خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

در دهه‌های اخیر صندوق‌های بازنشستگی با وضعیت بحرانی مواجه شده‌اند که این بحران دلایل متعددی دارد. روند سالمندی جمعیت و به‌تبع آن افزایش هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی، کاهش ورودی به صندوق درنتیجه بیکاری گسترده، افزایش مشاغل غیررسمی، فقدان سیاستگذار واحد، نبود نهاد ناظر بر بیمه‌های اجتماعی، تصویب قوانین و مقررات متعدد دارای بار مالی برای صندوق‌های بازنشستگی و موارد دیگر ازجمله چالش‌های صندوق‌های بیمه‌ای است. یکی از موضوعاتی که هم از جهت ایجاد بار مالی بر صندوق‌ها و هم از جهت زیر سؤال بردن اصول حاکم بر بیمه‌های اجتماعی (همچون ضرورت به‌کارگیری اصل برابری) می‌تواند محل بحث باشد، تبعیض است. بررسی و تحلیل تبعیض‌های جاری در نظام بازنشستگی ایران می‌تواند در سیاستگذاری بیمه‌های اجتماعی دارای اهمیت ویژه‌ای باشد.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

یافته‌های این پژوهش حاکی از آن است که مواردی از تبعیض بین صندوق‌های مختلف بیمه‌ای، درون گروه‌های مختلف صندوق‌ها و در کلیت نظام بیمه‌ای وجود دارد. وجود تبعیض در نظام بیمه‌ای مصادیق متعددی دارد: عدم پوشش فراگیر بیمه‌ای؛ افزایش یارانه‌های حمایتی دولت برای گروه‌های خاص (شامل قالیبافان، بافندگان فرش مداحان و غیره) و تحمیل بار مالی در قالب استقراض تحمیلی؛ تصویب قوانین استثناساز مانند خروج کارگاه‌ها از شمول قانون کار؛ تفاوت در خدمات و مزایا، حق‌بیمه‌ها و کفایت مزایا در صندوق‌های مختلف؛ کژکارکردی‌های اجرایی؛ رفتار نایکسان با خدمات‌گیرندگان و.... به نظر می‌رسد که عدم هماهنگی و انسجام در نظام بیمه‌های اجتماعی کشور، و پیچیدگی این نظام، نه‌تنها موجب شکل‌گیری تبعیض‌های گوناگونی شده ‌است که بخشی از شهروندان را از دسترسی به حقوق برابر محروم می‌دارد، بلکه به بی‌تفاوتی علمی و سیاستی نسبت بدین تبعیض‌ها نیز انجامیده ‌است، به‌گونه‌ای که تاکنون شاهد هیچ خط‌مشی پژوهشی، یا خط‌مشی تقنینی- اجرایی در راستای توقف یا کاهش چنین تبعیض‌هایی نبوده‌ایم. انواع گوناگون تبعیض‌های مسکوت‌مانده آن‌قدر دارای اهمیت و آسیب‌زا هستند که به ‌رسمیت ‌شناختن آنها می‌تواند اولویت‌های سیاستگذاری را متأثر و با اهدافی همچون عدالت اجتماعی همسو سازد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

- تفکیک لایه‌های بیمه‌ای و حمایتی و تسریع در طراحی و استقرار نظام چندلایه تأمین اجتماعی و نظارت بر این تفکیک توسط نهاد رگولاتوری مستقل و تضمین این نقش نظارتی توسط قوای سه‌گانه.

- ایجاد انسجام، هماهنگی و وحدت رویه جداگانه در هر دو لایه.

- ایجاد پایگاه‌ داده متمرکز نظام رفاه کشور، تنظیم «حمایت‌های شهروندی بدون تبعیض براساس آزمون وسع» و «حمایت‌های بیمه‌ای بدون تبعیض براساس حق مکتسب».

- کاهش تبعیض ناشی از فراگیر نبودن پوشش بیمه‌ای: گسترش پوشش بیمه سازمان تأمین اجتماعی از طریق اصلاح قوانین مستثنا‌ساز و ناکارآمدی همچون خروج کارگاه‌های کوچک از شمول قانون کار، نظم‌بخشی به قراردادهای کار و ممنوعیت به‌کارگیری‌های غیررسمی و بدون قرارداد یا دارای قراردادهای سفید امضا، لغو شیوه‌های استخدام حجمی، تنظیم مناسبات کار غیررسمی در اقتصاد پنهان و زیرزمینی، آگاهی‌بخشی و حمایت از کارگرانی که به شرایط کار غیرایمن و بدون بیمه تن داده‌اند، گسترش شمول به مشاغل اینترنتی و اتباع خارجی.

- پرداخت بدهی‌های دولت و منع شکل‌گیری هرگونه استقراض تحمیلی جدید.

- بازنگری در قوانین بازنشستگی پیش از موعد و سخت و زیان‌آور از یک‌سو و افزایش نقش نظارتی در زمینه رفع شرایط سخت و زیان‌آور در مشاغل با توجه‌ به تجربه‌های بین‌المللی.

- مقابله با تقلب و تخلفات پوشش بیمه‌ای (بیمه‌شدن اشخاص غیرمحق، مستمری‌های صوری، فرار بیمه‌ای و...).

- تنظیم‌گری عادلانه حق‌بیمه سهم کارگر به‌طور تدریجی و در بلندمدت، به‌گونه‌ای که در افقی تعیین‌شده، تمامی شاغلان همسان در کشور، مشارکت همسانی در تقبل «درصد سهم بیمه‌شده از کل نرخ حق‌بیمه» داشته ‌باشند.

- یکسان‌سازی برخی از قواعد صندوق‌های بیمه‌گر، مانند اقلام معاف از کسور، حمایت‌های درمانی، اشتغال مجدد بازنشستگان، مستمری بازماندگان.

- بازنگری در اولویت‌های بودجه‌ای.

1.مقدمه

نظام‌های بازنشستگی بیمه‌ای، در سراسر جهان، از مهم‌ترین بازیگران اجتماعی کاهش ریسک‌های زندگی در دوران پسااشتغال هستند. هدف اساسی این نظام‌ها این است که از طریق تسهیم ریسک، برای تمامی شاغلان مشارکت‌کننده (بیمه‌پرداز)، نه فقط حداقل استانداردهای زندگی را، بلکه میزان مناسبی از کفایت مزایا را فراهم کنند [1]. درواقع، این نهاد شهروندانی را که دوران فعالیت اقتصادی خویش را در خدمت اقتصاد ملی گذرانده‌اند، در دورانی که دیگر نمی‌توانند کار کنند به حال خود رها نمی‌کند و ازاین‌رو در ایجاد عدالت اجتماعی و تقویت همبستگی و انسجام اجتماعی سهیم است. آشکار است که تمامی نهادهای رسمی یک جامعه، به‌ویژه نهادهایی که حوزه فعالیت آنها با ایجاد و ارتقای عدالت‌اجتماعی ارتباط دارد، تبعیض را مانعی اساسی خواهند یافت. به همین دلیل است که در قوانین و رهنمون‌های گوناگونی که در ادامه بدان‌ها اشاره شده‌، بر رفع تبعیض از نظام بیمه اجتماعی تأکید شده‌ است. نظام بازنشستگی در ایران با معضلات گوناگونی روبه‌رو است، تاجایی‌که از منظر متخصصان و سیاستگذاران دچار بحران تلقی می‌شود. بااین‌حال، در بیشتر ارزیابی‌های در دسترس، تبعیض در فهرست عوامل بحران‌آفرین قرار نگرفته و به رسمیت شمرده نشده است. ازاین‌رو مسئله این پژوهش، که در پی نگاهی تازه به مشکلات نظام بازنشستگی ایران است، شناسایی و بررسی تبعیض‌های موجود در این نظام است. بدین‌منظور ادبیات نظری معطوف به مفهوم تبعیض مرور شده‌ و همچنین تفاوت معنایی اصطلاحات تبعیض منفی، تبعیض مثبت و تفاوت روشن شده‌ است. افزون بر این تلاش شده‌ است تا نشان داده شود که در نظام بازنشستگی چه شرایطی را می‌توان تبعیض‌آمیز نامید، و ماهیت تبعیض در دو لایه حمایتی و رفاهی چرا و چگونه تفاوت دارند و تبعیض چگونه از ارزش‌هایی مانند عدالت و نیز ایفای کارکردهای اساسی نظام‌ بازنشستگی جلوگیری می‌کند. با ترسیم این چارچوب مفهومی و براساس آن، تبعیض‌های احتمالی شناسایی و مورد بحث قرار گرفته‌اند. در پایان نیز، براساس یافته‌ها، پیشنهادها و راهکارهای تقنینی و نظارتی ارائه ‌شده‌اند.

2.پیشینه پژوهش

مسئله تبعیض، به‌ویژه اَشکال کلاسیک آن یعنی تبعیض جنسی، سنی و نژادی در نظام بازنشستگی از دیرباز در جهان مورد توجه قرار گرفته است [۲]. برای نمونه پژوهشی در سال 2001 نشان داد که در تمامی دولت‌های رفاهی اروپایی، نظام‌های بازنشستگی، رفتاری نایکسان با زنان دارند و میانگین کلی مزایای زنان کمتر از مردان است [۳]، [۴]، [۵]، [۶] و [۷]. سازمان بین‌المللی تأمین اجتماعی نیز در گزارش‌ها و رهنمون‌هایش بر رفع تبعیض‌های کلاسیک تأکید داشته و در رهنمونی که با همکاری سازمان بین‌المللی کار منتشر کرده است، درخصوص سازمان‌های تأمین اجتماعی درباره بروز تبعیض ناروا در محاسبات آکچوئری هشدار داده و به مدیران و کارکنان این سازمان‌ها رهنمون‌هایی داده است [۸] و [۹]. درواقع پژوهش‌های بسیاری در دنیا درباره تبعیض‌های کلاسیک انجام شده و در حال انجامند. بااین‌حال، نویسندگان این مقاله هیچ پژوهشی را نیافتند که به‌طور جامع بر موضوع تبعیض در نظام بازنشستگی متمرکز شده باشد. در ایران نیز اگرچه در پژوهش‌هایی به‌طور جزئی به بعضی تبعیض‌ها پرداخته شده‌ است [10]، [۱۱] و [۱۲]، اما تنها در اثر گلاب و مختارزاده (1397) است که بر تبعیض‌های نظام بازنشستگی تمرکز می‌شود. این پژوهش نشان داده است که در فضای تکثر رگولاتوری‌نشده صندوق‌ها، شاغلان با شرایط تبعیض‌زایی در بیمه‌پردازی، مزایای بازنشستگی، شرایط بازنشستگی و مواردی دیگر روبه‌رو هستند [13]. بااین‌حال دامنه و موارد تبعیض شناسایی‌شده در این پژوهش نیز محدود هستند و آن را بیشتر می‌توان گزارش توصیفی تفاوت‌های میان صندوق‌ها دانست که به‌رغم گردآوری ارزشمند داده‌ها از لحاظ تحلیلی شامل بحث‌های اندکی است. در مقایسه با پیشینه در دسترس، پژوهش حاضر تبعیض‌های موجود را به‌طور بسیار جامع‌تری شناسایی کرده و به بحث و استدلال درباره تبعیض منفی بودن یا نبودن آنها پرداخته ‌است.

3.مبانی نظری و چارچوب مفهومی

3-1. تبعیض و انواع آن

تبعیض در لغت به‌معنای رفتار متفاوت و غیرمنصفانه با یک شخص یا گروه است. اصل برابری در مقابل قانون و عدم تبعیض، زاده ارزش‌های دموکراسی و حاکمیت قانون است و «به این معناست که تمامی افراد در مقابل قانون برابر هستند و باید از تمام حقوق خود بدون هیچ‌گونه تبعیضی برخوردار شوند» [۱۴]، اما هر تفاوتی تبعیض نیست، در این باره بحث شده‌ «یک تمایز، محرومیت، محدودیت یا تقدم هنگامی بر اصل برابری منطبق است که: 1) توجیه بی‌طرفانه و معقول داشته ‌باشد؛ 2) هدفی مشروع در حقوق بشر را پیگیری کند؛ 3) رابطه‌ای عقلانی میان وسایل به‌کار گرفته شده و اهدافی که باید محقق گردند وجود داشته ‌باشد»، اما به هر روی، درحالی‌که این ارزیابی بستگی به بافتار قضیه مورد بررسی دارد، «بعضی از دلایل، نمی‌توانند توجیه‌گر رفتار متفاوت باشند، مانند صرف دشواری [انجام امور] اداری و مدیریتی، دیدگاه‌های رایج در جامعه، یا اعتقادات مردم» [14]. به‌بیان‌دیگر، تنها هنگامی‌که در خود یک قانون پیش‌بینی شده باشد، می‌توان آن را برای گروه‌های معین‌شده به‌طور متفاوتی اجرا کرد. افزون بر این، گاه خود تقنین به‌طور خواسته یا ناخواسته، به‌گونه‌ای تبعیض‌آمیز و ناهمسو با اصل تبعیض تدوین می‌شود. پس تبعیض دارای دو بُعد تقنینی و اجرایی است.

تبعیض در حیطه‌های گوناگونی رخ می‌دهد. در دائره‌المعارف جامعه‌شناسی کار آمده است که تبعیض در حیطه شغلی، در حیطه بازار کار و در سطح نهادی رخ می‌دهد، رابین استایکر تبعیض نهادی را کاربست سازوکارها یا ساختارهایی تعریف می‌کند که «موجب تولید پیامدهای متفاوت برای گروه‌های متفاوت می‌شود: قانون‌های سازمانی، سیاست‌ها، عملکردهای رایج یا رویه‌های اجرایی که ممکن است به‌طور یکسان برای همه اعمال شوند، اما به‌طور سیستماتیک اعضای گروهی خاص را محروم کنند»، تبعیض قانونی هم از قانون‌نگاری آغاز و به اجرا می‌رسد [15] و می‌تواند زمینه‌ساز تبعیض‌های سطوح دیگر شود.

درواقع، می‌توانیم براساس مباحث پیشگفت درباره فرق «تبعیض» و «نایکسانی» نتیجه‌گیری کنیم. افراد باید در مقابل کار برابر، جبران خدمات برابر بگیرند و درصورتی‌که کار انجام‌شده آنها متفاوت باشد (مانند شاغل غیرماهر و شاغل ماهر) نایکسانی غیرتبعیض‌آمیز رخ می‌دهد، اما اگر نایکسانی و تفاوت براساس معیاری نامرتبط به‌کار (مثل جنسیت یا نزدیکی و دوری به مراجع قدرت) رخ دهد، تبعیض رخ داده است، اما اکنون این پرسش مطرح می‌شود که اگر دولت برنامه‌ای حمایتی طراحی کند و به بعضی گروه‌های جامعه کمک‌ها و مساعدت‌های ویژه اعطا کند، ترجیح و تقدم تبعیض‌آمیز گروه‌های دریافت‌کننده و محرومیت تبعیض‌آمیز دیگر گروه‌ها رخ نداده ‌است؟ پاسخ بدین پرسش مستلزم روشن ساختن معنای مفاهیم تبعیض مثبت و تبعیض منفی است. در شرایطی که بعضی از افراد و گروه‌های جامعه به‌دلیل اعمال تبعیض‌های پیشین در موقعیت فرودستی قرار گرفته‌اند، جامعه برای جبران این روند، در حق آنها «تبعیض مثبت» روا می‌دارد [14]، [16] و [17]. این امر هنگامی رخ می‌دهد که افراد یا گروه‌های فرودست، بخشی از حقوق بنیادین و انسانی خود را از دست داده باشند، برای نمونه گروهی از جامعه از حداقل نیازهای اساسی زندگی بی‌بهره مانده باشند، در این شرایط قانونگذاران برای آنها حمایت‌های ویژه‌ای در نظر می‌گیرند (مانند پرداخت یارانه درآمد و یارانه مستمری به نیازمندان)؛ درواقع، تبعیض مثبت، سازوکاری برای جبران تبعیض‌های منفی گذشته و اکنون است.

3-2. منع تبعیض در قوانین مربوط به نظام بازنشستگی

چنان‌که بیان شد، تبعیض منفی مانعی بر سر راه تدوین و اجرای عادلانه قوانین است، ازاین‌رو در سراسر جهان به آن توجه شده ‌است. براساس اعلامیه جهانی حقوق بشر تمامی افراد از لحاظ کرامت و حقوق با هم برابرند. در این اعلامیه تاآنجاکه به موضوع این مطالعه مرتبط است، تأکید شده‌، افراد حق دارند خواستار «شرایط منصفانه» کار باشند و «همه حق دارند بدون هیچ تبعیضی، در مقابل کار مساوی، اجرت مساوی دریافت دارند»و نیز تأکید شده‌ «همه در برابر قانون مساوی هستند و حق دارند بدون تبعیض و به‌طور یکسان و برابر از حمایت قانون برخوردار شوند». موضوع مقاوله‌نامه شماره 111 سازمان بین‌المللی کار نیز که در سال 1958 میلادی تصویب شد و ایران از سال 1343 شمسی با تصویب مجلس به آن پیوست، تبعیض است. در ماده (۱) این مقاوله‌نامه تبعیض چنین تعریف شده: الف) هرگونه اعمال تفاوت، محرومیت یا تقدمی در امور استخدام و اشتغال که فرصت یا رفتار برابر با شاغلان را خنثی کند یا از بین ببرد و ب) هر تفاوت، محرومیت یا تقدم دیگری که پس از شناسایی نهادهای مربوطه، به‌عنوان تبعیض مطرح گردد[18]. در این مقاوله‌نامه، حقوق‌دانان بین‌المللی، ازسویی ذیل همین بند تأکید می‌کنند که اگر در بین شاغلان تفاوت، محرومیت و تقدم براساس صلاحیت‌های حرفه‌ای وجود داشته ‌باشد، از لحاظ موضوع این بحث تبعیض محسوب نمی‌شود. ازسوی‌دیگر تأکید کرده‌اند که مصداق‌های تبعیض صرفاً آنچه در بند «الف» آمده (یعنی تبعیض‌های کلاسیک: نژاد، رنگ، جنسیت، مذهب، عقاید سیاسی و...) نیست و ازاین‌رو، قانونگذاران و فعالان کشورهای جهان را به شناسایی تبعیض‌های دیگر براساس بافتار حقوقی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی بومی خویش، فرا می‌خوانند. در قانون اساسی ایران، بند «۹» اصل سوم و همچنین اصول نوزده، بیست و بیست‌وهشتم دلالت بر عدم تبعیض در حوزه‌های گوناگون دارند. بند «۶» سیاست‌های کلی نظام اداری ایران نیز بر عدم تبعیض دلالت کرده است. افزون بر این موارد، ماده (۳۸) قانون کار به پرداخت مساوی به افراد در شرایط مساوی در یک کارگاه تأکید دارد. چنان‌که خواهیم دید بخشی از تبعیض‌ها با سرایت نابرابری از نظام پرداخت به نظام مستمری ایجاد می‌شوند و این بند نیز می‌تواند به‌عنوان زمینه قانونی ممانعت از تبعیض منفی در نظام بازنشستگی تفسیر شود. همچنین بند «۶» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی بر «بسط و تأمین عدالت اجتماعی، کاهش فاصله طبقاتی با هدفمندسازی یارانه‌ها، دسترسی آحاد جامعه به خدمات تأمین اجتماعی، توانمندسازی، کارآفرینی و رفع تبعیض‌های ناروا در بهره‌مندی از منابع عمومی» تأکید دارد. بند «۵» همین سند بالادستی نیز، بر «لایه‌بندی امور امدادی، حمایتی و سطح‌بندی خدمات با رویکرد فعال دولت براساس وسع و استحقاق» تأکید کرده است که در ادامه خواهیم دید، ناظر به حل یکی از معضلات اصلی تبعیض‌آفرین، یعنی استقراض تحمیلی و عدم تفکیک لایه‌های حمایتی و بیمه‌ای است. در ماده (۶) قانون کار نیز، با اتکا به قانون اساسی، درباره تبعیض آمده است: «ماده (۶)- براساس بند «۴» اصل چهل‌و‌سوم و بند «۶» اصل دوم و اصول نوزدهم، بیستم و بیست‌وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اجبار افراد به‌کار معین و بهره‌کشی از دیگری ممنوع و مردم ایران از هر قوم و قبیله که باشند از حقوق مساوی برخوردارند و رنگ، نژاد، زبان و مانند اینها سبب امتیاز نخواهد بود و...».

3-3. تبعیض‌های ممکن در نظام بازنشستگی

برنامه‌های گوناگون تأمین اجتماعی در طی تاریخ و به‌تدریج در واکنش به ریسک‌های درآمدی و سلامتی پدید آمدند که پیش‌روی افراد جامعه قرار داشت. حتی در دوران پیشامدرن نیز در فرهنگ‌های گوناگون می‌توان نشانه‌هایی از ایجاد راهکارهای جمعی برای کاهش ریسک و حفظ همبستگی اجتماعی را یافت [19]، [20]، [21]، [22] و [23]، اما تا پیش از مدرنیته، کاهش ریسک‌های پیش‌روی اعضای جامعه، برعهده نهادهای سنتی مانند خانواده گسترده یا گروه‌های مذهبی بود. این حمایت‌های سنتی با گذار از اقتصاد کشاورزی به اقتصاد صنعتی درحالی تضعیف شد که جامعه مدرن تازه‌پا، فاقد نهادهایی کارا برای حمایت از خیل عظیمی از کارگران، ازکارافتادگان، معلولان، سالمندان و... بود که با ریسک‌های گوناگون روبه‌رو می‌شدند. مسئله این بود هنگامی‌که بر اثر بیکاری، ازکارافتادگی، سالمندی، حوادث شغلی، بیماری، بارداری و مرگ نان‌آور خانواده، افراد با ریسک‌هایی در درآمد و سلامت خویش مواجه می‌شوند، با چه سازوکارهایی می‌توانند امنیت خود را باز یابند یا در مقابل این ریسک‌ها از پیش ایمن شوند. پرسش اساسی این بود که جامعه در قبال این وضعیت چه مسئولیتی دارد؟ باید آنها را مسئول فردی موقعیت فردی خویش تلقی کرد، یا بدین‌سبب که موقعیت ریسک اجتماعی است، بخشی از مسئولیت برعهده جامعه است و حفظ همبستگی اجتماعی در دوران مدرن مستلزم سیاستگذاری‌های تأمینی ازسوی دولت‌هاست؟ در پاسخ به این ازهم‌گسیختگی نظم‌ها و پیوندهای اجتماعی پیشین، واکنش‌هایی نظری و عملی رخ داد [24] و [25]. درحقیقت، نهاد تأمین اجتماعی یکی از واکنش‌های سیاستگذارانه‌ای بود که «در پاسخ به ناامنی‌های جوامع صنعتی پدید آمد» [26]. این نهاد بر اصولی مانند وابستگی متقابل، همبستگی بین‌نسلی و انسجام اجتماعی متکی است. فرض اساسی این است که ایجاد امنیت در مقابل ریسک‌ها برای شهروندان، از مهم‌ترین شیوه‌های ایجاد، حفظ و ارتقای همبستگی و انسجام و عدالت اجتماعی است. زیرا در این صورت افراد، با منطقی فردگرایانه و فایده‌گرایانه به حال خویش رها نمی‌شوند و ریسک‌های پیش‌روی آنان از لحاظ جنس ریسک اغلب و از لحاظ جنس مواجهه با ریسک همواره غیرفردی و جمعی هستند. یعنی بسیاری از ریسک‌هایی که در جامعه برای فرد پیش می‌آیند خارج از اختیار و اراده او هستند؛ گاه محصول عوامل طبیعی‌اند مانند آسیب‌های ناشی از بلایای طبیعی و گاه محصول عوامل و ساختارهای اجتماعی‌اند، مانند بیکاری، ازکارافتادگی و غیره. همچنین در نظام تأمین اجتماعی به‌جای مواجه فردی با ریسک، مواجهه‌ای جمعی رخ می‌دهد که گاه خود فرد هم به‌عنوان عضوی از جمع، حق‌بیمه پرداخته و مشارکت می‌کند (حوزه بیمه‌ای) و گاه خودش توان و امکان مشارکت در رفع و دفع ریسک‌هایش را ندارد و رسیدگی به ریسک‌ها کاملاً به یاری دیگران انجام می‌پذیرد (حوزه حمایتی). درواقع سه حوزه تأمین اجتماعی پدید آمده‌اند که از لحاظ تأمین مالی، مدیریت، روش عملکرد و جامعه هدف تفاوت‌هایی بنیادین دارند و رهنمون‌های بین‌المللی توصیه به تفکیک این حوزه‌ها می‌کنند. در ایران نیز براساس قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب سال 1383، کلیت نظام جامع تأمین اجتماعی، شامل حوزه امدادی، حمایتی و بیمه‌ای است.

این حوزه‌های نظام تأمین اجتماعی ابزارهای دولت برای توزیع منابع میان جامعه است. استاکس (2012) در این خصوص می‌گوید دولت‌ها توزیع‌های خود را به دو شیوه کلی انجام می‌دهند: توزیع برنامه‌ای و توزیع غیربرنامه‌ای. در توزیع برنامه‌ای، تفاوت ایجادشده در بهره‌مندی‌ها و محرومیت‌های افراد و گروه‌ها به این دلیل است که تصویب و اجرای سیاست توزیعی از صافی گفتگوی دمکراتیک (مثلاً مباحثه نمایندگان مردم در مجلس) می‌گذرد و بر سر یک اصول و استاندارد توافق و آن اصول و استاندارد دمکراتیک به‌طور رسمی اعلام و اجرا می‌شود، اما در توزیع غیربرنامه‌ای، اصول و استاندارد دمکراتیک رسمی تعیین‌کننده نیست، بلکه امور دیگری ملاک و معیار هستند (مانند صلاحدیدهای شخصی، نزدیکی و دوری گروه‌های دریافت‌کننده منابع توزیعی به سیاستگذاران یا میزان فشار گروه‌های مذکور بر آنان و...) [27]. باید در نظر داشت که در کشورهای در حال ‌توسعه به‌ بیان گاف و وود (2004) دارای رژیم‌های رفاهی غیررسمی هستند و امور اداری را تا حد زیادی روابط به پیش می‌راند تا ضوابط، توزیع‌ها به ‌غیربرنامه‌ای بودن گرایش دارند، فضا را برای تبعیض فراهم می‌کنند که روی دیگر نابرابری است و به عدالتی آسیب خواهد زد که یکی از اصول مصرح در نظام بیمه‌های اجتماعی به‌شمار می‌رود [28]. به‌بیان‌دیگر، تاآنجاکه به بحث حاضر مرتبط است، عدالت اجتماعی هنگامی تضمین می‌شود که برنامه‌های تأمین اجتماعی، چه در تقنین و چه در اجرا، هیچ گروه خاصی را درجه‌دو نپندارند و با اجازه دادن به تبعیض‌های گوناگون، بر رویکردی طردکننده مبتنی نشوند. زیرا اساساً با تکیه‌بر اصولی مانند فراگیری و با رویکردی دربرگیرنده است که پایبندی آنها به عدالت حفظ شده و همبستگی اجتماعی را تقویت می‌کنند.

همان‌طور ‌که بیان شد، در نظام تأمین اجتماعی، میان حوزه‌ها از لحاظ تأمین مالی، مدیریت، روش عملکرد و جامعه هدف تفاوت‌هایی بنیادین وجود دارد و بر این اساس انتظار می‌رود که مسائل مربوط به تبعیض آنها نیز متفاوت باشد. در این پژوهش بر حوزه بیمه‌ای متمرکز هستیم، اما با توجه‌ به توضیحاتی که در ادامه خواهد آمد، به‌دلیل برخی قوانین، مسائل تبعیض در حوزه حمایتی نیز به بحث ما ارتباط پیدا کرده است؛ بنابراین به هر دو حوزه می‌پردازیم. در حوزه حمایتی، دولت در قبال نیازمندان به وظیفه «تبعیض مثبت» می‌پردازد، یعنی از محل منابع عمومی (گردآوری‌ شده با مالیات‌ها، تعرفه‌ها، کارمزدها و...) و با مدیریتی دولتی، براساس معیار استطاعت، به ‌تمامی گروه‌های نیازمند و آسیب‌پذیر خدمات مالی و... ارائه می‌کند (بخشی از ثروت و درآمد کل جامعه را بازتوزیع می‌کند)، شرط استحقاق دو چیز است: شهروندی و استطاعت. براساس مباحث استاکس، اگر قوانین حوزه حمایتی که یکسره بازتوزیعی است توسط مجلسی که نماینده اکثریت شهروندان است تصویب شود و برای توزیع این حمایت‌ها، استانداردهای مشخص تدوین کند (مانند یک آزمون وُسع دقیق و جامع) و این استاندارد به‌دقت اجرا گردد، قابل‌ انتظار است که توزیع به‌ شکلی رخ خواهد داد که گروه‌های غیرمحق بهره‌مند نشوند یا گروه‌های محق محروم نمانند و بنابراین تبعیض منفی به حداقل خواهد رسید.

در حوزه بیمه‌ای شاهد داستان متفاوتی هستیم. این حوزه اساساً بر مشارکت یک گروه مشخص از جامعه (شاغلان) در یک صندوق جمعی مبتنی است. یعنی صندوق از محل منابع بیمه‌ای (حق‌بیمه‌های سهم کارفرما، کارگر و دولت) و با مدیریتی مستقل، در اصل براساس میزان مشارکت شاغلان در صندوق، به همان شاغلان و خانواده‌های آنان خدمات مشخصی ارائه می‌کند. «تفاوت بین بیمه‌های اجتماعی و این‌گونه برنامه‌ها [یعنی برنامه‌های مساعدت اجتماعی] آن است که برنامه‌های بیمه اجتماعی بر عضویت در طرحی تأکید دارند که حق بیمه‌ها به آن پرداخت می‌شود و هنگامی‌که یکی از پیشامدهای تحت پوشش به وقوع می‌پیوندد حمایت‌ها به عضو ذی‌ربط یا خانواده او ارائه می‌شود، درحالی‌که در برنامه‌های مساعدت اجتماعی یا برنامه‌هایی که از محل درآمد عمومی تأمین می‌شوند حق برخورداری از حمایت‌ها از عضویت در جامعه [یعنی شهروندی] سرچشمه می‌گیرد» [19]. حوزه بیمه‌ای، براساس فلسفه وجودی‌اش، برای «شاغلان» طراحی شده‌، تا آنان را که ثابت شده‌ است فراست مالی فردی‌شان برای مواجهه با ریسک‌ها کافی نیست، به برنامه‌ریزی بیمه‌ای مبتنی‌بر اجتماعی‌کردن ریسک به‌منظور افزایش امنیت اقتصادی و سلامت فردی وادارد. این شاغلان آن‌قدر استطاعت مالی دارند که حق‌بیمه بپردازند، حق مکتسب دریافت مبلغی به‌عنوان درآمد دوران بازنشستگی و خدمات دیگر را به‌دست بیاورند و در حوزه بیمه‌ای قرار بگیرند. کسانی که چنین استطاعتی ندارند، در سطح و لایه نخست (حمایتی) قرار می‌گیرند.

 اصول کلی بیمه‌های اجتماعی از این قرار است:

1. اصل فراگیری (بیمه‌پرداز کردن تمامی شاغلان و مستمری‌بگیر کردن تمامی سالمندان دارای سابقه کار)؛
2. اصل حق مکتسب (برخلاف لایه نخست، در بیمه‌های اجتماعی، شاغلان با پرداخت بخشی از حقوق و مزایای خویش به صندوق، حق دریافت مزایا را کسب می‌کنند - یعنی دستمزد و مستمری از لحاظ قانونی هم‌نوع و هم‌شأن هستند و مستمری بیمه اجتماعی ماهیتاً با کمک‌هزینه حمایتی متفاوت است، اولی ارزشی است که با مشارکت مالی شاغل در سیستمی که ریسک را جمعی می‌کند پدید می‌آید، یعنی شاغلان آن را برای خودشان ایجاد می‌کنند و دومی ارزشی است که براساس پایبندی به‌خیر عمومی و مبارزه با فقر، از محل منابع عمومی به‌صورت کمک پرداخت می‌شود. برای نمونه مددجویی که از سازمان بهزیستی کمک‌هزینه می‌گیرد، ارزش مبلغ دریافتی را با مشارکت مالی خود ایجاد نکرده‌ و اگرچه آن مبلغ حق اجتماعی و انسانی اوست، اما با حق مکتسب فرق دارد)؛
3. اصل ارتباط با دستمزد (مزایا مبتنی‌بر دستمزد دریافتی شاغلان است: دستمزد بیشتر= مزایای بازنشستگی بیشتر)؛
4. اصل مشارکتی بودن و استقلال مالی (چون منابع صندوق حاصل مشارکت شاغلان است، مدیریت مالی آن نیز مستقل است، البته بعضی صندوق‌ها تا حدی از کمک دولت بهره می‌برند)؛
5. اصل بازتوزیع (گفتیم که دستمزد بیشتر= مزایای بازنشستگی بیشتر؛ اما گاه یک حداقل مستمری تعریف می‌شود و مستمری‌های کمتر از حداقل به سطح حداقلی افزایش می‌یابند، این امر سازوکاری بازتوزیعی برای اجتماعی‌کردن ریسک بوده؛ منتهی این بازتوزیع در نظام بیمه اجتماعی، بازتوزیعی میان شاغلان عضو صندوق است، نه بازتوزیع از منابع کل جامعه)؛
6. اصل مبتنی نبودن بر آزمون وسع (فرد شاغل هر ثروت دیگری از محل دیگری داشته ‌باشد، بدین سبب تعهدات صندوق در قبال او تغییری نمی‌کنند)؛
7. اصل تعدیل براساس سطح دستمزدها (هرچه سطح کلی دستمزدها بالا برود، مزایا هم‌ بالا می‌رود)؛
8. اصل حفاظت در مقابل تورم؛
9. اصل اجباری بودن.

در بیمه‌های اجتماعی «تفاوت» در میزان بیمه‌پردازی و مستمری‌بگیری افراد با یکدیگر امری عادی و اصولی است. زیرا حق، حق مکتسب است. پس در ساده‌ترین حالت، تمامی شاغلان عضو یک صندوق بازنشستگی، حقوق و دستمزد یکسانی می‌گیرند، به یکسان حق‌بیمه می‌پردازند و به یکسان خدمات (مستمری، خدمات درمانی و...) می‌گیرند، در حالت اندکی پیچیده‌تر، گروه‌های شغلی گوناگون، دستمزدهای متفاوت گرفته و حق‌بیمه‌ها و مستمری‌های گوناگون خواهند داشت، اما به هر روی برای افراد دارای شرایط یکسان مشارکت، شرایط یکسان بهره‌مندی از مزایا پدید خواهد آمد. براساس بحث استاکس نیز با فرض وضع قانون بیمه اجتماعی بدین شکل ازسوی مجلسی بازنماگر و اجرای آن به‌صورت برنامه‌ای، «تبعیض منفی» در کار نخواهد بود. همچنین باید اشاره کرد که حوزه بیمه‌ای نیز متضمن اندکی بازتوزیع (تبعیض مثبت) است. زیرا ممکن است برای نمونه حداقل مستمری فرد به کف قانونی افزایش یابد، یا خانواده و بازماندگان یک بیمه‌شده بیش از خانواده و بازماندگان بیمه‌شده‌ای دیگر مزایا دریافت کنند، اما این نوع بازتوزیع (تبعیض مثبت) از محل منابع صندوق برای مشارکت‌کنندگان در صندوق در نظر گرفته‌ می‌شود و نه از محل منابع عمومی برای شهروندان؛ بازتوزیع در حوزه بیمه‌ای ماهیتاً با بازتوزیع در حوزه مساعدتی متفاوت است. براساس این تحلیل، تبعیض منفی در حوزه بیمه‌ای هنگامی رخ می‌دهد که بیمه‌شدگان دارای شرایط یکسان کاری، مستمری متفاوتی دریافت کنند و با هر سازوکار و به هر دلیلی، این حق مکتسب، به‌صورت استاندارد و برنامه‌ای پرداخت نگردد.

براساس قانون ساختار، تمام لایه‌های نظام تأمین اجتماعی باید یکپارچه و هماهنگ عمل کنند. براساس آنچه بیان شد، توزیع‌های حمایتی و بیمه‌ای باید استاندارد و برنامه‌ای باشند. در حوزه بیمه‌ای، این امر بدین سبب از لحاظ حقوق شهروندی و دموکراسی اهمیت فراوان دارد که در این لایه، شهروندان به اختیار و انتخاب خود بیمه نمی‌شوند، اختیاری نبودن این نوع بیمه، به‌خودی‌خود نوعی احساس تحمیل استانداردها را در شهروندان برمی‌انگیزاند، مخصوصاً در شرایطی که در کلیت سیستم «نمایندگی» بحث‌برانگیز باشد و نیز «فرهنگ بیمه‌ای» ترویج نشده باشد؛ حال اگر نظام لایه دوم یکپارچه و هماهنگ نباشد و این امر موجب تفاوت‌هایی در حقوق قانونی و خدمات و مزایای بیمه‌ای شود، احساس یادشده تقویت و مشروعیت بنیادین نظام تأمین اجتماعی تضعیف خواهد شد. اگرچه هدف بنیادین بیمه‌های اجتماعی این است که بیمه‌پردازان دارای شرایط یکسان، براساس حق‌بیمه‌های پرداختی مشابه، حق مکتسب (مزایای بیمه‌ای) یکسان خویش را دریافت کنند، اما با توجه‌ به وضعیت کنونی در کشور، به‌دلیل فقدان این یکپارچگی و هماهنگی در لایه دوم که خود محصول فقدان رگولاتوری مرکزی بیمه‌های اجتماعی است، موارد مهمی وجود دارد که «با شرایط یکسان کاری، مستمری‌های متفاوتی به بازنشستگان [صندوق‌های مختلف] تعلق می‌گیرد» [13].

نکته دیگر که بیشتر متوجه بزرگ‌ترین سازمان بیمه‌ای کشور می‌شود، این است که اکنون در ایران، با توجه‌ به درآمدهای پایین، کاهش تورمی قدرت خرید و غیره، توجیه‌های غیراقتصادی دیگر، سیاستگذاری‌های بیمه‌ای چنین مقرر کرده‌اند که به‌جای بعضی از شاغلان ویژه که پرداخت کل حق‌بیمه برای آنان دشوار است، خود دولت، حمایتگرانه، بخشی از حق‌بیمه آنان را به سازمان تأمین اجتماعی بپردازد. بنابراین در نگاه نخست، وضعیتی ایجاد می‌شود که شاغلین دارای شرایط کاری مشابه، بیمه‌پردازی متفاوتی داشته‌ باشند. پاسخ می‌تواند این باشد که خیر، آن شاغلان محق حمایت از محل منابع عمومی بوده‌اند و چنین تدبیری تبعیض منفی نمی‌آفریند. به هر روی، براساس تعریف‌های بیان شده، جنس اقدام دولت برای این مشاغل خاص، از جنس حمایت‌های لایه اول است. بدین ترتیب در فقدان ساختاربخشی عملی به لایه‌های نظام جامع، دولت با تمهید این سازوکار، بخشی از لایه اول را در درون لایه دوم تعبیه کرده است. سازوکار یادشده را «استقراض تحمیلی دولت از سازمان تأمین اجتماعی» نامیده‌اند، این مفهوم به مجموعه‌ای از اقدامات برمی‌گردد که طی آن دولت و مجلس دولت از بعضی گروه‌های اجتماعی حمایت می‌کنند. شیوه حمایت به‌گونه‌ای است که دولت متعهد می‌شود بخشی از حق‌بیمه سهم کارفرما یا کارگر مورد حمایت را به‌جای آنان به سازمان تأمین اجتماعی بپردازد، اما با پرداخت بسیار دیرهنگام تعهدات خود، به‌طور تحمیلی، هزینه اقدامات حمایتی را (که باید از منابع عمومی تأمین می‌شد) از منابع این صندوق (که مایملک بین‌نسلی کارگران است) می‌پردازد [24] و [29]. در عمل، استقراض تحمیلی به دو حالت می‌انجامد. در حالت نخست، مبلغ تعهد شده توسط دولت، به‌موقع و تمام‌وکمال پرداخت می‌شود. اگر چنین هدفی محقق شود، مسئله‌ای قابل‌طرح است: آیا گروه‌های کمک‌گیرنده به‌درستی شناسایی‌ شده‌اند؟ یعنی یک «آزمون وسع» جامع و دقیق در کار بوده است؟ برای نمونه آیا استطاعت کارگران حداقل‌بگیر شرکت‌های گوناگون، بیش از رانندگان، قالیبافان، مداحان و... است؟ در مقایسه با این گروه‌های خاص، درخصوص استطاعت بخشی از جمعیت کشور که فاقد پوشش بیمه‌ای بازنشستگی هستند و به هر روی در اقتصاد غیررسمی و پنهان یا حوزه‌های تحت پوشش قرار نگرفته در حال کار هستند چه می‌توان گفت؟ بدون روشن‌شدن و اثبات درستی گزینش گروه‌های محق کمک (چه از لحاظ فراگیر بودن چتر حمایتی و چه از لحاظ استطاعت‌سنجی درست)، مسئله تبعیض منفی و توزیع غیربرنامه‌ای قابل‌طرح خواهد بود. همچنین در حالت دوم، مبلغ تعهد شده توسط دولت، به‌موقع، تمام و کمال پرداخت نمی‌شود. در این حالت نیز مسئله اساسی این است که اعضای صندوق‌های بازنشستگی ایران، به‌مثابه شهروندان این کشور، جدا از پرداخت حق‌بیمه‌ها، مالیات‌پردازی نیز کرده‌اند و بنابراین پیش‌تر یک‌بار تا اندازه‌ای زمینه‌ساز تأمین مالی لایه اول شده‌اند و با تحمیل تأمین مالی حمایت از گروه‌های خاص - هرچند به ‌شکل استقراضی - دوباره و غیرمنصفانه به پرداخت نوعی مالیات مضاعف محکوم نشده‌اند؟ آیا استقراض تحمیلی از منابع مالی این صندوق‌ها،نوعی تبعیض منفی درباره آنان و تبعیض مثبت درباره گروه‌های خاص و بدین ترتیب نوعی تضییع حق نیست؟ به‌بیان‌دیگر، پیچیدگی حقوقی قضیه در اینجاست که نمی‌توان تبعیض مثبت را با سازوکارهایی که خود تبعیض منفی جدیدی می‌آفرینند انجام داد و این چیزی جز نقض غرض نیست. افزون بر این، مواردی از استفاده تقلبی و تبعیض‌زا از منابع صندوق‌های بیمه‌ای، همچون فرار بیمه‌ای و گنجاندن غیرمحقان در قالب بیمه‌های خاص برای برخورداری از تخفیف‌ها، نمونه‌هایی هستند که نشان می‌دهند تبعیض در موارد بسیاری که تقنین و اجرا نتوانند مانع از «توزیع‌های غیربرنامه‌ای» شوند، موجب پیدایش تقلب و فساد می‌شود.

3-4. چارچوب مفهومی تبعیض در نظام تأمین اجتماعی

در این پژوهش در مقام شناسایی و تحلیل تبعیض‌های منفی در نظام بازنشستگی کشور هستیم. تمرکز ما بر لایه دوم (بیمه اجتماعی) است، اما چنان‌که اشاره شد، عاملی به‌نام «استقراض تحمیلی» (که بخشی از لایه اول را در لایه دوم تعبیه می‌کند، یا می‌توان گفت که لایه‌ها را به‌هم می‌آمیزد) موجب می‌شود نگاهی نیز به چگونگی رخ‌دادن تبعیض در لایه اول (حمایتی) داشته ‌باشیم. در یک جمع‌بندی می‌توان به مفهوم‌سازی زیر پرداخت که چارچوب مفهومی پژوهش را شکل می‌دهد و شناسایی و تحلیل و بررسی داده‌ها براساس آن انجام شده ‌است:

تبعیض هنگامی رخ می‌دهد که قانون، به‌گونه‌ای نوشته یا اجرا شود که فرد یا گروهی را به دلیلی که در قانون نیامده است از امتیازی محروم سازد یا به امتیازی منتفع گرداند و درنتیجه به‌نوعی نابرابری در مقابل قانون دامن بزند. ملاک‌هایی رایج وجود دارند که معمولاً موجب انتفاع یا محرومیت افراد و گروه‌ها می‌شوند: جنسیت، نژاد و قومیت، سن، مذهب، ثروت و شهرت، نفوذ و قدرت و... .

نوعی از تبعیض است که برای جبران تبعیض‌هایی که در گذشته رخ ‌داده‌اند یا اکنون هم وجود دارند، روا داشته می‌شود: تبعیض مثبت یا جبرانی. برای نمونه کلیت نظم اجتماعی موجب فقر و نیازمندی بخشی از شهروندان می‌شود، در این حالت و براساس این اصل جهان‌شمول که تمامی افراد محق حداقل استانداردهای زندگی (نیازهای اساسی: خوراک، پوشاک، مسکن، درمان، آموزش و...) هستند، امتیازات و مزایای خاصی برای رفع نیاز یا توانمندسازی نیازمندان در نظر گرفته‌ می‌شود.

لایه حمایتی نظام رفاه، براساس قانون تأسیس و از محل درآمدهای عمومی (که مایملک تمامی شهروندان است) تأمین مالی می‌شود. شهروندان نیازمند براساس آزمون وسع شناسایی و مورد حمایت قرار می‌گیرند. در این لایه، از محل منابع عمومی، مزایایی ویژه به هر شهروند محق داده ‌می‌شود، پس این لایه به‌طورکلی ماهیتاً براساس بازتوزیع و تبعیض مثبت شکل می‌گیرد. در لایه حمایتی، گره‌گاه‌های کلی رخ‌دادن تبعیض منفی بدین شکل قابل مفهوم‌پردازی‌ هستند: الف) اگر پوشش این لایه فراگیری نداشته‌ باشد و تمامی شهروندان محق مورد حمایت قرار نگیرند؛ ب) اگر این لایه مانعیت نداشته‌ باشد و شهروندان غیرمحق، «سواری مجانی» بگیرند؛ ج) اگر شهروندان هم‌استطاعت به‌طور یکسان مزایا دریافت نکنند.

لایه بیمه اجتماعی نیز براساس قانون تأسیس می‌گردد، اما از محل مشارکت اعضای صندوق تأمین مالی می‌شود و به اعضای صندوق خدمت می‌دهد (نه تمامی شهروندان)، البته چنان‌که گفتیم در این لایه نیز میزانی از بازتوزیع و تبعیض مثبت وجود دارد، برای نمونه مستمری‌های پایین به سطح حداقلی رسانده می‌شوند، یا به‌دلیل طول عمر یا طول تجرد درمجموع مزایای بیشتری نصیب برخی از بازماندگان مستمری‌بگیران می‌شود، اما بازتوزیع یا تبعیض مثبت در این لایه حداقلی و معطوف به اعضای صندوق است. در لایه بیمه اجتماعی تبعیض هنگامی رخ می‌دهد که: الف) پوشش بیمه‌ای فراگیری یا مانعیت نداشته‌ باشد؛ ب) بیمه‌شدگان دارای شرایط شغلی همسان مشمول قواعد بیمه‌ای ناهمسانی شوند که پرداختی‌های آنان به صندوق بیمه‌گر و دریافتی‌های آنان از صندوق بیمه‌گر را متفاوت کند.

4.روش پژوهش

همان‌طور که بیان شد، مسئله این پژوهش، شناسایی و تحلیل تبعیض‌های منفی موجود در نظام بازنشستگی کشور است. برای بررسی این مسئله توصیفی - اکتشافی از روش‌شناسی کیفی استفاده شد. بدین‌منظور با در نظر گرفتن مفهوم‌سازی انجام‌شده درباره تبعیض‌های منفی نظام بازنشستگی ایران، تشخیص داده شد که داده‌های احتمالی لازم را می‌توان از طریق مرور و مقایسه قوانین و مقررات مربوط به صندوق‌ها و داده‌های آماری  به‌دست‌ آورد. قوانین مربوطه دسته‌بندی و مرور شدند، بخش‌های مرتبط به موضوع تحلیل مضمونی شدند. ازآنجایی‌که تحلیل مبتنی‌بر مفاهیم و مقوله‌بندی‌های تعریف‌شده در چارچوب مفهومی بود، کدگذاری به شیوه تحلیل مضمونی قیاسی انجام شد. داده‌های کمّی دیگر نیز از قوانین و منابع دیگر استخراج، سامان‌دهی و خلاصه شد. افزون بر تحلیل مضمونی قیاسی قوانین، مقررات و آیین‌نامه‌ها، برای تدقیق یافته‌ها و نیز بهره‌گیری از نگاه‌های اجرایی متخصصان، با 9 نفر از متخصصان این حوزه مصاحبه عمیق نیمه‌ساخت‌یافته، یا گفتگو و نظرخواهی موردی انجام شد، متن مصاحبه‌ها نیز تحلیل شد و هم به‌عنوان داده و هم راهنمای یافتن داده‌های بیشتر به پژوهش یاری رساند. بدین‌ترتیب، با معیار قراردادن مسئله پژوهش، روش‌شناسی کیفی برگزیده شد، برای گردآوری داده‌های اسنادی از نمونه‌گیری نظری و هدفمند، برای شناسایی مصاحبه‌شوندگان از نمونه‌گیری هدفمند و گلوله‌برفی، برای تحلیل داده‌ها از تحلیل مضمونی قیاسی استفاده شد.

5.بررسی وضعیت تبعیض در نظام بازنشستگی ایران

با توجه ‌به مبانی نظری مرور شده و مفاهیم به‌دست ‌آمده، شرایط رخ‌دادن تبعیض منفی در لایه بیمه‌ای بدین شرح است: الف) پوشش بیمه‌ای فراگیری یا مانعیت نداشته ‌باشد؛ ب) بیمه‌شدگان دارای شرایط شغلی همسان مشمول قواعد بیمه‌ای ناهمسانی شوند که پرداختی‌های آنان به صندوق بیمه‌گر و دریافتی‌های آنان از صندوق بیمه‌گر را متفاوت کند. ازاین‌رو، تبعیض‌ها در محورهای کلیدی زیر قابل‌شناسایی هستند:

در ادامه، پیش از تحلیل یافته‌ها، مروری بر نظام بازنشستگی در ایران ارائه می‌شود که روشنگر بافتار ویژه‌ای است که تبعیض‌ها در آن رخ می‌دهند.

5-1. نگاهی به نظام بازنشستگی در ایران

سرآغاز نظام بازنشستگی ایران را تصویب «قانون وظایف» در مجلس اول مشروطه در سال ۱۲۸۷ می‌دانند. در طول تاریخ، صندوق‌های بیمه‌ای جداگانه‌ای در ایران تأسیس ‌شده‌اند و هرکدام با تفاوت‌ها و شرایط خاصی به نظام بازنشستگی سامان داده‌اند. به‌طورکلی می‌توان گفت که این جریان‌های متفاوت، از سرچشمه‌های گوناگونی آغاز شده، مسیرهای تا اندازه‌ای متفاوت را پیموده‌اند و هنوز هم در یک مسیل یگانه هدایت نشده‌اند تا رودخانه واحدی را شکل دهند. هم‌اکنون در ایران 4 صندوق بیمه‌ای بزرگ (از لحاظ میزان پوشش) و 12 صندوق خُرد (اختصاصی دستگاه‌ها) فعال هستند. مهم‌ترین صندوق‌ها از حیث شمول افراد، سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری هستند که این پژوهش بر آنها متمرکز است. در جدول ۱، جمعیت تحت پوشش هریک از صندوق‌ها مشاهده می‌شود. بیمه‌شده اصلی شاغلی است که حق‌بیمه می‌پردازد. مستمری‌بگیر بازنشسته‌ای است که مزایای بازنشستگی دریافت می‌کند و جمعیت تحت پوشش، حاصل جمع تعداد بیمه‌شده‌های اصلی، مستمری‌بگیران و اعضای تحت پوشش خانواده‌های آنهاست. ضریب پوشش نیز، نسبت کل جمعیت تحت پوشش هر صندوق (اصلی و تبعی) به‌کل جمعیت کشور است.

جدول 1. وضعیت کلی پوشش صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در پایان سال 1400

مأخذ: سالنامه آماری سازمان / صندوق‌های بیمه‌ای

نمودار زیر که براساس داده‌های جدول 1 ترسیم شده‌ است، پوشش جمعیت کشور را به تصویر می‌کشد.

نمودار 1. وضعیت پوشش بیمه‌ای جمعیت کشور توسط سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی

در جدول 2 تلاش شده‌ است سهم پررنگ دو صندوق بازنشستگی اصلی کشور در پوشش‌دادن جمعیت کشور نشان داده و مقایسه شوند. مشاهده می‌شود که نسبت جمعیت تحت پوشش (اصلی و تبعی) سازمان تأمین اجتماعی از کل جمعیت تحت پوشش تمامی صندوق‌ها 72 درصد است. یعنی از کل پوششی که حاصل فعالیت نظام بیمه‌های اجتماعی در ایران است (74.5 درصد جمعیت کشور- جدول 1) به میزان 73 درصد را سازمان تأمین اجتماعی انجام داده است، پس تأثیرگذارترین نهاد بر وضعیت نظام بازنشستگی ایران است. نسبت جمعیت تحت پوشش (اصلی و تبعی) صندوق بازنشستگی کشوری از کل جمعیت تحت پوشش تمامی صندوق‌ها نیز 10 درصد است.

جدول 2. وضعیت پوشش بیمه‌شدگان اصلی دو صندوق تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری

مأخذ: محاسبات محقق.

همان‌طور که در جدول بعدی مشاهده می‌شود، جمعیت تحت پوشش صندوق‌های اختصاصی به نسبت دو صندوق بزرگ اصلی، ناچیز است.

جدول 3. وضعیت پوشش صندوق‌های اختصاصی دستگاه‌ها در پایان سال 1399

مأخذ: دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و اطلاعات صندوق‌ها

تمرکز گزارش حاضر بر دو صندوق تأمین اجتماعی و کشوری، بدین معنا نیست که اگر تبعیض منفی له یا علیه صندوق‌های کوچک رخ دهد، باید نادیده گرفته شود. برای نمونه بدیهی است که صندوق بازنشستگی کارکنان نفت در مقایسه با سازمان تأمین اجتماعی پوشش بیمه‌ای ناچیزی دارد، اما مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی ممکن است مزایای بهتر مستمری‌بگیران صندوق نفت را تبعیض‌آمیز درک کنند و چه‌بسا درک آنان از لحاظ اصولی و فنی نیز قابل دفاع باشد.

همان‌طور که اشاره شد، شکل‌گیری صندوق‌های بازنشستگی در ایران منطقی خودجوش و اقتضایی داشته است و مرجع تنظیم‌گری در میان نبوده که از ابتدای شکل‌گیری، استانداردسازی آنها نیز صورت گیرد. بدین ترتیب صندوق‌ها حتی مرجع تأسیس یکسانی ندارند (بنگرید به جدول 3)، پیدایش بعضی از آنها را مانند سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی، مجلس قانونگذار تصویب کرده است، بعضی همچون صندوق حمایت وکلای دادگستری و صندوق کارکنان فولاد را هیئت‌وزیران تصویب کرده‌اند و تشکیل بعضی‌ها مانند صندوق بازنشستگی کارکنان نفت و صندوق بازنشستگی آینده‌ساز و صندوق کارکنان سازمان بنادر و دریانوردی به‌طور متفاوتی بوده و مرجع تصویب آنها به‌ترتیب هیئت‌مدیره شرکت نفت، سازمان گسترش و نوسازی و شورای‌عالی سازمان بنادر بوده است. طبیعی است که اعضای این جزایر جداگانه هریک تا حدی بنابر اقتضائات خویش قاعده‌گذاری شده باشند که نتیجه آن تقاوت‌هایی است که در ادامه به آنها پرداخته و درباره دامن زدن یا نزدن این شرایط به تبعیض منفی بحث خواهیم کرد.

تفاوت دیگر در ماهیت حقوقی صندوق‌هاست. سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر دارای ماهیت عمومی غیردولتی هستند. یعنی دولت و کارفرما در آنها جدایند و مشارکت جداگانه دارند و فضای گفتگوی سه‌جانبه درخصوص آنها موضوعیت آشکار دارد. صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح، و صندوق کارکنان وزارت اطلاعات (واجا) ماهیت دولتی دارند، یعنی دولت و کارفرما در آنها یکی است و صندوق‌های دیگر صنفی و خاص‌اند، یعنی به سازمان یا نهادی خاص وابسته‌اند که آنها را اداره و گاه علاوه‌بر حق‌بیمه‌های پرداختی بابت اعضا تأمین مالی می‌کنند و بسته به بودجه و شرایط مالی دستگاه، میزان پرداختی و دریافتی بیمه‌شدگان متغیر است.

5-2. تحلیل تبعیض‌ها در صندوق‌های بازنشستگی

5-2-1. عدم پوشش فراگیر بیمه‌ای

یکی از اصول نظام‌های بازنشستگی فراگیری پوشش است. بیمه‌های اجتماعی، در اغلب کشورها اجباری‌اند و به دلایلی همچون فراست مالی ضعیف شهروندان در تأمین امنیت اقتصادی بلندمدت خویش پدید آمده‌اند. همانند هر قانون دیگری، نخستین سطح تبعیض منفی در نظام بازنشستگی نیز، این است که قانون برای بعضی‌ها اجرا و برای بعضی اجرا نشود. این مسئله، اگر از منظر مقایسه‌ای بین‌صندوقی بررسی شود، درخصوص صندوق‌های اختصاصی دستگاه‌ها و صندوق بازنشستگی کشوری موضوعیت کمی دارد. زیرا در آنجا کارفرما و دولت یکی هستند و فرض می‌شود که تمام کارکنان دستگاه‌ها بیمه‌اند و قانون بیمه اجباری درباره تمامی آنان اجرا خواهد شد. بااین‌حال مسئله پوشش درباره سازمان تأمین اجتماعی قابل‌طرح است. زیرا به هر دلیلی، مانند گسترش مشاغل غیررسمی اینترنت مبنا، ممکن است قانون پوشش اجباری درخصوص همه مشمولین بالقوه اجرا نشود. در ابتدا وضعیت پوشش بیمه‌ای در کشور را تحلیل می‌کنیم و سپس در ادامه به مهم‌ترین مصداق‌های تبعیض‌آمیز عدم پوشش فراگیر بیمه‌ای می‌پردازیم.

همان‌طور که در جدول 1 آمد، در سال برگزیده (1400) 15.130.015 نفر از شاغلان کشور تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی و درمجموع 19.188.990 نفر از این شاغلان تحت پوشش کل صندوق‌های بازنشستگی بوده‌اند. براساس داده‌های مرکز آمار در این سال 23.447.452 نفر از جمعیت 15 ساله و بیشتر کشور شاغل بوده‌اند. بر این اساس 4.258.462 نفر از شهروندان شاغل از پوشش بیمه‌ای بی‌بهره مانده‌اند. اگر بُعد خانوار را در نظر بگیریم که در همین سال 3.2 برآورد شده ‌است، جمعیت شاغلان خارج از پوشش و خانواده‌های آنها، به 13.627.078 نفر می‌رسد. همچنین باید توجه داشت که در سال 1400 جمعیت بیکار جویای کار نیز حدود 2 میلیون‌نفر برآورد شده‌ است. یعنی با در نظر گرفتن عامل برون‌زای بیکاری، در سال 1400، درمجموع بیش از 20 میلیون‌نفر (شاغل و جویای کار و خانواده‌های آنان) که در حال و آینده در مقام بیمه‌شده اصلی و تبعی می‌توانستند از امنیت‌خاطر ناشی از تضمین دریافت مستمری و مزایای درمانی سازمان‌تأمین اجتماعی برخوردار شوند، از چتر پوشش بیمه‌های اجتماعی بیرون مانده‌اند. با توجه به اینکه جمعیت زیر خط‌ فقر در این سال حدود 20 و اندی میلیون‌نفر برآورد شده‌ که به آمار جمعیت خارج از پوشش نزدیک بوده، قابل‌تصور است که فشار معاش بر این جمعیت دچار محرومیت چگونه بوده است. این بحث‌ها تنها راجع به جمعیت شهروندان ایرانی است، با توجه به آنچه در بخش مربوط به اتباع آمده است، به‌احتمال فراوان، شمار کسانی که در قلمرو بیمه‌ای مربوط به صندوق‌های بازنشستگی ایران، از پوشش فراگیر بی‌نصیب مانده‌اند بیش از اینهاست.

5-2-1-1. فرار بیمه‌ای

 همواره بعضی از شهروندان به‌دلیل شناخت ناکافی از مزایایی که بیمه اجتماعی برایشان فراهم می‌سازد، یا به‌دلیل ارزیابی متفاوتی که از منافع خود دارند، ترجیح می‌دهند در صندوق‌های بیمه اجتماعی مشارکت نکنند یا به طرح‌های ظاهراً جذاب بیمه خصوصی و یا پس‌اندازهای شخصی بسنده کنند. این امر در حوزه شمول سازمان تأمین اجتماعی، در توافق‌های غیررسمی میان کارفرما و بیمه‌گر متبلور می‌شود: کارفرما بخشی یا تمام حق‌بیمه سهم کارگر را نقداً به کارگر پرداخت و نام او را در لیست نمی‌آورد. پدیده‌ای که بخش مهمی از فرار بیمه‌ای است. قوانین دیگر همچون خروج کارگاه‌های کوچک از الزامات قانون کار (که به خودش نیز جداگانه می‌پردازیم)، در کارگاه‌های دارای نیروی مازاد بر تعداد تعیین‌شده، انگیزه‌های خاصی برای چنین توافقی فراهم کرده‌اند، به‌بیان یکی از مصاحبه‌شوندگان این شرایط «به‌طرز آشکاری کارفرمایان را تشویق می‌کند تا از ایفای تعهدات قانونی خود در موعد مقرر اجتناب کنند». در چنین مواردی، ترکیب قانونگذاری و اجرا و نیز عوامل برون‌زا (همچون تورم و کاهش قدرت خرید که هم کارگران و هم کارفرمایان را به افزایش نقدینگی جاری وابسته‌تر می‌کند) موجب استثناپذیری قانون و از معنا افتادن آن می‌شوند. در ایران فرار بیمه‌ای به سه شکل «کارگاهی، تعدادی و ریالی» رخ می‌دهد.

در فرار کارگاهی، ضعف پایگاه‌های داده ملی و متمرکز و نیز ضعف بازرسی‌ها و نظارت‌های دستگاه‌های گوناگون به بعضی از کارفرمایان این فرصت را می‌دهد که کارگاه‌های خود را خارج از حیطه رصد نهادهای مربوطه احداث کنند و کارجویان آسیب‌دیده از اقتصادی که ناتوان از برقراری امنیت شغلی است - خواه آگاه و خواه ناآگاه از حقوق قانونی خویش - چه‌بسا حتی با دستمزد کمتر به‌کار در این‌گونه کارگاه‌های پنهانی تن می‌دهند. در فرار کارگاهی، ضعف اجرایی سازمان بیمه‌گر و سازمان‌های مربوطه دیگر، موجب تبعیض میان کارگران کارگاه‌های شناسایی نشده و کارگاه‌های تحت پوشش می‌شود. آیا این تبعیض منفی است؟ این تبعیض، به‌رغم اینکه ازسوی کارگران بیمه نشده همچون یک امتیاز برای دسترسی به مقداری نقدینگی دیده شود، آنان را از مزایای بیشتری که با مشارکت کارفرما و دولت قابل کسب می‌بود محروم می‌کند و تأمین مالی و درمانی آینده‌شان را می‌کاهد یا از بین می‌برد. همچنین صاحبان کارگاه‌هایی که شناسایی نمی‌شوند، با تبعیضی منفی علیه دیگر کارفرمایان، از عدم پرداخت حق‌بیمه منتفع می‌شوند، و با نگاهی کلان‌تر، کارفرمایان دارای فرار بیمه‌ای کارگاهی، با نپرداختن تعهد قانونی خویش، بر صندوق کارگران فشار مالی تحمیل می‌کنند.

در فرار تعدادی، تعداد واقعی کارگران در لیست بیمه کارگاه درج نمی‌شود، چه در قالب توافقی که شرح داده شد و چه در قالب به‌کارگیری کودکان، مجبور کردن تعدادی از کارگران ازسوی کارفرما به‌کار بدون بیمه و... . در این شرایط نیز به شرحی که درباره فرار کارگاهی رفت، حتی کارگرانی که با توافق خویش به‌کار بدون بیمه تن می‌دهند دچار تبعیض منفی می‌شوند. هنگامی‌که کارگران مجبور به پذیرفتن شرایط می‌شوند نیز تبعیض آشکار است. شایان ذکر است که همان‌طور که در ادامه آمده است، گاه خود سیاستگذاری‌ها زمینه‌ساز فرار تعدادی شده‌اند. در این شرایط نیز کارگران اظهارنشده که به‌دلیل اتحادیه‌ای نشدن مناسبات کار در ایران، فاقد قدرت چانه‌زنی جمعی هستند و بنابراین از عدم توازن قدرت خویش با کارفرمایان (که از فزونی تقاضا بر عرضه شغل بهره می‌برند و اخراج نیروی کار، به‌ویژه نیروی کار غیرمتخصص، برای آنها هزینه اساسی ندارد) آسیب‌پذیرند، به‌دلیل سیاست‌های مقررات‌زدا، دچار تبعیض منفی آشکار می‌شوند (نک. بخش 2-1-2-5).

در فرار ریالی نیز گزارش دستمزد مبنای کسور بیمه‌ای، یا کمتر (در سال‌های عادی) و یا بیشتر از واقع (در 2 یا 5 سال آخر که مبنای محاسبه مستمری است) است. در فرار ریالی که دستمزد را بیشتر از سطح واقعی آن منعکس می‌کند، اگرچه از مفری قانونی استفاده شده‌ است، اما برای تمامی بیمه‌شدگان امکان چنین توافقی با کارفرمایان وجود ندارد و در عمل عدم‌تقارن اطلاعات، میزان اخلاق‌مندی و قانون‌مندی متفاوت اشخاص، و... موجب می‌شوند که تفاوت ناروایی در میزان مستمری کارگران پدید آید و کارگران متوسل بدین اقدامات منتفع‌تر شوند. افزون بر این، این گونه از فرار ریالی نیز با افزایش من‌غیرحق خروجی‌های صندوق، بر صندوق کارگران فشار مالی تحمیل می‌کند.

5-2-1-2. استثناسازی در قانون کار

 از اوایل دهه 60، به‌موجب قانون کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و فنی تا میزان 5 نفر کارگر که از خدمات دولتی استفاده می‌کنند از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف شدند و درنهایت 37 شغل مشمول آن دانسته شد. این قانون همچنان جاری است، اگرچه به‌تدریج از تعداد مشاغل مشمول آن کاسته شده‌ است. قاعدتاً تقبل سهم حق‌بیمه کارفرمایان ازسوی دولت، هم به کاهش هزینه‌های کار می‌انجامید و هم بیمه‌کردنِ کارگران کارگاه‌های کوچک توسط کارفرما را تسهیل می‌کرد و بنابراین به حفظ کارگاه‌های موجود و تأسیس کارگاه‌های جدید (ایجاد شغل) منجر می‌شد و درنهایت حفظ و افزایش شمول بیمه‌ای را به‌دنبال می‌داشت، اما در عمل، اتفاقات پیچیده‌تری افتاد. شایان‌ذکر است که حتی اگر در عمل، این پیامدهای فرضی مثبت رخ می‌داد، بازهم به‌دلیل نهادینه‌شدن استقراض تحمیلی، زیان آن متوجه سازمان و بیمه‌شدگانش بوده؛ چراکه بار مالی زیادی برای سازمان داشته است (نک. جدول ۹)؛ اما مسئله مهم‌تر پیامدهای دیگر آن است: با توجه به تمایل کارگاه‌های بزرگ‌تر برای بهره‌مندی از این معافیت، در بستر اطلاعاتی ضعیف و پایگاه‌های داده جزیره‌ای کشور که امکان رصد را فراهم نمی‌کردند، سازمان تأمین اجتماعی ناچار شد به بازرسی‌های خود بیفزاید. برای نمونه، نانوایی‌ها تحت پوشش این قاعده قرار گرفتند و چنانکه یکی از متخصصان سازمانی روایت می‌کند، از مقطعی به‌بعد، سازمان تأمین اجتماعی موافقت‌نامه‌ای با این صنف منعقد کرد که به‌دلیل شرایط خاص این صنف، بازرسی از نانوایی‌ها را متوقف سازد؛ در عمل، یکی از دریچه‌های تبعیض گشوده شد، زیرا غیرکارگران دارای روابط با مالکان نانوایی، به‌عنوان کارگر نانوایی بیمه می‌شدند و این روند نامشخص و بررسی نشده هنوز تداوم دارد. یکی دیگر از وجوهِ تبعیض‌آمیز معافیت کارفرمایان کارگاه‌های زیر 5 نفر، این است که هم‌اکنون بدون هیچ معیار و استاندارد مشخصی، بعضی کارگاه‌ها از این معافیت بهره‌مندند و بسیاری دیگر خیر. باید توجه داشت که هم‌اکنون چنین پنداشته می‌شود که اکنون بیشتر کارگاه‌های فعال - شامل این نوع کارگاه‌ها - غیررسمی هستند. این امر می‌تواند ناشی از عدم‌آشنایی کارفرمایان کارگاه‌های زیر 5 نفر کارکن با مزایای این قانون، یا هراس آنها از شناسایی (رسمی‌شدن) و تحمیل‌شدن هزینه‌های دیگر مانند هزینه‌های مالیاتی باشد. اگرچه این قانون پیشرو، در صورت پرداخت به‌موقع تعهد دولت (سهم خود و سهم کارفرما در این کارگاه‌ها)، می‌توانست هم به سود سازمان تأمین اجتماعی باشد (زیرا پوشش بیمه‌ای را، و درنتیجه درآمدهای سازمان را افزایش می‌داد)، و هم به سود کارفرما باشد (کاهش هزینه‌های قانونی بیمه‌ای او) و هم به سود کارگر باشد (کاهش احتمال پرهیز کارفرمایان کوچک از بیمه‌کردن کارگران)، اما مورد نخست به‌دلیل عدم پرداخت به‌موقع تعهدات دولت عملی نشد، و موارد دوم و سوم هم به دلایلی نامشخص که مستلزم پژوهش مفصل هستند، به نتیجه مطلوب نرسیدند.

تمامی کارگران کارگاه‌های کوچک که بدین‌سبب از مشارکت عادی اجباری در صندوق بیمه‌ای و کسب مزایای آن محروم و ناچار شده‌اند به طرح‌های بیمه‌ای آزاد، یا بیمه مشاغل آزاد سازمان تأمین اجتماعی روی بیاورند، دچار تبعیض منفی شده‌اند. آنها احتمالاً به مزایایی هم‌سنگ مزایای سازمان تأمین اجتماعی (نک. جدول 5) دست نمی‌یابند و حق‌بیمه سهم کارفرما را نیز باید خودشان بپردازند، درحالی‌که بیمه‌شدگان اجباری عادی چنین بهره‌مندی دارند و نیز گروه‌های خاص مورد حمایت دولت از پرداخت بخشی از سهم خویش یا کارفرما معاف‌اند. بنابراین در این‌باره، استثنا‌سازی، به همان اندازه‌ای که موجب بیرون ماندن کارگران از امکان پوشش شده باشد، به تبعیضی آشکار انجامیده‌ است. این استثناسازی برای کارگاه‌هایی که چند کارگر بیش از تعداد مذکور دارند، انگیزه‌ای برای فرار تعدادی ایجاد می‌کند و چون چنان‌که شرح دادیم فرار تعدادی به تبعیض می‌انجامد، این امر نیز به تبعیض منجر می‌شود. قانونگذار در پی توسعه کشور بوده است (افزایش فعالیت اقتصادی در بخش صنعت، افزایش نرخ اشتغال، بهبود رقابت‌پذیری و دلایل گوناگون دیگر)، اما از میان گزینه‌های مختلفی که قابل‌طرح بوده‌اند، مقررات‌زدایی از بازار کار را برگزیده ‌است، درحالی‌که دولت می‌توانست پرداخت تسهیلات، تخفیف مالیاتی، کمک به تأمین مواد اولیه و تجهیزات، کمک به استانداردسازی محیط کار و ده‌ها شیوه دیگر را برگزیند.

5-2-1-3. کسب‌وکارهای اینترنتی

موضوع دیگر که ناشی از تعاریف قانونی به‌روز نشده است (شرط رابطه مزدی و فعالیت در کارگاه برای برقراری بیمه اجباری سازمان تأمین اجتماعی)، بیرون ماندن شاغلان غیررسمی کسب‌وکارهای اینترنتی از دایره شمول است. رئیس مرکز توسعه تجارت الکترونیک، در مصاحبه‌ای در سال 1401 بیان داشته است: «تعداد این کسب‌وکارها در حدود ۳۰۰ هزار برآورد می‌شود و عدد اشتغال آن بین ۴۰۰ تا ۶۰۰ هزار نفر تخمین زده می‌شود». گمانه‌زنی‌های دیگری نیز هستند که به ارقام بسیار بیشتر اشاره دارند. به هر روی، فعالیت‌های اقتصادی اینترنتی در دو حوزه تجارت و تبلیغات به‌شدت در حال گسترش هستند و نسل‌های آینده فعالان اقتصادی را بیش‌ازپیش به‌خود جلب خواهند کرد. مباحث پیش‌گفته درخصوص بیرون ماندن این گروه از دایره پوشش بیمه‌ای نیز موضوعیت دارد. به‌بیان یکی از مصاحبه‌شوندگان «مثال دیگری از تبعیض بین افراد در برخورداری از مزایای تأمین اجتماعی را می‌توان در مورد صاحبان کسب‌وکار مجازی دانست. درحالی‌که امروزه بخش عظیمی از مشمولان بیمه‌های اجتماعی در جامعه را افرادی تشکیل می‌دهند که در بازار کار اشتغال ندارند و در فضای کسب‌وکار مجازی فعالیت دارند، اولویت دادن به شاغلین رسمی موجب نادیده گرفته شدن افراد مزبور شده‌ است».

5-2-1-4. مهاجران و اتباع خارجی

نکته دیگر تحت پوشش قرار نگرفتن احتمالی بخشی از نیروی کار خارجی، به‌دلیل عدم ساماندهی و حضور غیررسمی اتباع خارجی است. براساس اصول بیمه‌های اجتماعی فراگیری پوشش و وجود نداشتن تبعیض، مستلزم برقراری شرایط یکسان برای مزدبگیران با هر تابعیتی است. در این خصوص ماده (۶۸) مقاوله‌نامه بین‌المللی شماره 102 حق پوشش اتباع و غیراتباع را یکسان می‌داند. در ایران نیز براساس ماده (۵) قانون تأمین اجتماعی، «اتباع بیگانه که در ایران طبق قوانین و مقررات مربوط به‌کار اشتغال دارند جز در مواردی که طبق مقاوله‌نامه‌ها و قراردادهای دوجانبه یا چندجانبه بین ایران و سایر کشورها ترتیب خاص مقرر گردیده است درصورتی‌که مشمول قانون حمایت کارمندان در برابر اثرات ناشی از پیری و ازکارافتادگی و فوت نباشد مشمول مقررات این قانون خواهند بود».براساس راهنمای منتشرشده معاونت بیمه‌ای سازمان تأمین اجتماعی، تمامی اتباع خارجی مشغول به‌کار در ایران، جز در مواردی که توافقنامه خاصی میان ایران و کشور تبعه خارجی منعقد شده باشد، مانند سایر شهروندان مشمول قانون تأمین اجتماعی‌اند، البته تبعه خارجی مشمول بیمه بیکاری نخواهد بود و پرداخت حق‌بیمه او بستگی به برخورداری‌اش از حمایت‌های بیمه‌ای کشور متبوع دارد. همچنین دیگر اتباع که مزد و حقوق‌بگیر نیستند، می‌توانند برای بیمه‌شدن از طرح‌های خویش‌فرمایی و اختیاری استفاده‌ کنند. بدیهی است که بهره‌مندی اتباع از پوشش بیمه‌ای مشروط به داشتن اسناد و مدارک رسمی است. براساس آمارهای سازمان تأمین اجتماعی، تعداد اتباع خارجی بیمه‌شده اصلی در سال‌های 1395، 1398، 1399، 1400، و 1401 به‌ترتیب برابر با 26.198، 51.102، 38.273، 40.027، و 44.987 نفر بوده است. با توجه‌ به فقدان آمارهای رسمی تمام سال‌ها، درباره تعداد اتباع بیگانه در ایران به تفکیک جمعیت فعال و غیرفعال و...، نمی‌توان میزان عدم پوشش را درخصوص این گروه از بیمه‌شدگان محاسبه یا برآورد کرد، البته برای نمونه در سرشماری نفوس و مسکن کشور در سال 1395 تعداد کل اتباع 1.654.381 نفر ذکر شده‌ است که 538.649 تن از آنان شاغل بوده‌اند. آشکار است که برای نمونه در سال 1395 از کل شاغلان اتباع خارجی تنها نزدیک به 5 درصد آنها بیمه‌شده بودند! هم‌اکنون برآوردهای غیررسمی از چهار تا پنج برابر شدن کل اتباع خارجی ساکن در ایران خبر می‌دهند که اغلب آنها به ‌شکل غیرمجاز در کشور حضور دارند. به‌نظر می‌رسد عوامل برون‌زا و درون‌زای گوناگونی دست‌به‌دست هم داده و این شاغلان را از حق قانونی خویش محروم کرده باشند. به‌بیان یکی از مصاحبه‌شوندگان «همچنان مشاهده می‌شود که برخی گروه‌هایی که باید در زمره بیمه‌شدگان قرار گیرند همچنان از حمایت‌های بیمه‌ای محروم هستند و این خلأ قانونی موجب تبعیض بین افراد شاغل در برخورداری از مزایای بیمه اجتماعی شده‌ است. برای ‌مثال اتباع خارجی و مهاجرین از این دسته هستند. با وجود اینکه استانداردهای مشخصی در زمینه حقوق تأمین اجتماعی کارگران مهاجر تبیین شده‌ است، بسیاری از این قشر فاقد هرگونه تأمین اجتماعی مناسب و اخذ مزایا و مستمری هستند که این موضوع مستلزم توافقات بیشتر کشورها و وضع موافقت‌نامه‌ها و قراردادهای بین‌المللی دوجانبه یا چندجانبه بین کشورها است. در حال حاضر کشور ما در این زمینه بسیار محدود عمل کرده و به‌جز چند موافقت‌نامه محدود با برخی کشورها ازجمله ترکیه و کره‌جنوبی، موافقت‌نامه دیگری را در امر تأمین اجتماعی منعقد نکرده ‌است». شاید براساس معیارها و اولویت‌های ملی، این مسئله در مقابل تبعیض‌های دیگر فوریت و ترجیحی نداشته ‌باشد، اما به هر روی براساس معیارهای بین‌المللی و اصول بیمه‌های اجتماعی از مصداق‌های تبعیض منفی و مستلزم رسیدگی است. همچنین شایان ذکر است که برنامه‌ریزی برای بیمه کردن اتباع که باید سوابق بیمه‌ای‌شان منتقل شود، مستلزم بررسی آکچوئری است که جزء بدیهیات هرگونه بسط دامنه پوشش است.

 5-2-2. مانعیت نداشتن پوشش بیمه‌ای

یکی دیگر از تبعیض‌های منفی در نظام بیمه‌ای هنگامی رخ خواهد داد که صندوق به افرادی خدمات و مزایا بدهد که شرایط قانونی را احراز نکرده باشند. احتمال این نوع از تبعیض نیز در صندوق‌های بسته بسیار پایین است، اما در سازمان تأمین اجتماعی چنین احتمالی قابل‌بحث است. اشاره کردیم که هرگونه از میان بردن بار مالی برای کارفرما در فرایند بیمه‌گری، برابر است با ایجاد انگیزه او برای بیمه‌کردن غیرمحق‌ها در صندوق بیمه اجتماعی. برای نمونه قانون مربوط به معافیت کارگاه‌های کوچک موجب شده‌ است که چون کارفرمایان بابت بیمه‌کردن افراد تا 5 نفر هزینه‌ای نمی‌پردازند، این فرصت و انگیزه را می‌یابند که وابستگان و آشنایان خویش را به‌طور صوری بیمه کنند. این امر ازسویی امتیازی ناموجه برای غیرشاغل بیمه‌شده است و ازسوی‌دیگر با توجه‌ به تأخیر قابل‌توجه دولت در پرداخت تعهدات خویش برای این صندوق بار مالی ایجاد می‌کند. مورد دیگر معافیت کارفرما از پرداخت بخشی از سهم خود، یا برعهده گرفتن کل سهم کارفرما ازسوی دولت در مورد بیمه‌شدگان بدون کارفرماست. برای نمونه در بیمه کارگران ساختمانی و قالیبافان، برخی به‌صورت غیرواقعی تحت پوشش بیمه‌ای قرار می‌گیرند، یا برخی قوانین را دور می‌زنند. ازسوی‌دیگر، درخصوص مستمری بازماندگان، ضعف تقنین و اجرا موجب رواج طلاق‌های صوری، برای بهره‌مندی زن از مستمری پدر درگذشته خود شده‌ است. گفتیم که تبعیض منفی هنگامی رخ می‌دهد که قانون، به‌گونه‌ای نوشته یا اجرا شود که فرد یا گروهی را به دلیلی که در قانون نیامده است از امتیازی محروم سازد یا به امتیازی منتفع گرداند و درنتیجه به‌نوعی نابرابری در مقابل قانون دامن بزند و بیمه‌های صوری که مانعیت بیمه‌های اجتماعی را نقض می‌کنند، مصداق چنین تبعیضی هستند.

5-2-3. حق‌بیمه صندوق‌ها

لایه بیمه اجتماعی، شاغلان کشور را تحت قانونی اجباری قرار می‌دهد. منطق بیمه‌های اجتماعی این است که فرد عضو صندوق به نسبت حقوق و دستمزدی که دریافت می‌دارد، بیمه‌پردازی کند. یعنی رقم حق‌بیمه براساس طبقه شغلی تغییر می‌کند تا افراد حقوق مکتسب گوناگونی بیابند. براساس اصول بیمه‌های اجتماعی، این نوعی تفاوت است و نه تبعیض، اما اگرچه در رقم حق‌بیمه پرداختی اعضا تفاوتی روا وجود دارد، شاخص حق‌بیمه (درصد سهم کارگر) برای همه اعضا یکسان است. به همین سبب قاعده چنین است که کسور بیمه‌ای هم از حداقل‌بگیر و هم از حداکثر‌بگیر حقوق و دستمزد، با شاخص یکسانی محاسبه شود. به بیانی‌دیگر، اگر اکنون در صندوقی مانند تأمین اجتماعی، شاخص را به‌گونه‌ای تغییر دهیم که گروهی از مشترکین این صندوق حق‌بیمه کمتر یا بیشتری بپردازند، تبعیض‌آمیز بودن قواعد بدیهی به‌نظر خواهد رسید. آیا یکسان نبودن شاخص حق‌بیمه در صندوق‌های گوناگون، تفاوتی با همین تبعیض یاد شده دارد؟

در ایران شاخص‌های محاسبه حق‌بیمه کارکنان، کارفرمایان و دولت در میان صندوق‌ها و گاه حتی در درون صندوق‌ها تفاوت‌های مسئله‌برانگیزی دارد [13]. همان‌طور که در جدول 4 مشاهده می‌شود، بیشترین شاخص حق‌بیمه متعلق به شاغلان (سهم بیمه‌شده) صندوق‌های فولاد و مس (10 درصد) و کمترین آن متعلق به شاغلان صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر (5 درصد) است. یعنی شاغلان صندوق‌های فولاد و مس، دو برابر شاغلان صندوق کشاورزان حق‌بیمه پرداخت کرده‌اند. می‌توان شاخص دیگری ساخت و درصد سهم بیمه‌شده از کل حق‌بیمه هر صندوق را محاسبه کرد. یعنی محاسبه کرد که از کل حق‌بیمه‌ای که به یک صندوق پرداخت می‌شود (x درصد حقوق و دستمزد مشمول) چند درصد آن را کارگر باید بپردازد. تفاوت در این میزان نیز خود می‌تواند بر نوعی تبعیض دلالت کند (نک: جدول 4). از این لحاظ، برای نمونه می‌بینیم که در شرایطی که شاغلان تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی، با در نظر نگرفتن سهم درمان از حق بیمه (۹ درصد) در حال پرداخت 33.3 درصد از کل حق‌بیمه‌ای است که به‌نام او به صندوق واریز می‌شود، این نسبت برای شاغلان تحت پوشش صندوق کشوری، صندوق بیمه مرکزی و صندوق وکلا به‌ترتیب 40، 45 و 66.7 درصد است. حق‌بیمه کلی در 4 صندوق 30 درصد، در 4 صندوق 24-27 درصد، در 8 صندوق 20 تا 22.5 درصد و در دو صندوق کمتر از 16 درصد حقوق و دستمزد مشمول کسور است. حق‌بیمه‌های سهم دولت و کارفرما نیز در صندوق‌ها یکسان نیست، حق‌بیمه سهم کارفرما «از 14 درصد برای شهرداری تهران تا 22 درصد برای صندوق آینده‌ساز متفاوت است» [13]. تعیین و تغییر شاخص حق‌بیمه و سهم هریک از سه سویه مناسبات کار (کارگر، کارفرما و دولت) ازسویی یک مسئله اقتصاد سیاسی است که در آن قدرت گروه‌های ذی‌نفع به معیار تعیین‌کننده بدل می‌شود، و ازسوی‌دیگر یک مسئله فنی و آکچوئری است که در آن میزان ریسک برای اعضای تحت پوشش صندوق معیار قرار می‌گیرد. به هر روی، قابل‌تصور نیست که در این اندازه از ناهمگنی و پراکندگی، به ملاحظات فنی ارجاع داشته ‌باشد. پژوهشگری در این خصوص یادآور می‌شود: «ناهماهنگی میان صندوق‌های بازنشستگی در نظام تأمین اجتماعی ایران، امروزه یکی از مشکلات حوزه بیمه‌ای محسوب ‌می‌شود؛ به‌طوری‌که وابستگی بیشتر صندوق‌ها به یک نهاد خاص (دولتی یا غیردولتی)، موجب شده در بسیاری موارد، صندوق‌ها به‌طور جزیره‌ای و به‌گونه‌ای مستقل از یکدیگر عمل کنند و فقدان یک نهاد برتر که در ضمن هماهنگی بر آنها نظارت نماید [...] که درنهایت، آثار نامطلوبی چون ایجاد تبعیض میان اعضای صندوق‌ها و کاهش اعتماد نسبت به آنها را به‌دنبال داشته است» [30].

جدول 4. مقایسه شاخص‌های حق‌بیمه در صندوق‌های بیمه‌ای کشور

با توجه‌ به شرایط اقتصادی فرساینده و فزاینده بودن فشارهای ناشی از کاهش قدرت خرید و وجود تورم پایدار که نیاز شاغلان به نقدینگی بیشتر را تشدید می‌کند، بار مالی کسوری همچون مالیات و حق‌بیمه بیشتر به چشم خواهد آمد و این تبعیض بین صندوقی، برای شاغلان که در مقایسه با شاغلان هم‌سطح خود در صندوقی دیگر، بیمه‌پردازی بیشتری دارند، کاملاً محسوس خواهد بود. برخی تفاوت‌های میان صندوقی دیگر نیز وجود دارند، برای نمونه، در صندوق بازنشستگی کشوری، مقرری ماه اول در زمان تبدیل وضعیت به رسمی قطعی، و نیز افزایش حقوق و مزایای ماه اول به‌عنوان کسور بیمه‌ای محسوب می‌شود، اما در بزرگ‌ترین همتای این صندوق، یعنی سازمان تأمین اجتماعی، بیمه‌شدگان مجبور به پرداخت چنین کسوری نیستند. در صندوق بازنشستگی کشوری، کارمندان رسمی پس از احراز پرداخت 30 سال کسور بازنشستگی از پرداخت کسور سهم کارمند و همچنین مقرری ماه اول به صندوق معاف شدند، اما کارکنان شرکت‌ها و بنگاه‌های واگذارشده به بخش خصوصی (ازجمله مخابرات) که عضو این صندوق هستند و نیز اعضای صندوق‌های دیگر مازاد بر 30 سال نیز حق‌بیمه سهم کارگر را می‌پردازند. افزون بر این، در نظام بیمه‌ای ایران حقوق و مزایا تا 7 برابر حداقل دستمزد مشمول کسور می‌شود. در صندوق بازنشستگی این سقف برای اعضای هیئت‌علمی، بازرسان دیوان محاسبات، قضات و کارمندان سیاسی وزارت خارجه اعمال نمی‌شود، در سازمان تأمین اجتماعی این سقف رعایت می‌شود. از سایر صندوق‌ها نیز اطلاعات شفافی در دسترس نیست. حمایت ویژه‌ای که دولت‌ها از سطح دستمزد و مستمری مشاغل حساس و امنیتی انجام می‌دهند را منطقی توجیه‌گر پشتیبانی می‌کند، اما صندوق‌های بیمه‌ای نیز منطق فنی خودشان را دارند و علاوه‌بر اینکه در فرایند تقنین باید در نظر داشت که «نمی‌توان تبعیض مثبت را با سازوکارهایی که خود تبعیض منفی جدیدی می‌آفرینند انجام داد و این چیزی جز نقض غرض نیست» باید بدین نکته نیز نظر داشت که «پاداش‌هایی که نظام سیاسی برای مشاغل استراتژیک در نظر می‌گیرد، یا پاداش‌هایی که به‌منظور پیشگیری از فساد با افزایش سطح دستمزدی یا معافیت‌های خاص برخی مشاغل اعطا می‌کند نیز نباید به شیوه‌ای طراحی و اجرا گردد که منطق نظام بیمه‌های اجتماعی را نقض کند».

گذشته از اینها، حتی در درون صندوق‌ها نیز تفاوت‌هایی در شاخص حق‌بیمه وجود دارد. در سازمان تأمین اجتماعی، دو گروه بیمه‌شده اصلی وجود دارند: بیمه‌شدگان اجباری و بیمه‌شدگان خویش‌فرما (اختیاری و حرف و مشاغل آزاد). نوع اختیاری برای غیر کارگران پیش‌بینی شده‌ است تا با پرداخت سهم کارفرما نیز (درمجموع 27 درصد) از مزایای بیمه‌ای (جز بیکاری و چند تعهد کوتاه‌مدت دیگر) بهره‌مند شوند. صاحبان حرف و مشاغل آزاد نیز گروه دیگری هستند که می‌توانند با سه نوع بیمه‌پردازی که هرکدام به دریافت مزایای متفاوتی خواهد انجامید، بیمه شوند. افزون بر اینها، شیوه تعریف شاغل / کارگر در قوانین و کارگاه- مبنا و کارفرما- مبنا بودن تعاریف موجب شده‌ است تا قانون، به‌منظور بسط بیمه اجتماعی به مشاغلی که کارفرما و کارگاه مشخصی ندارند، سازمان را مکلف کند مشاغل خاصی را، تحت مقررات خاصی بیمه کند که چنان‌که اشاره شد، این روند موجب شده‌ است تا دولت‌ها در ایران که همواره دچار کسری بودجه هستند به استقراض تحمیلی از سازمان تأمین اجتماعی روی بیاورند. بیمه‌های خاص شامل گروه‌هایی مانند رانندگان درون و بین‌شهری، مددجویان کمیته‌امداد، زنان سرپرست خانوار و... می‌شود که با گذر زمان به تعداد آنها افزوده می‌شود. وجه مشترک تمامی آنها تقبل سهم کارفرما و گاه سهم بیمه‌شده و کارفرما ازسوی دولت است. آیا این تفاوت‌ها ممکن است نوعی تبعیض منفی باشند؟ پاسخ این است که چنان‌که اشاره شد، استقراض تحمیلی خود نوعی تبعیض علیه بیمه‌شدگان عادی سازمان است. افزون بر این، باید به تفاوت در حق‌بیمه بیمه‌های خاص پرداخت. برای نمونه کمک دولت به قالیبافان و مداحان 20 درصد، به هنرمندان و نویسندگان 10 درصد و به مددجویان و زنان سرپرست خانوار معادل مجموع سهم کارگر و دولت و کارفرما (در سه طرح 14، 16 و 20 درصدی) است. علاوه‌بر این موضوع، تبعیض بین افراد داخل هر گروه شغلی نیز ممکن است وجود داشته ‌باشد؛ برای ‌مثال رانندگان قدیمی از 13.5 درصد یارانه حق‌بیمه برخوردارند، اما این یارانه به رانندگان جدید تعلق نمی‌گیرد. این گروه‌های شغلی، ازسوی قانونگذار محق حمایت دانسته شده‌اند و از لحاظ نظام رفاه چندلایه، مشمول لایه حمایتی‌اند. بنابراین، حتی اگر دولت هیچ‌گونه دیرکردی در پرداخت تعهدات خود نمی‌داشت، بازهم برای ممانعت کامل از تبعیض منفی، باید: 1. گروه‌های مشمول چنین حمایت‌هایی براساس آزمون وسع برگزیده می‌شدند؛ 2. علاوه‌بر شرایط احراز، تفاوت میان شاخص سهم حق‌بیمه گروه‌های خاص نیز (به‌ویژه سهمی که دولت می‌پردازد) باید براساس آزمون وسع تعیین می‌شد. اکنون نمی‌توان به معیار و استانداردی فنی ارجاع داد که توجیه‌گر تفاوت در میزان کمک‌های دولت به گروه‌های خاص باشد و بر برنامه‌ای بودن توزیع‌ها دلالت داشته‌ باشد. نظام تأمین اجتماعی ایران همواره فاقد چنین قاعده‌مندی بوده است و مدت زیادی از مطرح‌شدن جدی مسئله شرط آزمون وسع برای گروه‌های خاص نمی‌گذرد.

در نظام بیمه اجتماعی کنونی، مبنای محاسبه کسور بیمه‌ای یکسان نیست. قاعده رایج این است که حقوق و مزایای مستمر شاغل مبنا قرار داده شود، اما چگونگی تعریف اقلام و فقدان رگولاتوری متمرکز موجب شده‌ است که صندوق‌ها براساس اقتضائات خود قاعده‌گذاری کنند. برای نمونه اقلام معاف از کسور در سازمان تأمین اجتماعی با همین اقلام در صندوق بازنشستگی کشوری متفاوت‌اند. افزون بر این، در صندوق کشوری کسور برای برخی از کارکنان (مانند کارکنان رسمی دانشگاه‌های علوم‌پزشکی، اعضای هیئت‌علمی و قضات)، تابع آیین‌نامه‌های داخلی دستگاه متبوع است، بنابراین از این لحاظ نیز می‌توان سرنخ‌هایی از تبعیض بین‌صندوقی و تبعیض درون صندوقی را مشاهده کرد.

مسئله تبعیض‌زای بعدی که نسبت به نظام رفاه، امری برون‌زا محسوب‌ می‌شود، مسئله تسری نابرابری‌ها در نظام پرداخت‌ها به نظام مستمری‌هاست. به‌بیان یکی از مصاحبه‌شوندگان: «عمده تفاوت‌هایی که رقم می‌خورد و در صندوق‌های بازنشستگی... چه درون صندوق و چه بیرون صندوق مسئله ایجاد می‌کند، برگرفته از نظام پرداخت دوران اشتغال هست [...] ما بیش از 50 نوع نظام پرداخت داریم و این نظام پرداخت مبنای بیمه‌پردازی قرار می‌گیرد» و به‌بیان یکی از پژوهش‌ها: «ممکن است کارمند بخش الف در وزارت نفت حقوق و درنتیجه مستمری بازنشستگی بیشتری از کارمند همین بخش در وزارت جهاد کشاورزی داشته ‌باشد» [13]. درحقیقت به هر میزانی که بتوان نظام پرداخت را دارای تبعیض منفی قلمداد کرد، این تبعیض به نظام بیمه‌ای نیز تسری می‌یابد، زیرا موجب خواهد شد که اگر شاغل¹ در موقعیت شغلی همانند شاغل² قرار داشته ‌باشد و این دو مستخدم سازمان یا شرکت‌های مختلفی باشند که مشمول نظام‌های پرداخت متفاوتی هستند و حتی اگر سایر امور (شاخص حق‌بیمه و مبنای کسور) یکسان باشد، بازهم تبعیض ناروای نظام پرداخت، به نظام بازنشستگی تسری بیابد و شاغل منتفع‌تر، به مستمری‌بگیر منتفع‌تر بدل شود.

5-2-4. خدمات و مزایای صندوق‌ها

همانند بیمه‌پردازی، خدمات‌دهی صندوق‌ها نیز متفاوت است. از لحاظ جامعیت خدمات نیز تفاوت‌های مهمی وجود دارد. برای نمونه همان‌طور که در جدول بعدی آمده است، درحالی‌که، سهم مشارکت بیمه‌شده درمجموع حق‌بیمه، در برخی صندوق‌ها کمتر از صندوق‌های دیگر است؛ اما خدمات بیشتری را دریافت می‌کنند. خدمت بیمه بیکاری نیز منحصراً ازسوی سازمان تأمین اجتماعی ارائه می‌شود؛ توجیه دیرین ارائه نشدن بیمه بیکاری ازسوی سایر صندوق‌ها این است که اعضای آنها معمولاً کارکنان ثابت دستگاه‌های دولتی‌اند که احتمال بیکاری برای آنان در حداقل ممکن است، اما به‌دلیل ممنوعیت استخدام رسمی و سیاست‌های معطوف به کوچک‌سازی اداری دولت، بخشی از کارکنان این دستگاه‌ها نیز، با قراردادهای پیمانی، موقت و... استخدام می‌شوند. بدیهی است که اگر بیمه‌پردازی این کارکنان به صندوق خود دستگاه باشد، عدم امنیتی که با احتمال بیکاری پیش‌روی آنهاست، دلالت بر نوعی تبعیض منفی دارد. اینکه کارفرمایان خصوصی، یا کارفرمایان دولتی که بخشی از کارکنانشان تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی هستند، باید کل 3 درصد حق بیمه بیکاری را بپردازند و دستگاه‌های دولتی در مقام کارفرما چنین هزینه‌کردی ندارند نیز می‌تواند به‌عنوان نوعی تبعیض ناروا مطرح شود. گذشته از بیمه بیکاری، همان‌طور که در جدول ۵ آمده است، صندوق‌ها از لحاظ کمی و تعدادی، تقریباً خدمات همسانی ارائه می‌کنند.

جدول 5. وضع موجود جامعیت خدمات ضروری در برخی از مهم‌ترین سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی کشور

مأخذ: اساسنامه سازمان / صندوق‌ها.

اما از لحاظ چگونگی و کیفیت خدمات، به دشواری می‌توان از همسانی خدمات صندوق‌ها دفاع کرد. خدمات درمانی ارائه‌شده در صندوق‌ها متفاوت‌اند. «در صندوق بازنشستگی کشوری به‌دلیل اینکه حق بیمه درمان دریافت نمی‌شود، خدمات درمانی مستقلی نیز وجود ندارد [...] در مقابل برای صندوق نیروهای مسلح، فولاد، بانک‌ها و شهرداری تهران، دفترچه‌های مخصوص برای بیمه‌شوندگان صادر می‌شود که تحت قرارداد با مراکز بیمه‌ای مختلف است و پوشش بالای بیمه‌ای دارد» [13]. دستگاه‌های سخاوت‌مندتر، با مخارج بیشتر، خدمات درمانی بسیار جامع‌تر و باکیفیت‌تری را در قالب بیمه‌های مکمل ویژه فراهم می‌کنند، بررسی جزئیات و کیفیت‌سنجی خدمات درمانی صندوق‌ها خود مستلزم پژوهشی جداگانه است. درحقیقت، صندوق‌های صنفی و اختصاصی، در عمل سازوکار تأمین مالی متفاوتی دارند و یکی بودن نقش‌های کارفرما و دولت، در کنار اختیارات خاص این صندوق‌ها موجب شده‌ است که به‌طورکلی اتکای بسیاری بر منابع عمومی داشته‌ باشند. اگر دولت در قبال صندوق‌های خاص تنها 3 نقش «کارفرمایی»، «پرداخت میزان مشخص حق‌بیمه سهم دولت» و «حمایت و ضمانت در صورت رخ‌دادن بحران مالی» را بازی می‌کرد، از پیدایش نوع دیگری از تبعیض منفی جلوگیری می‌کرد: اکنون بعضی از منابع اختصاص‌یافته به صندوق‌های اختصاصی، در قالب مخارج دستگاه برای یکی از واحدهای زیرمجموعه خود و هزینه‌های اداری‌اش انجام ‌می‌شود. یعنی منابع عمومی صرف تعهدات بیمه‌ای می‌شود که باید از طریق مشخص دیگری تأمین می‌شدند. این امر ماهیت صندوق بودن صندوق‌های اختصاصی را خدشه‌دار و از منابع عمومی استفاده‌ای نابجا می‌کند.

تمامی مشترکین صندوق‌های نمونه که در جدول ۵ آمده از مستمری بازنشستگی بهره‌مندند، اما باید به چگونگی و کیفیت این مزایا پرداخت. همانند دیگر قاعده‌گذاری‌ها، شرایط احراز بازنشستگی نیز در صندوق‌های بازنشستگی متنوع است. تنوع شرایط بازنشستگی در بعضی از صندوق‌های بیمه‌ای کشور در جدول 6 آمده است و همان‌طور که مشاهده می‌شود، احتمال بازنشستگی بیمه‌شدگان فقط در دو نهاد بازنشستگی، به 28 شکل مختلف وجود دارد. بخشی از تنوع شرایط بازنشستگی، به‌دلیل تنوع در بیمه‌پردازی و ماهیت ویژه برخی از مشاغل است، اما قاعده مشترک و فراگیر، بازنشستگی با 30 سال سابقه یا 60 سال سن بوده که تراکم تبصره‌ها و استثناهای قانونی مربوط به بازنشستگی پیش از موعد و گروه‌های خاص به تنوع شرایط احراز بازنشستگی دامن زده‌ است. هم‌اکنون حدود نیمی از بازنشستگی‌های کشور، پیش از موعد و زودرس هستند. اختیاری بودن شرایط احراز بازنشستگی پیش از موعد به‌نوعی با ماهیت اجباری بیمه‌های اجتماعی ناهمخوان است. زیرا این نوع بیمه‌ها ایجاد می‌شوند تا فراست مالی ناکافی اشخاص در پس‌انداز برای دوران بازنشستگی را جبران و ریسک عدم امنیت اقتصادی و سلامتی در دوران سالمندی و... را توزیع کرده و کاهش دهند و سپردن تصمیم به اشخاص در این‌باره با منطق بنیادین بیمه‌های اجتماعی همخوانی کافی ندارد. تأمین نشدن بار مالی این سیاست‌ها نیز از جنس استقراض تحمیلی بوده و دارای همان چالش‌های تبعیض‌آمیز است. در شرایطی که بازنشستگی پیش از موعد، بدون توجه کافی به فاصله سن بازنشستگی و امید به زندگی رخ می‌دهد، بیشتر بازنشستگان به‌دلیل عدم کفایت مزایا دچار فشار معیشتی‌اند و در سطح زیر خط‌ فقر زندگی می‌کنند و تمایل کارفرمایان به استخدام آنان به‌عنوان نیروهای باتجربه‌تر و کم‌هزینه‌تر بیشتر است، این نوع بازنشستگی ورود دوباره بازنشستگان به بازار کار را تسهیل می‌کند. در این فضا، یکسان نبودن قواعد و ضمانت اجرایی اشتغال مجدد بازنشستگان در صندوق‌های بیمه‌ای کشور نیز، خود به نوع دیگری از تبعیض دامن می‌زند.

جدول 6. نگاهی به شرایط متنوع بازنشستگی در چند صندوق نمونه[13]

افزون بر این، همانند تمامی نظام‌های بازنشستگی جهان، در ایران نیز شاغلان که دارای مشاغل سخت و زیان‌آور باشند، با استحقاق از بازنشستگی زودرس (پیش از موعد) برخوردار می‌شوند،اما به‌نظر می‌رسد شیوه تقنین و اجرا در این خصوص نیز خود به تبعیض‌های پیچیده‌ای می‌انجامد. در ایران، «نظام حمایت از مشاغل سخت و زیان‌آور مشمولین قانون کار و کارکنان دستگاه‌های اجرایی به‌لحاظ مرجع تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور، میزان سنوات ارفاقی، نحوه تأمین بار مالی بازنشستگی و... متفاوت است» [31].

درواقع سه مرجع اصلی برای تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور وجود دارد:

1. قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی، جنگ تحمیلی، معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور و آیین‌نامه اجرایی آنکه مربوط به کارکنان دولت است که مشمول قانون تأمین اجتماعی نباشند.
2. قانون تأمین اجتماعی و آیین‌نامه‌های مربوط به آن.
3. قانون حفاظت در برابر اشعه. قانون سوم برای کارکنان در معرض اشعه سنواتی ارفاقی در نظر گرفته است. درصورتی‌که کارکنان تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی باشند، بار مالی را دولت متقبل می‌شود که در عمل به استقراض تحمیلی انجامیده‌ است.

براساس قانون نحوه بازنشستگی... و آیین‌نامه‌های آن، بازنشسته شدن با 20 سال سابقه در مشاغل سخت و زیان‌آور که فهرست آن به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد ممکن است. سقف سنوات ارفاقی 5 سال است و مشاغل از لحاظ سختی به سه درجه تقسیم‌شده‌اند که به نسبت سختی از سنوات ارفاقی بهره‌مند می‌شوند. در تبصره «۲» آیین‌نامه اجرایی این قانون آمده: «مدت سنوات ارفاقی به هریک از متصدیان موضوع این ماده با توجه‌ به انجام وظایف و در درجات مختلف مشروط به اینکه از 5 سال تجاوز ننماید به شرح زیر تعیین می‌گردد. الف) انجام وظایف در مشاغل درجه یک به‌ازای هریک سال خدمت یک‌ماه. ب) انجام وظایف در مشاغل درجه‌دو به‌ازای هریک سال خدمت دو ماه. پ) انجام وظایف در مشاغل درجه سه به‌ازای هریک سال خدمت سه ماه». بازنشستگی با درخواست دستگاه مربوطه و تصویب شورای امور اداری و استخدامی کشور انجام‌ می‌شود.

درحالی‌که براساس قانون تأمین اجتماعی، سه حالت برای بازنشستگی پیش از موعد مشاغل سخت وجود دارد:

 در حالت اول، شاغل 20 سال سابقه خدمت متوالی دارد.

در حالت دوم، 25 سال سابقه خدمت متناوب دارد.

 در حالت سوم، اگر پزشک تشخیص دهد کارگر می‌تواند با هر سابقه‌ای بازنشسته شود.

هر سال سابقه 1.5 سال محاسبه می‌شود و تشخیص و تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور با شورای‌عالی حفاظت فنی و کمیته‌های بدوی و تجدیدنظر استانی است. این دو صندوق بازنشستگی، در شناسایی مشاغل سخت و زیان‌آور و قاعده‌گذاری برای بازنشستگی آنها از رویه واحدی پیروی نمی‌کنند.اگر برای نمونه، شرایط بازنشستگی سخت و زیان‌آور شاغلان مشمول قانون تأمین اجتماعی را بررسی کنیم، می‌توان تبعیض‌هایی درون‌صندوقی را شناسایی کرد.

یکی از مسائل بازنشستگی پیش از موعد نیز از آن روست که یک‌سوم پرونده‌های ورودی در معاونت‌ قضایی کار و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری راجع به همین موضوع است و هم‌اکنون حدود یک‌پنجم کل بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی، بدین شیوه، با رأی دیوان، بازنشسته شده‌اند، درحالی‌که عملکرد و کارآمدی کمیته‌های بدوی سازمان تأمین اجتماعی از لحاظ «تعارض در آرا صادره، ترکیب اداری کمیته به‌جای تخصص‌گرایی، عدم وجود وحدت‌رویه و...» زیر سؤال است [31]. براساس‌ تبصره «۲» ماده (۷۶) قانون تأمین اجتماعی، کارفرمای مشاغل سخت و زیان‌آور باید در دوره اشتغال 4 درصد حق‌بیمه ویژه این مشاغل را پرداخت کند. این مشاغل دو دسته‌اند. دسته الف، که در آن سخت و زیان‌آور بودن شغل به‌دلیل استاندارد نبودن محیط کار است و دسته ب، که در آن خود شغل ذاتاً زیان‌آور است.

شرط برقراری بازنشستگی با 20 سال سابقه متوالی و 25 سال مستمر این است که بازنشسته مشمول تقاضا دهد و سپس 4 درصد اضافی نیز ازسوی کارفرما پرداخت شود. تعیین 4 درصد حق‌بیمه اضافی برای کارفرما، به‌عنوان اهرم فشاری پیش‌بینی شده‌ است تا به استانداردسازی محیط کار بپردازد، اما به‌جهت پیچیدگی‌های اداری و فنی، خروج یک شغل از ذیل این عنوان، ضمانت اجرایی ندارد و عملاً بر کارفرمایان مشاغلی تحمیل شده‌ است که از دو دهه پیش در فهرست سخت و زیان‌آور قرار گرفته‌اند. کارفرمایان یک کارگر می‌توانند حق‌بیمه مذکور را در هنگام بازنشستگی فرد براساس میانگین دستمزد دو سال آخر او به‌طور یکجا یا اقساطی پرداخت کنند و اگر این پرداخت انجام نشود، سازمان با بازنشستگی پیش از موعد این کارگران موافقت نمی‌کند. مشکلاتی مانند عدم دسترسی به کارفرمایان و کارگاه‌های سابق دایر یا منحل موجب تضییع حق کارگرانی می‌شود که کارفرمایان آنها تمایلی به پذیرش بار مالی پرداخت ماهیانه 4 درصد مذکور ندارند.

 براساس پژوهش‌ها، در ایران تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور به‌اندازه کافی استاندارد و برنامه‌ای نیست:

 الف) متن قوانین و آیین‌نامه‌ها تفسیرپذیرند،

 ب) مراجع تشخیص ناکارآمد و فاقد وحدت رویه‌اند،

 ج) معیارهای تشخیص مشاغل سخت به‌روز نیستند و فهرست 13 شغل گروه ب، ذاتاً سخت و زیان‌آور، بیش از دو دهه است که اساساً تغییری نکرده و تنها سه گروه شغلی به آن افزوده شده‌ و کمیته‌ها نه‌تنها از قابلیت فنی لازم بی‌بهره‌اند، بلکه شغلی که در یک استان بدین عنوان تأیید می‌شود، ممکن است در استانی دیگر رد شود [31] و [32]. آثار و پیامدهای تبعیض‌آفرین این شیوه‌های قاعده‌گذاری و اجرا روشن است.

درواقع در بازنشستگی پیش از موعد، دولت به هدف رسیدگی به چالش‌های بازار کار، تصمیم گرفت که به‌جای سیاست توسعه اشتغال به سیاست جایگزینی شاغلان بپردازد و با خروج اجباری و اختیاری بخشی از شاغلان، برای کارجویان فرصت جدید ایجاد کند که این امر فشار مضاعف و بار مالی زیادی را بر صندوق‌های بیمه‌ای تحمیل کرد. بازنشستگی پیش از موعد از دو منظر کلی دارای اهمیت است: از یک‌سو به تعداد مستمری‌بگیران می‌افزاید و در پیوند با سیاست‌های به‌اصطلاح «تعدیل نیروی کار» و «کوچک‌سازی دولت» و نیز رویکرد رایج بیش‌برآورد سهم هزینه‌های نیروی کار از کل هزینه‌های تولید و همچنین بازگشت به‌کار بازنشستگان، از تعداد شاغلان می‌کاهد. ازسوی‌دیگر، می‌تواند خروج نیروی انسانی توانمند و انقطاع زنجیره انتقال دانش سازمانی را برای سازمان‌ها در پی داشته ‌باشد.

بازنشستگی پیش از موعد در قانون کار، سابقه تاریخی طولانی‌تری نسبت به بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت دارد. بازنشستگی پیش از موعد قوانین متعددی را شامل می‌شود که مهم‌ترین این قوانین عبارتند از: قانون اصلاح تبصره «۲» الحاقی‌ ماده (۷۶) قانون تأمین اجتماعی (با سابقه متوالی و متناوب) مصوب سال 1371، بخشنامه 65 مستمری‌ها، قانون تعیین‌تکلیف تأمین اجتماعی اشخاص مصوب سال 1392، آیین‌نامه اجرایی مواد (۱۰ و 13) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع مصوب سال 1383، قانون بازنشستگی پیش از موعد بیمه‌شدگان تأمین اجتماعی مصوب سال 1367، قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب سال 1386، قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب سال 1367.

درخصوص اهم تفاوت‌های بازنشستگی پیش از موعد در بین کارگران و کارکنان دولت می‌توان به این موارد اشاره کرد:

الف) در قانون کار بیمه‌شدگان با احراز شرایط، می‌توانند بدون الزام به جلب موافقت کارفرما از مزایای بازنشستگی پیش از موعد استفاده نمایند؛ اما در مورد کارکنان دولت با احراز شرایط آن و در صورت جلب موافقت دستگاه متبوع می‌توانند از مزایای بازنشستگی پیش از موعد استفاده‌کنند؛

 ب) سقف مدت ارفاقی جهت بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت به‌مدت پنج سال و تا سقف ۳۰ سال کارکرد است؛ ولی در قانون کار به‌ازای هر سال، 6 ماه سابقه ارفاقی و تا سقف ۳۵ سال کارکرد است؛

 ج) در قانون کار برای بازنشستگی پیش از موعد باید شغل بیمه‌شده توسط کمیته استانی تأیید شود؛ ولی در بازنشستگی پیش از موعد دستگاه‌های اجرایی نیازی به تأیید شغل کارکنان دولت بدین شکل نیست؛

 د) در قانون کار، سازمان تأمین اجتماعی بابت سنوات اشتغال و مشاغل سخت و زیان‌آور ۴ درصد حق بیمه و مستمری دریافت می‌کند؛ اما درخصوص کارکنان دولت با توجه‌ به مدت ارفاقی حق‌بیمه و مستمری دریافت می‌نماید.

بازنشستگی پیش از موعد، افزون بر اینکه موجب استقراض تحمیلی از سازمان تأمین اجتماعی می‌شود و از این لحاظ تبعیض‌زاست، از لحاظ تفاوت‌هایی که در شرایط بهره‌مندی از آن وجود دارد، مستعد ایجاد تبعیض منفی است. همان‌طور که در نمودار زیر مشاهده می‌شود میزان بازنشستگی‌های پیش از موعد از ۱۴ درصد در سال 1391 به 52 درصد در سال 1400 رسیده  و حتی در سال‌های 1399 و 1400 تعداد بازنشستگی‌های پیش از موعد از بازنشستگی عادی پیشی گرفته که این موضوع هزینه‌های زیادی را به سازمان تأمین اجتماعی تحمیل کرده است.

نمودار 2. ترکیب سالیانه بازنشستگی در سازمان تأمین اجتماعی از سال 1391تا سال1400

 مأخذ: گزارش‌های آماری سازمان تأمین اجتماعی.

مستمری بازماندگان نیز همچون سایر مزایا از تفاوت‌های صندوق‌ها متأثر می‌شود. «به‌لحاظ تاریخچه قانونگذاری در حوزه مستمری‌های بازماندگان، قانون وظایف مصوب سال 1286 شمسی (دامنه شمول فقط کارمندان دولت) و قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران مصوب سال 1339 اولین قوانین مرتبط در این حوزه هستند و اصلاحات و تغییرات قانونی زیادی در یک قرن اخیر در ارتباط با مستمری بازماندگان رخ داده است [....] هم‌اکنون قانون استخدامی کشوری مصوب سال 1345 و قانون تأمین اجتماعی مصوب سال 1354 و اصلاحات بعدی آنها، مبنای برقراری مستمری بازماندگان در ایران هستند» [33]. قانون تأمین اجتماعی این مزایا را «مستمری بازماندگی»، قانون استخدام کشوری آن را «حقوق وظیفه وراث» و نیروهای مسلح آن را «حقوق مستمری» یا «سهمیه مستمری» نامیده‌اند. اشخاص تحت پوشش مستمری بازماندگی، معمولاً زوجه، زوج، فرزندان و نوادگان، و والدین هستند. برای اعطای مستمری به زوجه، قوانین تأمین اجتماعی و استخدام کشوری شرط دایمی بودن ازدواج و عدم ازدواج مجدد را ملاک قرار داده ‌بودند، اما پس از تصویب قانون حمایت از خانواده، شرط عدم ازدواج لغو شد [33]. برخی قوانین خاص استخدامی، شرط عدم اشتغال به‌کار را نیز در نظر گرفته‌اند. به‌نظر می‌رسد که معیار جهانی برای برخورداری از مستمری بازماندگان، تحت تکفل بودن است. درخصوص شرط عدم ازدواج مجدد، مفری قانونی برای زوجه بازمانده مستمری‌بگیر وجود دارد. درحالی‌که مستمری تمامی زنان هم‌سنخ او، در صورت ازدواج مجدد قطع خواهد شد، او می‌تواند درصورت به‌صرفه‌بودن محرومیت از مزایای نکاح دائم با همسر جدید، به نکاح موقت تن دهد و مستمری همسر در گذشته را حفظ کند. شرط نداشتن شغل برای زوجه مشمول قانون تأمین اجتماعی و استخدام کشوری وجود ندارد، اما در صندوق‌های نیروهای مسلح و جهاد آمده که وجه تبعیض‌آمیز آن آشکار است. بهره‌مندی زوج از مستمری زوجه متوفی خویش در بعضی از صندوق‌ها پذیرفته شده‌ است، اما شرایط متفاوتی دارد [34]. درخصوص بهره‌مندی فرزندان از مستمری بازماندگی، قانون تأمین اجتماعی میان فرزندانی که بازمانده مردی شاغل و فرزندانی که بازمانده زنی شاغل هستند تفکیک قائل شده‌ است. فرزندانی که بازمانده زنی شاغل هستند درصورتی از این مزایا بهره‌مند می‌شوند که «پدر آنها در قید حیات نبوده یا واجد شرایط مذکور در بند «۱» این ماده (یعنی تحت تکفل زن خویش) باشد و از مستمری دیگری استفاده نکند». درحالی‌که اغلب قوانین صندوق‌های دیگر (صندوق وکلا استثنا است) به تبعیت از قانون استخدام کشوری، به چنین تفکیکی دست نزده‌اند. همچنین در شروط بهره‌مندی فرزندان دختر از مستمری والدین خویش، رویه یکسانی نیست و معیارها در طی زمان نوسان می‌یابند، برای نمونه این بازماندگان اگر مشمول قانون تأمین اجتماعی باشند درصورتی مستمری‌بگیر باقی می‌مانند که شاغل نبوده و دارای همسر نباشند، مشمولین صندوق بازنشستگی کشوری، از سال 1363 با همین شروط مواجه بودند، اما از سال 1379 به‌موجب بند «۱» ماده (۵) «قانون اصلاح پاره‌ای از مقررات مربوط به حقوق بازنشستگی، بانوان شاغل، خانواده‌ها و سایر کارکنان...» شرط عدم اشتغال حذف و سپس دوباره افزوده شد. همچنین شرط عدم اشتغال برای بازماندگان دختر مستمری‌بگیران وکلا و نمایندگان مجلس وجود ندارد. قوانینی هستند که حتی برادر، خواهر، جد و جده را نیز محق دریافت مستمری بازماندگی دانسته‌اند؛ برای نمونه «بندهای «ج، د» و ماده (95) قانون استخدامی وزارت اطلاعات» و پیچیدگی‌های دیگری نیز در قوانین مربوط به بازماندگان وجود دارد که به‌نظر می‌رسد زمینه‌ساز تبعیض باشد [34]. یکی از پدیده‌های اجتماعی معاصر، طلاق‌های صوری بازماندگان دختر، برای بهره‌مندی از مستمری پدر است؛ مفری قانونی که موجب استفاده من‌غیرحق و تبعیض‌آمیز از منابع صندوق‌های بیمه‌ای می‌شود. شناسایی این پدیده ازسوی مراجع قانونی دشوار است. زیرا «صرفاً با گواهی شاهدین و تشخیص و به‌تبع آن رأی دادگاه مسجل می‌شود» و آماری از آن در دست نیست [33]، اما با توجه به بحران معیشتی کنونی در اقتصاد ملی، گمانه‌زنی کارشناسان صندوق‌ها مبنی‌بر افزایش طلاق‌های صوری منطقی به‌نظر می‌رسد. همچنین فرزندان دختر به‌منظور حفظ مستمری حین اشتغال، به مشاغل غیررسمی روی می‌آورند و مفری دیگر برای دور زدن قانون می‌آفرینند.

5-2-5. کفایت مزایا

کفایت مزایا، شاخصی است که نشان ‌می‌دهد یک صندوق بازنشستگی تا چه اندازه‌ای می‌تواند از مستمری بازنشستگانش در برابر آسیب‌های اقتصادی کاهنده استانداردهای سطح زندگی دوران پسااشتغال حفاظت کند. درحقیقت کل نظام بازنشستگی بنا می‌شود تا هزینه‌های زندگی بازنشستگان به بهترین شیوه و بالاترین میزان ممکن از طریق پرداخت مستمری کافی جبران شود. بدیهی است که تنوع صندوق‌های بازنشستگی و حتی تنوع قاعده‌گذاری آنها، تا هنگامی‌که به تبعیض منفی نینجامد، فی‌نفسه پذیرفتنی است، چنان‌که در بسیاری از کشورهای دنیا طرح‌های بازنشستگی و صندوق‌های متفاوت وجود دارند، اما هنگامی‌که بیمه‌شدن شاغلان در صندوق‌های بیمه‌گر اجباری است و امکان انتقال سوابق و جابه‌جایی بین صندوق‌ها با سرعت کافی و هزینه اندک برای تمامی آنان فراهم نیست، اگر بازنشسته شدن در یکی از صندوق‌ها، نسبت به صندوقی دیگر منجر به دریافت مستمری مناسب‌تری شود، شائبه تبعیض به‌طور جدی قابل‌بحث خواهد بود. یکی از شاخص‌های مهم بیمه‌ای برای ارزیابی سطح کفایت مستمری، نسبت متوسط مستمری‌های پرداختی صندوق به متوسط هزینه‌های خانوار است. این شاخص نشان‌می‌دهد که میزان حقوق دریافتی یک مستمری‌بگیر، چند درصد از هزینه‌های زندگی او را پوشش می‌دهد. جدول 7 نسبت متوسط مستمری صندوق‌های بازنشستگی به متوسط هزینه خانوار را طی سال‌های 1397 تا 1400 نشان ‌می‌دهد. همان‌گونه که مشاهده می‌شود با وجود افزایش زیاد هزینه خانوار در کشور طی سال‌های 1399 و 1400، شاخص مذکور برای مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری نسبت به مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی وضعیت بهتری داشته است و اگر مستمری‌ها را تنها منبع درآمد خانوارها فرض کنیم، سطح زندگی مشترکین صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر از مابقی صندوق‌ها پایین‌تر بوده است.

جدول 7. نسبت متوسط مستمری صندوق‌های بازنشستگی به متوسط هزینه خانوار (درصد)

قدرت خرید مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی از سال 1398 تا سال 1400 کاهشی 9 درصدی داشته است و میانگین مستمری‌ها حتی نمی‌تواند جوابگوی نیمی از میانگین هزینه‌های خانوارهای شهری باشد، این درحالی است که کفایت میانگین مستمری‌های صندوق بازنشستگی کشوری وضعیت بسیار مطلوب‌تری دارد که خود متأثر از کمک‌های ویژه بودجه‌ای است که در ادامه بدان پرداخته‌ایم. همان‌طور که نمودار زیر نیز نشان‌می‌دهد، سازمان تأمین اجتماعی از رعایت اصل تعدیل مستمری‌ها درمانده است، اما صندوق بازنشستگی کشوری، به‌دلیل وابستگی به بودجه و نگاه حمایتگر دولت بدان، توانسته است برای مستمری‌بگیران خود شرایط رفاهی بهتری رقم بزند.

نمودار3. مقایسه افزایش متوسط مستمری سازمان تأمین اجتماعی با صندوق بازنشستگی کشوری

شاخص مهم دیگر برای ارزیابی کفایت مزایای بازنشستگی، نرخ جایگزینی است. این شاخص که از تقسیم اولین مستمری دریافتی به آخرین دستمزد مشمول کسر حق بیمه افراد محاسبه می‌شود و نشان‌می‌دهد که مستمری بازنشستگان چند درصد از حقوق و دستمزد مشمول کسور آنها است و سطح زندگی با بازنشستگی چقدر افت می‌کند. کاهش این شاخص به‌معنای کاهش مصارف صندوق و درنهایت پایداری منابع صندوق است، همچنین به‌معنای کاهش سطح کفایت مزایا و رعایت نشدن یکی از مهم‌ترین اصول بیمه‌ای است. در جدول زیر، نرخ جایگزینی در صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی، برای سال‌های اخیر مقایسه شده‌اند. آشکار است که این نرخ در صندوق بازنشستگی کشوری بالاتر از سازمان تأمین اجتماعی است. دلیل افزایش ۱۰ درصدی این شاخص در سال 1400 در سازمان تأمین اجتماعی را نیز می‌توان ناشی از تأثیر اعمال سیاست متناسب‌سازی دانست که کاملاً مشهود است.

جدول 8. نرخ جایگزینی در صندوق‌های مختلف

مآخذ: سالنامه صندوق بازنشستگی کشوری و محاسبات سازمان تأمین اجتماعی.

باید افزود که این شاخص، میانگین است. یعنی تفاوت‌های میان گروه‌های مستمری‌بگیر در درون صندوق‌ها را مغفول می‌گذارد که بخشی از آن، چنان‌که شرح دادیم، ناشی از نابرابری‌های تبعیض‌آمیز در نظام‌های پرداخت حقوق و دستمزد است که به مستمری‌ها تسری می‌یابد.

5-2-6. تبعیض‌های ناشی از استقراض تحمیلی دولت

پیش‌تر تا حدی به ماهیت و پیامدهای استقراض تحمیلی دولت از صندوق‌ها پرداختیم. براساس محاسبات پژوهش یکی از کارکنان سازمان تأمین اجتماعی که بازه زمانی سال‌های 1339 تا 1399 را بررسی کرده است، «تنها در قالب بازنشستگی پیش از موعد، بیش از 53.7 هزارمیلیارد تومان ازسوی دولت و مجلس، میان 633.855 نفر از شهروندان توزیع‌شده است» [24]. طبق برآورد کارشناسان، هم‌اکنون مبلغ کل بدهی‌های جاری دولت به سازمان تأمین اجتماعی در سال 1402 به 700 هزار میلیارد تومان رسیده است. این مبلغ برابر با حدود 14 درصد مبلغ کل بودجه کشور در همان سال است. این نسبت بر حجم سنگین بدهی‌های مشکوک‌الوصول دلالت دارد. به‌بیان یکی از مصاحبه‌شوندگان «در شرایطی که دولت با محدودیت شدید منابع مواجه است، به‌علت تصویب قوانین حمایتی و معافیت‌های بیمه‌ای، بدهی‌های معوقه دولت به صندوق‌های بیمه اجتماعی به‌طور تصاعدی در حال افزایش است و پیش‌بینی می‌شود که طی پنج سال آینده به سطح غیرقابل وصول برسد، مگر آنکه در اولین فرصت قوانین تعهدآور اصلاح شوند و از رشد این بدهی‌ها جلوگیری شود».

همان‌طور که شرح داده شد، استقراض تحمیلی از صندوق‌ها در عمل به دو حالت فرضی می‌انجامد. در حالت نخست، دولت تمامی بدهی خود را به‌موقع می‌پردازد. این سناریو تاکنون رخ نداده ‌است و بودجه‌های سال‌های مدید آینده، به سازمان تأمین اجتماعی بدهکار خواهند ماند. اگر در چشم‌اندازی به‌شدت خوش‌بینانه، بازپرداخت کل بدهی‌های دولت محقق شود و تعهدات جدید نیز بلافاصله پرداخت شوند، بازهم مسئله‌ای قابل‌طرح است. در چنین وضعیتی، بازهم ممکن است تبعیض منفی در سطح لایه اول (حمایتی) رخ دهد: آیا گروه‌های کمک‌گیرنده به‌درستی شناسایی ‌شده‌اند، یعنی یک «آزمون وسع» جامع و دقیق در کار بوده است؟ برای نمونه آیا استطاعت گروه‌های خاص مشمول معافیت بیمه‌ای سهم کارگر یا کارفرما یکسان است؟ درخصوص کارگران حداقل‌بگیر بنگاه‌های گوناگون در لایه دوم که زیر خط‌ فقر قرار دارند چه؟ آیا قانونگذار تمامی گروه‌های محق معافیت بیمه‌ای را شناسایی کرده است؟ یا فقط گروه‌های ویژه‌ای، به هر دلیلی (دارای قدرت چانه‌زنی بیشتر بودن، داشتن فرصت در فضای آشفته بدون رگولاتوری نظام رفاه و...) از توزیع نابرابر حمایت‌ها بهره‌مند شده‌اند؟ همچنین در مقایسه با این گروه‌های خاص، درخصوص استطاعت بخشی از جمعیت کشور که فاقد پوشش بیمه‌ای بازنشستگی هستند و به هر روی در اقتصاد غیررسمی و پنهان یا حوزه‌های تحت پوشش قرار نگرفته در حال کار هستند چه می‌توان گفت؟ بدون روشن‌شدن و اثبات درستی گزینش گروه‌های محق کمک (چه از لحاظ فراگیر بودن چتر حمایتی و چه از لحاظ استطاعت‌سنجی درست)، مسئله تبعیض منفی و توزیع غیربرنامه‌ای قابل‌طرح خواهد بود. باید توجه داشت که پس از سال‌ها برقراری تقنین و اجرای مبتنی‌بر تبعیض‌، اکنون در زمانی‌که این متن نگاشته می‌شود، بند «ش» تبصره «۶» ماده (۲۹) برنامه هفتم توسعه تأکید شده: «معافیت‌های کامل بیمه‌ای در مورد بیمه‌شدگان بدون کارفرما در سازمان تأمین اجتماعی ازجمله مشمولان قانون بیمه‌های اجتماعی قالیبافان، بافندگان فرش و صنایع‌دستی دستی شناسه‌دار (کددار) مصوب ۱۳۸۸، بند «ض» تبصره «۱۴» قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور و بند «ب» ماده (۷) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها منوط به ارزیابی آزمون وسع توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و قرار گرفتن در چهار دهک اول درآمدی است». این رویه‌ای است که باید درخصوص کلیت توزیع‌های حمایتی لایه نخست پیش گرفته شود تا از بروز تبعیض‌های منفی پیشگیری شود. در حالت دوم، یعنی سناریوی جاری، مبلغ تعهد شده توسط دولت، به‌موقع و تمام و کمال پرداخت نمی‌شود. در این حالت نیز مسئله اساسی این است که اعضای صندوق‌های بازنشستگی ایران، به‌مثابه شهروندان این کشور، جدا از پرداخت حق‌بیمه‌ها، مالیات‌پردازی نیز کرده‌اند و بنابراین پیش‌تر یک‌بار در تأمین مالی لایه اول مشارکت داشته‌اند. آیا آنها با تحمیل تأمین مالی حمایت از گروه‌های خاص - هرچند به ‌شکل استقراضی - دوباره و غیرمنصفانه به پرداخت نوعی مالیات مضاعف محکوم نشده‌اند؟ آیا استقراض تحمیلی از منابع مالی این صندوق‌ها، نوعی تبعیض منفی درباره آنان و تبعیض مثبت درباره گروه‌های خاص و بدین ترتیب نوعی تضییع‌حق نیست؟ یکی از مصاحبه‌شوندگان در این‌باره می‌گوید: «با وضع قواعد لایه حمایتی در لایه بیمه‌ای، قوانین حوزه بیمه‌ای سرشار از قواعد حمایتی شده‌اند که قطعاً موجب تبعیض بین مشارکت‌کنندگان نظام بیمه‌ای شده‌ است». پیچیدگی حقوقی قضیه در اینجاست که نمی‌توان تبعیض مثبت را با سازوکارهایی که خود تبعیض منفی جدیدی می‌آفرینند انجام داد و این چیزی جز نقض غرض نیست. به هر روی به‌رغم تأکید قوانین بالادستی بر جلوگیری از ایجاد بار مالی برای صندوق‌ها، به‌نظر می‌رسد که دولت همچنان «وابسته به مسیر» است و این روند ادامه دارد. در جدول ۹  برآوردی از استقراض‌های تحمیلی دولت برای سال 1403 آمده است.

جدول 9. برآورد هزینه‌های سازمان تأمین اجتماعی برای سال 1403

مأخذ: محاسبات سازمان تأمین اجتماعی

5-2-7. تبعیض‌های ناشی از کژکارکردی‌های اجرایی علیه کارفرمایان و بیمه‌شدگان

به‌نظر می‌رسد که بخشی از تبعیض‌های موجود، نه ناشی از عوامل برون‌زا مانند قانونگذاری، بلکه ناشی از کژکارکردی‌های اجرایی خود سازمان تأمین اجتماعی است. یعنی رفتار نایکسان سازمان در خدمت‌دهی به خدمت‌گیرندگان مختلف طی اجرای قانون و مقرراتی واحد. این نوع تبعیض، تنها متوجه شاغلان و مستمری‌بگیران نیست، بلکه دامن‌گیر کارفرمایان نیز می‌شود. با توجه‌ به گفته‌های مصاحبه‌شوندگان و شواهد موجود، این نوع تبعیض هم ناشی از بی‌برنامگی اجرایی و هم ناشی از برخی برنامه‌ها و استراتژی‌های درآمدی آگاهانه است. به‌نظر مصاحبه‌شوندگان، کسری مالی سازمان موجب شده‌ است تا سازمان به برقراری خدمات جدید بی‌میل باشد و رویکرد درآمدزایی سازمان تأمین اجتماعی موجب می‌شود که «مثلاً اگر [در بررسی سوابق بیمه‌شده‌ها، به‌دلیل پیچیدگی مقررات] امکان تفسیر مضیق و تفسیر موسع باشد، امکان ندارد که سازمان به نفع بیمه‌شده تفسیر موسع بکند». اولویت با افزایش درآمدها و کاهش هزینه‌های سازمان است و «کارکنان [به‌منظور برقرار نشدن خدمتی مانند بیمه بیکاری] بازی می‌کنند با ارباب‌رجوع... و این بازی هزینه‌های زیادی دارد برای افراد». طبیعی است که چنین برخوردهای تبعیض‌آمیزی، در فقدان سیستم کارای رسیدگی به شکایات بیمه‌شدگان، زمینه‌ساز توسل به روابط غیررسمی و فسادآمیز است. به‌بیان مصاحبه‌شونده‌ای دیگر: «مصداق بارز این رویه‌های تبعیض‌آمیز را می‌توان در تصمیمات صندوق‌ها‌ مبنی‌بر وضع بخشودگی جرائم و تقسیط حق بیمه نسبت به گروه‌های خاص دانست. بخشودگی جرائم و معافیت حق‌بیمه به‌طرز آشکار، کارفرمایان را تشویق می‌کند تا از ایفای تعهدات قانونی خود در موعد مقرر اجتناب کنند. این امر به‌طور مستقیم منجر به تنبیه کارفرمایانی خواهد شد که قانون‌مدار بوده و در موعد مقرر نسبت به پرداخت حق‌بیمه و سایر تعهدات قانونی خود اقدام نموده‌اند». در برخی موارد، به‌نظر می‌رسد که راهکارهای سازمان تأمین اجتماعی برای رسیدگی به معضلاتی مانند فرار بیمه‌ای و تقلب بیمه‌ای، به‌گونه‌ای طراحی شده‌ است که زمینه‌ساز فراموشی مأموریت اصلی آن، یعنی خدمت‌دهی به محقان، می‌شود و در مواردی مانند برقراری خدماتی مثل بیمه بیکاری، نرخ‌بندی مفاصاحساب پیمان‌ها، بازرسی‌ها و اجرائیات، کارکنان خویش را به عدم رعایت حقوق شهروندان و ذی‌نفعان و عدم ایفای تکالیف در قبال آنان تشویق و ترغیب می‌کند: «بعضی جاها سازمان [برای شعبات] اهداف اولیه قرار می‌دهد... [کارمند شعبه] می‌داند که اگر ارائه خدمتی را متوقف کند کارانه به وی تعلق می‌گیرد. کارانه‌هایی نظیر بیمه بیکاری و کارانه نیم‌عشر که مربوط به اجرائیات است...». بی‌تردید این کژکارکردی‌های اجرایی نیز موجب تبعیض علیه بیمه‌شدگان و کارفرمایانی می‌شود که یا از حقوق قانونی خویش ناآگاه‌اند، یا کوشش آنان برای یافتن رابطه و پارتی به جایی نمی‌رسد و یا به‌دلیل زمانبر بودن و هزینه‌بر بودن پیگیری و شکایت‌هایی که گاه به دیوان عدالت اداری کشیده می‌شود، به ناگزیر از حق خویش انصراف می‌دهند.

 5-2-8. تبعیض در سهم از بودجه عمومی

نقش دولت‌ها در بیمه‌های اجتماعی را می‌توان به سه شکل دسته‌بندی کرد:

نخست اینکه، دولت دارای مسئولیت تضمین قاعده‌گذاری صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی است، این کار از طریق طراحی و اجرای یک نظام رفاه منسجم و هماهنگ انجام می‌پذیرد که از خصیصه‌های مهم آن تفکیک حقوقی، عملکردی و مالی لایه‌ها، ایجاد شفافیت و استاندارد در روندهای تقنینی و اجرایی و زمینه‌سازی برای تأسیس نهادهای مستقل متولی ضمانت اجرایی، نظارت و رگولاتوری است. براساس مباحث مطرح شده در همین پژوهش کوتاه و مختصر آشکار است که دولت در طول تاریخ صندوق‌های بازنشستگی، غفلت دیرین خویش را تاکنون ادامه داده است.

دوم اینکه، دولت دارای مسئولیتی در پرداخت حق‌بیمه در ازای هر شاغل عضو طرح‌های بیمه‌ای است. پیش‌تر این نقش را بررسی کردیم و نشان دادیم که اعتبار فنی و مشروعیت حقوقی پرداخت‌های متفاوت دولت در این نقش، مبهم و پرسش‌برانگیز و به‌شدت مستعد تبعیض منفی است.

 سوم اینکه، دولت را دارای مسئولیتی در کمک مالی به صندوق‌های دچار بحران می‌دانند. سهمی که صندوق‌ها در دهه‌های پیش از ردیف‌های بودجه‌ای داشته‌اند، ترکیبی از شکل‌های دوم و سوم نقش‌آفرینی دولت بوده است. بخشی از کمک دولت به صندوق‌های صنفی نیز در بودجه منعکس نمی‌شود و به ‌شکل هزینه‌های اداری دستگاه‌های دارای صندوق‌ها انجام شده و در قالب اعتبارات دستگاه‌ها می‌آیند. قانون بودجه سال 1402 اعتباری حدوداً برابر با 3510 هزار میلیارد ریال برای صندوق‌های بازنشستگی در نظر گرفته است. این اعتبار برای صندوق بازنشستگی کشور 2070 هزار میلیارد ریال، برای نیروهای مسلح 1127 هزار میلیارد ریال و برای سازمان تأمین اجتماعی 160 هزار میلیارد ریال بوده است. اگر نحوه تخصیص مجموع اعتبارات مذکور را به‌مثابه یکی از مهم‌ترین محورهای سیاستگذاری دولت در حوزه بیمه‌های اجتماعی در نظر بگیریم، در می‌یابیم که این منابع با تخصیص و توزیع بسیار نابرابری روبه‌روست و معطوف به‌تمامی بیمه‌شدگان نیست که در جدول 10 مشاهده می‌شود.

جدول 10. اعتبارات بودجه‌ای دستگاه‌های حوزه بیمه‌های اجتماعی (ارقام به هزار میلیارد ریال)

مأخذ: قانون بودجه سال‌های 1401 و 1402.

نمودار 4 نشان می‌دهد که حدود 91 درصد از بودجه نهادهای بیمه‌ای به‌طور مستقیم صرف مستمری بازنشستگی کارکنان دولت و نیروهای مسلح (شامل صندوق‌های بازنشستگی لشکری و کشوری) می‌شود. طبیعی است که باید به وضعیت بازنشستگان دولتی و مشکلات مالی و یا حفظ قدرت خرید آنان (به‌ویژه گروه‌های حداقل‌بگیر) رسیدگی شود؛ اما با توجه به نکات یادشده، متخصصان و مشاوران سیاستگذاری باید به مسئله‌ای حقوقی بیندیشند: اکنون بیش از نیمی از جمعیت کشور (بیش از 45 میلیون نفر) به ‌شکل اصلی و تبعی تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی هستند و از درآمدهایشان مالیات و حق‌بیمه کسر می‌شود. یعنی برای نمونه این افراد در بودجه سال 1402 که تأمین مالی بیش از 40 درصد آن از محل مالیات‌هاست و به‌طورکلی منابع عمومی ملت محسوب می‌شود، نقش‌آفرینی بسیار پررنگی داشته‌اند. حال هنگامی‌که قرار است این بودجه توزیع شود و حدود 18 درصد از آن به ‌شکل اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های فعال در حوزه بیمه‌های اجتماعی توزیع می‌گردد، سهم اختصاص منابع به صندوق‌های بازنشستگی بسیار متفاوت است، به‌گونه‌ای است که در سال‌های 1401 و 1402 سهم سازمان تأمین اجتماعی از کل منابع بیمه‌ای بودجه به‌ترتیب 2.3 و 4.5 درصد بوده است؛ درحالی‌که بر دوش مشمولین تحت پوشش این سازمان که بیشتر بیمه‌شدگان اصلی آنها کارگران فعال در بازار کار دارای استانداردهای کار ضعیف و امنیت شغلی ناچیز یا مستمری‌بگیران متحمل فشارهای شدید معیشتی‌اند، دو بار مالی عظیم قرار دارد: یکم، حدود نیمی از بار مالیاتی مستقیم کشور و دوم، بار مالی سنگین استقراض تحمیلی‌ای که در سال 1402 برابر با 700 هزار میلیارد تومان، یعنی حدود 2 برابر کل اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های فعال در حوزه بیمه‌های اجتماعی در همین سال بوده که تنها 8 هزار میلیارد تومان آن به سازمان تأمین اجتماعی تخصیص داده ‌شده ‌است.

   نمودار 4. سهم نهادهای بازنشستگی از مجموع اعتبارات حوزه بازنشستگی در لایحه بودجه 1402 (ارقام گرد شده‌اند.)

5-2-9. اصلاحات پارامتریک

سازوکار مالی نهاد بیمه اجتماعی کشور، به ‌شکل درآمد - هزینه است. یعنی درآمد خود را که در اصل حاصل از حق‌بیمه‌های پرداختی نسل کنونی شاغلان است، صرف پرداخت مستمری به نسل پیشین شاغلان می‌کند که به بازنشستگی رسیده‌اند. بدیهی است که هدف از کارایی درست صندوق‌های بازنشستگی چیزی جز تضمین امنیت اقتصادی و امنیت سلامتی بیمه‌شدگان نیست و پایداری مالی صندوق‌های بیمه‌ای بدون تحقق این هدف بی‌معناست، اما هنگامی این سیستم به‌درستی کار خواهد کرد که افزون بر معطوف بودن برنامه‌ها و عملکردها بر هدف یادشده، دو شرط برقرار باشد: نخست اینکه، براساس الزامات آکچوئری نظام‌های بیمه‌ای مزایای معین درباره توازن درآمد - هزینه، تناسبی میان بیمه‌پردازی (مجموع حق‌بیمه‌های دریافتی) و مستمری‌بگیری (مجموع مستمری‌های پرداختی) وجود داشته ‌باشد؛ دوم اینکه، ارزش ذخایر صندوق حفظ شود و صندوق، به‌ویژه در دهه‌های آغازین عمر خود که بیشتر درآمد (دریافت حق‌بیمه) دارد تا هزینه (پرداخت مستمری)، منابع انباشت شده را چنان سرمایه‌گذاری کند که عاملی مانند تورم موجب کاهش ارزش ذخایرش نشود.

در جهان، چند عامل اصلی، موجب اختلال در شرط نخست می‌شوند: 1. به‌دلیل کاهش اشتغال در اقتصاد ملی و / یا سوق یافتن اشتغال به فضای رصد ناپذیر اقتصاد پنهان، از تعداد شاغلان رسمی کاسته شود؛ 2. به‌دلیل تغییر ترکیب جمعیت و سالمند شدن شهروندان، از تعداد افراد در سن کار کاسته شود؛ 3. به‌دلیل بالا رفتن نرخ امید به زندگی، دوره دریافت مستمری بازنشستگان طولانی‌تر شود.

عواملی که بر شرط دوم تأثیر منفی می‌گذارند: 1. وضعیت اقتصاد ملی (بهره‌وری سرمایه‌گذاری‌ها، فرصت‌های سرمایه‌گذاری، بازارهای کم‌ریسک سرمایه و...)؛ 2. ساختار مدیریت صندوق‌ها و مناسبات سیاسی شکل‌دهنده آن.

در جهان، برای کنترل عوامل مؤثر یادشده، دو نوع اصلاحات انجام ‌می‌شود: اصلاحات پارامتریک (سنجه‌ای) که بیشتر متوجه شرط نخست است و اصلاحات ساختاری که بیشتر متوجه شرط دوم است.

 اصلاحات پارامتریک شامل گزینه‌هایی همچون تغییر نرخ حق بیمه، مبنای محاسبه مستمری (سال‌ها و حقوق و دستمزد مشمول کسور)، سن و سابقه بازنشستگی است.

 اصلاحات ساختاری که مستلزم رعایت قواعدی همچون سه‌جانبه‌گرایی و حکمرانی خوب است، به تنظیم ساختار سیاستگذاری و مدیریت صندوق‌ها برمی‌گردد، به‌گونه‌ای که استقلال اداری - مالی صندوق‌ها با ممانعت از نفوذ و مداخله سیاسی حفظ شود، مشارکت کارگران و کارفرمایان در یک گفتگوی سه‌جانبه واقعی تضمین گردد و با حکمرانی خوب راه‌بر فساد بسته و کارایی اداری بهینه شود.

شرط تناسب میان بیمه‌پردازان و مستمری‌بگیران را به‌اصطلاح فنی نسبت پشتیبانی می‌نامند. اکنون که نسبت پشتیبانی در تمامی صندوق‌ها پایین است و در سازمان تأمین اجتماعی از 6.66 در سال 1390 به 4.22 در سال 1400 رسیده است و سال‌هاست پارامترهای طرح‌های بازنشستگی ایران براساس تحولات جمعیتی اصلاح نشده است، موضوع اصلاحات پارامتریک (افزایش سن بازنشستگی) در برنامه هفتم مطرح شده و دیدگاه‌های موافق و مخالف بسیاری را برانگیخته است. در اینجا می‌خواهیم بحث کنیم که راهکارهای دیگری نیز وجود دارند که برخی از آنها معطوف به کاهش بعضی تبعیض‌های شناسایی‌شده هستند.

 در هرگونه سیاستگذاری برای صندوق‌های بازنشستگی، نباید هدف و فلسفه وجودی این نهاد به فراموشی سپرده شود: یعنی تضمین امنیت اقتصادی و امنیت سلامتی شاغلان بیمه‌شده و گسترش این پوشش به شاغلان بیمه‌نشده. اگر این امر را چراغ راه خط‌مشی‌ها قرار دهیم، با توجه‌ به سابقه سیاستگذاری‌های به‌شدت آسیب‌زا در این حوزه، پیش از انتخاب راهکارها، نخست باید پرسید که در ایران، چه عواملی وجود دارند که مانع برآورده‌سازی دو شرط یادشده (تناسب میان بیمه‌پردازی و مستمری‌بگیری، حفظ و ارتقای ارزش ذخایر صندوق) هستند؟ و آیا نباید این عوامل را براساس آثار مثبت و منفی که بر زندگی بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران نسل‌های جاری و آتی می‌گذارند، اولویت‌بندی کرد؟ چنین ارزیابی و امکان‌سنجی خود مستلزم انجام پژوهشی علمی و کارشناسانه، با مشارکت کارشناسان صندوق‌ها و فعالان این حوزه، برای تدوین سند پشتیبان اصلاحات بازنشستگی است. تاآنجاکه به اهداف این پژوهش مرتبط است، طرح بحث مختصری در این باره انجام می‌دهیم. در این راستا بر مهم‌ترین صندوق بازنشستگی یعنی سازمان تأمین اجتماعی متمرکز می‌شویم.

همان‌طور که در بخش فراگیری پوشش بیمه‌ای آمد، یکی از مشکلات کنونی نظام بازنشستگی ایران، فراگیر نبودن پوشش است. یعنی بخش مهمی از جمعیت کشور (شامل شهروندان و اتباع بیگانه: شاغلان و بیماران و خانوارهای تحت تکفل آنان)، تحت پوشش هیچ نوع بیمه اجتماعی نیستند. در نظر داشته ‌باشید که بیمه‌شدگان اصلی سازمان تأمین اجتماعی در پایان سال 1400 اندکی بیش از 15 میلیون نفر و کسری بودجه‌اش در سال 1401 مبلغی برابر با ۱۸۳ هزار و ۹۰۳ میلیارد تومان بوده است. حتی اگر بپذیریم که فقط حدود پنج میلیون نفر از شاغلان کشور فاقد پوشش بیمه‌ای هستند، سازمان تأمین اجتماعی درآمدی برابر با حدود یک‌سوم از کل درآمدهای ماهیانه‌اش را به‌دلیل فراگیر نبودن پوشش از دست داده است! بدیهی است که اگر این تعداد افراد (و در چشم‌اندازی گسترده‌تر: حدود 5 میلیون‌نفر شاغل و حدود 2 میلیون‌نفر بیکار جویای کار در صورت اشتغال و نیز تعداد نامشخص، اما احتمالاً تعداد بسیار زیادی از اتباع شاغل در کشور) تحت پوشش در بیایند و هیچ‌کدام از معضلات دیگر گریبان‌گیر این سازمان مطلقاً حل نشود، سازمان نه نگرانی از بابت نسبت پشتیبانی خواهد داشت و نه بابت پرداخت به‌موقع تعهداتش به بازنشستگان! حل بحران فراگیر نبودن پوشش، که از اولویت‌های گریزناپذیر سیاستگذاری به‌نظر می‌رسد، تا حدی متأثر از روند فزاینده قانونگذاری‌های آسیب‌زا در زمینه استثناها و معافیت‌هاست (مانند خروج کارگاه‌های کوچک از شمول قانون کار و بی‌ثبات‌سازی کار از طریق موقتی‌سازی قراردادها و...)، تا حدی نیز متأثر از حیطه‌های برون‌مانده از فضای بیمه‌ای (اتباع و مهاجرین و فعالیت‌های اقتصادی مجازی) و نیز انواع فرار بیمه‌ای (شامل فرار کارگاهی کارگاه‌های مخفی) است.

این تنها یکی از نمونه‌هایی بود که نشان‌ می‌دهد چرا نمایندگان تشکل‌های کارگری و کارفرمایی، در علت‌شناسی و راهکاریابی خود برای بحران صندوق‌های بازنشستگی، بیش از اینکه اصلاحات پارامتریک را مطرح کنند، بر عوامل دیگر تمرکز دارند. از مهم‌ترین عوامل مدنظر آنان، می‌توان به بافتار اقتصادی آسیب‌زا و رویکردها و عملکردهای ناصواب دولت و مجلس (لطمه به استقلال اداری - مالی سازمان، دخالت در شستا، لطمه به اصل سه‌جانبه‌گرایی و استقراض تحمیلی) اشاره کرد [35]. آشکار است که تمرکز آنان بیشتر بر شرایط برون‌زا (اقتصاد دچار نرخ بالای بیکاری و مشاغل غیررسمی و پنهان) و نیز اصلاحات ساختاری (بازگردانی استقلال اداری- مالی، زمینه‌سازی برای اتحادیه‌ای‌شدن و سه‌جانبه‌گرایی) و کاهش نقش آسیب‌زای تقنین (استقراض تحمیلی) است. شرح دادیم که با توجه به وظیفه و تعهد قانونی دولت در ساماندهی به نظام رفاهی کشور، در چشم‌اندازی بسیار بلندمدت و بین‌نسلی، به بحران مالی کشاندن صندوق‌های بیمه‌ای طی اعطای امتیازات و ارفاق‌های گوناگون به گروه‌های خاص و اقدامات مختلف دیگری که طی دهه‌ها موجبات «نقض ماهیت بیمه‌ای» بزرگ‌ترین نهاد بازنشستگی کشور را فراهم آورده‌اند و موجب شده‌اند که شاغلان آینده در مقایسه با شاغلان گذشته با شرایط دشوارتری بیمه‌پرداز و مستمری‌بگیر شوند، خود مصداق نوعی تبعیض منفی بین‌نسلی است. زیرا اگر مداخلات دولت در نظام بیمه‌های اجتماعی کشور از جنس زمینه‌سازی برای تنظیم‌گری مستقل نهادهای بیمه‌گر می‌بود، چه‌بسا اکنون توسل به اصلاحات پارامتریک چه از لحاظ پیامدها و چه از لحاظ اولویت شرایط دیگری می‌داشت. به‌منظور جلوگیری از به درازا کشیدن مطالب، از تحلیل مفصل راهکارهای دیگری که می‌توانند پیش‌تر از اصلاحات پارامتریک در اولویت قرار گیرند می‌پرهیزیم و تنها به خوانش جدول 11 دعوت می‌کنیم. به‌دلیل اهمیت این موضوع در گزارشی مستقل «راهکارهای ارتقای پایداری صندوق‌های بازنشستگی» مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

جدول 11. پیچیدگی انتخاب اولویت‌های اصلاحی در بحران صندوق‌های بازنشستگی

6.جمع‌بندی

در طول تاریخ، به اقتضای نیازهای سازمان‌ها و دستگاه‌های گوناگون، مراجع مختلف به تأسیس صندوق‌های بازنشستگی پرداخته‌اند. «در یک نظام تأمین اجتماعی که صندوق‌های بازنشستگی متعدد در آن فعالیت دارند، اگر صندوق‌ها به‌طور قانونی نظم‌دهی نشوند؛ بروز ناهماهنگی میان آنها دور از انتظار نخواهد بود. ناهماهنگی صندوق‌ها ممکن است در اثر تبعیت صندوق‌ها از قوانین و مقررات متفاوت (به‌ویژه قوانین خاص مربوط به هریک از صندوق‌ها)، تفاوت در اعضای صندوق و یا سیاست‌های کوتاه‌مدت دولت در زمینه تأمین اجتماعی باشد» [36]. قواعد اساسی صندوق‌ها اصولاً باید برمبنای محاسبات آکچوئری و تعیین پارامترهای بیمه‌ای ضامن پایداری طرح باشد، این پارامترها (مانند درصد کسور و شرایط بازنشستگی) بسته به عمر صندوق، براساس شاخص‌های جمعیتی جامعه هدف، امکان‌ها و قابلیت‌های مدیریت ذخایر و سرمایه‌گذاری منابع و... تعیین می‌شوند و صندوق‌های متکثر که در هرکدام جامعه هدف، سطح دستمزدی، قدرت چانه‌زنی و... جامعه هدف تفاوت دارند، طبیعتاً در کم تبعیض‌ترین حالت آرمانی نیز، تفاوت‌های اساسی، مثلاً درمجموع درصد حق‌بیمه خواهند داشت، اما مسئله این پژوهش، چنین تفاوت‌های ناگزیری نیست، بلکه تفاوت‌های تبعیض‌آمیزی است که موجب می‌شود شاغلان دارای شرایط کاری همسان، خدمات و مزایای ناهمسان دریافت دارند و علیه شاغلان غیر منتفع از این نابرابری‌ها تبعیض پدید آید.

چنین تبعیض‌هایی که مصداق‌های مهم آن را در بخش تحلیل‌ها معرفی کردیم، در کنار معضلات بنیادین دیگری که به بحران صندوق‌های بازنشستگی ایران انجامیده‌اند، گاه قانونگذاران را برانگیخته تا به‌دنبال راهکاری برای رفع آسیب‌ها، تضمین پایداری صندوق‌ها، ایجاد امنیت اقتصادی و سلامتی بیمه‌شدگان باشند. رایج‌ترین شیوه‌ای که مجلس و دولت پیش ‌گرفته‌اند، جبران کسری صندوق‌های ناپایدار از محل منابع عمومی بوده است. همان‌طور که بیان شد، این شیوه بیشتر صندوق‌های وابسته به دولت را منتفع ساخته و بزرگ‌ترین نهاد بیمه اجتماعی ایران (سازمان تأمین اجتماعی)، نه‌تنها در حاشیه این توزیع‌ها باقی مانده ‌است، بلکه منابع آن به اشکال گوناگون مورد استفاده غیرقابل توجیه دولت‌های وقت قرار گرفته است.

راهکار بعدی، تجمیع صندوق‌های بازنشستگی بوده است. براساس ماده (۱۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386 و اصلاحی 1390)، «دولت مکلف شد تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران درخصوص تجمیع کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و تأمین اجتماعی در سازمان تأمین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به عمل آورد. سازمان مذکور زیرمجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است و وزیر در برابر مراجع قانونی ذی‌ربط پاسخ‌گو می‌باشد». این راهکار نیز بدون برنامه‌ای مشخص و بلندمدت، تاکنون به سرانجامی نرسیده است و درباره آن این پرسش جدی قابل طرح است که آیا به‌صرف زیرمجموعه یک وزارت شدن صندوق‌ها، بحران صندوق‌ها حل خواهد شد؟ نباید فراموش کرد که سازمان تأمین اجتماعی سال‌هاست زیرمجموعه وزارت است و از هنگام تغییر اساسنامه و دولتی شدن فرایندهای سیاستگذاری و مدیریت این صندوق (که قاعدتاً باید دارای استقلال اداری- مالی می‌بود)، نه‌تنها شاهد رفع تدریجی بحران‌های آن نبوده‌ایم، بلکه روند بحران تداوم و تشدید شده‌ است. با توجه به سابقه دولت‌ها در بحران‌آفرینی‌های گوناگون برای نهادهای بیمه اجتماعی، تجمیع، اگر به‌معنای گرداندن صندوق‌ها ازسوی دولت (تحت هر عنوانی ازجمله هدایت متمرکز و ایجاد وحدت‌رویه) باشد، چیزی جز تسریع حرکت به‌سوی سقوط نخواهد داشت، اما اگر به‌معنای هدایت متمرکز و ایجاد وحدت‌رویه، توسط یک سازمان رگولاتوری مستقل از دولت (با عضویت و حق‌رأی متناسب در قالب سه‌جانبه‌گرایی) باشد، امکان تأثیرگذاری آن بیشتر به‌نظر می‌رسد.

6-1.راهکارهای سیاستی

•  تفکیک لایه‌های بیمه‌ای و حمایتی و نظارت بر این تفکیک توسط نهاد رگولاتوری مستقل و تضمین آن توسط قوای سه‌گانه؛
• ایجاد انسجام، هماهنگی و وحدت رویه جداگانه در هر دو لایه؛
•  ایجاد پایگاه‌داده متمرکز نظام رفاه کشور، تنظیم حمایت‌های شهروندی بدون تبعیض براساس آزمون وسع و حمایت‌های بیمه‌ای بدون تبعیض براساس حق مکتسب؛
•  کاهش تبعیض ناشی از فراگیر نبودن پوشش بیمه‌ای: گسترش پوشش بیمه سازمان تأمین اجتماعی از طریق اصلاح قوانین مستثناساز و ناکارآمدی همچون خروج کارگاه‌های کوچک از شمول قانون کار، نظم‌بخشی به قراردادهای کار و ممنوعیت به‌کارگیری‌های غیررسمی و بدون قرارداد یا دارای قراردادهای سفید امضا، لغو شیوه‌های استخدام حجمی، تنظیم مناسبات کار غیررسمی در اقتصاد پنهان و زیرزمینی و حمایت از کارگرانی که به شرایط کار غیرایمن و بدون بیمه تن داده‌اند، گسترش شمول به مشاغل اینترنتی و اتباع خارجی؛
•  منع شکل‌گیری هرگونه استقراض تحمیلی جدید؛
•  مقابله با تقلب و تخلفات بیمه‌ای (بیمه‌شدن اشخاص غیرمحق، مستمری‌های صوری، فرار بیمه‌ای و...)؛
•  تنظیم‌گری عادلانه حق‌بیمه سهم کارگر به‌طور تدریجی و در بلندمدت، به‌گونه‌ای که در افقی تعیین‌شده، تمامی شاغلان همسان در کشور، مشارکت همسانی در «درصد سهم بیمه‌شده از کل نرخ حق‌بیمه» داشته ‌باشند؛
•  یکسان‌سازی برخی از قواعد صندوق‌های بیمه‌گر، مانند اقلام معاف از کسور، حمایت‌های درمانی، اشتغال مجدد بازنشستگان، مستمری بازماندگان.