسترسی به اطلاعات است. بدین معنا که حتماً باید درخواست دسترسی به داده و اطلاعات ثبت شود و پس از بررسی، داده در اختیار متقاضی قرار میگیرد. بنابراین، دسترسی به داده و اطلاعات از طریق سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات براساس کسب مجوز است و داده و اطلاعات فقط برای افرادی که در این سامانه عضویت دارند، نمایش داده میشود، البته باید بیان کرد که تدابیری جهت انتشار پیشدستانه نهادها، توسط کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات دیده شده که بهدلیل نبود ضمانت اجرای قوی، بهدرستی اجرایی نشده است.
رویکرد اجرایی شفافیت براساس طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات، به تشخیص کمیتههای تخصصی ذیل شورایعالی نظارت بر انتشار اطلاعات است. این کمیتهها، قابلیت انتشار و دسترسی به دادهها و اطلاعات عمومی را بررسی میکنند (بند «۱۰» ماده (۹)). منوط شدن انتشار داده و اطلاعات به تشخیص هر نهاد شورایی، امکان اعمال محدودیتهای قانونی، فنی یا اجتماعی را دارد.
بااینحال، دادهها و اطلاعات مختلف، استانداردهای انتشار مختلفی دارند و متأسفانه کیفیت انتشار اطلاعات و تعیین حداقل استانداردهای انتشار داده و اطلاعات مورد توجه قانونگذار قرار نگرفته است.
هر دو لایحه شفافیت و طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات، پیشبرد، نظارت، تدوین آییننامهها و اجرای قانون (در صورت تصویب) را منوط به ایجاد یک نهاد واسط جدید میدانند. در لایحه شفافیت، پیشبینی شده که این وظیفه برعهده شورایعالی شفافیت و در طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات این وظیفه برعهده شورایعالی نظارت بر انتشار اطلاعات است. این درحالی است که استفاده از مدلهای متمرکز بهطور خاص در نظارت و اجرای قوانین بهعنوان یک عرف سنتی در نظام حقوقی کشور از معضلاتی است که ضروری است مورد اصلاح و بازبینی قرار گیرد. امری که اجرای بسیاری از قوانین موجود در نظام حقوقی متورم کشور را منوط به ایجاد یک نهاد جدید میکند. شکلگیری نهادهای متعدد و همعرض، نهتنها طبق تجربیات بینالمللی مردود و بیهوده دانسته شده، بلکه به جرئت در مورد موضوعات مشخصی مانند شفافیت نوعی نقض غرض محسوب میگردد [16]. به این چالش باید افزود که هر دو شورایعالی شفافیت و شورایعالی نظارت بر انتشار اطلاعات، بهعنوان نهاد مجری و ناظر قانون با چالشهای دیگری نیز مواجه هستند. ازجمله این چالشهای اساسی ترکیب حاکمیتی این شوراها و اشکال قانون اساسی الزامآور دانستن مصوبات آن برای تمامی نهادهای مشمول است.
از ایرادهای جدی لایحه شفافیت و طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات، نادیده گرفتن ظرفیت موجود کمیسیون انتشار و دسترسی به اطلاعات بهعنوان نهاد واسط موجود بین شهروندان و نظام حکمرانی و پیشنهاد تشکیل ساختار میانجی جدید بهمنظور ایفای نقش اجرایی و نظارتی است. التزام به نهادسازی مضاعف، ایجاد تشکیلات جدید و تعیین کارکردهای گسترده با عضویت شخصیتهای حقوقی این شورا که مشغله بالایی دارند، از ایرادهای جدی است که در بخشهای قبلی به تفصیل بیان شد. بااینحال، طرح شفافیت قوای سهگانه و دستگاههای اجرایی و سایر نهادها، تصریحی درخصوص الزام دستگاهها و نهادهای مشمول به پیروی از سیاستهای مقرر مطابق با قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (یا هر قانون دیگر) و یا ضرورت تعیین نقش نهادی جدید ارائه نکرده است.
از طرف دیگر در حال حاضر بخشی از وظایف ساختاری شورایعالی شفافیت یا شورایعالی نظارت بر انتشار اطلاعات توسط «کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» بهعنوان یک نهاد بینقوهای و ناظر بر اجرای قانون انتشار و دسترسی آزاد در جریان است. ازاینرو تشکیل نهاد جدید دو هزینه جدی خواهد داشت:
۱) چنین ساختاری با پیشبینی دبیرخانه شورا، نوعی بوروکراسیزایی و خلق نهاد حقوقی جدید است.
۲) با ترکیب اعضای شوراهای دو طرح و لایحه، بهنظر میرسد این شورا، جنبه نمایشی داشته و نتواند بیشتر از سالی یکبار تشکیل جلسه بدهد.
در حال حاضر تنها مرجع نهادی شفافیت در کشور که نهاد میانجی حکمرانی و مردم تلقی میشود، کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است. آنچه در طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات و لایحه شفافیت پیشبینی شده، تجدید ساختار یا تشکیل ساختار موازی با کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است. این رویکرد علاوهبر نهادسازی مضاعف، ایراد سومی نیز دارد، مبنیبر آنکه نهاد ناظر، نهاد مجری و نهاد سیاستگذار یک نهاد مشترک است. بهعبارتی ایراد اساسی در اینباره آن است که یک نهاد هم تنظیمگر، سیاستگذار و مجری است. وجود نهاد تنظیمگر مستقل با اختیارات کافی و قدرت اجرایی یکی از نیازهای اصلی شفافیت در کشور است که ضروری است مرز آن از نهادهای سیاستگذار، پایش، نظارت و داوری شفاف شود. شأن نهاد مستقل تنظیمگر شفافیت، از آنجا اهمیت پیدا میکند که حل منازعات درخصوص دسترسی به اطلاعات و یا شفاف شدن داده و اطلاعات را به محلی برای چانهزنی نهادها و دستگاههای مشمول منحرف نخواهد ساخت. مطابق با طرح الزام و لایحه شفافیت، مرجع صاحب تشخیص متشکل از مقامات و مسئولین دستگاههای مشمول است که ممکن است امکان پیشبرد اهداف شفافیت را با چالش مواجه سازد.
مرجع قانونگذاری و مراجع مقرراتگذاری کشور در سطوح مختلفی قوانین و دستورات اجرایی مختلفی را مورد تصویب قرار دادهاند و همین امر موجب تورم قوانین و مقررات کشور شده است. به این معضل باید عدم جایابی هریک از این قوانین و مقررات نسبت بههم را اضافه کرد. به این معنا که قوانینی بدون توجه به اینکه در موضوع مدنظر چه پیشینهای از قوانین و سازوکارهای حقوقی مشخصی در کشور وجود دارد، تدوین و تصویب شده و ازاینرو تناقضات و تلاقیهای هزینهآفرینی در نظام حقوقی کشور ایجاد شده است. به همین دلیل، نظام حقوقی کشور در پی تنقیح قوانین کشور، قانون و نهاد مشخصی ایجاد کرده که اتفاقاً برخی از مفاد لایحه و طرح (مانند شورایعالی) با سازوکار موجود در قانون تنقیح قوانین در تلاقی است. همچنین مفاد قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نیز ارتباط وثیق و مشخصی با مفاد این لایحه دارد که حل و جایابی آن پیش از تصویب و تحقق لایحه شفافیت الزامی است. ازجمله چالشهایی که در اثر تلاقی مفاد این متون قانونی قابل پیشبینی خواهد بود، این است که فعالیت و اختیارات کمیسیون یا دبیرخانه شفافیت یا انتشار داده و اطلاعات، با کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مشخص و تفکیک نشده است.
در مجموع، هم لایحه شفافیت و هم طرح الزام به انتشار و دسترسی اطلاعات خواهان ایجاد یک قانونی جامع از نظام شفافیت هستند که دارای ساختاری مستقل و فراقوهای باشد و در راستای تعیین استانداردها و چارچوب شفافیت و تعیین نقطه مقابل شفافیت، یعنی محرمانگی و عدم محرمانگی دادهها، تشخیص دادههای حکومتی و غیرحکومتی، الزام به دستگاههای اداری کشور جهت ارائه دادههای عمومی و … باشد. تحقق کامل پازل شفافیت در نظام حقوقی کشور (چه در قالب لایحه و چه در قالب طرح)، مستلزم تبیین دقیق حلقههای واسط و وابسته به این مفهوم است که برخی از آنها در نظام قوانین و مقررات کشور (مانند قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و مقررات مربوط به آن) تعریف شده و طرح الزام به انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات درصدد منسوخ کردن و بازتعریف آن است. بهعبارتی هر دو طرح و لایحه رویکرد مشابهی در انتشار و دسترسی مردم به اطلاعات عمومی دارند.
این درحالی است که پیش از این، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات با ایجاد سازوکارهایی درصدد تحقق همین هدف یعنی دسترسی به اطلاعات عمومی است. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات که از سال ۱۳۸۸ شروع بهکار کرده و ساختاری جهت ارائه اطلاعات دستگاهها و ایجاد شیوهنامههای متعددی در زمینه تشخیص دادههای محرمانه از غیر آن و رسیدگی به شکایات جهت دسترسی به اطلاعات عمومی را ایجاد کرده؛ زیرساخت اهداف هر دو لایحه و طرح را در کشور ایجاد کرده است.
درنهایت، این امکان وجود دارد که با رفع برخی از نواقص در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، ضمن تحقق کامل اهداف لایحه و طرح، مانع از تورم قوانین و شکلگیری نهاد واسط موازی شد.
جدول 2. رویکرد طرحها، لوایح و قانون در موضوع شفافیت
|
قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات |
لایحه شفافیت |
طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات |
طرح شفافیت قوای سهگانه دستگاههای اجرایی و نهادهای عمومی غیردولتی |
رویکرد قانونی |
درخواست اطلاعات |
انتشار اطلاعات |
انتشار داده و اطلاعات |
انتشار داده و اطلاعات عمومی |
سازوکار اجرا |
ثبت درخواست در سامانه مربوطه و بررسی و پاسخ به درخواست |
انتشار داده و اطلاعات توسط مشمولین |
کمیتههای تخصصی ذیل شورایعالی نظارت بر انتشار اطلاعات، قابل دسترس بودن دادهها و اطلاعات عمومی منتشر شده توسط اشخاص مشمول را بررسی میکنند. |
انتشار و اطلاعرسانی در سامانههای اطلاعرسانی دستگاهها |
مشمولین |
همه سازمانها و نهادهای وابسته به حکومت بهمعنای عام آن بهاستثنای موارد مذکور در قانون |
مؤسسات عمومی و خصوصی عهدهدار خدمات عمومی |
کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از خصوصی، عمومی و دولتی که تولیدکننده خدمت یا کالا بوده و به دادهها و اطلاعات اشخاص دسترسی دارند و یا فعالیت آنها منجر به تولید دادهها و اطلاعات عمومی میشود. |
کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون خدمات کشوری، هیئتوزیران و کلیه کمیسیونها و کارگروههای متشکل از وزرا یا نمایندگان دستگاههای دولتی، قوه مقننه و شرکتهای تابع و وابسته آن، قوهقضائیه و شرکتهای تابع و وابسته آن، مجمع تشخیص مصلحتنظام، کلیه مؤسسات عهدهدار خدمات عمومی و کلیه شوراها و شوراهای عالی بهغیر از موارد استثنای این طرح. |
نهاد ناظر |
کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات |
شورایعالی شفافیت |
شورایعالی نظارت بر انتشار اطلاعات به ریاست رئیس قوهقضائیه (رئیس شورا) |
مجلس شورای اسلامی |
نهاد مجری |
کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات ذیل وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی |
شورایعالی شفافیت |
کمیتههای ذیل شورایعالی نظارت بر انتشار اطلاعات |
کلیه نهادها و دستگاههای مشمول |
ضمانت اجرا |
عدم رعایت احکام قانون، مطابق قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال 1372، تخلف اداری است. جریمه نقدی در صورت خطای سهوی |
در صورت عدم اجرا یا اجرای ناقص تکالیف مقرر، توسط به هیئت رسیدگی به تخلفات اداری، مراجع انتظامی و انضباطی محکوم به مجازات اداری مقرر در بندهای «ج» تا «ی» ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری میشود. |
براساس شدت سهلانگاری و اهمال شخصی جزای نقدی / مجازات ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی / لغو مجوز / معرفی به مراجع صالح قضایی. |
مجازات درجه 6 قانون مجازات اسلامی مصوب 1392/۲/1 با اصلاحات و الحاقات بعدی |
6.جمعبندی و ارائه پیشنهادهای سیاستی
پژوهشهای مختلف بیانگر این موضوع است که ایجاد و استقرار دولت الکترونیک از جهت تسهیل و کمک به اجرای بهتر قوانین و مقررات، شفافسازی از طریق مراحل انجام کار، افزایش اطلاعرسانی، جریان آزاد اطلاعات و نظارتپذیری، شفافسازی معاملات، شفافسازی در امور اداری و استخدامی، شفافسازی از طریق اتوماسیون اداری و سیستم مکانیزه اطلاعات منجر به ارتقای شاخصهای حکمرانی میشود.
شفافیت به اصل آگاهی شهروندان پایبند است. در یک جامعه مردمسالار، شهروندان باید بدانند که حکومت آنها چه میکند؟ برای این منظور، آنها باید آزادانه به اطلاعات و دادههای حکومتی دسترسی داشته باشند و اینکه بتوانند آن اطلاعات را در اختیار سایر شهروندان نیز قرار دهند. ازاینرو، در موضوع شفافیت، تنها دسترسی به اطلاعات کافی نیست، بلکه به اشتراکگذاری و استفاده مجدد از داده و اطلاعات نیز امروزه بخشی از تعریف شفافیت اطلاعات بهحساب میآیند، چراکه فهم این اطلاعات معمولاً نیازمند تحلیل و بصریسازی خاصی است که امکان به اشتراکگذاری مجدد آنها را اقتضا میکند.
«کمیسیون توسعه دولت الکترونیک»، دادههای یک ارزیابی جامع از عملکرد 145 دستگاه دولتی و حاکمیتی را در سال 1400 منتشر کرده است. نتایج بیانگر آن است که وضعیت شفافیت در دستگاهها مطلوب نیست، چراکه از 145 دستگاه دولتی و حاکمیتی، تنها 22 دستگاه از 100 امتیاز بیش از 20 امتیاز دریافت کرده و 123 دستگاه از 100 امتیاز، امتیازی بین صفر تا 20 دریافت کردهاند.
در این گزارش، طرحها، لوایح و قانون مرتبط با ایجاد شفافیت در دستگاههای حکومتی بررسی و رویکردها و راهحلهای هرکدام نسبت به ایجاد شفافسازی ارائه شده است. در حال حاضر، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» تنها قانونی است که موضوع شفافیت را بهصورت یک مفهوم مستقل مورد توجه قرار داده است. با تصویب قانون مذکور فاز اجرایی شفافیت در کشور وارد مرحله جدیدی شده است. حمایت از حق دسترسی به اطلاعات نیازمند ضمانت اجراست. ضمانت اجرای تعیینشده در قانون دسترسی آزاد به اطلاعات، جزای نقدی است. این ضمانت اجرا با نواقصی ازجمله عدم بازدارندگی کافی روبروست که باعث عدم تمکین بسیاری از دستگاهها درخصوص ارائه اطلاعات میشود.
لایحه شفافیت و طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات با توجه به شباهت بسیار زیاد با یکدیگر، هر دو در پی ایجاد یک نهاد متولی برای انتشار داده و اطلاعات به مردم و همچنین رسیدگی به شکایات و داوری در این خصوص بودهاند، اما هیچکدام نسبت خود را با کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات که برای همین موضوع وضع شده است، مشخص نکردهاند.
طرح «شفافیت قوای سهگانه و دستگاههای اجرایی و سایر نهادها» نیز با رویکرد طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات، برای ایجاد شفافیت بهصورتکلی در دستگاههای حکومتی وضع شده است، با این تفاوت که هیچیک از اقتضائات و ریزبینیهای دیده شده در طرح الزام به انتشار اطلاعات، در این طرح نیست. همچنین ربط و نسبت احکام این طرح با قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نیز مشخص نیست.
ایجاد رویه برای شفافیت در کشور ما در لایحه و طرحهای مختلف براساس دو محور تدوین شده است:
1) سعی شده است مفهوم شفافیت بهعنوان مفهومی مستقل مورد توجه و مقرراتگذاری قرار گیرد.
2) سعی شده مصادیق شفافیت مورد توجه قرار گیرد. در ارتباط با محور دوم باید توجه کرد که شفافیت مفهومی انتزاعی است و شناخت آن در مصادیق امکانپذیر است. رویکردی که در لایحه شفافیت و طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات لحاظ شده، اما از دقت و جامعیت کافی و لازم برخوردار نیست و در تعیین اولویتهای شفافیت نقص جدی دارد. ازاینرو، ضروری است شناسایی و اولویتبندی مصادیق شفافیت برحسب نهاد و دستگاههای مشمول اصلاح و بازنگری شود.
از نواقص طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات و لایحه شفافیت، ابهام در نحوه دسترسی شهروندان به اطلاعات، برداشتهای مبهم از استثنائات دسترسی به اطلاعات و ضعف ضمانت اجراست که رفع و رجوع آن منوط به ساختار نهادی شورایعالی شفافیت یا شورایعالی نظارت بر انتشار داده و اطلاعات شده است. این درحالی است که چنین ساختاری، پیش از این در کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تشکیلشده است.
فقدان ضمانت اجرای مؤثر در مواردی که مؤسسات مشمول از انتشار داده و اطلاعات خودداری کنند، از ضعفهای بیاثرکننده قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است. ضعف ضمانت اجرا، یکی از عوامل عدم توفیق اجرای دقیق و مؤثر هر قانونی است. ازاینرو، ضرورت بازبینی و اصلاح ضمانت اجرایی در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات ضروری است. علاوهبر این، ضمانتهای اجرایی مشمول طیف گستردهای از ضمانتهای مدنی، اداری، مالی، سیاسی و قضایی است که هریک براساس مفاد حکم قانونی و متناسب با نحوه اجرا نشدن قانون، سازوکارهای بازدارنده و پیشگیرانه یا جبرانکننده تعبیه میکند. بنابراین لازم است سازوکارهای ضمانت اجرا بهمنظور اطمینان از اثربخشی قانون ارتقا یابد.
بهطورکلی، با بررسیهای انجام شده، پیشنهاد میشود برای جلوگیری از تشتت و تکثر در نظام تصمیمگیری شفافیت در کشور و همچنین عدم ایجاد نهادهایی موازی و جلوگیری از نادیده گرفتن اقتضائات دستگاههای اجرایی جهت شفافسازی، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» اصلاح شده تا درخواست اطلاعات حاکمیتی بهدرستی و با دقت و با آرشیو خوبی از داده و اطلاعات حاکمیتی آزاد شده، بهدرستی انجام گیرد.
به موازات این اصلاحات، نیاز است که نهادها و سامانههایی برای جمعآوری و یکپارچهسازی دادههای آزاد شده جهت دسترسی سریع شهروندان در حوزههای مختلف ایجاد و تکمیل شود. برای نمونه میتوان به data.gov.ir اشاره کرد که میتواند بستری جهت جمعآوری دادههای باز حکومتی در حوزههای مختلف باشد، که لازمه این موضوع، الزام دستگاهها به ارائه دقیق و خود در این سامانه است.