نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسنده
کارشناس گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
پیشرفت دانش فنی در حوزه ساخت وساز و ارتقای نیازهای انسان در سال های اخیر باعث پیچیده تر شدن روابط مهندسان ذی صلاح با مالکان و سرمایه گذاران شده که در کنار ارائه خدمات رفاهی بیشتر برای ذی نفعان موجب مسئولیت های مضاعف برای طرفین شده است. عدم رعایت نظامات و استانداردهای لازم و تلاش جهت تحصیل منافع بیشتر، سازندگان ساختمان را در معرض مصادیق تقصیر قـرار داده و زمینه ورود زیان به مالکان را پدیدار کرده است. در ایران، تکلیف قانونی مبنی بر نظارت مستمر توسط مأمورین شهرداری و مهندسین ناظر وجود نداشته یا به عبارتی در واقعیت این اتفاق نمی افتد و با وجود اشاره به اهمیت نظارت بر ساخت وساز در قوانین و آیین نامه های مرتبط، اما تعریف مشخصی در مورد نظارت مستمر وجود ندارد. بر همین اساس، در مقام عمل و اجرا نیز جدیتی در بخشی از ناظران دیده نمی شود. اغلب نظارت ها در زمان تقاضای صدور پروانه و صدور گواهی عدم خلاف و پایان کار انجام می گیرد و فراتر از آن هیچ مرجعی خود را موظف به بازدیدهای دوره ای و مستمر نمی داند. گاهی نیز به دلیل نبود سازوکار مناسب بین شهرداری و سازمان نظام مهندسی امر نظارت به خوبی محقق نمی شود و حتی ممکن است گزارش های تخلف توسط ناظر، بدون نتیجه و بی اثر باشد. لذا به عقیده بسیاری از متصدیان این صنعت، ارتقای کیفیت خدمات مهندسی به صورت ویژه در بخش نظارت بر ساخت وسازها و قوانین مرتبط با آن امری ضروری بوده و لازم است متولی اصلی و مسیر انتخاب مهندسین و روش کنترل و نظارت آنها و قوانین و مقررات حاکم بر آنها بازنگری و اصلاح شود. در همین راستا، گروه مسکن و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی بر آن شد که با بررسی کلی نظرات کارشناسان و متخصصان ذی ربط و بررسی تجارب کشورهای موفق در زمینه ساخت وساز، نحوه ارتباط مالک و عوامل ساخت وساز و همچنین قوانین و مقررات حاکم بر ساخت وسازها را در ایران و کشورهای مختلف مورد مطالعه قرار داده و درنهایت پیشنهاد ها و توصیه های کارشناسی خود را در جهت بهبود و ارتقای خدمات مهندسی و کمک به اعتلای جایگاه مهندسان کشور ارائه دهد.
گزیده سیاستی
سازوکار کنونی ارجاع کار در نظام مهندسی و کنترل ساختمان، محل ابهام و نقد بسیاری از صاحب نظران و فعالان صنعت ساختمان است. ارجاع کار نظارت به این صورت در تجارب جهانی مرسوم نیست و در مقابل شهرداری ها و ضمانت نامه کیفیت (و بیمه) ساختمان، نقش محوری در نظارت بر کیفیت ساخت ایفا می کنند.
کلیدواژهها
موضوعات
در سالهای گذشته کارفرمایان و مالکان، ناظران پروژه خود را از بین مهندسان عضو سازمان نظاممهندسی انتخاب میکردند که با مخالفت تعداد زیادی از مهندسین ناظر روبهرو شد. به عقیده این گروه از مخالفان، ارتباط مستقیم مالی مالک با مهندس ناظر، احتمالاً نظارت صوری و ضعیف را بههمراه دارد و مالکان و سازندگان اغلب ناظرانی را انتخاب میکنند که برای اجرای کیفی ساختمانها، سختگیری زیادی را اعمال نکنند و در مسیر منافع مالکان نظارت نمایند. لذا در راستای اجرای بند «۱۶-۱-2» مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، نظامنامه اولویتبندی ارجاع کار نظارت، پس از تصویب در شورای مرکزی، در فروردینماه سال 1392 به استانها ابلاغ شد. طبق این نظامنامه، مقرر شد تا در فرایند انتخاب ناظران، پس از اتمام مراحل طراحی کلیه نقشهها، کارفرما ضمن مراجعه به سازمان نظام مهندسی استان و معرفی مجری مورد نظر خود، درخواست معرفی ناظران را به آن سازمان اعلام کند، البته نحوه انتخاب ناظران کماکان دارای مشکلات متعددی بوده و نظارت بهعنوان یک بخش بسیار مهم و حساس در ساختوسازها، نیازمند رویکردهای منطقی و اصولی و نیازمند آسیبشناسی جنبهها و ابعاد گوناگون آن است. از طرفی طبق آییننامه ماده (۳۳) قانون نظاممهندسی و دستورالعملهای مرتبط، تعیین ناظر ازسوی سازمان نظاممهندسی صورت میگیرد، اما طبق بند «ح» ماده (۱) آییننامه اجرایی قانون پیشفروش، مهندس ناظر باید از طرف مالک معرفی شود و لذا در چنین شرایطی اجرای قانون پیشفروش نیز منوط به اجرای این بند از قانون است. بنابراین بهنظر میرسد برای حل مشکلات این بخش و عدم تداخل قانونی باید راهکاری برای این منظور اندیشیده شود.
نظارت بر ساختوسازها یکی از اصلیترین بخشهای کلیدی در تأمین امنیت و کیفیت ساختمانهاست که نیازمند تصمیمات منطقی و اصولی است. براساس قانون، شهرداریها متولی اصلی نظارت بر ساختوسازها شهرداریها هستند که این امر به کمک شهرداری یا بهواسطه سازمان نظام مهندسی ساختمان و از طریق مهندسین ناظر اتفاق میافتد، اما براساس قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان با توجه به اهمیت موضوع نظارت لازم است ناظر و مالک هیچگونه وابستگی مالی بههم نداشته باشند و حتی به جهت پیشگیری اعمال نظر مالک در امر نظارت، مالک اختیاری در انتخاب ناظر نداشته باشد. پس از تصویب قانون نظام مهندسی در سال 1374 و حتی تا چندین سال پس از آن، انتخاب ناظر پروژه برعهده مالک بود که از سال 1390 با توجه به تخلفاتی که در این زمینه رخ داد و در راستای اعتلای خدمات واقعی نظارت و همچنین با توجه به مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، انتخاب ناظر پروژه به سازمان نظام مهندسی داده شد. ارجاع مهندس ناظر از طریق سازمان نظام مهندسی ساختمان با مخالفتهایی همراه بوده است، مخالفان این طرح موضوعاتی چون حذف رقابت و ارائه سیستم تنبلپرور، حذف دفاتر نظارت بهدلیل عدم ارجاع کار و عدم توجه به تخصص و تجربه و سواد مهندسان در تقسیمکار و همچنین عدم مشاهده موقعیت و نقشههای ساختمان قبل از تأیید نظارت را برای عدم استقبال از نظام ارجاع کار ارائه میدهند. در مقابل موافقان این طرح، حذف روابط دوستانه و تبانی در انتخاب ناظر و جلوگیری از نظارتسوزی و قطع رابطه مالی ناظر با مالک و استفاده از ظرفیت تمام مهندسان را از مهمترین دلایل لزوم وجود نظام ارجاع ناظر معرفی میکنند. علاوهبر این، براساس بند «۱۶-۱-۲» مبحث دوم مقررات ملی ساختمان نیز ارجاع ناظر باید از سمت سازمان نظاممهندسی ساختمان صورت پذیرد. لذا با بررسی نظرات مخالفان و موافقان سیستم ارجاع کار و همچنین بررسی نظام ساختوساز کشورهای مختلف مشخص میشود که اساساً روند نظارت در کشور و همچنین مسئولیت اصلی آن متفاوت با اکثر کشورهای مطالعه شده میباشد و لازم است در این راستا اصلاحاتی در قانون نظاممهندسی ساختمان و همچنین قانون شهرداریها اعمالشده و موضوع بیمه کنترل کیفیت ساختمانها که در اکثر کشورها ضامن نظارت دقیق بر روند ساختوسازهاست در کشور گسترش داده شود. همچنین در نظر گرفتن رتبهبندی مهندسان براساس تخصص، تجربه و سوابق کاری برای امر ارجاع ضروری و غیرقابلانکار است.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
اگرچه در زمان نگارش این گزارش، طرح اصلاح قانون نظاممهندسی به شماره 321 و تاریخ اعلام وصول 1399/04/31 در صف بررسی صحن دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی قرار دارد و منتظر بررسی و اظهارنظر نمایندگان مردم در فرایند تصویب آن است؛ اما براساس تلاشهای کارشناسی انجامشده توسط بخشهای مختلف و برگزاری جلسات متعدد، این طرح به نتیجه نرسیده و لازم است با انجام اصلاحات جزء مانند طرح 321 که هماکنون در صف بررسی صحن مجلس مانده است به سمت اصلاح کل قانون نظام مهندسی ساختمان حرکت کرد. برای مثال موضوع بهرهگیری از مجریان ذیصلاح بهمنظور جلوگیری از ورود افراد فاقد صلاحیت به فرایند ساختوساز در کشور و همچنین مشخص کردن مسئولیت بخشهای مختلف در موضوع کنترل بر ساختوسازها ازجمله وظایف ناظر، شهرداری و نظارت عالیه وزارت راه و شهرسازی و نحوه ارتباط این سه بخش با هم و بررسی بیمه (کنترل) کیفیت ساختمان بهعنوان یکی از تکالیف بهجامانده از برنامههای چهارم و پنجم توسعه در راستای ارتقای کیفیت نظارت بر ساختوسازها از اصلاحات و بازنگریهای مهم جهت بررسی توسط نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی است. (مجلس شورای اسلامی- کمیسیون عمران). یکی از اصلیترین دغدغههای مهندسان ناظر، موضوع اصلاح حقالزحمه آنهاست که بهصورت مستقیم بر فرایند نظارت و اجرای ساختوسازها تأثیر میگذارد که لازم است متناسب با تورم، بهروزرسانی شود و یا میزان مسئولیت ایشان متناسب با دوره زمانی عمر ســاختمان، محدود شود. (وزارت راه و شهرسازی – سازمان نظاممهندسی) [1]، البته ضرورت ارتقای کیفی دانش و تجربه مهندسان، بازنگری رویههای نظاممهندسی، سطحبندی و ترازبندی دقیق توان مهندسان و تغییر حدنصاب پذیرش، موضوعات مهم دیگری است که توسط وزارت راه و شهرسازی باید پیگیری شود (وزارت راه و شهرسازی- سازمان نظاممهندسی ساختمان).
نمودار ۱. فرایند انجام گزارش
افزایش جمعیت و مهاجرت افراد از شهرهای کوچک به شهرهای بزرگ در اثر تحولات ایجادشده در ساختار اقتصادی کشور، از دیربـاز، تعادل میان منابع و مصارف را در فضای شهرهای کشور برهم زده است. توسعه بدون ضـابطه شـهرها، در کنار نظارت ناکارآمد بر ساختوسازهای شهری، عـدم رعایـت اصـول شهرسـازی و مقـررات ایمنـی، اسکانهای غیرمجاز در بافتهای درونی شهرها یا اراضی پیوسته و ناپیوسته به محدوده و حـریم آنها، کاربریهای غیرمجاز اراضی، تجاوز و تعدی به حقوق خصوصی و عمومی افراد و جامعه، دولت را ناگزیر کرده است که با استفاده از ابزار اجرایی و نظارتی متداول بـا ایـن عـدم تعادلها و بینظمیها برخورد کند. بهدلیل عدم حضور سازمانهای دولتی در همهجا، اعمال این قدرت نظارتی توسـط دولـت امکانپذیر نیسـت، بـا تأسیس نهادی محلی به نام شهرداری که مسئول آن با انتخاب غیرمستقیم مردم انتخاب میشود، مطابق قوانین مصوب شهرداریها را متصدی اعمـال نظـارت بـر عمران و توسعه شهرها قرار داده است. بهاینترتیب، شهرداریها، عمدهترین و اصلیترین سـازمان اجرایـی و نظـارتی در زمینه اصـول شهرسازی و مقررات ملی ساختمان به شمار میآیند. مطابق مـاده (۳) قـانون شهرداریها (مصـوب سـال 1334) شهرداریها، شخصیت حقوقی مستقل از دولت دارند. معنای این شخصیت مستقل چنـان اسـت کـه شهرداریها را نمیتوان جزئی از سازمانهای دولتی یا قوای سهگانه حکومتی بهحساب آورد، امـا ایـن استقلال شخصیت را قانون به شهرداری بخشیده و دامنه اختیار و وظایف آن را هم معین کرده و اجـرای مقررات آن را برای شهروندان لازم دانسته است. بنابراین، شهرداریها در عین استقلال شخصیت حقوقی، نهادی تأسیسی هستند که برخی وظایف حاکمیـتی دولـت را در محدودههای معینـی از سـرزمین، در چـارچوب قـوانین مصوب، اعمال میکنند. به همین جهت، مقررات شهرداریها ازجمله قواعد آمره هسـتند و تخلـف از آنها، جنبه کیفری و رسیدگی نهایی مراجع قضایی را به دنبال دارد. در کنار شهرداریها، بهمنظور تأمین سرعت و تسهیل در ساختوسازها و ایجاد خدمات شـهری و باهدف برقراری انعطاف در مقررات شهرسازی، سازوکارهای دیگری همانند شـورای شـهر، کمیسـیون ماده (۵) شورایعالی شهرسازی، کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری و ... در نظام حقوقی کشور پیشبینیشده که اختیار یا مسئولیت هیچکدام از آنها، رافع مسئولیت شهرداری در مدیریت عمران و توسعه شهرها نیست. پس از تصویب و ابلاغ قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان در سال 1374 مطابق آن سازمان نظاممهندسی وظیفه اعطای پروانه فعالیت به مهندسین در صلاحیتهای سه گانه (طراحی-نظارت-اجرا) را برعهده داشته و همچنین با نظارت بر فعالیت مهندسین به طریقی بر روند ساختوساز در کشور نظارت و اثرگذاری دارد [2].
برای تضمین نظر قانونگذار برای حمایت از مردم بهعنوان بهرهبرداران نهایی از ساختمان بهعنوان محل سکونت، باید بر نحوه ساخت ساختمان، نظارت وجود داشته باشد که تحقق این امر عملاً توسط ساختار اداری دولتی ممکن نیست. ازاینرو سازمان نظاممهندسی ساختمان بهعنوان زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی و بهعنوان نهاد تخصصیای که در موضوع ساخت ساختمان ذینفع نبوده، اما دارای دانش تخصصی است، اهمیت پیدا میکند. لذا حضور مهندس دارای پروانه اشتغال در امر ساختوساز، امری ضروری و تضمینکننده اهداف قانون مبنیبر رعایت حقوق عامه بهعنوان بهرهبرداران نهایی از ساختمان است. با توجه به صلاحیتهای مختلف که توسط سازمان نظاممهندسی ساختمان ارائه میشود یکی از اصلیترین آنها معرفی ناظر برای کنترل و نظارت بر روند ساختوساز است.
ازجمله اهداف قانون نظاممهندسی ساختمان، وضع مقررات ملی ساختمان بهمنظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهرهدهی مناسب، آسایش و صرفه اقتصادی و اجرا و کنترل آن در جهت حمایت از مردم بهعنوان بهرهبرداران از ساختمانها و فضاهای شهری و ابنیه و مستحدثات عمومی و حفظ و افزایش بهرهوری منابع مواد و انرژی و سرمایههای ملی است [3].
تهیه و تصویب قانونمند طرحهای شهرسازی در کشور از میانه دهه 1340 آغاز شد، ولی تأسیس نهـاد شهرداری، گذشتهای طولانیتر دارد و به سال ١٢٨٦ خورشیدی که نخسـتین قـانون شـهرداری بـا عنـوان (قانون بلدیه) به تصویب رسید بازمیگردد. این قـانون در سالهای ١٣٠٩،١٣٢٠،١٣٢٨ و ١٣٣١، لغـو و نسخ و در هر دوره قوانین دیگری جایگزین آن شد. سرانجام در تیرماه سال ١٣٣٤، قانونی بهصورت آزمایشی به تصویب و در سـال ١٣٤٥ مواد و تبصرههایی بهعنوان الحاقیـه بـه قـانون شـهرداری افـزوده شـد و بهتدریج، تهیـه طرحهایی برای هدایت توسعه و عمران شهری با عنوان طرح جامع آغاز شد.
از این زمان به بعد براساس قانون، شهروندان و سازمانهای دولتی در ساختوسازهایی که در محدوده و حریم شهر انجام میدادند، موظف بـه رعایـت ضـوابط و مقرراتـی بودنـد کـه در طرحهای شهرسازی معین میشد. شهرداریها هم براساس قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ١٣٤٧ و مواد و تبصرههای الحاقی به قانون ١٣٣٤، موظف به نظارت بر این اقدامها بودند.
در قانون نظام معماری و ساختمانی مصوب سال ۱۳۵۲ و اصلاحشده سال ۱۳۵۶ تأسیس دو سازمان نظام مهندسان معمار و شهرسازی و سازمان نظام مهندسان ساختمان و تأسیسات پیشبینیشده بود. در سال ۱۳۷۱ قانون آزمایشی نظاممهندسی ساختمان تصویب شد که بهجای دو سازمان ذکرشده در قانون سال ۱۳۵۶ یک سازمان واحد با عنوان سازمان نظاممهندسی ساختمان تأسیس شود. قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان که در جلسه علنی روز سهشنبه مورخ بیستودوم اسفندماه سال 1374 مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ 1374/12/27 به تأیید شورای نگهبان رسیده و طی نامه شماره 4775-ق مورخ 1374/12/28 واصل شده و جهت اجرا ابلاغ شد. تهیه دستورالعمل مرتبط با موضوع ارجاع در آییننامه مذکور ازسوی هیئتوزیران به وزارت راه و شهرسازی محول شده که وزارت راه و شهرسازی در مبحث دوم نظامات اداری آن را به شورای مرکزی تفویض کرده است که دارای اشکال بوده و اصولاً وزارت راه و شهرسازی مجاز نیست که تهیه دستورالعملی را که توسط هیئتوزیران بهدلیل شخصیت قانونی اوست به دیگری تفویض کند. در ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظاممهندسی تصریحشده است که ناظر توسط نظاممهندسی ساختمان استان به مالک معرفی خواهد شد.
نمودار ۲. سابقه تدوین قوانین در راستای نظارت و کنترل روند ساخت و ساز ساختمان
1-2. اهداف و خطمشیهای قانون نظاممهندسی (مندرج در ماده (۲) قانون مصوب سال 1374)
1-3. تشکیلات و ارکان سازمان نظاممهندسی ساختمان شامل:
رشتههای اصلی سازمان نظاممهندسی شامل تخصصهای زیر است:
ایران با فارغالتحصیلی سالیانه بیش از ۲۳۰ هزار مهندس (شامل تمامی رشتههای فنی مهندسی )، بعد از روسیه و آمریکا رتبه سوم تعداد مهندسان بین کشورهای جهان را در اختیار دارد و به سطح ایدئالی از تخصص در این رشته رسیده، اما به دلایلی همچون اشباع این رشته و رکود فعالیتهای صنعتی و ساختمانی، بخش قابلتوجهی از جامعه مهندسی با کمبود شغل متناسب با تخصص خود مواجهاند. (آماری که سال ۱۳۹۷ ارائه شد، در روسیه سالیانه ۴۵۴ هزار و ۴۳۶ نفر از رشته مهندسی فارغالتحصیل میشوند. بعد از آن آمریکا با ۴۵۴ هزار و ۴۳۶ نفر در رده دوم و ایران با ۲۳۳ هزار و ۶۹۵ نفر در رده سوم قرار دارند. یکی از بخشهایی که تناسب تعداد اعضا با میزان کار در آن بههمریخته، سازمان نظاممهندسی است که همواره مهندسان عضو این سازمان از نحوه تقسیمکار ناخرسند هستند. گفته میشود سازمان نظاممهندسی بیش از ۵۰۰ هزار عضو دارد، اما حدود ۱۰ درصد آنها مشغول بهکارند. این درحالی است که سالیانه ۲۰ درصد به جمعیت این سازمان افزوده میشود) .[4] براساس آخرین آمار ارائهشده در آزمون مهرماه سال 1402 تعداد کل داوطلبان در 7 رشته مهندسی (شامل معماری، عمران، شهرسازی، ترافیک و نقشهبرداری، مکانیک و برق) بالغبر ۱۶۱۰۰۰ نفر بوده که از این تعداد ۱۲۵۸۰۰ نفر مرد و ۳۵۳۰۰ نفر زن بودند [5] .
2-1. پیشینه پژوهش
جدول 1. لیست گزارشهای منتشر شده در زمینه مرتبط با گزارش کنونی
شماره مسلسل |
سال انتشار |
عنوان گزارش |
ردیف |
6860 |
1382 |
بررسی نظام قانونی نظارت بر ساختوسازها در محدوده و حریم شهرها |
1 |
۱۶۱۲۶ |
1397 |
اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح موادی از قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان» |
2 |
18388 |
1401 |
اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح قانون مهندسی و کنترل ساختمان» |
3 |
۱۳۵۴۷ |
1392 |
اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح ایجاد رونق در ساختوسازها و تسهیل صدور پروانه ساختمانی در شهرها» |
4 |
۱۹۲۴۴ |
1402 |
واکاوی زمینهها و دلایل تخلفات ساختمانی در شهرها، تبعات و راهکارهای پیشنهادی |
5 |
۱۹۲۶۶ |
1402 |
ساختمان متروپل؛ ریشههای پیدایش و رهنمونهایی برای پیشگیری از تکرار |
6 |
در راستای بررسی نظام ساختوساز در کشور، دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در سال 1382 اقدام به بررسی نظام قانونی نظارت بر ساختوسازها در محدوده و حریم شهرها کرده که در آن به تاریخچه نظارت بر ساختوسازها و متصدیان این امر در کشور پرداخته است. در این گزارش، مسئولیت اصلی نظارت بر نظام ساختوساز، شهرداری معرفیشده است. این مرکز در راستای تغییر برخی از قوانین سازمان نظاممهندسی و کنترل ساختمان مجموعه گزارشهایی را به چاپ رسانده است (جدول بالا). همچنین گزارشی بهصورت ویژه برای نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی تحتعنوان اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح موادی از قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان» ارائه شد که در آن لزوم تغییر برخی از قوانین و حذف، اصلاح و افزودن آنها بیان شده است. کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی نیز از جایگاه تقنینی و نظارتی خود با برگزاری جلسات متعدد با اعضای هیئتمدیره سازمان نظاممهندسی ساختمان و اعضای شورای انتظامی و همچنین متصدیان شهرداریها تلاش کرده که قوانین را در راستای ارتقای کیفیت نظارت و خدمات مهندسی شایسته اصلاح کنند.
درنهایت بررسی تغییراتی که سازوکارهای فعالیت سازمان نظاممهندسی نسبت به ابتدای تأسیس آن داشته حاکی از آن است که قانون موجود دارای کمبودهایی در مقایسه با تحولات بیش از دو دهه گذشته در این حوزه بوده و لذا بازنگری جدی قانون نظاممهندسی مطرح است. لذا در تاریخ 1399/05/25 طرح اصلاح قانون مذکور مشتمل بر 38 ماده، در کمیسیون عمران رأی آورده و در تاریخ 1399/11/27 با اخذ پیشنهادهای دولت، این مهم به مرکز پژوهشهای مجلس جهت نقد، بررسی و جمعبندی نظرهای نهادهای متعدد دخیل در قانون جهت ارائه به کمیسیون عمران محول شد. گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی، با تشکیل جلسات کارشناسی با حضور نمایندگان بخش خصوصی از شورای مرکزی سازمان نظاممهندسی و نظام کاردانی، اعضای هیئتمدیره سازمان استانها و مدیران صنف انبوهسازان و سپس معاونین و مدیران وزارت راه و شهرسازی، سازمان برنامهوبودجه کشور، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، پیشکسوتان صنف، جامعه مهندسان مشاور و نمایندگان شرکتهای حقوقی نظاممهندسی منتج به ارائه 43 ویرایش از متن ارائهشده توسط کمیسیون گردید که طی گزارشی در سال 1401 منتشر شد. همچنین در راستای تسهیل صدور پروانه ساختمانی و افزایش ساختوساز، اظهارنظر کارشناسی در رابطه با «طرح ایجاد رونق در ساختوسازها و تسهیل صدور پروانه ساختمانی در شهرها» توسط کارشناسان این مرکز به چاپ رسیده است. بهطورکلی در رابطه با قوانین نظاممهندسی ساختمان و مسئولیت نظارت بر ساختوسازها، گزارشهایی توسط مرکز به چاپ رسیده، اما در رابطه با موضوع ارجاع کار نظارت، در سازمان نظاممهندسی با توجه به اینکه موضوع نسبتاً جدیدی است که در سال 1392زمزمه اجرای آن شنیده شد، گزارشی ارائه نشده است. لذا گروه عمران و شهرسازی دفتر زیربنایی براساس مطالعات قبلی که در زمینه واکاوی تخلفات ساختمانی و همچنین ریشهیابی وقوع تخلفات و رهنمونهایی برای پیشگیری از آنها در نظام ساختوساز بهصورت ویژه حادثه مترو پل در سال 1402 منتشر کرده است و با توجه به بررسیهای صورت گرفته در راستای مشکلات نظام ارجاع کار در سازمان نظاممهندسی و ارتباط نظارت بر ساختوسازها با شهرداریها و میزان مسئولیت مهندسین ناظر، بر آن شد که به بررسی موضوع بپردازد. گزارش پیشرو برمبنای بررسی منابع مختلف و همچنین اخذ نظرات کارشناسی متخصصان و افراد صاحبنظر ارائه شده است.
2-2. سوابق تقنینی و آییننامههای سازمان نظاممهندسی ساختمان
نسخه اولیه قانون نظام مهندسی در سال 1371 و در 20 ماده تصویب و در سال 1374 با تغییرات اساسی در متن قانون در قالب 6 فصل و 42 ماده مصوب شد، همچنین تعداد تبصرههای آن نیز از ١٠ به ٢١ تغییر پیدا کرد. آییننامه اجرایی آن نیز بهصورت ١٠ فصل در قالب ١٢٤ ماده که به تفصیل مسائل متعددی تأکید دارد، در سال 1375 ابلاغ شد.در سالهای اخیر زمزمههای اصلاح این قانون به گوش میرسید تا اینکه در مهرماه سال ١٣٩٢ طرح اصلاح موادی از قانون نظاممهندسی ساختمان کشور در مجلس شورای اسلامی به رأی گذاشته شد که نمایندگان در صحن علنی با یکفوریت آن موافقت کردند. همچنین در مردادماه سال 1395 نیز هیئتوزیران به پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و به استناد اصل یکصدوسیوهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد، آییننامه اجرایی قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان – مصوب 1375 – و اصلاحات بعدی آن در تعدادی از مواد اصلاح شود. در راستای سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری در ارتقای بهبود کیفی ساختمانهای پایدار و مقاوم و همچنین توسعه خدمات مهندسی و از طرفی گسترش توسعه شهرها و بهتبع آن افزایش ظرفیت مهندسین کشور و اهمیت روزافزون تخصص و دانش فنی در ساختوسازهای پیشرفته و تغییراتی که سازوکارهای فعالیت سازمانهای نظاممهندسی نسبت به ابتدای تأسیس آن داشته و در اجرای اصل چهلوچهارم (٤٤) قانون اساسی مبنیبر واگذاری تصدیهای دولتی و تقویت بخشهای غیردولتی و همچنین تغییرات ساختاری وزارتخانههای مسکن و شهرسازی و راه و ترابری و تشکیل وزارت راه و شهرسازی عملاً پس از گذشت حدوداً 3 دهه از تصویب قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان، لزوم بازنگری جدی آن را نشان میدهد[33]. مرکز پژوهشها در راستای موضوع محول شده تحت عنوان اصلاح قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان در دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی طی گزارشی موارد زیر را بهعنوان مسائل و چالشهای قانون وضع موجود و نیازهای لازم برای بازنگری آن ارائه داد.
در راستای سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری در ارتقای بهبود کیفی ساختمانهای پایدار و مقاوم رعایت و اجرای طرحهای اسلامی - ایرانی در ساختوساز کشور و همچنین ارتقای کیفیت سازهها و ارائه خدمات بهینه مهندسی و رعایت مقررات ملی ساختمان و از طرفی گسترش توسعه استانها و بهتبع آن افزایش ظرفیت مهندسین کشور و مشکلات ذیل در حوزه نظارت بر ساخت و ساز، اصلاح قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان پیشنهاد شده است...
در حال حاضر طرح اصلاح قانون نظاممهندسی به شماره 321 و تاریخ اعلام وصول 1399/04/31 در صف بررسی صحن دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی قرار دارد و منتظر بررسی و اظهارنظر نمایندگان مردم است. این طرح علیرغم تلاشهای انجامشده توسط بخشهای مختلف ازجمله برخی از نمایندگان مردم و کارشناسان مرکز پژوهشهای مجلس و ارائه گزارشهای کارشناسی و برگزاری جلسات مختلف در این زمینه به جمعبندی و نتیجه مورد نظر دست نیافت و لازم است بهصورت جدی موردتوجه نمایندگان محترم قرار گیرد.
در مقوله نظارت که مبنای پیشگیری و جلوگیری از تخلفات و جرائم به مفهوم کلی و تخلفات ساختمانی بهصورت ویژه میباشد، نیازمند بازنگری اساسی در قوانین و مقررات مربوطه است. یکی از راهحلهای ممکن در برخورد با این مسئله تلاش برای پیشگیری از وقوع تخلفات است کـه علتها و زمینههای بروز آنها که بر بسترهای حقوقی، اجتماعی، اقتصادی و کالبدی مختلف میتواند متفاوت باشد، شناساییشده و برای رفع و کنترل آنها برنامهریزی کرد. همانطور که میدانیم در ایران تکلیف قانونی مبنیبر نظارت مستمر توسط مأمورین شهرداری و مهندسین ناظر وجود نداشته و مانند برخی واژههای قانونی، در قانون مصوب واژه نظارت مستمر تعریف نشده است و در مقام عمل و اجرا نیز جدیتی در ناظران دیده نمیشود و اغلب نظارتها در زمان تقاضای صدور پروانه و صدور گواهی عدم خلاف و پایان کار انجام میگیرد و پس از آن هیچ مرجعی خود را موظف به بازدیدهای دورهای نمیداند.
نمودار ۳. پیشینه تقنینی موضوع نظارت بر ساخت و ساز
نمودار ۴. سیر تاریخی تغییرات مرجع نظارت بر ساخت و ساز و رسیدگی به تخلفات ساختمانی
از سال 1366 مقررات حاکم بر جنبههای مهندسی و فنی ساختمان (طراحی – نظارت - اجرا)، توسط وزارت راه و شهرسازی در قالب مقررات ملی ساختمان بهتدریج وضع و استفاده از آن الزامی شد. توسعه آموزشعالی، مراکز فنی و حرفهای و سازمانهای نظاممهندسی موجب افزایش نیروی انسانی متخصص و ماهر در سطح کشور شد و به موازات آن مقررات ملی ساختمان و استانداردها و آییننامههای ساختمانی نیز به همت اساتید و صاحبنظران شاغل در حرفه بهصورت دورهای موردبازنگری و تجدید چاپ قرارگرفتهاند.
از زمان تصویب قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان در سال 1374 و آییننامه اجرایی آن در سال 1375، آییننامه و شیوهنامههای متعددی در زمینه موضوعات مرتبط با اجرای آنها وضعشده است. از محوریترین آییننامههای قانون مذکور که ترتیبات اجرای مقررات ملی ساختمان بهموجب آن تعیین میشود، آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان است که توسط یک گـروه کارشناسـی متشکل از نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت کشور، سازمان نظاممهندسی سـاختمان، شهرداری تهران و برخی تشکلهای مهندسی تهیه و برای تصویب بـه هیئت محتـرم وزیـران تسـلیم شد و پس از بررسیهای لازم در تاریخ 1383/4/17 از تصویب هیئتوزیران گذشت. در این آییننامه که در 11 فصل تدوینشده، وظـایف تمـامی سازمانها، نهادهـا و مراجع عهدهدار کنترل مقررات ملی ساختمان در کشور تعیین و ترتیبات اجرایی آن موکول به شیوهنامههایی شده است که باید ظرف مدت 6 مـاه تـدوین و توسـط وزارت مسـکن و شهرسـازی بـه تصویب برسد، به همین منظور وزارت مسکن و شهرسازی ضروری دید که علاوهبر تهیه شیوهنامههای مورد اشاره، سایر شیوهنامههای آییننامه اجرایی قانون را که در سالهای قبل هماهنگ با آن تهیه شده بـود، مورد بازنگری قرار داده و یک مجموعه واحد را به مرحله اجـرا بگـذارد. مبحث دوم مقررات ملی ساختمان که با همکاری نزدیک و تنگاتنـگ سـازمان نظاممهندسی سـاختمان و برخـی فرهیختگـان دانشگاهی و حرفهای جامعه مهندسی کشور تدوین شده علاوهبر شیوهنامه اجرایـی آییننامه ماده (۳۳) و آییننامه اجرایی قانون، بسیاری از ابهامـات و مشـکلاتی را کـه در اجـرای قـانون وجـود داشته مرتفع و برای آنها تکلیف روشنی تعیین کرده است. در راستای اجرای بند «16-1-2» مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، نظامنامه اولویتبندی ارجاع کار نظارت، پس از تصویب در شورای مرکزی در اسفندماه سال 1391، در فروردینماه سال 1392 به استانها ابلاغ شد. از ابتدای سال 1392 فرایند ارجاع کار آغاز شد. پیش از این، از سال 1374 (تصویب قانون نظاممهندسی) تا سال 1392 که مسئولیت نظارت بر فرایند ساختوساز تا حدودی به سازمان نظاممهندسی سپرده شد، انتخاب ناظر برعهده مالک ساختمان بوده و سازمان نظاممهندسی تأثیری در انتخاب آن نداشت. روند ارجاع کار با وجود فرازونشیبهایی از نظر فرمولها و نحوه ارجاع کار، نحوه تخصیص ظرفیتهای مهندسین و شرکتها و ... طی سالهای 1392 تا 1394 برای هر چهار رشته مهندسی عمران، مهندسی مکانیک، مهندسی معماری و مهندســی برق روبهجلو و در جهت بهبود فرایندها پیش رفته است. ازجمله اینکه با هدف عادلانه شدن سیستم ارجاع کار، سامانهای ایجاد شد تا مهندسان اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی بتوانند در یک چارچوب مدون و مشخص عمل کرده و نظارتها را دریافت کنند (هرچند که این سامانه عملاً از روال توزیع عادلانه خارج شد).براساس این نظامنامه مقرر شد که مالک پس از اتمام کلیه نقشهها و تأیید توسط سازمان نسبت به معرفی مجری و درخواست معرفی ناظر توسط سازمان نظاممهندسی استان اقدام کند.
نمودار ۵. سیستم ارجاع کار نظارت براساس نظامنامه مصوب سال 1401 توسط شورای مرکزی
3.تحلیل متصدیان ساختوساز در ایران (بررسی نظام مسئولیت ساختمان مبتنیبر قوانین مختلف)
علیرغم پیشرفتهای گوناگون در حوزه توسعه و عمران کشور، متأسفانه هنوز قانون و نظام جامع فراگیری برای ساختوساز در کشور وجود ندارد. نظام فنی و اجرایی برای ساختوسازهای موضوع طرحهای عمرانی دولتی و نظاممهندسی ساختمان برای ساختوسازهای غیردولتی و عمدتاً در حوزههای شهری هرکدام فقط توانستهاند به بخشی از مسائل ساختوساز بپردازند. ضمن آنکه در برخی موارد (برای مثال مطابق قانون مسئولیت نظارت بر ساختوساز شهرداری بوده، اما شهرداری آن را متوجه نظام مهندسی میداند، درحالیکه مطابق قانون نظام مهندسی جز وظایف اصلی آن محسوب نمیشود) در تناقض با هم هستند و از اهداف اصلی نیز دور شدهاند که البته در این میان انحراف نظاممهندسی ساختمان از اهداف تشکیل آن، بیشتر از نظامهای دیگر است. یکی از اهداف اصلی سازمان نظاممهندسی، سنجش علمی مهندسان و تلاش برای ارتقای سواد مهندسی آنهاست، درحالیکه نظارت بر ساختوساز از وظایف اصلی شهرداریها بوده و ارجاع بحث نظارت به سازمان نظاممهندسی باعث انحراف آن از اهداف اصلیاش میشود.
در حال حاضر شهرداریها از مهندسان دارای پروانه اشتغال سازمان نظام مهندسی ساختمان برای انجام خدمات مهندسی ساختمان استفاده میکنند. مهندسان نیز کارهای مربوط به بخش طراحی، نظارت فنی و اجرا را انجام میدهند، اما در واقعیت در بخش مجریان بهدلیل عدم سختگیری و نظارت دقیق شهرداریها گاهی مجریان فاقد صلاحیت و افراد غیرفنی وارد عمل شده و اجرای ساختمان را برعهده میگیرند. در بخش نظارت نیز گاهی بهدلیل کمکاری شهرداریها این بخش مهم با ایرادها و کاستیهایی همراه است. بهطورکلی آنچه امروز مورد مناقشه است، مسئولیت کنترل و نظارت بر ساختوسازهای شهری است. شهرداری مدعی عدم مسئولیتپذیری در امر کنترل کیفیت و نظارت است و این امر را متوجه نظام مهندسی ساختمان و مهندسین ناظر میداند که در مقابل نظاممهندسی نیز شهرداری را مسئول عدم اجرای دقیق کنترل و نظارت میداند. برای روشن شدن واقعیت، ابتدا به ذکر چند مستند قانونی میپردازیم:
با در نظر گرفتن این موارد و سایر قوانین و مقررات موجود بهوضوح مشخص خواهد شد که درحقیقت مهندسین عضو نظاممهندسی، بهعنوان بازوی فنی شهرداری در امر طراحی و نظارت بر ساختوساز محسوب میشوند. با ملاحظه مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی مشخص میشود که قانونگذار در سال ۱۳۷۴ با توجه به ضعفهای فنی موجود در ساختار شهرداریها و کمبود عوامل فنی و در جهت استفاده از پتانسیل بالقوه مهندسین در کشور، اقدام به تأسیس سازمان نظاممهندسی بهعنوان یک مؤسسه غیردولتی کرده است. درحقیقت همانطور که از قوانین مذکور مشخص است مسئول اصلی کنترل و نظارت بر ساختوسازهای شهری هم در حوزه مقررات ملی ساختمان و هم ضوابط شهرسازی برعهده شهرداری است و دستکم در هیچکدام از قوانین موجود این مسئولیت از شهرداری سلب نشده است. پروانه ساختمانی نیز هم در صدور و هم در تخلف و هم در پایان کار که مستند ادارات ثبتاسناد برای صدور سند مالکیت است توسط مسئولین شهرداری امضا میشود. اساساً شکلگیری نهاد شهرداری بهعنوان یک دولت محلی مدنظر بوده و شوراهای اسلامی شهرها نقش مجلس محلی را دارند. شهرداریها بهعنوان دولتهای محلی متولی نظارت و کنترل خدمات شهری در چارچوب قوانین ملی هستند. [8]
درحقیقت مسئول اصلی رعایت حقوق شهروندی، شهرداری است. هرچند واقعیت تلخ خودگردانی شهرداریها و عدمحمایت مالی دولتهای ملی از شهرداریها باعث انحراف آنها از وظایف اصلیشان شده است. شهرداری نباید مسئولیت کنترل بر ساختوسازها را برعهده یک مهندس ناظر دارای مسئولیت محدود که فقط بهصورت مرحلهای بر ساختمان نظارت میکند بگذارد و با استفاده از ضعفهای موجود در قانون، از زیربار مسئولیت شانه خالی کند. برای نمونه، شهرداری باید گزارش دهد چه برخوردی با متخلفین ساختمانی ازجمله در حوادث گودبرداری کرده و برای مثال در یک حادثه گودبرداری چه اقداماتی انجام داده و اصولاً آیا خود تقصیری در این موضوع نداشته است؟ از طرفی با انتشار آرای کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری بهعنوان یکی از ارکان کنترلی و رسیدگی به تخلفات نظام ساختوساز معلوم کند چند درصد از تخلفات ارجاعی به آن کمیسیون منتج به تخریب و اعاده حقوق شهروندی شده است و چرا در اکثر موارد دستاندازی به حقوق مردم و نقض حقوق شهروندی فقط به دریافت جریمه نقدی از متخلف و درحقیقت به خرید تخلف ختم شده است؟ این سؤالات ازجمله مواردی است که شهرداریها بهعنوان رکن اصلی نظارت بر ساختوساز باید به آن پاسخ داده و در راستای اعمال نظارت دقیقتر و رعایت حقوق شهروندی اعمال کند.
۴. بررسی تطبیقی نظام ساختوساز بهصورت ویژه بخش نظارت در کشورهای مختلف
موضوع نظاممند کردن خدمات مهندسی ساختمان در برخی از کشورهای جهان به بیش از ۷۰ سال قبل برمیگردد. اولین اقدام جدی پس از پیروزی انقلاب اسلامی در این زمینه در سال ۱۳۷1 با شکلگیری سازمان نظاممهندسی ساختمان آغاز شد. بررسی تفاوتهای بین مقررات مهندسی برای ارتقای کیفیت و ایمنی، حمایت از جهانیسازی، تقویت نوآوری و پیشبرد توسعه حرفهای درزمینه مهندسی مهم است. بررسی تفاوت بین مقررات مهندسی و ساختوساز در کشورهای مختلف میتواند بینشهای مهمی را در مورد چارچوبهای نظارتی حاکم بر شیوههای مهندسی و مبانی ساختوساز در کشورها یا مناطق مختلف ارائه دهد. بررسی نظام ساختوساز در کشورهای مختلف میتواند به ما کمک کند تا ضعفهای خود را بشناسیم و از تجربه دیگران برای بهبود عملکرد و اصلاح قوانین و مقررات مرتبط استفاده کنیم. در ادامه به بررسی نظام ساختوساز کشورهای مختلف پرداخته و ضمن توضیح ساختار آنها ابعاد مهم هرکدام توضیح داده خواهد شد.
در ایالاتمتحده آمریکا صدور پروانه مهندس حرفهای توسط هر ایالت بهصورت محلی انجام میپذیرد و هر مجوز تنها برای ایالت صادرکننده آن دارای اعتبار است. فرایند دریافت پروانه بسته به قوانین محلی از یک ایالت به ایالت دیگر متفاوت است.
سیستم خودکنترلی بر ساختوساز این کشور حاکم است. به این صورت که در ابتدای امر پیمانکار به میزان دارایی موجود توسط شرکتهای تضمین کیفیت و بیمهها مورد حمایت قرار میگیرد. پس از انجام پروژههای مختلف در صورت عدم تخلف و خوشسابقه بودن شخص حقوقی یا حقیقی میزان بیمه پرداختی کاهش و همچنین متقابلاً میزان اعتبار شرکت برای انجام پروژههای بزرگتر بیشتر میشود. درنتیجه این سیستم بهصورت ناخودآگاه پیمانکار را به سمت اجرای بدون عیب و نقص سوق داده و سازنده منفعت خود را در اجرای درست خواهد دید، لذا از ارتکاب تخلف در هنگام ساخت تا حد امکان جلوگیری مینماید. تنها نهاد نظارتی در این حالت شهرداریهای منطقه هستند که پس از مراحل مشخصشده باید سازنده به شهرداری اطلاع دهد تا در محل ساختمان حضور پیدا کرده و در رابطه با مراحل اجراشده اظهارنظر نمایند و در صورت عدم وجود تخلف مجوز ادامه فعالیت را صادر کند. در نظام ساختوساز آمریکا، مالک آزادانه میتواند پیمانکار (مجری) و طراح (مهندسین مشاور) را انتخاب کند، البته هرکدام از موارد با توجه به رزومه و تجربیات قبلی دارای محدودیتهایی میباشند که میزان ارزش پروژه این محدودیت را تعیین مینماید و هرچقدر ارزش دلاری ساختمان بالاتر باشد لازم است پیمانکاران باتجربهتر و بااعتبار بالاتر انتخاب شوند.
درحالیکه تنها یک مرحله برای دریافت طراحی و تأیید نقشهها باید طی کنند که آنهم حضور در نهاد تأییدکننده نقشههاست، اما بسیاری از مهندسان ساختوساز و معماران معتقد هستند که مراحل تأیید نقشههای اجرایی در این کشور بسیار سختگیرانه هستند؛ اما تنها نهاد و سازمان تأییدکننده نقشهها، شهرداری محل انجام پروژه است. شهرداری هر شهر دارای کمیتهای فنی است که دارای مهندسان و متخصصان در حوزههای مختلف شهرسازی، راهسازی، معماری، عمران و سازه، مکانیک، برق، تأسیسات، محوطهسازی و فضای سبز، آتشنشانی و حتی کنترل بهداشت است و با توجه به قانونگذاری شهری و استانداردهای تعریفشده بینالمللی و ایالتی نقشههای ارائهشده توسط کارفرما و یا مالک را که توسط مهندسان مشاور تهیهشده، بررسی و پس از تأیید مهر کرده و تحویل مالک و یا کارفرما داده که در صورت نیاز تغییرات توسط مهندسان مشاور که توسط کارفرما انتخاب شدهاند، صورت پذیرد [9].
برای مثال بخش مقررات و ضوابط ساختوساز ایالت نیویورک (DOS) بهعنوان مرجع صدور پروانه در این ایالت بوده که در صورت درخواست مالک برای بازسازی یا احداث ساختمان در فرم مربوطه مشخصات کامل ملک و مراحل مورد نظر و همچنین پیمانکار و طراح دارای صلاحیت را معرفی مینماید که سازمان پس از بررسی موارد ارائه شده براساس مقررات NYCRR در صورت تأیید پروانه ساخت را صادر میکند. در این فرایند مهندس ناظر تعریف نشده است و صرفاً شهرداری منطقه بهعنوان ناظر بر ساختوساز در نظر گرفته میشود. اگرچه تخلف از حدود پروانه و مجوز صادر شده ممکن نیست و در حالت کلی نیز با توجه به جریمهها و خسارت سنگینی که از انجام تخلف متوجه مالک و دارایی آن میگردد، مالک یا پیمانکار تمایلی به انجام تخلف نداشته و منفعت آنها در اجرای عملیات مطابق با نقشههای تأیید شده است[31].
کانادا، از 10استان و دو ناحیه تشکیل شده است. در هرکدام از این دوازده منطقه یک نهاد صادرکننده مجوز که غالباً اتحادیه مهندسان حرفهای آن منطقه نامیده میشود فعالیت میکند. حرفه مهندسی در کانادا خود ادارهشونده است، به این معنا که دولت کانادا مسئولیت تعیین مقررات و اداره امور مربوطه را بهخود حرفه واگذار کرده است؛ بنابراین دوازده اتحادیه مهندسان حرفهای کانادا هریک در محدوده جغرافیائی خود بهعنوان یکنهاد نظاممهندسی مقتدر عمل میکنند. این دوازده نهاد برای ایجاد سازگاری در استانداردهای صدور مجوز اقدام به تأسیس یک سازمان ملی به نام شورای مهندسان حرفهای کانادا کردهاند. این شورا به نیابت از طرف نهادهای دوازدهگانه، چارچوب کلی ورود به حرفه مهندسی در کانادا را در سطح ملی تهیه کرده است. ساختار کلی سازمان تقریباً مشابه با ایران دارای ساختار یکسان بوده که متشکل از ریاست سازمان و کمیتههای مختلف است. یکی از کمیتههای اصلی بهعنوان ارزیاب، وظیفه ارزیابی مهندسان و صدور مجوز برای مهندسان را دارند و کمیته دیگری نیز بهعنوان شورای انتظامی بر رفتار و وظایف مهندسان نظارت دارند؛ اما نکته قابلتوجه عدم حضور معماران و شهرسازان در مجموعه نظاممهندسی است و معماران و شهر سازان در یک مجموعه جدا تحت عنوان هنر فعالیت دارند که البته مقید به رعایت اصول ساختوساز نیز میباشند.
سازمان نظاممهندسی کانادا صرفاً در دو رشته طراحی و نظارت مجوز صادر میکند و پروانهای تحت عنوان مجری صادر نمیشود و در رابطه با موضوع نظارت، وظیفه اصلی نظارت بر ساختوسازها برعهده شهرداری و اداره کار است که در صورت لزوم و نیاز کارفرما میتواند مهندس ناظر پروانه دار را جهت نظارت مضاعف بر عملیات ساختوساز استخدام کند. پس در کانادا نیز ارجاعی از سمت سازمان نظاممهندسی یا شهرداری صورت نمیگیرد و صرفاً مالک آزادانه میتواند سازنده و طراح مورد نظر خود را انتخاب نماید. اگرچه برای بخشهای مختلف باید تأیید نمایندگان شهرداری در رشتههای مختلف را بهعنوان ناظر و واپایشگر دریافت کند. نکته حائز اهمیت در کانادا، ضمانت حُسن انجام کار پیمانکاران است. در هر بخش از ساختمان پیمانکار جزء باید برچسب ضمانت خود را بر روی بخش اجراشده توسط خود نصب کند. بهواسطه این برچسب بخش مورد نظر تا پایان عمر ساختمان تضمین و بیمه میشود و در صورت هرگونه خطا یا مشکل باید برای رفع آن اقدام نماید. همین موضوع سبب میشود پیمانکار جزء و بهتبع آن پیمانکار کل هیچگونه کاستی در اجرا نداشته باشند. زیرا هزینههای ناشی از خطا و کمکاری بسیار سنگین و غیراقتصادی است. در این حالت اگر مالک، خود سازنده ملک خود نیز باشد تلاش میکند تا کلیه قوانین و مقررات را در رابطه با ساخت ساختمان خود رعایت کرده و همچنین از بیمههای ساختمانی استفاده کند. زیرا در صورت عدم استفاده از بیمه ساختمانی در درجه اول، عدم صداقت در ساخت را به خریدار القا کرده و همچنین قیمت نهایی ساختمان مورد نظر نیز حداقل 15 الی 20 درصد کمتر از حالت بیمهشده معامله میشود، در رابطه با کانادا هیچگونه اجبار و الزامی در رعایت مواد فنی وجود ندارد و ناظر مستقیمی برای کنترل مراحل ساخت وجود ندارد، اما منفعت مالی سازنده و مالک در آن است که کلیه موارد را رعایت کند تا درنهایت بتواند سود بیشتری را از فروش خانه دریافت کند، البته رعایت اصول اولیه مانند قوانین عایقبندی و حریق و زلزله و ... باید حتماً در نظر گرفته شود [10]و[11].
در کشور آلمان، فرایندهای موجود در شهرداریها در شهرهای مختلف متفاوت است و کاملاً بستگی به وسعت شهرها و جمعیت آنها دارد. برای مثال در شهر برلین، شهرداری منطقه، بخش اصلی وظایف خود را با انعقاد قراردادهای بازرسی و کنترل با شرکتهای متخصص و تأیید صلاحیت شده مهندسی به انجام میرساند. این شرکتها برای کنترلهایی که انجام میدهند مسئول بوده و شرکتهای حقوقی یا اشخاص حقیقی که این کنترلها را انجام میدهند، باید شرایط سختی را برای احراز صلاحیت حفظ کنند و در مقابل اقدامات و اظهارنظرهای خود مسئولیت دارند. کیفیت بازرسیها و اقدامات کنترلی بسیار بالا و قابلاعتماد است و شرکتهای مذکور به لحاظ حقوقی مسئول جبران خسارتهای احتمالی تلقی میشوند. تشریفات اداری برای تشکیلات محلی کنترل ساختمان در این روش کاهش مییابد، لذا ارائه خدمات به مراجعین با سرعت بسیار بالایی انجام خواهد شد. در این روش عملاً ناظر در انتخاب این ناظرها دخالتی نداشته و بهوسیله شهرداری برای پروژه تعریف میشوند.
در کشور فرانسه، الزام قانونی برای سازمانهای خصوصی کنترل ساختمان براساس مقررات ساختمانی ایجاد شده است، یعنی مطابق مقررات برخی کارهای ساختمانی باید صرفاً توسط شرکتهای تأیید صلاحیت شده بخش خصوصی، تحت کنترل و بازرسی قرار گیرد. تصمیم به استفاده از شرکتهای بازرسی و کنترلی بخش خصوصی توسط شهرداری منطقه بهصورت الزام قانونی در قوانین کشوری مشخص شده است. با توجه به اینکه شهرداری هیچگونه اقدام کنترلی و بازرسی را رأساً انجام نمیدهند، بخش خصوصی در این زمینه رشد قابلتوجهی داشته و نقش مناسبی را در بهبود کیفیت ساختوساز برعهده دارد. از طرف دیگر گروهی از کارهای ساختمانی که تحت کنترل بخش خصوصی نیستند، از طرف بخش دولتی هم کنترل نمیشوند و به این ترتیب تحت هیچگونه کنترلی نیستند که به آن روش خودکنترلی میگویند، ولی بههرحال تمامی ساختمانها باید مجوز ساختوساز را اخذ کنند.
در کشورهای سوئد و نروژ، مالک، متقاضی صدور پروانه ساختمان مسئول سازماندهی و مدیریت اقدامات لازم در کنترل کیفیت ساختوساز است. شهرداری منطقه، برنامه نظارتی و بازرسی را به اجرا میگذارد که در جریان آن تمامی کنترلهای لازم در مسیر اقدامات طراحی و اجرایی برای دستیابی الزامات مقررات ساختمانی انجام میشود.
شهرداری در زمان تنظیم برنامه نظارت و بازرسی، تصمیم میگیرد که در چه مواردی اقدامات بهکارگیری یک سیستم بازرسی مستقل در انجام اقدامات کنترلی ضروری است. این سیستم برای انجام بازرسیها بهصورت مؤثر و با کارایی بالا توسط متخصصین بازرسی با سطح کیفی عالی، تضمینهای مناسبی را فراهم میکند [30].
جمعبندی تجارب جهانی نظام ساختوساز
بررسی دستگاهها و فرایندهای صدور پروانه ساختمانی در کشورهای مختلف خصوصاً توسعهیافته جهان و مقایسه آن با ایران، نکات قابلتأملی را دربردارد که میتواند بهعنوان نقشه راه در توسعه زیرساختهای اداری حوزه مهندسی ساختمان و شهرسازی مدنظر قرار گیرد. همانطور که در بررسی سیستمها و فرایندهای برخی شهرهای موفق و توسعهیافته دنیا قابل مشاهده است، میتوان درمجموع نتایج زیر را در رابطه با نحوه نظارت بر روند ساختوساز و نحوه حضور ناظر در بخش نظارت ساختوسازها استخراج کرد:
در بررسی سیستمها و فرایندهای جاری در شهرهای ایران و مقایسه آنها با روشها و شهرهای فوق میتوان به این نکته اشاره کرد که روشهای نظارت تا حدودی برعهده شهرداریها و ارائه خدمات به مراجعین در عمده شهرهای ایران کمابیش مطابق روشهایی است که در شهرهایی با جمعیت زیر پنجاههزار نفر در کشورهای توسعهیافته انجام میشود، البته با این تفاوت که با تعریف پروانه نظارت، مسئولیت نظارت حین اجرا برعهده ناظر ساختمان بوده و مالک در انتخاب ناظر دخالتی ندارد و توسط نظاممهندسی ارجاع داده میشود. در این حالت در قالب یک نگاه جامع و یکپارچه عملاً فرایند نظارت بهدرستی انجام نمیشود. با توجه به روند موفق کشورهای توسعهیافته در یافتن راههای نظارت بر ساختوسازها و بسترهای موجود در سطح کشور و همچنین این نکته که موضوع نظارت بهصورت کامل در کشور اجرا نمیشود، امکان الگو برداری و پیادهسازی الگوهای استفاده شده در کشورهای توسعهیافته در سطح کشور وجود دارد.
جدول2. جمعبندی تطبیق نظام ساختوساز و نحوه ارجاع و نظارت در کشورهای مختلف نسبت به ایران
گزاره |
ایران |
آمریکا |
کانادا |
آلمان |
ترکیه |
فرانسه |
نروژ، سوئد |
امکان ساخت توسط مالک |
دارد |
ندارد |
ندارد |
ندارد |
ندارد |
ندارد |
ندارد |
انتخاب طراح |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخاب پیمانکار یا سازنده |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخابی |
انتخاب مهندس ناظر |
ارجاع |
اختیاری |
اختیاری |
ندارد |
ندارد |
ندارد |
ندارد |
مرجع کنترل و نظارت بر ساختوساز |
مهندس ناظر شهرداری راه و شهرسازی |
شهرداری |
شهرداری |
شهرداری یا نماینده آن |
شهرداری یا نماینده آن |
شرکت خصوصی نماینده شهرداری |
شرکت خصوصی نماینده شهرداری |
ضمانتنامه کیفیت ساخت و ارائه بیمه کل ساختمان |
ندارد |
دارد |
دارد |
دارد |
دارد |
دارد |
دارد |
براساس تجربه کشورهای توسعهیافته پیشنهاد میگردد فرایند نظارت بهصورت کامل توسط شهرداریها و کمیتههای تخصصی آن انجام گیرد و درنهایت در صورت تمایل سازنده یا مالک برای کنترل بیشتر فرایند انتخاب ناظر حقیقی توسط مالک انجام شود. زیرا تجربه کشورهای توسعهیافته نشان میدهد بهصورتکلی سازمانهای نظاممهندسی اکثر کشورها صرفاً بهعنوان مرکز آموزش و مرجع صدور مجوز فعالیت مهندسین عمل میکنند و هیچگونه کنترل و یا نظارت مستقیمی بر روند ساختوساز ندارند. با این کار، روند طولانی ارسال گزارش تخلفات توسط ناظر به مرجع صدور پروانه و روند رسیدگی به آن حذف میشود، همچنین بهصورت مستقیم و قبل از شروع مراحل بعدی شهرداری میتواند در صورت مشاهده خطا آن را اصلاح یا حذف کند. شایان ذکر است شهرداریها برای بهروز نگهداشتن دانش، مهارتها و ابزار مورد نیاز برای رسیدگی مناسب به وظایف کنترلی خود مشکل دارند. زیرا روشهای نوین ساختمانی بهسرعت در حال گسترش است و مقررات ساختمانی نیز تغییر میکند. همچنین حجم مکاتبات اداری و تشریفات مربوط به آن زیاد و وقتگیر است که اگر بهصورت مستقیم وارد عملیات کنترل و نظارت شود، حجم این مکاتبات کم خواهد شد. درنهایت پیشنهاد میشود در بخش نظارت، تجمیع مسئولیت کنترل و هدایت ساختوساز در شرکتها، دفاتر خدمات فنی و مهندسی یا توسط اشخاص حقیقی ذیصلاح به نمایندگی از سازمانهای مسئول در امر ساختوساز (شهرداریها) انجام پذیرد و همچنین پوششهای بیمهای مختلف بهمنظور ایجاد پشتوانههای مناسب در جبران خسارت و کمک به ایجاد سیستم خودکنترلی در نظام ساختوساز ایجاد شود و راهاندازی سیستم مستندسازی، اطلاعات مدیریت و پشتیبانی تصمیمگیری بهمنظور ایجاد بستر لازم در سیستمهای تضمین کیفیت امری مهم و ضروری است.
5.مباحث و نظریات موافقان و مخالفان با موضوع ارجاع کار توسط سازمان نظاممهندسی ساختمان
تا سال 1392 کارفرمایان و مالکان، ناظر پروژه خود را از بین مهندسان عضو سازمان نظاممهندسی انتخاب میکردند و با توجه به انتقادهای وارد بر این رویه که ارتباط مستقیم مالک با مهندس ناظر، نظارت صوری و ضعیف را بههمراه دارد و اغلب مالکان و سازندگان بهدنبال ناظرانى هستند که برای اجرای کیفی ساختمانها حساسیت نشان نداده و چوب لاى چرخ منافع آنها نگذارند؛ ارجاع نظارت به نظاممهندسی واگذار شد. در ادامه نظرات مختلف موافقان و مخالفان این طرح ارائه میشود:
5-1. موافقان نظام ارجاع کار کنونی
موافقان ارجاع کار توسط سازمان نظام مهندسی ساختمان معتقدند در سیستم سابق برخی ناظران بهدلیل وسیع بودن دایره شناخت و ارتباطات خود با گروهی از کارفرمایان، پروژههای بیشتری دریافت میکردند و در مقابل، مهندسانی که از این دایره تعاملات بینصیب بودند، امکان گرفتن کار نداشته و با بیکاری مواجه میشدند. لذا انتخابی بودن ناظر توسط مالک بهمعنای همراهی با خواسته بسازوبفروشها و دلالها و همسویی با قانونگریزان و منفعتطلبانی است که مخالف نظارت دقیق و اصولی هستند و بهاینترتیب، دیگر مهندس ناظر مفهومی نخواهد داشت. چراکه نمیتواند خلافنظر کارفرما اقدامی کند و حتی گزارش تخلفی ارائه دهد. ازاینرو موافقان بر این باورند که اجرای نظامنامه ارجاع کار نظارت ساختمان موجب افزایش کیفیت خدمات مهندسی بهویژه در بحث نظارت میشود و قطع ارتباط مالی مهندسان ناظر و مالکان و جلوگیری از احتمال هرگونه تبانی میان مالک و ناظر را از دیگر مزیتهای نظامنامه ارجاع کار عنوان میکنند که سوءاستفاده در بحث نظارت بر ساختوساز به حداقل میرسد.
نظم بخشیدن به توزیع خدمات مهندسی از دیگر مزایای نظام ارجاع کنونی است که به گفته موافقان آن، مانع از امضا فروشی در برخی از شهرها میشود. زیرا توزیع و ارجاع کارها در اختیار سازمان نظاممهندسی استانها قرار دارد و از ظرفیت تمام مهندسان استفاده میشود.
نمودار ۶. مهمترین مزایای نظامنامه ارجاع کار کنونی
5-2. مخالفان نظام ارجاع کار کنونی
مخالفان این طرح معتقدند با سیستم ارجاع، نظارت به مهندسان شاغل در دستگاههای دیگر نیز ارجاع داده میشود که با عدالت سازگار نبوده و معنای تخصص و تجربه و دانش فنی و حس رقابت را از بین برده است. برهمین اساس برخی از مهندسان پس ازاجرای این طرح دفاتر خود را تعطیل و به ارجاع از طریق سازمان نظام مهندسی بسنده کرده و حتی در دفاتر دیگر یا دستگاههای اجرایی مشغول به فعالیت شدهان، البته شایان ذکر است مطابق با بند «ب» ماده (55) برنامه توسعه هفتم نمایندگان مجلس شورای اسلامی مصوب کردند که اشتغال کارکنان دستگاههای اجرایی بهعنوان مجری یا نماینده آن در فرایند ساختوساز ساختمان ممنوع میباشد که متناسب با آن باید برای موضوع نظارت نیز روندی مشابه مصوب گردد.
همچنین مخالفان این طرح به مشکلات متعددی که در ابتدای اجرای آن بهوجود آمده است، اشاره میکنند؛ ازجمله مشکلاتی مانند مالیات ناشی از واریز حقالزحمه مهندسان ناظر به حساب سازمان نظام مهندسی و سوءاستفاده اعضای هیئتمدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان برخی استانها از تسهیلات ناشی از واریز و گردش مالی حقالزحمه مهندسین ناظر در حساب سازمان و درنهایت عدم ارائه دستورالعمل جامع و دقیق برای اجرای طرح.
منتقدان همچنین با یادآوری این موضوع که با اجرای نظامنامه ارجاع کار، انتخاب مهندسان ناظر بهوسیله نرمافزار صورت میگیرد، این مسئله را تذکر دادند که عدم رؤیت قبلی نقشهها و مشخصات فنی کار توسط مهندس ناظر، خلاف رویههای صحیح کنترل کار و مقررات ملی بوده و منجر به ناهماهنگی در تأیید کارها میشود. لذا اجرای این طرح بدون فراهم آوردن زیرساختها و قوانین جامع مرتبط با آن اقدامی غیرتخصصی است، مگر اینکه در بخشهای دیگر نظام ساختوساز نیز تغییراتی مرتبط صورت گیرد. برای مثال توزیع کار نقشه نیز توسط نظاممهندسی صورت بگیرد و نقش واسطه بهطور کامل حذف شود.[16]
نمودار ۷. مهمترین نواقص نظامنامه ارجاع کار کنونی
همچنین عدهای معتقدند که وظیفه ناظر این است که به نمایندگی از مالک و کارفرما بر حُسن اجرای کار در طول اجرای ساختمان بهصورت حرفهای و مطابق مقررات نظارت کند. درحالیکه وظیفه بازرس این است که بهمنظور حفظ حقوق عمومی مردم شهر و به نمایندگی از شهرداری، رعایت ضوابط معماری و شهرسازی و مقررات ملی ساختمان را بهصورت بیطرفانه و بهصورت حرفهای بازرسی کند. در بازرسی، خواستههای کارفرما و سلیقه او مناط نیست، تنها حصول اطمینان خواستههای او ملاک نیست و بازرس در صورت مشاهده تخلف باید علیه او به شهرداری گزارش کند. افزون بر این، مالک که یکبار هزینه دریافت پروانه ساختمانی را داده است چرا یکبار دیگر نیز باید هزینه مهندس ناظر را بدهد؟ لذا، طبیعی است که هیچ حس خوبی نسبت به این موضوع نداشته باشد. مهندس ناظر نیز هیچ احساس مسئولیتی در برابر مالک و کارفرما ندارد. زیرا کسی که او را انتخاب کرده سازمان نظاممهندسی است و مرجع دریافت گزارش او نیز شهرداری است. شهرداری هم ضمن دریافت گزارشهای مهندسان ناظر کار خودش را انجام میدهد.
جدول 3. جمعبندی نظر موافقان و مخالفان نظام ارجاع کار
ردیف |
نظر موافقان |
نظر مخالفان |
1 |
جلوگیری از نظارت صوری و ضعیف |
نظارت افراد شاغل در سایر دستگاه بهدلیل ارجاع از طریق نظاممهندسی و عدم اجرای عدالت |
2 |
حذف روابط دوستانه و تبانی در انتخاب ناظر |
حذف دفاتر و اشتغال ناظران در دفاتر دیگر و گرفتن کار صرفاً از طریق سیستم ارجاع |
3 |
افزایش کیفیت خدمات مهندسی |
واگذاری نظارت پروژههای حساس و بزرگ به مهندسان جوان و فاقد تجربه |
4 |
قطع ارتباط مالی مهندسان ناظر و مالکان و بهتبع آن حذف هرگونه تبانی میان مالک و ناظر و سوءاستفاده در بحث نظارت |
از بین رفتن معنای کار خوب و حس رقابت بهدلیل سیستم تنبلپرور ارجاع نظارت |
5 |
نظم بخشیدن به توزیع خدمات مهندسی |
مشکلات سامانه ارجاع به علت عدم تدوین دستورالعملهای دقیق |
6 |
استفاده از ظرفیت تمام مهندسان و مانع از امضا فروشی در برخی از شهرها |
مشکلات مالیاتی بهدلیل واریز سهم مهندسان ناظر بهحساب سازمان |
7 |
جلوگیری از رانتخواری و دخالت برخی از کارکنان نهادهای دیگر در تقسیمکارها |
سوءاستفاده شخصی اعضای هیئتمدیره سازمان از واریزیهای ناظران به نفع خود |
8 |
دستیابی به یک نظارت مستمر و مقیم |
نبود زیرساختهای لازم برای راهاندازی سیستم ارجاع در برخی از استانها |
9 |
کوتاه شدن دست واسطهها، استیفای حقوق مهندسان در اخذ کامل تعرفهها از مالکان |
عدم رؤیت نقشهها و مشخصات فنی پروژه قبل از عقد قرارداد برخلاف رویه صحیح کنترل کار |
10 |
نظارت کامل سازمان در ارائه کارها مبتنیبر ظرفیت و صلاحیت و بهتبع آن ارتقای کیفیت ساختمانها و تحقق عدالت حرفهای
|
عدم توجه به تخصص و تجربه و سواد مهندسان در تقسیمکار و عدم طبقهبندی مهندسان از نظر کار کیفی |
11 |
- |
عدم اثربخشی دفاتر بر مالک یا ناظر، بیتفاوتی مالکان در جایگاه مقایسه خدمترسانی |
6.ارائه نظرات و پیشنهادهای افراد مختلف
جدول 4. نظرات موافق و مخالف کارشناسان و متخصصان حوزه ساختوساز در رابطه با ارجاع کار در سازمان نظاممهندسی ساختمان
نظر |
||||
1. |
فرجالله رجبی |
رئیس سابق سازمان نظاممهندسی کشور |
موافق |
ارجاع کار به نظاممهندسی، به مصلحت ساختوساز کشور است و در این اصلاحیه و شیوهنامه جدید وضعیت مردم و همچنین وضعیت مهندسان در نظر گرفته شده است. |
2. |
حسین ویزواری |
رئیس سابق سازمان نظاممهندسی ساختمان استان گلستان |
موافق |
در فرایند انتخاب ناظر توسط مالک یا کارفرما، مالک مهندسان ناظر را با کمترین دستمزد و با نازلترین قیمتها انتخاب میکند. در چنین شرایطی یک بازاری برای دلالها بهوجود میآید و بازار دلالی و امضا فروشی رواج پیدا میکند |
3. |
سعید یزدانی |
رئیس سابق سازمان نظاممهندسی ساختمان استان همدان |
موافق |
حذف سیستم ارجاع کار از سازمان نظاممهندسی باعث شد تا دلالبازی وارد عرصه ساختوساز شود، او معتقد است با حذف سیستم ارجاع کار، شأن مهندسان و مهمتر از آن کیفیت ساختوسازها بهشدت پایین میآید. |
4. |
محمدحسین شرکا |
رئیس سازمان نظاممهندسی ساختمان استان خراسان رضوی |
مخالف |
در هیچ کشوری تخصص را تحمیل نمیکنند و این درحالی است که این نظامنامه، انتخاب تصادفی ناظر ازسوی سازمان نظاممهندسی را به بهانه رعایت عدالت در بین مهندسان توجیه میکند. |
5. |
حامد مظاهریان، |
معاون سابق مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی |
مخالف |
در گفتگو با خبرنگار مهر با بیان اینکه گردش مالی سازمانهای نظاممهندسی ساختمان در سراسر کشور یک هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان است، درباره توزیع پروژههای نظارتی و اجرایی گفت: در سازمانهای نظاممهندسی به بهانه ارجاع پروژههای ساختمانی بالای ۲ هزار مترمربع به دارندگان پروانههای حقوقی نظارت بر ساختوساز، تنها کمتر از ۳۰ شرکت نظارتی که عمدتاً در دورههای گذشته سازمان نظاممهندسی ساختمان استان تهران، به تعدادی از اعضای هیئتمدیره این سازمان وابسته بودهاند امکان دریافت پروژههای بزرگمقیاس را داشتهاند. |
6. |
حمزه شکیب |
رئیس سازمان نظاممهندسی کشور |
مخالف |
سیستم ارجاع کار از سال 13۹۲ و همزمان با آغاز دوره هیئتمدیره ششم این سازمان فعالیت خود را آغاز کرد، اما بهدلیل آنکه پیریزی اولیه این سیستم اشتباه بود، کاری که میتوانست به ایجاد شفافیت در توزیع پروژهها منجر شود، باعث ازهمپاشیدگی سازمان شده است. |
7. |
محمدرضا رضایی کوچی |
رئیس کمیسیون عمران مجلس |
موافق |
بزرگترین ایراد انتخاب مهندس ناظر ازسوی سرمایهگذار ساختوساز، احتمال زد و بند میان مهندس و سازنده است، درحالیکه مصرفکننده نهایی مردم هستند و اگر زد وبندی وجود داشته باشد، ممکن است کیفیت ساختوساز افت کند که درنتیجه، این نگرانیها و مخالفتها با حذف نظام ارجاع کار را دوچندان میکند. |
8. |
عباس آخوندی |
وزیر سابق راه و شهرسازی |
مخالف |
برای تفسیر بهتر این موضوع دو مثال درباره دو حوزه پزشکی و حقوقی میآورم. این شیوه مانند این است که نظام پزشکی برای بیمار تصمیم بگیرد که به کدام پزشک مراجعه کند. بهعنوان استدلال هم بگوید که ما میخواهیم کار را عادلانه میان پزشکان توزیع کنیم. یا افراد حق انتخاب وکیل دعاوی را نداشتنِ باشند و کانون وکلا بگوید ما باید وکیل هر فرد را تعیین کنیم. تصور کنید در صورت اجرای این سیاست چه بلبشویی در نظام پزشکی و دادگستری ایجاد خواهد شد. متأسفانه این اتفاق تحت عنوان پرطمطراق قطع رابطه مالک و ناظر اجرای میشود. ازاینرو است که اکثر روابط میان طرفهای درگیر در فعالیتهای مهندسی صوری و برمبنای عدم شناخت از یکدیگر و اطمینان به هم و بهصورت کاغذبازی انجام میشود، البته که چنین امری در هیچیک از حرفههای تخصصی در ایران وجود ندارد. |
https://www.mehrnews.com/news/4316696
7.آرای دیوان عدالت اداری در خصوص ارجاع کار
در ادامه تعدادی از آرای دیوان عدالت اداری در رابطه با ارجاع کار در سازمان نظام مهندسی و بهصورت ویژه سیستم ارجاع ناظر توسط سازمان نظام مهندسی ساختمان و دادن اختیار آن به هیئت 4 نفره یا مالک یا هر شخص دیگر ارائه شده است. اکثریت آرای صادر شده توسط دیوان عدالت اداری بهصراحت موضوع ارجاع ناظر از طرف سازمان نظام مهندسی ساختمان را چندین بار مورد تأیید قرار داده و درخواست و شکایات افراد مختلف برای لغو مصوبات و بخشنامههای مرتبط را بهطور کامل رد کرده و مغایر با قانون تشخیص داده است. در ادامه، خلاصه چند مورد از دادنامهها همراه با خلاصه رأی صادره، جمعبندی و متن کامل هر دادنامه در پیوست این گزارش ارائه شده است.
جدول 5.آرای دیوان عدالت اداری در خصوص ارجاع کار
ردیف |
شماره دادنامه |
تاریخ |
موافق/ مخالف |
خلاصه رأی |
1 |
140109970906000483 |
1401/07/27 |
موافق |
مصوبات مربوط به ارجاع کار نظارت توسط سازمان نظام مهندسی قانونی و شرعی بوده و حذف کلمه «انتخاب» ناظر توسط نظام مهندسی از ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان ممکن نمیباشد. |
2 |
140231390000791291 |
1402/03/30 |
موافق |
ارجاع کار نظارت مطابق با قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اجباری و غیرقابل حذف میباشد و هیئت 3 نفره نیز نمیتواند هیچ ساختمانی را از این قانون مستثنا نماید. |
3 |
140231390001378945 |
1402/05/30 |
موافق |
عدم مراوده مالی ناظر با مالک ساختمان و واریز حقالزحمه ناظر به حساب سازمان نظام مهندسی ساختمان مغایرتی با قانون ندارد. |
4 |
140231390001867296 |
1402/07/22 |
موافق |
واگذار نمودن تعیین ناظر به کار فرما میتواند متضمن برقراری ارتباط مالی بین آنها و ایجاد منافع شخصی و تضییع مصالح عمومی باشد و مایه زیان جامعه را فراهم آورد. |
8.پیشنهادها و توصیهها
در ادامه در دو بخش کلی به جمعبندی و ارائه پیشنهادهای کارشناسی در راستای اصلاح روندها و قوانین موجود پرداخته خواهد شد. در ابتدا با یک نگاه کلی در رابطه با اصلاحات مورد نیاز در قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان مواردی ارائه خواهد شد. سپس بهصورت ویژه جمعبندی بخش ارجاع کار نظارت و راهکارهای پیشنهادی برای اصلاح و ارتقای مسیر ارائه خواهد شد. لذا در راستای اعتلای خدمات نظاممهندسی مبتنیبر نظرات مخالفان و موافقان نظام ارجاع کار و همچنین برمبنای بررسی تطبیقی سیستم ساختوساز کشورهای مختلف بهنظر میرسد در راستای ارتقا و اصلاح خدمات و قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان موارد زیر مورد توجه قرار گیرد:
9. جمعبندی و نتیجهگیری
قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان بهعنوان اولین تجربه ساختارسازی در حرفه مهندسی هنگامی به مرحله تصویب و اجرا رسید که ساختمانهای مسکونی در بخش خصوصی در شهرهای بزرگ، البته بهجز تهران، بهندرت از هزار مترمربع بیشتر و از چهار طبقه بالاتر احداث میشد و بالطبع نیازهای ساختمان و انتظارت در این مقیاس بسیار محدود بود. همچنین همزمان با دوره بازسازی خرابیهای جنگ و اجرای طرحهای توسعه در سراسر کشور، ساختمانهای دولتی در مقیاسی بهمراتب بزرگتر و مرتفعتر از بخش خصوصی در حال اجرا بود و لذا تجاربی که در حوزه نظام فنی و اجرایی وجود داشت در بسیاری از مراحل به یاری و کمک نظاممهندسی ساختمان شتافت. اساساً انتظار از این سازمان بهدلیل کم بودن وظایفی که برعهده داشت چندان گسترده و عمیق نبود، اما اکنون شرایط بسیار متفاوت از آن دوران است. طرحها و پروژههای ساختمانی اعم از مسکونی و اداری و تجاری متعلق به بخش خصوصی با سطح و ارتفاع روزافزون در شهرهای بزرگ و متوسط در حال احداث است. تنوع نیازها و الزامات ساختمان چندان گسترشیافته که گسترهای از علوم و فنون مهندسی را در این صنعت به یاری طلبیده است. جامعه مهندسانِ درگیر در حرفه ساختمان بهموازات رشد کمی، بر سرعت و وسعت حضور خود در این عرصه افزوده و ظرفیتها و جایگاههای بیشتری را در این حوزه تعریف میکنند. تغییر سیاستها و برنامهریزیهای کلان کشور و تأثیر آنها بر حوزه ساختوساز باعث ایجاد، رشد و توسعه بسیاری از فناوریهای نو در صنعت ساختمان شده و مهمتر از همه آنکه سرمایهگذاری در این صنعت با بسیاری از سیاستها و اهداف برنامه توسعه کشور همچون اشتغال و اسکان همراه و همزاد شده است.
وجود نظارت بر عملیات ساختوساز با توجه بهضرورت استحکام بنا و احداث اصولی ساختمان از نیازهای ضروری و البته پذیرفتهشده هر جامعه میباشد و سازمان نظاممهندسی یکی از مؤثرین نهادها در امر کیفیت ساختمان سازی است. بهطورکلی گروهی از مهندسان خواستار حذف ارجاع نظارت توسط این سازمان هستند. آنها معتقدند: با این اقدام دست بسیاری از کارمندان شاغل در دستگاههای اجرایی و شرکتهای خصوصی با موضوع غیرساختمانی که صرفاً بهصورت تفننی وظیفه نظارت را برعهده دارند و حقوق مهندسان تماموقت و باتجربه را ضایع میکنند، کوتاه میشود و دلیل این اعتراضات همین مسئله است. چراکه به این ترتیب مهندسان صرفاً براساس شایستهسالاری، مسئولیت نظارت را برعهده میگیرند و فساد در واگذاری پروژهها براساس روابط خاص و تبانی از بین میرود. اگرچه دیدگاه مخالفان این طرح نیز مبنیبر وجود مشکلاتی مانند رانتخواری و دخالت برخی از کارکنان نهادهای دیگر در تقسیمکارها و امضا فروشی در برخی از شهرها و حذف روابط دوستانه و تبانی در انتخاب ناظر و لزوم استفاده از ظرفیت تمام مهندسان و استیفای حقوق مهندسان در اخذ کامل تعرفهها، نیز کاملاً منطقی و مورد تأیید است، اما باید به این نکته نیز توجه کرد که در صورت حذف ارجاع کار، چه برنامهای برای حذف واسطهگری و باند و رانت در انتخاب ناظر وجود دارد؟ با آزاد شدن ارجاع کار، کارها عمدتاً به مهندسان مسامحهکار که قیمت ارزان پیشنهاد میدهند، واگذار میشود و کافی است یک مهندس بخواهد رعایت حداقلهای ضوابط و مقررات در ساختوسازها را الزامی کند تا کارفرمایان برچسب سختگیری به وی بزنند و دیگر کاری به او ارجاع نکنند. حال با این شرایط، سؤال این است که آیا برای حل این مسائل در صورت حذف سیستم ارجاع کار، چارهای اندیشیده شده است؟ زیرا با پاک کردن صورتمسئله، این چالش، نهتنها برطرف نخواهد شد، بلکه وضعیت بحرانیتر خواهد شد .بهطورکلی با توجه به موارد ارائه شده در این گزارش، راهکارهای زیر را برای حل مشکلات مربوط به ارجاع یا انتخاب در بخش نظارت و یا بهصورت کلی در ارجاع امور مربوط به مهندسان سازمان نظام مهندسی پیشنهاد میشود:
10.پیوست
پیوست ۱
آرای دیوان عدالت اداری در رابطه با موضوع ارجاع ناظر توسط سازمان نظام مهندسی و ارتباط مالی مالک با ناظر:
رأی هیئت عمومی در زمینه اختیارات هیئت 4 نفره استان در رابطه با ارجاع کار نظارت در سازمان نظاممهندسی ساختمان
اولاً براساس ماده (33) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان اصلاحی مصوب سال 1390 اصول و قواعد فنی که رعایت آنها در طراحی محاسبه اجرا، بهرهبرداری و نگهداری ساختمانها بهمنظور اطمینان از ایمنی بهداشت، بهرهدهی مناسب آسایش و صرفه اقتصادی ضروری است بهوسیله وزارت راه و شهرسازی تدوین خواهد شد حوزه شمول این اصول و قواعد و ترتیب کنترل اجرای آنها و حدود اختیارات و وظایف سازمانهای عهدهدار کنترل و ترویج این اصول و قواعد در هر مبحث بهموجب آییننامهای خواهد بود که بهوسیله وزارتخانههای راه و شهرسازی و کشور تهیه و به تصویب هیئتوزیران خواهد رسید. مجموع اصول و قواعد فنی و آییننامه کنترل و اجرای آنها مقررات ملی ساختمان را تشکیل میدهند. ثانیاً براساس بند «3-14» ماده (۳) شیوهنامه پیوست مبحث دوم مقررات ملی ساختمان ایران مقرر شده است: هیئت سه نفره میتواند در جلساتی که درخصوص هر شهر تشکیل میشود از شهردار آن شهر نیز دعوت به عمل آورد و براساس بندهای «5-3-4» و «5-3-5» ماده (۵) و بندهای «6-3-4» و «6-3-5» ماده (۶) و بندهای «14-3-2» و «14-3-3» ماده (۱۴) و بندهای «15-3-1» و «2-3-15» ماده (۱۵) این شیوهنامه نیز هیئت سه نفره (چهار نفره) دارای اختیاراتی مانند افزایش یا کاهش ظرفیت اشتغال دفاتر مهندسی ساختمان و طراحان حقوقی ساختمان و ناظران حقیقی و حقوقی دانسته شده و در این شیوهنامه اختیاری برای هیئت مذکور مبنیبر خروج ساختمانها از ارجاع نظارت سامانهای پیشبینینشده است. بنا بهمراتب فوق بند «۲» مصوبات مورخ 1400/5/18 و 1400/6/18 و بند «۳» مصوبه مورخ 1400/1/30 و بندهای «۱ و 2» مصوبه مورخ 1401/7/26 هیئت چهار نفره استان آذربایجان شرقی و بند «۱۳» مصوبه مورخ 1401/5/4 شورای مسکن استان آذربایجان شرقی که متضمن انجام امر نظارت بر پروژههای ساختمانی توسط همان شرکتهای طراح پروژه است خارج از حدود اختیار بوده و با ضوابط مقرر در ماده (۳۳) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان اصلاحی مصوب سال 1390 مغایرت دارد و مستند به بند «۱» ماده (۱۲) و ماده (۸۸) قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود. این رأى براساس ماده (93) قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
مـوضـوع شـکایت و خواسته: ابطال عبارت [انتخاب شده و] از ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان موضوع تصویب نامه شماره 28549/4605 هـ مورخ1383/4/22هیئتوزیران
* شاکی دادخواستی به طرفیت هیئتوزیران به خواسته ابطال عبارت [انتخاب شده و] از ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان موضوع تصویب نامه شماره 28549/4605 هـ مورخ 1383/4/22 هیئتوزیران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیئتعمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد :
ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان:
ناظر به هنگام صدور پروانه ساختمان توسط نظام مهندسی ساختمان استان انتخاب شده و به مالک و مراجع صدور پروانه معرفی میگردد ناظر نمیتواند شاغل در دستگاه صادرکننده پروانه ساختمان در منطقه ای باشد که ساختمان در آن منطقه احداث میشود.
*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :
*خلاصه مدافعات طرف شکایت :
پرونده شماره هـ ع/9902587 مبنیبر ابطال ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب 1383/4/17 هیئتوزیران)، در جلسه مورخ 1401/7/24 هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرار گرفت که اعضا از جهت قانونی اظهارنظر کرده و از جهت شرعی بهشرح ذیل اقدام به صدور رأی نمودند:
رأی هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
نظر به اینکه شورای نگهبان به موجب نظریه شماره 102/31083 (مورخ 1401/3/9) درخصوص ماده مورد شکایت بیان داشته «تصویب مصوبه مورد شکایت از جانب مرجع صلاحیتدار، فینفسه خلاف شرع نیست»، علیهذا ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب 1383/4/17 هیئتوزیران)، به اتفاق آرای اعضای هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست، طبق ماده (87) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 1392) و در تبعیت از نظریه شورای نگهبان، مغایر با شرع و قابل ابطال تشخیص داده نمیشود. این رأی بهموجب ماده (33) آییننامه اداره جلسات هیئت عمومی و هیئتهای تخصصی دیوان عدالت اداری (مصوب 1393)، مشمول اعتراض موضوع بند «ب» ماده (84) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 1392) نخواهد گردید.
حمیدرضا شریعتفر، رئیس هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری
3- دادنامه به شماره : 140231390001378945، تاریخ تنظیم : 1402/05/30
*مـوضـوع شـکایت و خواسته : ابطال ماده (25) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان قسمت مراوده مالی ناظر با کارفرما- ابطال بند «16- 2- 3» مبحث دوم مقررات ملی ساختمان
* شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت راه و شهرسازی به خواسته ابطال ماده (25) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان قسمت مراوده مالی ناظر با کارفرما- ابطال بند «16- 2- 3» مبحث دوم مقررات ملی ساختمان به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیئت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد :
ماده (25) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 83 «ناظر نمیتواند مجری تمام یا بخشی از ساختمان تحت نظارت خود باشد، اما انجام نظارت ساختمان توسط طراح ساختمان بلامانع است. ناظر همچنین نمیتواند هیچگونه رابطه مالی با مالک ایجاد نماید یا به نحوی عمل نماید که دارای منافعی در پروژه گردد» - بند «16 – 2- 3» مبحث دوم مقررات ملی ساختمان ایران مصوب 1384 «صاحب کار مبالغ مربوط به حقالزحمه فوق را در وجه سازمان استان واریز نموده و رسیدهای مربوطه را به سازمان استان تسلیم مینماید، از نحوه محاسبه حقالزحمه نظارت و تهیه و صدور شناسنامه فنی و ملکی در فصل پنجم این مجموعه شیوهنامه اعلام گردیده است) سازمان استان نیز پس از دریافت رسیدهای فوق نسبت به معرفی ناظران و تعیین ناظر هماهنگکننده ساختمان به مرجع صدور پروانه ساختمان و صاحب کار اقدام مینماید».
*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
قانونگذار در بند «۸» ماده (۲) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اصل دریافت حقالزحمه انجام خدمات مهندسی ساختمان را پذیرفته و به رسمیت شناخته است و با توجه به ظاهر و سیاق ماده (336) قانون مدنی، مهندسی ساختمان که خدمات تخصصی به ویژه نظارت بر ساختوساز را برعهده دارد برابر ماده (271) قانون مدنی دین باید به شخص داین یا به کسی که از طرف او وکالت دارد تأدیه گردد یا به کسی که قانوناً حق قبض دارد، بنابراین حقالزحمه ارائه خدمات فنی و نظارت بر ساختار و ساز باید بهخود مهندس یا ماذون از طرف او پرداخت شود. بنابراین عبارت «.... نمیتواند هیچ گونه رابطه مالی با مالک ایجاد کند...» با منطق و مفهوم قانون منطبق نیست.
*خلاصه مدافعات طرف شکایت:
با عنایت به اینکه تصویب آییننامه اجرایی در چارچوب صلاحیت هیئتوزیران بوده و بند «16-2-3» مبحث دوم مقررات ملی ساختمان و بند «2-5-5» مبحث مذکور با هدف رعایت اخلاق حرفهای و جلوگیری از اجتناب از تکفل همزمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی یا قبول منافع متعارض را فراهم میآورد وجود رابطه مالی بین مالک و مهندس ناظر ممنوع گردیده است. زیرا تضاد منافع ایجاد مینماید و پرداخت مستقیم حقالزحمه نظارت ازسوی مالک به ناظر باعث مفسده و برخلاف اصول مسلم حقوقی است مبنای تصویب ماده (25) آییننامه اجرایی ماده (33) دقیقاً براساس بند «15» ماده (15) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان میباشد.
*نظریه تهیهکننده گزارش:
برخلاف ادعای شاکی ماده (25) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مؤید اقدام مهندسین ناظر بدون دریافت حقالزحمه ارائه خدمات نیست، بلکه رابطه مستقیم مالی بین کارفرما و مالک با مهندس ناظر را به لحاظ ایجاد مفسده بهنحویکه در دفاع مشتکیعنه اعلام شده ممنوع اعلام کرده است. کارفرمایان پس از تعیین مهندسین مربوطه براساس صلاحیت و ظرفیت اشتغال مکلف به تودیع حقالزحمه در وجه سازمان نظام مهندسی ساختمان استان میباشند و حقالزحمه مهندسین توسط سازمان پرداخت خواهد شد و این امر و شیوه قانونی هیچ گونه تعارضی با مواد قانونی اعلامی توسط شاکی «مواد (336) و (271) قانون مدنی» ندارد. برابر ماده (37) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان بخشی از هزینههای سازمان استان از حقالزحمه دریافتی اعضا بابت ارائه خدمات مهندسی ارجاع شده از طرف سازمان تأمین خواهد شد، بنابراین ماده (25) مورد شکایت و بند «16- 2- 3» از مبحث دوم مقررات ملی ساختمان قابل ابطال بهنظر نمیرسد.
پرونده شماره هـ ت/0200080 مبنیبر درخواست ابطال ماده (25) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1383/4/17 هیئتوزیران و بند «16-2-3» مبحث دوم مقررات ملی ساختمان در جلسه مورخ 1402/5/22 هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیئت به اتفاق آرا بهشرح ذیل اعلامنظر کردند:
رأی هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
اولاً، براساس ماده (25) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال1383 هیئتوزیران مقرر شده: «ناظر نمیتواند مجری تمام یا بخشی از ساختمان تحت نظارت خود باشد، اما انجام نظارت ساختمان توسط طراح ساختمان بلامانع است. ناظر همچنین نمیتواند هیچگونه رابطه مالی با مالک ایجاد نماید یا بهنحوی عمل نماید که دارای منافعی در پروژه گردد». لذا براساس این ماده رابطه مستقیم مالی مابین کارفرما یا مالک با مهندس ناظر به لحاظ جلوگیری از توالی فاسدی که این امر در پی خواهد داشت منع شده و مفاد ماده مذکور دلالتی بر عدم دریافت حقالزحمه ازسوی مهندس ناظر ندارد و مالکین یا کارفرمایان پس از تعیین مهندسین ناظر براساس صلاحیت و ظرفیت اشتغال مکلف به تودیع حقالزحمه مربوط به امر نظارت بر روند احداث ساختمان در وجه سازمان نظام مهندسی ساختمان استان میباشند و متعاقباً حقالزحمه مهندسین ناظر نیز توسط سازمان مذکور پرداخت خواهید شد و این رویه قانونی تعارضی با مواد (271) و (336) قانون مدنی نیز ندارد.
ثانیاً، براساس ماده (37) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال1374 نیز مقرر شده: «هزینههای «سازمان» و ارکان آن از محل حق عضویتهای پرداختی اعضای صندوق مشترک سازمانهای استان، کمکهای اعطایی دولت، نهادها، اشخاص حقیقی و حقوقی، دریافت بهای ارائه خدمات پژوهشی، فنی و آموزشی، فروش نشریات و سایر مواد کمک آموزشی و مهندسی و درصدی از حقالزحمه دریافتی اعضا بابت ارائه خدمات مهندسی ارجاع شده از طرف سازمان تأمین خواهد شد»، لذا براساس حکم قانونگذار نیز بخشی از هزینههای سازمان نظام مهندسی ساختمان از و درصدی از حقالزحمه دریافتی اعضا بابت ارائه خدمات مهندسی ارجاع شده از طرف سازمان تأمین خواهد شد.
بنا بهمراتب مذکور ماده (25) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال 1383 هیئتوزیران و بند «16-2-3» مبحث دوم مقررات ملی ساختمان مبنیبر لزوم پرداخت مبالغ مربوط به حقالزحمه نظارت بر روند احداث ساختمان در وجه سازمان نظام مهندسی ساختمان استان و ممنوعیت پرداخت مستقیم آن ازسوی مالکین و کارفرمایان به مهندسین ناظر به جهت جلوگیری از مفسدههای احتمالی ناشی از این امر بوده و مغایرتی با مواد قانونی مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود اختیارات مرجع صدور آن نبوده و قابل ابطال نمیباشند. این رأی به استناد بند «ب» ماده (84) قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب سال 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رأی به استناد ماده (93) قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیمگیریهای آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
سعید کریمی، رئیس هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری
4- دادنامه به شماره: 140231390001867296، تاریخ تنظیم : 1402/07/22
*مـوضـوع شـکایت و خواسته : ابطال تبصره «۲» ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان
* شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت راه و شهرسازی به خواسته ابطال تبصره «۲» ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیئت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
تبصره «۲» ماده (24) آیین نامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان
دستورالعمل مربوط به نحوه ارجاع کار، نظارت، میزان حقالزحمه و نحوه دریافت و پرداخت آن و همچنین رفع اختلاف نظر بین ناظر و مجری، توسط وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ خواهد شد.
*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی بهموجب دادخواست تقدیمی اجمالاً توضیح داده است که تبصره «۲» ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان از این جهت موجب گردیده تا ارجاع کار نظارت غیر رقابتی و انحصاری باشد مغایر بند «۱۱» ماده (۱) قانون اجرایی سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی از لحاظ ایجاد محدودیت برای ورود به بازار بوده همین مغایر اصول (28) و (۴۴) قانون اساسی و ماده (92) و بند «20» ماده (۱) قانون اصل (۴۴) قانون اساسی میباشد و درخواست ابطال آن شده است.
*در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت بهموجب لایحه شماره 49727/230223 مورخ 1401/12/13 بهطور خلاصه توضیح داده است که :
در رابطه با ارجاع کار نظارت ازسوی نظام مهندسی استان نیز نباید از نظر دور داشت که اگر نظارت به قرارداد خصوصی بین مالک و ناظر واگذار شود، اهداف مورد نظر قانونگذار از وضع قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان حاصل نمیشود. گزارش ناظر مبتنیبر وظیفه وی مبنیبر مراقبت بر تأمین منافع ملی و اجتماعی در طول دوره ساخت و نه منافع شخصی کارفرما باید تنظیم شود و ناظر باید بر عملیات اجرایی ساختوساز در انطباق با مشخصات پروانه و نقشهها و مقررات ملی ساختمان نظارت داشته و در هریک از مراحل چهارگانه موارد تخلف احتمالی را به سازمان نظام مهندسی استان گزارش دهد. بر همین اساس، طبق ماده (۲۵) آییننامه مقرر شده که ناظر نمیتواند هیچ گونه رابطه مالی با مالک برقرار نماید و یا بهنحوی عمل نماید که دارای منافعی در پروژه گردد و این درحالی است که واگذار نمودن تعیین ناظر به کار فرما میتواند متضمن برقراری ارتباط مالی بین آنها و ایجاد منافع شخصی و تضییع مصالح عمومی باشد و مایه زیان جامعه را فراهم آورد.
مهندس عضو سازمان نظام مهندسی، هنگامیکه به نظارت میپردازد، درواقع امر، به تمهید وظایف حاکمیتی و همکاری با مراجع قانونی و سازمان نظام مهندسی و وزارت راه و شهرسازی میپردازد و لذا مقتضی است که ناظر به نمایندگی ازسوی سازمان نظام مهندسی عهده دار این مهم گردد که آرای سابقالصدور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز ناظر بر تأیید این موضوع است.
۳ - در تبصره «۲» ماده (۲۴) آییننامه معترضعنه صرفاً مقرر شده: «دستورالعمل مربوط به نحوه ارجاع کار، نظارت، میزان حقالزحمه و نحوه دریافت و پرداخت آن و همچنین رفع اختلافنظر بین ناظر و مجری، توسط وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ خواهد شد؛ لذا تبصره مورد شکایت اساساً مبتنیبر حکم مقرر در ماده (۲۴) آییننامه که انتخاب ناظر را از صلاحیتهای سازمان نظام مهندسی استان قلمداد نموده، صرفاً تعیین نحوه ارجاع کار به ناظر ازسوی سازمان نظام مهندسی استان را به دستورالعمل مصوب وزارت راه و شهرسازی واگذار نموده و ازاینرو، ابطال این تبصره، تغییری در اصل آنچه که موضوع حکم ماده (۲۴) آییننامه قرار گرفته و درواقع امر، ادعای شاکی بر مغایرت با اصول (۲۸) و (۴۴) قانون اساسی مبتنیبر آن شکل گرفته، ایجاد نمیکند.
پرونده شماره هـ ت/0200160 مبنیبر درخواست ابطال تبصره «۲» ماده (24) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1383/4/17 هیئتوزیران در جلسه مورخ 1402/7/9 هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیئت به اتفاق آرا بهشرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رأی هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
اولاً ماده (۲۴) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1383/4/17 هیئتوزیران به موجب رأی شماره 9310090905801959 مورخ 1393/12/11 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و رأی شماره 140109970906010483 مورخ 1401/7/27 هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مغایر قانون و قابل ابطال تشخیص داده نشده است.
ثانیاً مفاد تبصره «۲» ماده (۲۴) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1383/4/17 هیئت وزیران صرفاً ناظر بر تکلیف وزارت مسکن و شهرسازی نسبت به تهیه، تصویب و ابلاغ دستورالعمل مربوط به نحوه ارجاع کار، نظارت، میزان حقالزحمه و نحوه دریافت و پرداخت آن و همچنین رفع اختلافنظر بین ناظر و مجری میباشد.
ثالثاً نحوه ارجاع کار به مهندسین ناظر با در نظر گرفتن احکام مقرر در بند «۵» ماده (۲) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اصلاحی مصوب 1390 که براساس آن «بالا بردن کیفیت خدمات مهندسی و نظارت بر حسن اجرای خدمات.» یکی از اهداف و خطمشیهای قانون مذکور بوده و بندهای «۵» و «۸» ماده (15) قانون مذکور که براساس آن «نظارت بر حسن انجام خدمات مهندسی توسط اشخاص حقیقی و حقوقی در طرحها و فعالیتهای غیردولتی در حوزه استان و تعقیب متخلفان از طریق مراجع قانونی ذیصلاح» و «تنظیم روابط بین صاحبان حرفههای مهندسی ساختمان و کارفرمایان و کمک به مراجع مسئول در بخش ساختمان و شهرسازی در زمینه ارجاع مناسب کارها به صاحبان صلاحیت و جلوگیری از مداخله اشخاص فاقد صلاحیت در امور فنی» ازجمله وظایف و اختیارات هیئت مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان دانسته شده، تعیین میگردد.
بنا بهمراتب مذکور تبصره «۲» ماده (۲۴) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1383/4/17 هیئتوزیران مغایرتی با اصول (28) و (۴۴) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بندهای «۱۱» و «20» ماده (۱) و بند «۲» ماده (۴۴) و بند «۳» ماده (45) و ماده (92) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 مصوب 1386 همراه با اصلاحات و الحاقات بعدی نداشته و قابل ابطال نمیباشد. این رأی به استناد بند «ب» ماده (84) قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رأی به استناد ماده (93) قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیمگیریهای آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
سعید کریمی، رئیس هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری