نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسندگان
1 پژوهشگر گروه حمل و نقل دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
یکی از چالش های مهم در زمینه توسعه شهری و بنیان کوی های مسکونی، انتخاب الگویی متناسب و کارآمد برای گسترش کالبدی شهرهاست. در اغلب کشورهای در حال توسعه که با رشد فزاینده شهرنشینی روبرو هستند، وجود ابعاد، لایه ها و جنبه های مختلف رسیدن به یک الگوی بهینه توسعه شهری، متناسب با شرایط مختلف محیطی و کمترین ناسازگاری با وضعیت اقتصادی و عوامل محیطی و اجتماعی- فرهنگی، منجر به تکوین یک مسئله چندوجهی و چند مؤلفه ای شده است. مداقه در رویکردهای اصلی توسعه شهری، حاکی از آن است که هیچ یک از الگوها نمی تواند عام و فراگیر شده و پاسخ گوی نیازهای تمام سکونتگاه های شهری در یک قلمرو وسیع باشد. این درحالی است که در کشور ما در یک دهه اخیر، به سبب تشدید ناپایداری های زیست محیطی، ناترازی آب و انرژی و تنگناهای تأمین منابع مالی، وضعیت پیچیده ای به لحاظ تعامل توسعه مسکن، شهرسازی و آمایش سرزمین حادث شده و عمدتاً غفلت از یک یا دو بُعد از این سه، توسعه های نامتوازن را دامن زده است. با وجود آنکه بررسی سه نماگر مهم سهم اجاره بها، دسترسی به مسکن و زمان انتظار برای خانه دار شدن، در کنار توجه به شاخص مهم خط فقر مسکن، به خوبی نشان دهنده وضعیت بحرانی تأمین مسکن است، اما به سبب ایجاب سرمایه گذاری های سنگین پیشینی به ویژه آماده سازی زمین و تأمین تأسیسات زیربنایی و هزینه های پیدا و پنهان پسینی ازجمله ایجاد خدمات روبنایی، نگهداری از معابر و تجهیزات شهری، شایسته است کاربست هریک از الگوهای توسعه شهری با رعایت تمامی جوانب صورت گیرد و از اتخاذ رویکرد واحد برای تمامی نقاط کشور اجتناب شود.
گزیده سیاستی
الگوی توسعه شهرها مستلزم در نظر گرفتن عوامل متعددی است که هریک نقش اساسی در تعیین راهبرد مدیریت و توسعه شهری ایفا میکنند، محدودیت منابع مالی دولت، ملاحظات محیط زیستی، ویژگیهای جغرافیایی و فرهنگی جوامع برخی از این عوامل هستند.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
بیان / شرح مسئله
با توجه به اینکه رشد روزافزون شهرنشینی با گسترش کالبدی شهرها پیوستگی مرصوصی را برقرار کرده است، ازاینرو یکی از مقولات چالشبرانگیز در زمینه پایایی و مانایی سکونتگاههای شهری به نحوه توسعه فیزیکی آن برمیگردد. هرچند سطح پیشرفتهای اقتصادی – اجتماعی را میتوان مهمترین عامل در ارزیابی رویکردهای توسعه شهری دانست؛ اما بهطور یقین عوامل بومشناختی و مؤلفههای فرهنگی، بر میزان و نحوه تودهگذاری ساختمانها و متعاقب آن سمتوسوی فرم و قالب شهر تأثیرگذاری بسزایی دارند. ازسویدیگر در کشورهای گوناگون و در نواحی مختلف آن بهسبب تفاوت در ساختار و کارکرد و سیر تکوین و تطور، الگوهای متفاوتی یافته و مورد پذیرش قرار میگیرد. در کشور ما عوامل محیطی ازجمله محدودیت منابع آب و قابلیت،تناسب و کاربری اراضی، آب و هوا (و خرده اقلیم)، مخاطرات و عوامل و محدودیتهای انسانی، همواره دارای جایگاه بارزی بودهاند که بر فشردگی یا فراخی شهرها اثرگذار بودهاند و به همین روی در طی دهههای اخیر، بخشی از توسعههای شهری در نواحی با کمترین تابآوری شهری و بهشدت پرمخاطره و فاقد جوهره لازم برای پویایی و شکلگیری هویت و سرزندگی جانمایی شدهاند و در پارهای از موارد بهسبب بیم از هزینههای هنگفت آمادهسازی اراضی و ایجاد و نگهداری تأسیسات و تجهیزات شهری، با فشردگی محض و مصائب و مشکلات ناشی از بیشینه تراکم جمعیتی روبرو شدهاند. برخورد منفعلانه با رویکردهای حاکم بر توسعه شهری و جانبداری صرف از یک روند و ایده میتواند به وخیمتر شدن شرایط اسکان جمعیت و استقرار فعالیت در سکونتگاههای شهری منجر شود و ازاینرو باید در اتخاذ خطمشیهای هدایت و راهبری الگوهای توسعه شهری، ضمن در پیش گرفتن لزوم ارتقای تواناییهای ساکنان، برقراری عدالت فضایی و تقویت مدیریت شهری، نیل به زیستپذیری و ارتقای کیفیت زندگی شهرها را فراهم آورد.
نقطه نظرات / یافتههای کلیدی
بررسی سیر تطور کانونهای عمده زیستی حاکی است، توسعه شهری نیازمند هماهنگی در تصمیمسازیها و تصمیمگیریها و اجرای موزون و متوازن ارادهها و اندیشههاست. ازاینرو توسعه شهری تنها در حد سازماندهی کالبدی خلاصه نمیشود و به همین دلیل در بسیاری از موارد بهعنوان برنامهریزی فضایی یاد میگردد، چراکه با وجود متفاوت بودن مسببهای ایجاد و تکوین شهرها (دلایل تدافعی، ارتباطی، سیاسی، مذهبی، بازرگانی و ...)، امروزه نیروهای اقتصادی و میزان بهرهمندی از فناوری، محرک اصلی رشد شهرها هستند. در این راستا واکاوی رویکردهای موجود توسعه شهری و در نظر گرفتن ملاحظات و انگارههای بهینه بهدلیل تأثیر آن بر سیاستها و مدیریت اراضی شهری از اهمیت بسزایی برخوردار است. اگر برنامههای متعددی که در راستای بهبود وضعیت دسترسی به مسکن در پیش گرفته میشود، فاقد اتخاذ رویکرد مطلوب توسعه شهری با در نظر گرفتن خصوصیات و تنگناهای تأمین اشتغال، آب و انرژی، شیوههای حملونقل، دسترسی به خدمات بهداشتی – درمانی، آموزشی و فراغتی باشد، رشد کالبدی نابسامان، تکوین هستههای شهری فاقد مدنیت و حیات شهری و بهطورکلی کاهش کیفیت زندگی را در پی خواهد داشت. در اغلب رهیافتهایی که برای توسعه شهری با هدف گشایش معضلات سکونتگاههای شهری مطرح و بهکار گرفته میشود، کاهش محرومیت و نابرابریهای رفاهی و سلامت، تقویت پیوندهای قومی و مذهبی، اختلاط کاربریها، گسترش تعاملات اجتماعی و فرهنگی، نزدیک شدن محل کار به سکونت، تقلیل جریانهای آمد و شد خودروهای شخصی و گسترش آمد و شد حملونقل همگانی و پیاده و دوچرخه، جلوگیری از زوال محلات و بافتهای میانی و احیای مراکز شهری، در دستور کار قرار دارد.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
نظر به اینکه نظام کاربری اراضی شهری باید علاوهبر رسالت کالبدی، اهداف محیطی، اجتماعی و اقتصادی را مدنظر داشته باشد، ازاینرو در روند توسعه شهری نمیتوان الگوی مشخص و واحدی را برای تمام قلمروهای کشور تجویز کرد. شایسته است بهمنظور تحصیل میزان تراکم بهینه، حد مطلوب اختلاط کاربریها، درجه درهمآمیختگی تعاملات اجتماعی و شیوه حملونقل کارآمد و ...، ضمن تغییر در چارچوب، محتوا و شرح خدمات تهیه طرحهای جامع شهری، رویکردهای مختلف توسعه شهری با تأکید بر بیشینه بهرهگیری از فناوریهای نوین و افزایش تابآوری در برابر حوادث، بحرانها و تغییرات آب و هوایی، در اسناد خروجی طرح جامع شهر مورد مداقه قرار گیرد. ازسویدیگر در راستای تدقیق اهداف مقرر شده برای طرحهای توسعه و عمران ناحیهای و طرحهای مجموعه شهری، لازم است تا در روند تهیه و تصویب طرحهای مزبور، توجه وافری به راهبردهای ارائه شده در زمینه هدایت، کنترل توسعه و استقرار جمعیت و فعالیت صورت پذیرد تا علاوهبر انطباق با ویژگیهای محیطی، واجد جنبه ملموس و عینیتری بوده و دارای ارتباطات مؤثر با درسآموزههای اسناد فرادست و برنامههای اجرایی طرحهای کالبدی باشد.
سکونتگاههای شهری پدیدههای اجتماعی و اقتصادی و کالبدی پیچیدهای هستند که با وجود زوال و اضمحلال برخی از آنها در معدود دورههای تاریخی، همواره تحت فرایند عمران و توسعه قرار داشتهاند، بهویژه پس از رشد صنایع و فناوری در سده اخیر تغییرات کمّیوکیفی زیادی در آنها به وقوع پیوسته است. جریان شهرنشینی که در آن سهم رو به افزایشی از جمعیت جهان در نقاط شهری ساکن شده است، منجر به افزوده شدن گستره اغلب شهرها شده است، امری که خود بهعنوان نمودی موجه و پذیرفته شده در جهان تلقی میشود. جریان مزبور، بُعدی است که در اواخر قرن بیستم میلادی به دنبال رشد بیرویه کالبدی، وضعیتی مخاطرهآمیز و آسیبزا را برای اغلب جوامع در حال توسعه بهوجود آورده است. اگر چه روند سریع شهرنشینی واقعهای مربوط به دهههای اخیر است، ولی زمینه آن را باید در پیشینه جوامع جستجو کرد. شهرنشینی شتابان در بیشتر موارد نابسامانیهایی در استفاده از اراضی، توزیع خدمات و امکانات، افزایش هزینههای ساختوساز، آلودگیهای زیستمحیطی، مصرف لجام گسیخته انرژی و تخریب اراضی مرغوب کشاورزی را مسبب گشته است.
امروزه حدود 56 درصد از جمعیت جهان - 4.4 میلیارد نفر - در شهرها زندگی میکنند. انتظار میرود این روند ادامه یابد و جمعیت شهری تا سال 2050 میلادی (1430 خورشیدی) به بیش از دو برابر میزان فعلی افزایش یابد. در آن زمان از هر 10 نفر تقریباً 7 نفر در شهرها زندگی میکنند.
در حال حاضر بیش از 80 درصد تولید ناخالص داخلی جهان در شهرها ایجاد میشود و شهرنشینی میتواند در صورت مدیریت کارآمد، از طریق افزایش بهرهوری و نوآوری به رشد پایدار کشورها کمک کند [1].
درحالیکه نسبت جمعیت شهرنشین ایران در سال 1335 خورشیدی برابر 31 درصد بوده است، این نسبت بهتدریج افزایش یافت تا اینکه در سال 1365 نسبت جمعیت شهری از روستایی پیشی گرفته و براساس برآوردها در سال 1400 به 76 درصد بالغ شده است. براساس پیشبینیهای دفتر جمعیت سازمان ملل، جمعیت شهرنشین ایران در سال 2050 میلادی (1430 خورشیدی) به 85 درصد خواهد رسید. بنابه برخی مطالعات صورت گرفته 27 درصد از تولید ناخالص داخلی کشور سهم حوزه اقتصاد روستایی و73 درصد آن سهم اقتصاد شهری است [2].
بااینحال، سرعت شهرنشینی و گستره ابعاد آن با چالشهایی مانند پاسخگویی به تقاضای شتابان برای مسکن مقرونبهصرفه، زیرساختهای پایدار ازجمله سیستمهای حملونقل، تأسیسات زیربنایی و ایجاد فرصتهای شغلی همراه است. این چالشها بهویژه برای مردمی که در کلانشهرها و در سکونتگاههای غیررسمی زندگی میکنند، پررنگتر است. همچنین فشار مهاجرتهای داخلی و خارجی بر حجم مشکلات موجود میافزاید.
توسعه کالبدی خارج از برنامه یکی از معضلات اصلی در نظام شهرسازی بیشتر جوامع در حال توسعه ازجمله اغلب شهرهای کشور است که نهتنها سیاستهای مسکن و توسعه شهری، بلکه مسائل اقتصادی و اجتماعی بسیاری از مناطق شهری تحتتأثیر این پدیده قرار گرفته است. هرچند نیاز به تأمین سرپناه و رفع احتیاجات ساکنان، علت اولیه گسترش شتابان شهرها محسوب میشود، لکن پراکندگی نامعقول آن اثرات نامطلوبی بر محیط طبیعی و فرهنگی جوامع میگذارد.
در میان طیف وسیع بنمایههای شهری، زمین، مهمترین و حساسترین منبع بهشمار میرود. زیرا نهتنها نقش مؤثری در توزیع ثروت، عدالت اجتماعی و یا گسترش فقر دارد، بلکه تأثیر قابلتوجهی در تنظیم سازمان فضایی و ساختار کالبدی یک شهر دارد. عرضه مناسب اراضی شهری به یکی از مهمترین دغدغههای سیاستگذاران توسعه و عمران شهری تبدیل شده و نظام برنامهریزی شهری را به چالش کشانده است.
دیدگاههای مختلفی راجع به جایگاه زمین در توسعه شهری وجود دارد؛ نظریهای دسترسی به زمین را برای گسترش شهر ضروری دانسته، رشد کالبدی را جزء طبیعت شهر میداند. در این نظریه تأکید بر آن است که شهرها همواره آستانهای از اندازه و رشد دارند که در صورت رسیدن به این مرحله متوقف خواهند شد. در مقابل، برخی انباشتگی شهر را تجویز میکنند و آن را ازجمله راهحلهایی میدانند که ممکن است به توسعه پایدار شهری منجر شود، اما در هر شکل کمتر نظریهپردازی وجود دارد که با وجود اراضی بدون استفاده و با قابلیت دسترسی مناسب به خدمات روبنایی و تأسیسات زیربنایی در بافتهای موجود، توسعه پیراشهری را توصیه کند.
با توجه به اینکه در سالهای اخیر روند توسعه کالبدی شهرها با سرعت بیشتری دنبال میشود، میتوان گفت نواحی پیراشهری امروز، جزء لاینفک بافت اصلی شهرها در آینده نه چندان دور محسوب خواهد شد. درواقع اگر برنامههای متعددی که در راستای بهبود وضعیت دسترسی به مسکن در پیش گرفته میشود، فاقد اتخاذ رویکرد مطلوب توسعه شهری با در نظر گرفتن تنگناها، مشکلات و شرایط و ویژگیهای مختلف جغرافیایی و محیطی، عوامل اجتماعی- فرهنگی، وضعیت اقتصادی و تأمین انرژی باشد، رشد کالبدی نابسامان و گسترش ناپیوسته و بهطور عمده تکوین هستههای شهری فاقد مدنیت و حیات شهری را در پی خواهد داشت؛ لذا واکاوی رویکردهای موجود توسعه شهری و در نظر گرفتن ملاحظات و انگارههای بهینه بهدلیل تأثیر آن بر سیاستها و مدیریت اراضی شهری از اهمیت بسزایی برخوردار است. در این راستا در گزارش پیشرو سعی شده است تا ضمن تبیین سیر تطور توسعه شهری، خصوصیات و ویژگیهای هریک از رویکردهای مطرح مورد بررسی قرار گرفته و ملاحظات لازم برای دستیابی به الگوی بهینه توسعه شهری ارائه شود.
2-1. سوابق مطالعاتی مرتبط با موضوع در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
بررسی گزارشهای کارشناسی تدوینیافته در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در حوزه عمران شهری نشان میدهد بهطور ویژه هیچگونه گزارش راهبردی در این زمینه انتشار نیافته است. ازسویدیگر با وجود ارائه لوایح و طرحهای مختلف حوزه مسکن که برخی از آنها دربردارنده موضوعات مرتبط با رویکردهای توسعه شهری بودهاند، اما این مسئله کمتر مورد توجه قرار گرفته است. ازجمله مطالعاتی که تا حدودی بدین امر پرداخته باید گزارش «پیشنیازها و الزامات تحققپذیری قانون جهش تولید مسکن»[3] را مدنظر قرار داد. گزارش مزبور که در سال 1400 به چاپ رسید، به تبیین برهمکنش موضوعات مختلف مکانیابی، تأمین خدمات و تأسیسات و زیرساختهای شهری، ملاحظات شهرسازی و منطقهای و آمایشی، ابعاد گوناگون اقتصادی و اجتماعی و زیستمحیطی، اقلیمی، استحکام و دوام و عمر بنا، مصرف انرژی ساختمان، ملاحظات طراحی و معماری ایرانی – اسلامی، کیفیت ارائه خدمات نظام مهندسی و رعایت مقررات ملی ساختمان، توسعه همافزا و همگام مسکن و صنایع ساختمانی، ملاحظات تغییرکاربری اراضی و حمایت از توسعه روستایی و مهاجرت معکوس پرداخته است. در این گزارش، به نادیده گرفتن معیارهای مختلف مکانیابی سایتهای احداث مسکن در مقابل تک معیار سهولت تأمین رایگان اراضی و بیتوجهی به ضرورت حفظ هویت و اصالت سکونت در طرحهای پیشین مسکن حمایتی اشاره شده است. همچنین در این گزارش ضمن تأکید بر ضرورت توجه ویژه به بازآفرینی بافتهای ناکارآمد، اولویت توسعه مسکن اراضی درون شهری، اراضی مازاد دستگاههای اجرایی و بافتهای فرسوده که در قانون جهش تولید مسکن تصریح شده را گوشزد کرده است. ازسویدیگر بر اجتناب از تکرار الگوی بلندمرتبهسازی و ایجاد سایتهای متراکم آپارتمانی با حداقل فاصله که نافی اشراف و محرمیت و برخلاف ملاحظات اقلیمی است بهویژه در شهرهای کوچک و میانی تأکید شده است. همچنین این گزارش، نادیده گرفتن ضرورت همگامی بهرهبرداری مسکن با دسترسی به حملونقل عمومی ایمن و سریع در طرحهای اخیر توسعه شهرها و شهرکهای جدید را یادآور شده است.
در گزارش دیگری که تحت عنوان «الزامات آمایش سرزمینی در تحقق قانون جهش تولید مسکن » [4] در سال 1401 به چاپ رسید، ضمن تصریح آثار مستقیم اجرای قانون مزبور بر نظام معماری و شهرسازی کشور، اشاره دارد که با تغییر و توسعه نظام سکونتگاهی کشور، در عمل آمایش سرزمین تحتالشعاع قرار خواهد گرفت. این گزارش تبیین میدارد که توسعه مسکن در مناطق دور از مرکز ممکن است شامل هزینههای اولیه بالایی نسبت به مرکز و کلانشهرها باشد، لکن صرفهجوییهای بهمراتب بزرگتر و مستمری در کاهش آثار اجتماعی، اقتصادی و زیستمحیطی تمرکز و تراکم کلانشهرها از مقیاس شهری تا ملی و بهرهوری ناشی از توسعه متوازن سرزمینی را در پی خواهد داشت. گزارش مزبور پیشنهاد میکند که بهطور خاص باید توجه داشت سیاستهای توسعه مسکن در تهران و کلانشهرهای میلیونی، معطوف به رشد طبیعی جمعیت و ساکنان بومی آنها باشد و ساخت و عرضه مسکن با رعایت افقهای جمعیتپذیری طرح جامع شهری همسو باشد. در غیر این صورت اگرچه تولید مسکن افزایش مییابد، اما بهواسطه جذب مهاجرت بیشتر، زمینهساز تشدید آلودگی هوا و ترافیک کلانشهرها و نیز رکود سایر مناطق سرزمین خواهد شد. همچنین مزیتهای اقلیم و آب و هوای سه استان شمالی و شهرها و روستاهای ییلاقی در برنامهریزی مسکن لحاظ شود تا مسکن حمایتی برای مصارف ویلا و محل اقامت دوم تخصیص پیدا نکند.
2-2. سوابق تقنینی مرتبط با موضوع بههمراه آسیبشناسی
مداقه در سیر تحول قوانین و مقررات ملاک عمل در حوزه مسکن و شهرسازی حاکی از این است که با وجود اینکه نخستین بار در چارچوب «قانون راجع به احداث و توسعه معابر و خیابانها » مصوب سال 1312 و متعاقب آن اصلاحیه قانون مزبور تحت عنوان «قانون اصلاح قانون توسعه معابر» مصوب 1320 احکامی درخصوص توسعه شهری تبیین شده است، اما در عمل تا پیش از تصویب «قانون اراضی شهری» در سال 1360، اغلب قوانین مرتبط با توسعه شهری، ازجمله «قانون مربوط به تملک زمینها برای اجرای برنامههای شهرسازی» مصوب 1339 و «قانون نوسازی و عمران و شهری» مصوب سال 1347 تنها به تبیین مقولات حقوقی این امر ازجمله روابط بین مالکین اراضی و شهرداری، نحوه تصرف و تملک اراضی مورد نیاز توسعه شهر و ارزیابی و تعیین بهای آن پرداخته است.
قانون اراضی شهری مصوب 1360/12/27 که با هدف تأمین زمین برای احداث مسکن و تأسیسات شهری تدوین شده، ضمن تبیین شرایط مالکیت اراضی موات، احکامی درخصوص لزوم واگذاری زمینهای مورد نیاز دولت برای تأمین مسکن و سایر نیازهای عمومی شهر ارائه کرده است. ازجمله ضعفهای این قانون میتوان به عدم مشخص بودن سازوکار اجرایی و عدم امکان بررسی اعتراضها به تملک برخی از اراضی توسط دولت اشاره کرد. همچنین «قانون زمین شهری» مصوب 1366/06/22 که با هدف تنظیم و تنسیق امور مربوط به زمین و ازدیاد عرضه آن تقنین یافته ضمن تصریح گونههای مختلف اراضی و نحوه استفاده از آنها، موجبات حفظ و بهرهبرداری هرچه صحیحتر از اراضی و تأمین آن برای مصارف عمومی را فراهم کرده است. با وجود این در پارهای از موارد درخصوص اعتراض افراد به تشخیص نوع زمین و سازوکار نظریه کارشناسی کمیسیون ماده (۱۲) دارای ضعف است.
ازسویدیگر در «قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن» که در تاریخ 1387/02/25 مصوب شد توجه به موارد مهمی ازجمله انواع حمایت در واگذاری زمین (تخفیف، تقسیط، اجاره ارزانقیمت)، حمایت از تعاونیها، واقفین و خیرین مسکنساز، عرضه انبوه مسکن با استفاده از فناوریهای نوین، حمایت از سرمایهگذاریهای داخلی و خارجی، تکلیف دستگاههای مرتبط در تأمین زمین و ارائه خدمات اداری و زیربنایی، ایجاد شورای مسکن استان، را مدنظر قرار داده است. با وجود این بهدلیل بلاتکلیفی و عدم تدقیق مسئولیتهای نهادهای ذیربط و همچنین فقدان ابعاد نظارتی بسیاری از مواد مندرج در این قانون در عمل مسکوت مانده و غیرقابل اجراست.
شایان ذکر است در «قانون جهش تولید مسکن» که در تاریخ 1400/05/17 به تصویب رسید، تلاش شده است تا با بهرهگیری از نارساییها و اشکالات تجارب قبلی مسکن حمایتی، چارچوبی «الزامآور» و «تسهیلکننده» برای حل بحران مسکن در کشور ارائه کند، اما با وجود برخورداری از وجوه حائز اهمیتی بهدلیل توجه به ابعاد مختلف ساخت مسکن، بهویژه تأمین زمین و تعیین برخی از تکالیف، وظایف و مسئولیتها برای دستگاههای اجرایی مؤثر، از منظر استطاعت خانوار و نحوه بهرهمندی و دستهبندی برخورداری کمدرآمدها از حمایتها و همچنین ملاحظات مکانیابی، برنامهریزی شهری و منطقهای، آمایش سرزمین و دارای ابهاماتی است.
علاوهبر قوانین فوقالذکر باید توجه داشت، معکوس کردن روند مهاجرت به کلانشهرها و فرایند تمرکززدایی از کلانشهرها و بهخصوص تهران، تلاش جهت گذر از ناهماهنگی مدیریتی و دستیابی به مدیریت یکپارچه و هماهنگ شهری وجه اشتراک بسیاری از اسناد و قوانین بالادستی تلقی میشود.
شهر، بهعنوان کلیتی یکپارچه و پویا، نمیتواند پیرو برنامهریزیها و تحرکات بخشی شود و به همین دلیل همه تلاشهای انجام شده برای تعریف این تمامیت در دل یک نظام خاص علمی یا یک بخش مشخص نهادی به شکست منجر شده است. بررسی سیر تطور کانونهای عمده زیستی حاکی است، توسعه شهری نیازمند هماهنگی در تصمیمسازیها و تصمیمگیریها و اجرای موزون و متوازن ارادهها و اندیشههاست. ازاینرو توسعه شهری تنها در حد سازماندهی کالبدی خلاصه نمیشود، چراکه با وجود متفاوت بودن مسببهای ایجاد و تکوین شهرها (دلایل تدافعی، ارتباطی، سیاسی، مذهبی، بازرگانی و ...)، نیروهای اقتصادی و میزان بهرهمندی از فناوری، محرک اصلی رشد شهرها هستند.
مداقه در روند توسعه شهری نیز مؤید این مطلب است. چنانچه در یک بررسی تاریخی اگر شهرها را به لحاظ قالب و شکل طبقهبندی کنیم، میتوانیم چهار صورت، شهر پیاده (مبتنیبر کانون خدماتی و حملونقل پیشاصنعتی)، شهر صنعتی (محصول انقلاب صنعتی و ریلمحور)، شهر خودرومحور (محصول فراگیرشدن خودرو و ظهور کارکردهای جدید) و شهر آینده (محصول عصر اطلاعات و دگردیسی شیوههای ارتباطات و طیفی از نظریات و رویکردهای توسعه شهری متأخر) را مشاهده کرد.
شکل 1. فرایند تغییرات فرم و قالب شهرها براساس تحولات کارکردی
مأخذ: نگارنده با اقتباس از نظریه فرم شهر اسکار نیومن.
از نظر مکنزی رشد و توسعه شهرها با 6 کیفیت مرتبط است:
این درحالی است که زوال شهری نیز دو شکل مجزا بهخود را دربرمیگیرد: نخست ویژگیهای ذاتی و عمومی هر شهر که ممکن است در بهکارگیری صحیح برخی از الگوهای توسعه شهری ناتوان باشد و دوم، عملکرد شهر در زمینه پراکنش کاربری اراضی که عدم تحقق طرح توسعه را در پی داشته باشد. عوامل مزبور در بیشتر موارد به تبعیض اجتماعی منجر میشود و درنهایت موجبات زوال و عدم پویایی شهر را فراهم میکند.
الگوهای توسعه شهری بهعنوان یک سامانه منسجم به شرایط مادی و معنوی زیست جهت میدهند و ساخت شهر مجموعههای بههم پیوستهای از زیرساختهای اجتماعی را دربرمیگیرد. ساختهای مزبور در درون شبکه کموبیش سازمان یافتهای از سلسلهمراتب فضایی قرار میگیرد که با ساختارهای اجتماعی جوامع رابطهای انداموار دارد.
ازآنجاکه نظریههای توسعه شهری برمبنای جهانبینی حاکم بر سکونتگاهها ایجاد میشود، ماهیت فکری و جوهری هر انسان با نوع تفکر او از دیگر انسانها متفاوت میشود و این امر در سلسلهمراتب زیست همچون نوع معیشت، نحوه سکونتگاهها و روابط اجتماعی بروز میکند.
بررسی نظریات اشاعه شده در حوزه تکوین و سیرتحول شهرها و همچنین ردیابی قالبها و شکلهای موجود توسعه شهری، حاکی از طبقهبندی ساخت شهرها در الگوهای خطی، خوشهای، سلسلهمراتبی، شطرنجی، ستارهای، کهکشانی، حلقوی، شعاعی، چندهستهای، متمرکز تکمرکزی، آشیانهای و مشبک است. بااینحال در دورههای اخیر با توجه به نقش بارز خودرو در توسعه شهری، مسائل ترافیک و آلودگی هوا و همچنین بروز بحرانهای زیستمحیطی و اجتماعی در ناپایداری شهرها، اغلب رویکردهای مطرح در زمینه توسعه شهری با در نظر گرفتن ملاحظات مزبور مورد تجزیهوتحلیل قرار میگیرد.
مداقه در نظریه چرخه زندگی شهری حاکی از آن است که در هر جامعهای زمانی فرا میرسد که انسانها از زندگی شهری خسته شده و به پیراشهرنشینی پناه آورده و حتی شهرگریز میشوند. پیشینه رویکرد به این مسئله را میتوان در اواخر سده 19 میلادی بازشناخت که اغلب شهروندان جوامع پیشگام صنعتی، در جستجوی بازگشت به زندگی مطلوب روستایی، مسکن با کیفیت و مطلوب در پیرامون شهرها با آب و هوای مناسب و گریز از معایب شهرنشینی متراکم بودند. این ایده آرمانی و مطلوب دل تمامی انسانهای خسته از زندگی در شهرهای بزرگ، در قالب نظریه «باغشهرهای فردا» توسط ابنزر هاوارد مطرح شد و به مرور در بیشتر کشورهای جهان، پژوهشگران حوزه مطالعات شهری بدان واکنش نشان دادند و در چارچوب الگوهای فکری خود، ایدههایی مشابه آن را مطرح کردند.
شکل 2- مراحل شهرنشینی، حومه نشینی، شهرگریزی و بازشهرگرایی
مأخذ : Egidi,2020.
شاید گستردهترین توسعه پیراشهری و حومهنشینی سکونتگاههای کمتراکم در زمینهای بزرگ (یک جریبی) در قرن بیستم بهخصوص پس از جنگ جهانی دوم در ایالات متحده و با تأخیر در کانادا و استرالیا مشاهده میشد. شیفتگی به مدرنیسم و رویکردهایی نظیر شهر درخشان لوکوربوزیه و یا شهر پهندشتی فرانک لوید رایت (که با نفی محلات سنتی و بیارزشی خیابان همراه بود) همزمان با تولید انبوه خودرو (فوردیسم) تا دههها با گسترش حومهها ادامه یافت تا به مرور تبعات این شهرگریزی در ابعاد زیستمحیطی، امنیت، تعاملات و عدالت اجتماعی، ترافیک آونگی و حتی آلودگی هوا با رویکردهای پسامدرن توسعه پایدار، نوشهرگرایی (شهرسازی نوین)، توسعه محلات سنتی، توسعه شهری مبتنیبر حملونقل عمومی (TOD)، شهر فشرده(و نفی پراکندهرویی شهری)، شهر هوشمند، به چالش کشیده شد.
شهر همانند یک موجود زنده است و طی حیات خود بر اثر عوامل مختلف تغییر شکل و گسترش مییابد و ازآنجاکه ساکنان و فعالیتهایشان بهمثابه روح شهر و کالبد آن در جایگاه جسم این موجود زنده است، لکن شهر پایا و مانا شهری است که کالبدش نیازهای ساکنانش را با توجه به تغییرات زمانی تأمین کند. بهسبب تحولات شگرفی که در طی سدههای اخیر در اندازه شهرها، نسبت جمعیت ساکن در آنها و آهنگ رشد شهرنشینی بروز یافت، مباحث نظری و الگوهای متعددی درخصوص توسعه کالبدی شهرها اشاعه یافت که البته بهسبب عدم وجود نگاه سیستمی و بیتوجهی به مباحث پایداری، نتوانستهاند متضمن توسعه مطلوب شهرها باشند.
یکی از مهمترین ویژگیهای شهر پایا، سبز بودن است، در وهله نخست وفور فضاهای سبز شامل محیط پوشیده از درخت یا انواع دیگر پوشش گیاهی طبیعی از اهمیت برخوردار است. مکانهایی مانند پارکها یا مناطق حفاظت شده نمونههای خوبی از طبیعت سبز در شهرهاست. ازسویدیگر طراحی ساختمانهایی که با محیط زیست سازگار باشند نیز میتواند پایایی شهر را تقویت کند. استفاده از پنلهای خورشیدی یا سیستمهای عایق مناسب. دیوارها و بامهای سبز ساختمانها را میتوان بخشی از زیرساختهای سبز نامید. زیرا گرمای خورشید را جذب میکنند و میتوانند با خنکتر کردن هوای اطراف و درنتیجه کاهش گرمای ساختمانها، به کاهش گرمای شهرها کمک کنند. کشاورزی شهری نیز بخشی از زیرساختهای سبز است. کشاورزی شهری روشی نوآورانه برای تولید غذای کافی، تضمین امنیت غذایی و همچنین به حداقل رساندن آثار منفی تولید غذا بر محیط زیست است [1].
از دیگر ویژگیهای پایداری شهری حملونقل جایگزین است. شهرها، مقصر اصلی انتشار گازهای گلخانهای هستند و بنابراین سهم عمدهای در تغییرات آب و هوایی دارند. یکی از مهمترین روشها برای کاهش انتشار کربن، کاهش استفاده از خودروها و یافتن اشکال جایگزین سفر در داخل شهر است. تشویق به دوچرخهسواری و پیادهروی مهم است. انجام این کار، مستلزم ایجاد فضاهایی برای دوچرخه و عابران پیاده، مانند خطوط ویژه دوچرخه در سراسر شهر است. بهبود حملونقل عمومی مانند ارائه سیستمهای حملونقل جایگزین (تراموا، مترو، اتوبوس) نیز ضروری است. تشویق به استفاده از خودروهای برقی از دیگر گزینههای جایگزین برای کم کردن آثار گازهای گلخانهای است.
استفاده از انرژی تجدیدپذیر از دیگر ویژگیهای شهرهای پایدار است. منابع انرژی تجدیدناپذیر بسیار ناپایدار هستند. آنها مقادیر زیادی کربن تولید میکنند، به محیط زیست آسیب میرسانند و برای همیشه دوام نمیآورند. بنابراین حرکت به سمت انرژیهای تجدیدپذیر روشی بسیار پایدارتر است. استفاده از انرژی باد و خورشید، نمونهای از انرژیهای پاک و تجدیدپذیر است که به پایداری شهرها نیز کمک میکند.
مدیریت پسماند از ویژگی دیگر شهرهای پایدار است. با وجود جمعیت زیاد شهرها معمولاً زبالههای زیادی تولید میشود. شهرهای پایدار اغلب با برنامههایی مانند بازیافت و کمپوست زباله شناخته میشوند. سانفرانسیسکو در سال 2003، هدف خود را برای تبدیل شدن به شهر زباله صفر اعلام کرد، به این معنا که دفن زباله وجود نخواهد داشت. هدف این شهر تا سال 2030، کاهش 50 درصدی دفن و سوزاندن زباله است! سنجه دیگری که متضمن پایایی شهر است، صرفهجویی در مصرف آب است. این صرفهجویی میتواند شامل نظارت بر زیرساختها برای کاهش هدررفت ناشی از نشت یا اجرای سیستمهای جمعآوری آب باران باشد. آگاهی بیشتر مردم از صرفهجویی در مصرف آب و همچنین سرمایهگذاری در فناوریهایی که به صرفهجویی در مصرف آب کمک میکند، نیز از نمونههای دیگر پایداری است.
۵. رشد پراکنده شهری (پراکندهرویی)
رشد پراکنده شهری که از آن بهعنوان Urban Sprawl یاد میشود، پدیدهای مرسوم در اغلب نواحی شهری جهان است. براساس تعریف، رشد پراکنده که به آن پراکندگی یا پراکندگی حومهای نیز میگویند، گسترش سریع گستره جغرافیایی شهرها و شهرکهاست که اغلب با خانههای مسکونی کمتراکم، منطقهبندی موقتی و افزایش اتکا به خودروهای شخصی برای حملونقل مشخص میشود (Britannica).
در عین حال پراکندگی شهری مفهومی سیال است. مثلاً میتوان آن را نوعی الگوی توسعه شهری تعریف کرد که با تراکم پایین جمعیت مشخص میشود. ابعاد مختلف پراکندگی شهری را میتوان با شاخصهایی بهشرح جدول (1) نشان داد. پراکندگی شهری حتی ممکن است در مناطق شهری که میانگین تراکم جمعیت نسبتاً زیاد است، وجود داشته باشد، اگر در آن مناطق زمینهای وسیع با تراکم بسیار کم وجود داشته باشد. این پدیده همچنین در توسعه ناپیوسته، پراکنده و غیرمتمرکز ظاهر میشود، برای مثال در شهرهایی که بخش قابل توجهی از جمعیت در تعداد زیادی از قطعات غیر مرتبط از زمین شهری زندگی میکنند [1].
جدول ۱. شاخصهای رشد پراکنده شهری [1]
شاخص |
شرح |
میانگین تراکم جمعیت شهری |
میانگین تعداد ساکنان در یک هکتار از زمین یک منطقه شهری |
نسبت تراکم جمعیت |
سهم جمعیت در مناطقی با تراکم جمعیتی کمتر از آستانه معین (مثلاً ۱۵ نفر در هکتار) |
نسبت تراکم زمین |
سهم ردپای شهری مناطقی با تراکم جمعیتی کمتر از آستانه معین (مثلاً ۱۵ نفر در هکتار) |
تنوع تراکم جمعیت شهری |
درجهای از تراکم جمعیت شهری |
تکه تکه بودن |
تعداد قطعات بافت شهری در هر هکتار |
چند مرکزیتی |
تعداد نواحی پر تراکم در یک منطقه شهری |
پراکندگی |
درصد جمعیت ساکن خارج از نواحی پرتراکم یک منطقه شهری |
زندگی در مکانهای کمتراکم، مزیتهایی برای مردم دارد. این مزیتها، خاص مناطق کم تراکم است. نزدیکی به فضاهای باز و امکانات رفاهی طبیعی، سر و صدای کمتر، کیفیت بهتر هوا، قرار گرفتن طولانیمدتتر در معرض نور خورشید و چشمانداز محلی بهتر ازجمله مزیتهای زندگی در مکانهای کمتراکم است. پیشرفتهای فنی در تولید خودرو میتواند یکی از دلایل گسترش شهرها باشد. زیرا تولید خودروهای ارزانتر، سریعتر و مطمئنتر تمایل افراد به طی کردن مسافتهای طولانیتر را افزایش داده است. مالیات بر سوخت پایین همراه با افزایش راندمان سوخت خودروها مشوق دیگری برای ظهور الگوهای توسعه پراکندهتر شهری بوده است. از دیگر مسببهای گسترش پراکندهرویی شهری میتوان به سیاستهایی اشاره کرد که هزینههای اجتماعی آلودگی هوا، تغییرات آب و هوایی و ازدحام را در هزینههای استفاده از خودرو لحاظ نمیکند [1].
شایان ذکر است رشد پراکنده شهری منجر به گسترش شهرها و شهرکها به مناطق توسعهنیافته قبلی و درنتیجه افزایش مصرف زمین میشود [2]. این امر میتواند در دسترس بودن زمین برای مسکن را بهویژه در مناطقی که منابع زمین محدودی دارند، کاهش دهد؛ البته پراکندگیرویی شهری اغلب با خانههای مسکونی با تراکم پایین، همراه با زمینهای وسیع و منطقهبندی موقتی مشخص میشود [3]. این نوع توسعه مستلزم اختصاص زمین بیشتر بهازای هر واحد مسکونی است که تعداد کل خانههایی را که میتوان در یک منطقه خاص اسکان داد، کاهش میدهد؛ همچنین گسترش شهرها منجر به توسعه گزینههای مسکن گرانتر، مانند خانههای تک خانواده در مناطق حومه شهر میشود [4]. این موضوع میتواند دسترسی به مسکن ارزان قیمت را برای افراد و خانوادههای کمدرآمد محدود کند؛ ازسویدیگر رشد پراکنده میتواند به جابهجایی ساکنان موجود منجر شود، بهویژه در مناطقی که گسترش سریع را تجربه میکنند [5]. پیامد این موضوع میتواند بیخانمان شدن یا کاهش کیفیت مسکن افراد در معرض خطر باشد. بنابراین در مجموع، اگرچه رشد پراکنده شهری میتواند گزینههای مسکن بیشتری را از نظر فضای فیزیکی فراهم کند، اما میتواند به چالشهایی در زمینه مقرونبهصرفه بودن، دسترسی عادلانه به مسکن و توسعه پایدار منجر شود.
پراکندهرویی هرچند مزیتهایی دارد، اما چالشها و مشکلات آن بهویژه از منظر آثار اقتصادی، اجتماعی و زیستمحیطی بسیار قابلتوجه و غیرقابل اغماض است. در ادامه به برخی از این چالشها و مشکلات اشاره میکنیم:
افزایش مصرف انرژی و آلودگی: پراکندهرویی شهر اغلب منجر به افزایش مصرف انرژی و آلودگی بهدلیل افزایش اتکا به خودروهای شخصی میشود. با توسعه پراکنده شهر رفت و آمدها طولانی و مکرر میشود و ترافیک خودروها و کامیونها افزایش مییابد که درنهایت منجر به افزایش بالای آلودگی هوا و مه دود در سطح زمین میشود. در بسیاری از شهرها وسایل نقلیه عامل شماره یک آلودگی هوا با پیامدهای جدی برای سلامت عمومی، حیات وحش و اکوسیستم هستند. بنابه یافتههای پزشکی، «کیفیت نامناسب هوا بیماریهای تنفسی مانند آسم و برونشیت را افزایش میدهد، خطر بیماریهای تهدیدکننده مانند سرطان را افزایش میدهد و سیستم مراقبتهای بهداشتی کشورها را با هزینههای سنگین پزشکی مواجه میکند» [6] و [3].
افزایش آلودگی آب: پراکندگی شهری آلودگی آب را افزایش میدهد. زیرا آب باران، بنزین، مواد شیمیایی سطح زمین، فلزات سنگین، نشت رنگ، روغن موتور، فضولات حیوانات خانگی، ضایعات ناشی از ساختوساز و سایر آلایندهها را از طریق روانابهای سطح شهر با خود جمع میکند. این رواناب در مقادیر زیاد و متمرکز میتواند با نفوذ در منابع آبی مجاور نهرها، رودخانهها یا دریاچهها را آلوده کند. علاوهبر این، آلودگی هوا نیز درنهایت به آلودگی آب تبدیل میشود، مانند نیتروژن و سایر آلایندههای شیمیایی که هم به هوا و هم به آب آسیب میرساند. برای مثال، در خلیج چساپیک، تا یکسوم نیتروژنی که خلیج و رودخانههای آن را آلوده میکند، از هوا نشئت میگیرد. طبق بررسیهای صورت گرفته، آلودگی رواناب حدود 40 درصد از رودخانهها، دریاچهها و مصبهای مورد بررسی در ایالات متحده را تحتتأثیر قرار میدهد و اکنون تهدید اصلی این کشور برای کیفیت آب است [6].
افزایش مصرف آب: پراکندگی شهری میتواند منجر به مصرف بیش از حد آب شود. زیرا برای آبیاری فضای سبز منازل و فضای شهری آب بیشتری مصرف میشود که میتواند سیستمهای تأمین آب محلی را تحت فشار قرار دهد و آنها را تضعیف کند. طبق گفته EPA، یک خانواده آمریکایی چهار نفره میتواند روزانه 400 گالن آب مصرف کند و حدود 30 درصد آن به استفاده در فضای باز اختصاص مییابد. بیش از نیمی از این آب در فضای باز برای آبیاری چمنها و باغها استفاده میشود. سایر کاربردهای مسکونی در فضای باز شامل شستشوی اتومبیل، نگهداری استخرها و تمیز کردن پیادهروها و معابر است [6]. در سالهای اخیر محدودیتهای جدی برای آبیاری چمن در برخی ایالات آمریکا و کانادا وضع شده است.
تضعیف سلامتی انسان: ارتباط واضحی بین پراکندگی شهری و سطوح اپیدمی چاقی و افزایش بیماریهای مزمن مرتبط با کمتحرکی وجود دارد. در مطالعهای درخصوص رشد هوشمند در آمریکا، شاخص پراکندگی شهری با ویژگیهای سلامتی بیش از 200000 فرد ساکن در 448 شهر مقایسه و نشان داده شد که افراد ساکن در شهرهای با رشد پراکنده، بیشتر رانندگی و احتمالاً کمتر پیادهروی و دوچرخهسواری میکنند، درنتیجه وزن بیشتری دارند. این افراد شاخص توده بدنی (BMI) بالاتری دارند و نسبت به افرادی که در مناطق فشردهتر زندگی میکنند، از فشار خون بالاتری رنج میبرند. افزایش آلایندههای هوای ناشی از پراکندگی شهری مانند اکسید نیتروژن، هیدروکربنها، ازن و ذرات معلق، بیماریهای تنفسی مانند آسم و برونشیت را افزایش میدهد و خطر بیماریهای تهدیدکننده زندگی مانند سرطان را افزایش میدهد. علاوهبر این، جادهها و پشتبامهای وسیع و تیره، اثر جزیره گرمایی را با جذب مؤثر گرمای بیشتر از خورشید و تابش مجدد آن بهصورت تشعشع مادون قرمز حرارتی، افزایش میدهد، که دمای روز و شب را افزایش میدهد و سلامت و راحتی انسان را به خطر میاندازد. سطوح بالاتر آلودگی هوا و روزها و شبهای گرمتر به ناراحتی عمومی، مشکلات تنفسی، گرمازدگی و خستگی و مرگومیر ناشی از گرما کمک میکند [6].
اتلاف منابع مالیاتی و شلوغی مدارس: با پراکندهرویی شهرها بهجای استفاده از منابع مالی دولت برای بهبود مناطق موجود، باید منابع عمومی به توسعه و گسترش مناطق جدید اختصاص یابد. این منابع صرف مدارس جدید، شبکههای آب و فاضلاب، خدمات آتشنشانی، پلیس و خدمات و زیربناهای عمومی دیگر میشود. از طرف دیگر هرچه شهر گستردهتر میشود، هزینههای ارائه خدمات اجتماعی نیز افزایش مییابد و علاوهبر دولت، شهرداریها و دولتهای محلی نیز باید خدمات بیشتری ارائه دهند و درعینحال شهروندان نیز مالیات و عوارض بیشتری پرداخت کنند. همچنین رشد پراکنده شهرها باعث کاهش سرانه مدارس شده و درنتیجه موجب شلوغی مدارس در این مناطق میشود [6].
از دست دادن فضای باز، پارکها، زمینهای کشاورزی و زیستگاههای حیات وحش: گسترش پراکنده شهری زمینهای کشاورزی مولد را تهدید میکند، پارکها و فضاهای باز را به بزرگراهها و مراکز تجاری تبدیل میکند. ازآنجاییکه محلهها و بزرگراههای گسترده فضای باز را دربرمیگیرد، زیستگاههای طبیعی حیاتوحش در زیر بتن ناپدید و درنتیجه اکوسیستمهای مهم در سراسر جهان تهدید میشوند. پراکندهرویی شهرها بزرگترین تهدید برای گیاهان در حال انقراض نیز است. شهرهای در حال گسترش در مسیر خود، هزاران هکتار از جنگلها و زمینهای کشاورزی و تالابها را تصرف میکنند. برای مثال، بین سالهای 1950 تا 2002، زمین کشاورزی در ویسکانسین بهدلیل تغییر کاربری زمین و گسترش شهری، 32.6 درصد کاهش یافت، به ادعای نشنال جئوگرافیک، با پراکندهرویی شهرها در آمریکا تغییر کاربری زمینهای کشاورزی به میزان 10.5 میلیون هکتار در سال است. اگر جنگل و زمینهای دیگر را نیز منظور کنید، زمین از دست رفته بالغ بر 10.8 میلیون هکتار میشود. این ضرر توانایی کشور برای تولید مواد غذایی را کاهش میدهد. در بسیاری از مناطق، فشار توسعه شهری کشاورزان را مجبور به ترک فعالیت خود میکند. آنها بهمنظور تأمین امنیت مالی برای دوران بازنشستگی مزارع خود را میفروشند که زمین آن صرف ساختوساز و توسعه مسکن میشود. جنگلهای وحشی، مراتع و تالابها نیز در حال از بین رفتن هستند و سنگفرش خیابانها، ساختمانها و محوطهسازی سطح شهر جایگزین آنها میشوند. زیستگاههای باقیمانده کوچکتر، تخریبشده و تکهتکهتر است و درنتیجه بقای گونههای ویژه حیاتوحش را بسیار دشوار میکند [6].
رشد هوشمند نوعی توسعه شهری است که از رشد بالای اقتصادی، جوامع قوی و سلامت محیط زیست حمایت میکند. «رشد هوشمند» طیف وسیعی از راهبردهای توسعه و حفاظت از محیط سلامت و محیط طبیعی را پوشش میدهد و مناطق را جذابتر، از نظر اقتصادی قویتر و از نظر اجتماعی متنوعتر میکند. گسترش شهرها بر بسیاری از موضوعاتی که زندگی روزمره مردم را تحتتأثیر قرار میدهد اثرگذار است - مسکن، سلامت، مدرسه، پرداخت مالیات، رفت و آمد روزانه مردم، محیط زندگی، رشد اقتصادی و فرصتهایی برای دستیابی به رویاها و اهداف مردم مناطق مختلف. اینکه چه چیزی، کجا و چگونه مناطق را میسازند، زندگی ساکنان آنها را برای نسلهای آینده تحتتأثیر قرار میدهد. مناطق با هر اندازهای در سراسر کشور از راهبردهای خلاقانه برای توسعه خود از روشهایی استفاده میکنند که مناظر طبیعی و مناطق حیاتی زیستمحیطی را حفظ میکند، از کیفیت آب و هوا محافظت میکند و از زمینهای توسعهیافته استفاده مجدد میکند. ویژگی بارز رشد هوشمند شهرها به قرار زیر است [7]:
اصول رشد هوشمند میتواند راهحل پیامدهای منفی کموبیش یکسان رشد شهر در قالب سایر الگوها در هر قلمرو جغرافیایی باشد، این اصول عبارتند از [7]:
- کاربری مختلط زمین
کاربریهای مختلط زمین بهمعنای ساخت خانهها، ادارات، مدارس، پارکها، مغازهها، رستورانها و انواع دیگر تأسیسات در نزدیکی یکدیگر – در یک بلوک یا حتی در یک ساختمان است. کاربریهای مختلط، افراد بیشتری را در ساعات مختلف روز جذب محله میکند که میتواند موجب رونق کسبوکارها شود، ایمنی را بهبود بخشد و سرزندگی یک منطقه را افزایش دهد. کاربریهای مختلط این امکان را برای مردم فراهم میکند که نزدیکتر به محل کار خود زندگی کنند و به این معناست که برای رسیدن به آنجا نیازی به استفاده از خودرو نیست. محلههای با کاربری مختلط مورد تقاضا هستند، به این معنا که این رویکرد میتواند ارزش ملک را افزایش داده و به پایداری آن کمک کند و از سرمایهگذاری مالکان خانه و همچنین درآمد شهرداریها حفاظت کند.
- بهرهبرداری از طراحی فشرده
طراحی فشرده بهمعنای استفاده کارآمدتر از زمینی است که قبلاً توسعه یافته است. تشویق به توسعه عمودی بهجای گسترش به اطراف یکی از راههای انجام این کار است. توسعه محلات و زمینهای خالی از موارد دیگر است. ساختوساز در محله موجود میتواند افراد بیشتری را به مشاغل، خانهها و کسبوکارهایی که در حال حاضر وجود دارند، جذب کند و درعینحال از زیرساختهای موجود مانند شبکه آب و فاضلاب، خیابانها و خدمات اضطراری نهایت استفاده را برد.
- ایجاد طیف وسیعی از فرصتها و انتخابهای مسکن
ساخت مسکن با کیفیت برای خانوادهها در تمام مراحل زندگی و سطوح درآمدی بخشی جداییناپذیر از رویکرد رشد هوشمند است. مسکن سهم قابلتوجهی از توسعه و ساختوسازهای جدید در هر شهری را تشکیل میدهد، اما اهمیت اقتصادی آن گاهی نادیده گرفته میشود. افزودن مسکن در مناطق تجاری میتواند در عصرها و آخر هفته، جان تازهای به این محلهها بدهد. مهمتر از آن، گزینههای مسکن موجود در یک جامعه بر فرصتهای اقتصادی خانوادهها، هزینههای زندگی و مدت زمانی که آنها در روز برای رفت و آمد میگذارند، تأثیر میگذارد. تنوع بخشیدن به گزینههای مسکن در محلههای موجود میتواند انتخابهای بیشتری در مورد محل زندگی به همه بدهد.
- ایجاد محلات قابل پیادهروی
محلههای پیادهروی در سراسر کشور تقاضای زیادی دارند. پیادهروی روشی راحت، مقرونبهصرفه و سالم برای رفت و آمد است و تا زمانی که مردم بتوانند آن را ایمن و راحت انجام دهند، از مُد نمیافتد. مکانهای قابل پیادهروی تا حدی با ترکیب کاربریها و بهرهگیری از طراحی فشرده ایجاد میشوند، اما با طراحی هوشمند خیابان جذاب میشوند و درعینحال باعث میشود پیادهروی، نهتنها کاربردی، بلکه ایمن و راحت باشد.
- ایجاد محلاتی متمایز و جذاب
محلاتی منحصربهفرد و جذاب که ارزشها، فرهنگ و میراث متنوع مردمی را که در آنجا زندگی میکنند بازتاب میدهند، بیشترین قدرت ماندگاری را دارند. پروژهها و محلههایی که ویژگیهای طبیعی، سازههای تاریخی، هنر عمومی و مکانسازی را دربرمیگیرند، میتوانند به تمایز یک محله نسبت به محلات دیگر برای جذب ساکنان و بازدیدکنندگان جدید کمک کنند و جامعهای پر جنب و جوش را بههمراه داشته باشد.
- حفظ فضای باز، زمینهای کشاورزی، مناظر طبیعی و مناطق حیاتی زیستمحیطی
حفظ فضاهای باز مانند دشت، تالابها، پارکها و مزارع هم موضوعی زیستمحیطی و هم موضوعی اقتصادی است. مردم در سراسر کشور خواهان دسترسی به مناطق تفریحی طبیعی هستند که به تقاضا برای مسکن و گردشگری تبدیل میشود. پاسخگویی به این تقاضا توانایی شهر را در جذب کارآفرینان بهبود میبخشد و درعینحال از صنایع کشاورزی نیز حمایت میکند. همچنین حفظ فضاهای باز میتواند مناطق را انعطافپذیرتر کند، از آنها در برابر بلایای طبیعی، آلودگی هوا، وزش باد و فرسایش خاک محافظت کند و به تعدیل دمای هوا، حفاظت از کیفیت آب و حفاظت از زیستگاههای حیوانات و گیاهان کمک کند.
- توسعه مناطق و محلات موجود
با توسعه محلات موجود - بهجای ساختن بر روی زمینهای بایر - از سرمایهگذاریهایی که قبلاً در خیابانها، پلها، شبکه آب و سایر زیرساختها انجام شده، بهترین استفاده صورت میگیرد، درعینحال پایههای مالیاتی محلی تقویت و از فضای باز محافظت میشود. بااینحال، برخی مقررات شهرسازی و سیاستهای کشور میتواند این رویکرد را برای توسعه محلات موجود با چالش همراه کند. رهبران محلی باید این مقررات و سیاستها را بهمنظور تشویق توسعه محلههای موجود تغییر دهند.
- تنوع در حملونقل
ارائه تنوع در حملونقل - حملونقل عمومی با کیفیت بالا، زیرساختهای دوچرخهسواری و پیادهروی ایمن و راحت و خیابانها و پلهایی که بهطور مرتب حفظ و نگهداری میشوند - به مناطق کمک میکند تا از پتانسیلها بهره ببرند، در مقیاس جهانی رقابت کنند و روز به روز توسعه یابند.
- پیشبینیپذیری، منصفانه و مقرونبهصرفه بودن تصمیمات توسعه شهری
سازندگان نقش مهمی در نحوه ساخت و توسعه شهرها دارند. بسیاری از سازندگانی که میخواهند مکانهای شهری و قابل پیادهروی بسازند، ممکن است با قوانین محدودکننده یا فرایندهای اجرایی پیچیدهای مواجه شوند. شهرداریهایی که علاقهمند به توسعه و رشد هوشمند شهر خود هستند، باید مقررات موجود را بررسی کنند و فرایند صدور مجوز و تصویب پروژه را سادهتر کنند تا تصمیمات ساختوساز برای سازندگان بهموقع، مقرونبهصرفهتر و قابل پیشبینیتر باشد. دولت میتواند با حمایت از توسعه پروژههای مبتکرانه، پیادهمحور با کاربری مختلط، رهبری رشد هوشمند را برای بخش خصوصی فراهم کند.
- مشارکت جامعه و ذینفعان
هر جامعهای نیازهای متفاوتی دارد و رفع این نیازها، نیازمند اتخاذ رویکردی متفاوت از مکانی به مکان دیگر است. مناطقی که با مشکل سرمایهگذاری مواجهاند، ممکن است روی توسعه در مرکز شهر متمرکز شوند. مناطقی با رشد اقتصادی بالا نیز ممکن است بر عدالت اجتماعی تمرکز کنند. راهحل مشترک این است که نیازهای هر جامعه و راهبردهای رفع آنها به بهترین وجه توسط افرادی که در آنجا زندگی و کار میکنند، تعریف شود.
رشد هوشمندانه بدون ترسیم چشماندازی برای افراد ذینفع یا علاقهمند به یک شهر، منطقه یا محله امکانپذیر نیست. رشد هوشمند ساختن آینده برای جامعهای است که همه بتوانند در آن شرکت کنند. جمعآوری ایدهها، بازخوردها و حمایت همه افراد جامعه تنها راه انجام این کار است. این فرایند نهتنها فراگیر و عادلانه است، بلکه پشتیبانی داخلی این پروژهها را بههمراه دارد و به آنها قدرت ماندگاری میدهد.
شکل 3. اصول شهر هوشمند
مأخذ: برگرفته از [۷].
برخی از مزیتهای اقتصادی رشد هوشمند شهری بهشرح زیر است:
ارزشهای بالاتر برای داراییها: استراتژیهای رشد هوشمند میتوانند ارزشهای دارایی بالاتر و پایدارتری را با ترویج توسعه فشرده، ترکیبی و گزینههای حملونقل کارآمد ایجاد کنند [8]. بالا رفتن ارزش داراییها بهمعنای آن است که میتوان درآمدهای مالیاتی را افزایش داد. بنابراین علاوهبر اشخاص و صاحبان املاک، دولت و شهرداریهای نیز از افزایش ارزش داراییها منتفع میشوند.
افزایش رقابتپذیری اقتصادی: رشد هوشمندانه میتواند با ایجاد محلههای پر جنبوجوش و متنوع که کسبوکارها و کارآفرینان را جذب میکند، مناطق را از نظر اقتصادی رقابتیتر کند[9]. افزایش توان رقابت مناطق میتواند منجر به ایجاد شغل، افزایش هزینههای مصرفکننده و ایجاد پایه مالیات محلی قویتر برای دولتها و شهرداریها شود.
گزینههای حملونقل بهبودیافته: رشد هوشمند میتواند گزینههای حملونقل را با ترویج حملونقل عمومی کارآمد، زیرساخت دوچرخهسواری و خیابانهای مناسب برای عابر پیاده بهبود بخشد [10]. درنتیجه هزینههای حملونقل برای افراد و خانوادهها کاهش مییابد و دسترسی افراد به مشاغل، آموزش و سایر خدمات ضروری آسانتر میشود.
صرفهجویی در هزینه: رشد هوشمندانه میتواند با کاهش نیاز به توسعه و نگهداری زیرساختهای پرهزینه باعث صرفهجویی در هزینهها برای شهرداریها و دولتهای محلی شود [11]. با ترویج استفاده از زمین و زیرساخت کارآمد، رشد هوشمند میتواند به کاهش بدهی عمومی و بهبود کارایی خدمات عمومی کمک کند.
افزایش پیادهروی: رشد هوشمندانه با ترویج و تشویق توسعه فشرده و ترکیبی پیادهروی و دوچرخهسواری میتواند پیادهروی را در مناطق کسبوکارهای محلی افزایش دهد[8]. درنتیجه با افزایش پیادهروی، خرید افراد نیز افزایش مییابد که بهنوبه خود باعث بهبود وضعیت اقتصادی کسبوکارهای محلی میشود.
رشد هوشمند شهرها ضمن داشتن مزیتهای زیاد، با چالشهایی نیز همراه است که برخی از آنها بهشرح زیر است:
افزایش هزینههای زمین: با محدود کردن گسترش شهری، رشد هوشمند میتواند هزینههای زمین را افزایش دهد [12]. این امر میتواند ارائه گزینههای مسکن مقرونبهصرفه برای خانوارهای کم درآمد و متوسط را چالشبرانگیز کند.
افزایش هزینههای توسعه: رشد هوشمندانه میتواند برخی از هزینههای توسعه مانند پیادهروها و حاشیهها را افزایش دهد [12]. درنتیجه توسعه پیادهروی، دوچرخهسواری و بهبود کسبوکارهای محلی با چالش مواجه میشود.
مقاومت در برابر تغییر: رشد هوشمند میتواند با مقاومت ساکنان و سازندگانی که به الگوهای توسعه سنتی عادت دارند، مواجه شود [13].
۷. وضعیت نماگرهای مؤثر در اتخاذ رویکرد مطلوب توسعه شهری
بررسی وضعیت توان بومشناختی و توسعه سکونتگاهها در کشور نشان از ناپایداری در اغلب حوزهها دارد و بهویژه عدم تعادل در بخش منابع آب، شاخص کلی عملکرد محیط زیست، منابع و مصارف عمومی، تشکیل سرمایه ثابت در ماشینآلات و ساختمان و ... کاملاً مشهود است که در ادامه به برخی از مهمترین این ناپایداریها اشاره میشود:
ناپایداری منابع آب در کشور: حجم کل بارش در کشور ۳۹۶ میلیارد مترمکعب است. از این مقدار، سهم تبخیر از بارش ۲۸۶ میلیارد مترمکعب بوده که ۷۲ درصد کل بارندگی است. درنتیجه حجم آب تجدیدپذیر تولید شده در کشور ۱۱۰ میلیارد متر مکعب میشود. با توجه به خالص آب ورودی به کشور (۴/۴ میلیارد متر مکعب)، کل آب تولید شده ۱۱۴میلیارد مترمکعب میشود. این مقدار آب، کل آبی است که باید پاسخگوی تمام نیازهای کشور ازجمله نیازهای زیستمحیطی باشد. حجم کل برداشت برای مصارف مختلف کشور (کشاورزی، شرب و صنعت) برابر با 98 میلیارد متر مکعب است. ۴۵ درصد از منابع آب سطحی و ۵۵ درصد از آن زیرزمینی است که از این میزان 32 میلیارد متر مکعب به صورت پساب فاضلاب یا زهاب آبهای بازگشتی به چرخه باز میگردد. با توجه به آمار ارائه شده در معادله بیلان آب کشور، کل خروجیها از کل ورودیها بیشتر است. این امر باعث ایجاد کسری سالیانه 6.4 میلیارد متر مکعبی در ذخایر شده است. این کسری عمدتاً با برداشت از منابع آب زیرزمینی (5.8 میلیارد متر مکعب) تأمین میشود. براساس آمار و ارقام اعلام شده، در حال حاضر مقدار کسری تجمعی منابع آب زیرزمینی حدود ۱۴۳ میلیارد متر مکعب است[14].
شاخص کلی عملکرد محیط زیست (EPI): شاخص کلی عملکرد محیط زیست شاخصی ترکیبی است که وضعیت پایداری کشورها در سراسر جهان را نشان میدهد. این شاخص با استفاده از 40 شاخص عملکرد در 11 رسته موضوعی، پیشرفت 180 کشور جهان را در حوزههایی مانند سلامت محیط زیست، سرزندگی اکوسیستم و کاهش تغییرات آب و هوایی رتبهبندی میکند. رتبهبندی کلی EPI نشان میدهد که کدام کشورها به بهترین وجه چالشهای زیستمحیطی که با آن مواجه هستند، را مدیریت میکنند. بررسی رتبهبندی ایران در شاخص EPI برای سال 2022 نشان میدهد که رتبه کلی کشور در این سال برابر 133 (در میان 180 کشور) بوده است. در رستههای موضوعی نیز رتبه ایران در برخی رستهها وضعیت بدتر و در برخی رستهها وضعیت بهتری (نسبت به میانگین) داشته است. رتبه ایران از نظر سلامت محیط زیست 84، از نظر سرزندگی اکوسیستم 109، از نظر شاخص تغییرات آب و هوایی 159، از نظر شاخص کیفیت هوا 77، از نظر آب بهداشتی و آشامیدنی 70 و از نظر منابع آبی 103 بوده است[15].
شاخص عملکرد تغییرات اقلیمی: ایران از نظر شاخص تغییرات اقلیمی در سال 2024-2023 در رتبه 66 در دنیا است. ایران در مقولههای انتشار گازهای گلخانهای، انرژیهای تجدیدپذیر و مصرف انرژی و سیاستهای اقلیمی عملکرد بسیار پایینی دارد [16].
میزان انتشار گازهای گلخانهای: میزان انتشار گازهای گلخانهای (CH4، CO2 و غیره) در کشور برابر 952 میلیون تُن معادل دیاکسیدکربن در سال است. ایران با تولید حدود 1.8 درصد گازهای گلخانهای رده نهم دنیا را از نظر بیشترین میزان انتشار آن در اختیار دارد [17].
تولید پسماند در کشور: تولید پسماند کشور 54 هزار تن است که از این میزان 45 هزار تن در شهرها تولید میشود. در مقایسه با سایر کشورها، نرخ سرانه تولید پسماند در کلانشهرهای کشور تقریباً نصف تا یکسوم میانگین آن در کشورهای توسعهیافته است. همچنین نتایج ارائه شده در گزارش بانک جهانی نشانگر آن است که میانگین سرانه تولید پسماند شهری و روستایی ایران در سال 2018 میلادی 600 گرم بهازای هر نفر است [18].
آلودگی هوا: براساس گزارش بانک جهانی میانگین غلظت آلاینده PM2.5 در سال 2019 برای برای ایران، 38 میکروگرم بر متر مکعب ثبت شده و میزان مرگ منتسب به این آلاینده سالیانه در حدود 41،839 نفر برآورد شده است[19]. براساس گزارش کیفیت هوای جهانی سال 2022 که مجهز به ایستگاه سنجش این آلاینده هستند، کشور ایران از منظر آلاینده PM2.5 با میانگین غلظت سالیانه 32/5 میکروگرم بر متر مکعب در رتبه 21 آلودگی قرار دارد [20].
ناپایداری منابع مالی: بررسی لایحه بودجه دولت در دهههای اخیر نشان میدهد که منابع و مصارف عمومی همواره با کسری مواجه بوده است. منابع و مصارف بودجه شرکتهای دولتی نیز بهرغم تراز ظاهری با کسری بودجه پنهان روبرو است و تأمین مالی از طریق شبکه بانکی بخش مهمی از منابع آنها را تشکیل میدهد (لایحه بودجه کل کشور، سالهای مختلف). تشدید تحریمها از حدود 12-10 سال پیش، علاوهبر تشدید ناترازی بودجه دولت و شرکتهای دولتی، موجب شده که علاوهبر تأثیر منفی بر شاخصهای اقتصاد کلان (مانند افزایش نرخ تورم)، دولت و شرکتهای دولتی در اجرای طرحهای عمرانی و درنتیجه در ایجاد و بهبود زیرساختهای اساسی ازجمله حوزههای آب و انرژی دچار ناتوانی شوند.
بررسی روند تاریخی تشکیل سرمایه ثابت در ماشینآلات و ساختمان، نشان میدهد که تشکیل سرمایه ثابت ناخالص از سال 1390 به بعد روندی نزولی داشته است. نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تولید ناخالص داخلی از 26 درصد در سال 1390 به کمتر از 17 درصد در سال 1400 رسیده است. همچنین نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در ماشینآلات به تولید ناخالص داخلی از 10 درصد در سال 1390 به کمتر از 7 درصد در سال 1400 رسیده است، نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در ساختمان به تولید ناخالص داخلی نیز از 17 درصد در سال 1390 به 10 درصد در سال 1400 کاهش یافته است. کاهش نرخ سرمایهگذاری، نهتنها موجب میشود ظرفیت جدید برای رشد اقتصادی فراهم نشود، بلکه حتی ممکن است به آستانهای برسد که ظرفیتهای مولد فعلی نیز مستهلک شود. عمر مفید ماشینآلات بین 15 تا 24 سال و عمر مفید ساختمان بین 40 تا 80 سال است. با توجه به اینکه رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص ماشینآلات و تجهیزات روند منفی را طی کرده و عمر مفید ماشینآلات و تجهیزات حداکثر 24 سال است، لذا اکثر ماشینآلات و تجهیزات در نیمه دوم عمر مفید خود قرار دارند[21].
ناپایداری زیستمحیطی و اقتصادی که به برخی از مهمترین مصادیق آنها اشاره شد، کشور را در موقعیت خطیری قرار داده است. تداوم زندگی و حیات در کشور مستلزم ایجاد پایداری در حوزههای مختلف اقتصادی، اجتماعی و زیستمحیطی است. توسعه شهرها نقطه تلاقی و محل تصمیمگیری در مورد پایداری منابع در کشور است.
ضرورت اتخاذ رویکرد بهینه در الگوی توسعه شهرها، دارای اهمیت بنیانی و اساسی است. سرانجام فضای شهری و طراحی آن، تنها یک تجلی سطحی و کالبدی نیست. درواقع شهرها، نماد مانایی و تبلور ساختار قدرت ساکنانی هستند که اولویتهای عقیدتی، اقتصادی و اجتماعی آن را بهروشنی و فصاحت میتوان در بخشهای مختلف آن مشاهده کرد.
در این راستا شایسته است الگویی مدنظر قرار گیرد که نیازهای زمان حال را بدون به خطر انداختن توانایی نسلهای آتی برای برآوردن نیازهای خود تأمین میکند. به بیان دیگر الگووارهای که بر سه رکن توسعه اقتصادی، توسعه اجتماعی و حفاظت محیط زیست بنا شده است و بر این مقوله تأکید دارد که چگونه اهداف اجتماعی، اقتصادی و زیستمحیطی را هنگام تصمیمگیری امروز متعادل کنیم [22]. الگوواره بهینه بر ارتقای رقابتپذیری اقتصاد ازجمله سرمایهگذاری در فناوریهای سبز، ترویج شبکههای هوشمند، بهبود محیط کسبوکار، بهویژه برای شرکتهای کوچک و متوسط و تأثیرگذاری بر انتخاب شهروندان متمرکز است. همچنین مطلوب است الگوواره مزبور بر دستیابی به اهداف زیستمحیطی مانند کاهش شدت کربن در اقتصاد، ترویج استفاده کارآمد و پایدار از منابع، حفاظت از محیطزیست، کاهش انتشار گازهای گلخانهای و جلوگیری از کاهش تنوع زیستی دلالت داشته باشد. [23].
ایجاب به تغییر کالبدی و استحاله عملکردهای شهری در دگردیسیهای ناشی از روی کارآمدن یک دولت متمرکز اقتدارگرا در دوره پهلوی اول و متعاقب آن تمایل به مدرنسازی و انبوهسازی در دوره پهلوی دوم و نیز نیاز به ارزانسازی و سریعسازی در توسعههای شهری ناشی از افزایش جمعیت و رشد شهرنشینی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، قالب ناموزونی از توسعه شهری را پدیدار ساخته که تحت عنوان هیچیک از الگوها و رویکردهای موسوم طبقهبندی نمیشود.
در کشور ما، تا زمانی که الگوی توسعه کالبدی شهرها بهصورت اندامین (ارگانیک) بود و تعیینکننده رشد شهری عوامل درونزا و محلی بودهاند، زمین شهری نیز کفایت کاربریهای سنتی شهرها را میداده و حسب شرایط اقتصادی، اجتماعی و امنیتی، فضای شهر را سامان میداده است، اما از زمانی که مبنای توسعه و گسترش شهرها ماهیتی برونزا بهخود گرفت و منابع مالی جدید در اقتصاد شهری تزریق شد و شهرهای ما تحتتأثیر آن قرار گرفت، سرمایهگذاری در زمین شهری تشدید شد و این مسئله الگوی توسعه ناموزونی را به بسیاری از شهرهای ایران تحمیل کرد. این امر مسبب بخشی از نابسامانی بازار زمین شهری و بهویژه بلااستفاده ماندن حجم وسیعی از اراضی داخل محدوده شده است. بهرغم انسجام و فشردگی شکل و قالب شهرهای کشور در مرحله تکوین و رشد اندامین، امروزه اغلب شهرها گرفتار ساختاری متخلخل و بیمارگونه هستند.
در شرایط موجود بخش قابلتوجهی از دیدگاههایی که درخصوص الگوی توسعه شهری مطرح میشود، بهطور یکجانبه به شهر مینگرد و درواقع ارتباط یک واحد مسکونی تا کل قلمرو سرزمینی را با شهر در نظر میگیرد. این درحالی است که علاوهبر مزیتهای فردی و خانوادگی در حوزه اجتماعی باید هزینههای اقتصادی که بر دوش دولت و دستگاههای اجرایی و بهخصوص مدیریت شهری (شهرداریها) در ارائه خدمات سنگینی میکند ازجمله آمادهسازی اراضی و تأمین تأسیسات زیربنایی و خدمات روبنایی و همچنین آسیبهایی که به زیستبوم یک منطقه وارد خواهد آمد، بهویژه تخریب پهنههای سبز، افزایش غلظت آلایندهها، مصرف آب و انرژی را به دقت مورد مداقه قرار داد؛ چراکه از یکسو تقریباً نیمی از مجموع مساحت کشور (یک میلیون و 648 هزار کیلومترمربع) را مناطق کویری (۴۴۰ هزار کیلومتر مربع)، ارتفاعات کوهستانی (۲۳۰ هزار کیلومتر مربع) و سایر مناطق غیرقابل زیست (۱۵۰ هزار کیلومتر مربع) دربرگرفته است و ازسویدیگر در پارهای از مناطق کشور که تا حدودی شرایط برای گسترش سکونتگاهها و توسعه شهری فراهم است، بهسبب پارهای از محافظهکاریها و تنگنظریها و عدم تسهیل شرایط و صلب بودن ضوابط و مقررات، فشارهای زیادی در حوزه اسکان به ساکنان تحمیل میشود و حتی در برخی از نقاط فرصت توسعه در حال از دست رفتن است.
همچنین در دیدگاههایی که شهر را همچون ابزار و یک موجودیت غیر اندامین مینگرد، بنابر آن دارد تا هرکدام از اجزای آن در محل معینی قرار بگیرد و از همین زاویه است که به تفکیک افراطی عملکردهای شهری میاندیشد، درحالیکه در اغلب رویکردهای جدید، توجه وافی به ابعاد معنوی زندگی انسان مدنظر قرار گرفته و هر شهر باید هویت خاص خود را با توجه به تفاوتهای محیطی، فرهنگی، تاریخی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی نشان دهد.
شایان ذکر است در سند سیاست ملی شهری که وزارت راه و شهرسازی با همکاری برنامه اسکان بشر ملل متحد در تهران تهیه کرده، ملاحظات توسعه شهری به 6 اصل سازنده حکمروایی شهری، پایداری اجتماعی، پایداری فضایی، پایداری مالی، پایداری اقتصادی و پایداری زیستمحیطی طبقه بندی شده است.
با توجه به موارد مطروحه باید گفت امکان در پیش گرفتن راهکارهای مشابه برای تمامی نقاط کشور و نادیده گرفتن تفاوتهای مکانی - فضایی در قالب تک سناریو توسعه درونی، فشردهسازی و بهسازی و بازسازی بافتهای درونی یا سناریو توسعه منفصل و ایجاد شهرها و شهرکهای جدید یا سناریو توسعه متصل و افزوده شدن مساحت محدوده و حریم و گسترش اراضی شهری وجود ندارد.
در این راستا مطلوب است، انگارههای اساسی زیر در تحصیل الگوی بهینه توسعه شهری مورد لحاظ واقع شود: