نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
کارشناس گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
یکی از مسائلی که طی دهه های گذشته نظام برنامه ریزی و مدیریت شهری کشور را تحت تأثیر قرار داده است، روند فزاینده تخلفات ساختمانی است که به دلیل افزایش چشمگیر قیمت مسکن، عملاً تنبیهات و جریمه های در نظر گرفته شده برای پیشگیری از تخلفات نه تنها، ماهیت بازدارنده خود را از دست داده؛ بلکه به بخشی از مسیر و گردش کار رایج در ساخت وسازهای کشور مبدل شده است. شکل گیری و احداث ساختمان های ناایمن نوساز بدترین پیامد و مصداق این رویه فراگیر است که اگرچه شدت و فراگیری آن نسبت به کل تخلفات بسیار کمتر است، اما مانند حادثه تلخ مترو پل تبعات جبران ناپذیر جانی و مالی در پی دارد.
بنابراین بهبود سیستم نظارت بر ساخت وساز شهری، کاهش تشریفات و بوروکراسی اداری، اصلاح جرائم، بازنگری در ضوابط و مقررات، الزام شهرداری ها و ایجاد ضمانت اجرایی در اجرای آرای کمیسیون ماده (۱۰۰) قانون شهرداری تا حدودی ایجاد منابع درآمد پایدار شهرداری ها ازجمله مواردی است که می تواند به کاهش تخلفات ساختمانی در سطح کشور کمک بسزایی کند. در همین راستا گزارش حاضر، با هدف آسیب شناسی و تحلیل علل گرایش به تخلفات ساختمانی در کشور، بررسی آمار و حجم تخلفات صورت گرفته، تحلیل پیامدها و آثار تخلفات ساختمانی در شهرها و ارائه راهکارهای پیشنهادی کنترل و مقابله با این پدیده ارائه شده است. شایان ذکر است، موضوع این گزارش بر تخلفات ساختمانی در محدوده قانونی و حریم شهرها دلالت دارد و تخلفات ساختمانی مرتبط با خارج از حریم شهرها، مناطق آزاد، محدوده روستاها و... که حوزه قانونی و مصادیق متفاوتی دارد را شامل نمی شود.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
انحراف ساختوسازها از مقررات فنی، معماری و شهرسازی در شهرهای ایران واقعیتی آشکار و در حال گسترش است. علیرغم جریمههای در نظر گرفتهشده، همچنان در شهرها و بهویژه کلانشهرهای کشور در حال افزایش است. بهمنظور جلوگیری از بروز و گسترش تخلفات ساختمانی، لازم است ماهیت این مسئله و دلایل وقوع آن از هر جهت مورد بررسی قرار گیرد. نتایج بررسیها نشان میدهد بین نگرش درآمدزایی شهرداری به پدیده تخلف ساختمانی و به عبارتی فروش ضوابط و مقررات ساختوساز شهری، ناکارآمدی سیستم نظارت بر ساختوسازهای مسکونی و بوروکراسی اداری صدور پروانه و پایانکار ساختمان با وقوع تخلفات ساختمانی، همبستگی نسبتاً بالایی وجود دارد.
در حالت کلی عدم رعایت اصول شهرسازی، اصول فنی و استحکام بنا، عدم رعایت اصول بهداشتی و نادیده گرفتن ضوابط و مقررات نمای ساختمان از عمده بخشهای تخلفات در کشور تلقی میشوند. در رابطه با نهادها و قوانین ناظر و مرتبط به تخلفات، در درجه اول مراجع صدور پروانه (در رأس آنها شهرداریها)، سازمان نظام مهندسی و بهتبع آن وزارت راه و شهرسازی بهعنوان ناظر عالیه هستند که با ارائه مجموعه قوانین و مقررات ازجمله مقررات ملی ساختمان، قانون نظام مهندسی و کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری بهعنوان ناظر و مانع بر انجام تخلفات ظاهر میشود. بر این اساس با توجه به روشهای کشورهای مختلف که در برخورد با تخلفات دارند، لازم است در ایران نیز بهروزرسانی و تجدیدنظرهایی در تعاریف، دستهبندی و نوع برخورد با تخلفات ساختمانی صورت گیرد که این مورد نیازمند رهنمودهایی ساده و در عین حال علمی برای تشخیص تخلف و تعیین نوع برخورد با آن است.
مسئله حائز اهمیت در رابطه با چالش تخلفات ساختمانی، از بین بردن علل وقوع و همچنین کاهش آثار منفی تخلفات ساختمانی بر شهرهاست. به عبارتی در کنار تلاش برای رفع زمینههای بروز تخلفات، فرایند رسیدگی به تخلفات و اجرای رأی نیز باید در خدمت کاهش آثار تخلفات ساختمانی قرار گیرد و جرائمی که از این طریق اخذ میشود، صرف تأمین زیرساختها و خدمات شهری و اصلاح فضای کالبدی القا شده به شهرها شود.
علل وقوع تخلفات ساختمانی در ایران را میتوان در پنج حوزه اجتماعی، اقتصادی، قوانین و مقررات، برنامهریزی شهری و مدیریت دستهبندی کرد. به عبارتی نیاز روز افزون مسکن، افزایش قیمتها و کمبود تسهیلات، مقرونبهصرفه بودن تخلفات و منفعتطلبی افراد، ناکارآمدی، عدم شفافیت و عدم رعایت ضوابط و قوانین، ضعف طرحهای توسعه شهری و درنهایت مشکلات مدیریتی در بخش نظارت، کنترل، عدم اقدام و برخورد بهموقع و همچنین فقدان آموزش و آگاهیرسانی تخصصی و همگانی را میتوان از اهم علل و زمینههای بروز تخلفات ساختمانی در ایران برشمرد. همچنین هزینه بالای اخذ پروانه و گواهیهای ساختمان، بوروکراسی اداری فرایند صدور پروانه، عدم تناسب بین اختیارات و مسئولیت مجریان، نبود ضمانت اجرایی و ضعف در اجرای آرای کمیسیون ماده (100)، وابستگی شهرداری به درآمد حاصل از تخلفات ساختمانی، روند افزایشی ساختوساز و ناکارآمدی سیستم نظارت از دیگر علل آسیبزا در زمینه بروز تخلفات ساختمانی هستند که باید با اتخاذ راهکارهای مناسب در جهت کاهش و رفع این عوامل اقدام کرد.
طبق بررسیهای انجامشده، وقوع و تشدید تخلفات ساختمانی پیامدهای بسیاری در پی دارند که میتوان مهمترین آثار و نتایج بروز و تشدید تخلفات را در ابعاد اجتماعی، شهرسازی، خدماتی و زیرساختی، حملونقل شهری، زیستمحیطی، ایمنی و پدافند غیرعامل طبقهبندی کرد. ازجمله مهمترین آثار و تبعات تخلفات ساختمانی میتوان به افزایش پیشبینی نشده جمعیت، کاهش سطح سرویسدهی زیرساختها و تشدید ساختار فضایی نامتعادل توزیع کاربریها، ترافیک، آلودگی شهرها از نظر هوا، صدا و دید بصری، ایجاد مناظر نامناسب شهری، گسترش ساختمانهای ناایمن، افزایش خطرپذیری شهرها در برابر مخاطرات و... اشاره کرد.
مقدمه
در دهههای اخیر صنعت ساختوساز در کشور علاوهبر رفع ضروریترین نیازهای انسان، یکی از سودآورترین فعالیتهای اقتصادی بهشمار میرود و مقایسه ارقام نشاندهنده سهم عظیم سرمایهگذاریهای ملی عمرانی در پروژههای ساختمانی و صنایع وابسته به آن در سالهای اخیر است. در چنین شرایطی کنترل و نظارت بخشهای دولتی و عمومی بر بخش صنعت ساختمان ضرورت پیدا میکند تا محصول تولیدی آن از حداقل کیفیتهای مورد انتظار برخوردار باشد. عدم رعایت ضوابط، طرحها و برنامههای از پیش تعیینشده شهری، تغییر و جایگزینی قانونی و غیرقانونی ضوابط ساختمانی توسط مدیریت شهری امری است که علاوهبر جوامع جهان سوم در جوامع پیشرفته نیز گزارش میشود [1]. در ایران نیز قانونگریزی ساختمانی واقعیتی ریشهدار و در عین حال گسترده است که با رشد شهرنشینی و افزایش تقاضای مؤثر در صنعت ساختوساز خصوصاً در کلانشهرهای مواجه با محدودیت فضایی بهطور تصاعدی در حال افزایش است. درواقع تخلفات ساختمانی یکی از نمودهای بارز ضعف در قابلیت اجرای ضوابط ساختوساز شهری است که در حال حاضر بهدلیل سطح فراگیر و آثار بلندمدت و پایدار آن در کشور از مهمترین ناهنجاریها و چالشهای شهری خصوصاً در کلانشهرهای در حال توسعه محسوب میشوند. برخورد و حل این معضل در سیستم مدیریتی ناکارآمد به آسانی امکانپذیر نیست و نیازمند عزم جدی و تلاش مستمر و مبارزه مستمر با روزنههای بروز فساد اداری و مالی است [1] [2] [3].
در زمینه گونهشناسی تخلفات ساختمانی میتوان گفت به تعداد مقررات و ضوابط ساختوساز شهری، انواع مختلفی از تخلفات ساختمانی میتواند وجود داشته باشد، همچنین تغییر قوانین میتواند تعریف بناهای غیرقانونی را تغییر دهد و عملی که امروز یک تخلف ساختمانی نامیده میشود، در زمان دیگر و با تغییر ضوابط ممکن است امری قانونی محسوب شود و یا بالعکس.
امروزه مهاجرت بیرویه به شهرها و توسعه شتابان و سریع فضای کالبدی شهرها در یک دوره زمانی کوتاهمدت باعث گسترش ناموزون و غیراصولی ساختمانها و بروز نارساییهای زیادی در کیفیت و کمیت ساختوساز در شهرها شده است. علاوهبر آن احداث بنای مازاد بر پروانه، بورسبازی زمین و مسکن و وقوع تخلفات ساختمانی یکی از مهمترین آسیبهایی است که از سیاست تأمین در آمد شهرداریها از محل عوارض فروش تراکم ساختمانی و تغییر کاربری از اوایل دهه ١٣٧٠ ناشی شده است.
نکته مهم دیگری که بر اهمیت ساختوسازهای شهری در ایران و نظارت بر آن میافزاید، خطر زلزله است. زیرا کشور ایران بهدلیل قرارگیری بر روی کمربند زلزله آلپ - هیمالیا یک منطقه زلزلهخیز بهشمار میرود و قریب به 80 درصد شهرهای کشور در معرض خطر زلزله هستند. از طرفی با افزایش روزافزون تراکم شهرها، آسیبپذیری سرمایههای مادی و معنوی در کشور افزایش یافته است و حفظ این سرمایهها و همچنین تأمین رفاه، آسایش، ایمنی و بهداشت شهروندان تا حد زیادی به نظارت و کنترل بر فعالیتهای ساختمانی و میزان توجه به طراحی، ساخت و بهرهبرداری از ساختمانها بستگی دارد. شواهد و بررسیهای به عمل آمده از شدت تلفات مالی و جانی در زلزله اخیر ترکیه، علیرغم شدت بالای زلزله، حاکی از عدم رعایت قوانین و مقررات ساختوساز، زد و بند سازندگان با مهندسان ناظر و چشمپوشی نهادهای نظارتی این کشور و صدور مجوز پایانکار برای ساختمانهای ناایمن و فاقد پروانه و پایانکار در پی اجرای قانون «صلح پهنهبندی» و... بوده است که باید از این واقعه فاجعهبار درس آموخت و با اتخاذ تدابیر جدی برای پیشگیری از تشدید خسارات ناشی از حوادثی این چنین در کشور گام برداشت.
فرونشست زمین پدیده دیگری است که تقریباً تمام استانهای کشور با آن مواجه هستند و در برخی مناطق ازجمله استانهای اصفهان، تهران، کرمان و خراسان رضوی بهحد بحران رسیده است. بروز و تشدید این پدیده علاوهبر برداشت بیش از حد و کاهش آبهای زیر زمینی، درنتیجه مداخلات نادرست و غیراصولی ازجمله اشغال و پوشش اراضی نفوذپذیر و تغذیهکننده سفرههای آب زیرزمینی (آبخوانها) و اجرای غیراصولی طرحهای عمرانی اتفاق میافتد. همچنین ساختوساز غیرمجاز و بدون رعایت ضوابط و محدودیتها در حریم و بستر رودخانهها میتواند منجر به بروز و تشدید سیل و همچنین افزایش خسارات جانی و مالی ناشی از آن در این مناطق شود [4] .
آمارهای جدید شهرداری تهران درباره میزان تخلفات ساختوساز در پایتخت طی سال 1400 نشان میدهد که ساختوسازها رشد قابلتوجهی را داشته و میزان تخلف در ساختوساز نیز پنج درصد از سال 1399 تا 1400 افزایش پیدا کرده است [5] . همچنین نمونههای شاخص و شناخته شده مانند فروریختن ساختمان مترو پل، پلاسکو، آتشسوزی بیمارستان سینا اطهر و برجها و انبارهای مسکونی و تجاری و زلزله اخیر شهرستان خوی، خسارت و فجایع بعد از آن را میتوان مشاهده کرد. در همین راستا نیز سلسله گزارشهای کارشناسی در زمینه لزوم رعایت آییننامهها و قوانین مرتبط با ساختوساز و پدیدههای مختلف و تحلیل آثار و تبعات آن مانند سیل سال 1398 [4] و فرونشست زمین [6] [6] و... توسط گروه عمران و شهرسازی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی انجام گرفته و یا در دست مطالعه و اقدام هستند.
بهطور کلی با توجه به تأثیر 9برابری اقدامات پیشگیرانه در کاهش هزینههای جبران خسارات ناشی از وقایع طبیعی و انسانساخت [7]، انتظار میرود توجه بیشتری به بحث جلوگیری از بروز تخلفات ساختمانی مبذول شود، زیرا بهطور مستقیم و غیرمستقیم مسئله ایمنی و پدافند غیرعامل را تحتتأثیر قرار میدهد و منجر به تشدید خسارتپذیری در برابر مخاطرات میشود.
توسعه تخلفات ساختمانی در بلندمدت آثار منفی جبرانناپذیر در پی دارد که ضمن ایجاد فضاهای نابسامان و رشد بیقواره شهری موجب نارسایی پیکره شهرها، مخدوش شدن سیمای شهری، افزایش ساختمانهای ناامن، اختلال در آسایش شهروندان و افزایش آسیبپذیری شهری میشود. ازجمله مهمترین عوامل افزایش تخلفات ساختمانی در شهرها میتوان به رشد بیرویه جمعیت و افزایش مهاجرت به شهرها، افزایش قیمت مسکن و مصالح، سودجویی و منفعتطلبی مالکان و انبوهسازان، ناکارآمدی و عدم انطباق مقررات و طرحهای توسعه شهری با نیازهای روز و نقص قوانین شهری، عدم شفافیت و جامعیت ضوابط و مقررات، عدم نظارت کافی بر ساختوسازهای شهری و عدم رعایت استانداردها و ضوابط ساختوساز اشاره کرد. همچنین عدم بازدارندگی آرا کمیسیون ماده (100) مبنیبر اخذ جریمه و عدم صدور حکم تخریب در اکثر موارد، فقدان منابع پایدار شهرداریها، عملکرد ضعیف شهرداری و سازمان نظام مهندسی در گزارش بهموقع و برخورد با تخلفات، طولانی بودن فرایند صدور پروانه ساختمانی، مسکنسازی شتابزده بدون اخذ پروانه ساخت، غلبه کاربریهای مسکونی بر کاربریهای عمومی و خدماتی، استفاده غیرقانونی از خدمات شهری و... از دیگر عواملی هستند که موجب افزایش تخلفات ساختمانی در کشور میشوند [3] [8].
ازسوی دیگر، برخی قوانین ازجمله بند «ت» تبصره «۶» قانون بودجه سال1402، اگرچه در راستای رفع مشکلات اداری، تسهیل امور و کمک به اقشار مختلف مردم وضع شده است، اما مواردی از این دست در بلندمدت منجر به ایجاد تصور غلط نسبت به سهولت در انجام تخلفات با امکان پرداخت جرائم و درنتیجه تشدید تعداد و حجم تخلفات ساختمانی خواهد شد.
شایان ذکر است برخی صاحبنظران، موضوع عملکرد کمیسیونهای ماده (5) قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران را نیز در زمره تخلفات ساختمانی در نظر میگیرند که برداشت صحیحی نیست. اگرچه نقد جدی به عملکرد این کمیسیونها وارد است، اما در دسته تخلف ساختمانی قرار نمیگیرند، بلکه موضوع مغایرت با طرحهای توسعه شهری مصوب مطرح است. درواقع یکی از علل عدم تحقق طرحهای شهری در کشور که بهنوعی انحراف از برنامه توسعه پیشبینی شده برای شهر است، عملکرد کمیسیونهای ماده (5) قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران میباشد. تصمیمات و مصوبات این کمیسیونها در موارد بسیاری مغایر با اصول طرحهای توسعه است. برای مثال تغییر کاربریهای خدماتی غیرانتفاعی به مسکونی و یا سایر کاربریهای انتفاعی، بدون تعیین جایگزین کاربری خدماتی غیرانتفاعی، موضوعی است که در موارد متعددی در مصوبات کمیسیونهای ماده (5) قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران به چشم میخورد و با تصویب یکی از این پروندهها، املاک مجاور با استناد به این تغییر در صدد تغییر کاربری خود برمیآیند. از دیگر تبعات ناشی از عملکرد این کمیسیون میتوان تشدید بلند مرتبهسازی، بحث اشراف و نقض محرمیت، ناهمگونی ساختمانها، آشفتگی سیما و منظر شهری، عدم رعایت اصول پدافند غیرعامل و امداد و نجات در معابر کمعرض میتوان اشاره کرد. از دیگر تخلفات شایع در سطح کشور، تصرف غیرقانونی زمین در اطراف شهرها است که حاشیهنشینی اطراف چابهار از بزرگترین نمونههای آن است. همچنین تخلفات ناشی از اعلامنظر کمیسیون ماده (7) شهرداری (کمیسیون تشخیص باغات) درخصوص قطع درختان و از بین بردن فضای سبز از موارد دارای اهمیت و قابل بررسی است که در دسته تخلفات ساختمانی و مفاد این گزارش قرار نمیگیرد.
در این گزارش ابتدا به معرفی و دستهبندی انواع تخلفات ساختمانی در کشور و تشریح وضعیت موجود از نظر حجم تخلفات و آمار پروندههای ثبت شده ارائه گردیده و سپس به بررسی نقش قانون و نهادهای نظارتی در کنترل و نظارت بر ساختوساز شهری در ایران، ابعاد و نقش ماده (100) قانون شهرداریها و تحلیل نظامهای قانونی در سایر کشورها پرداخته شده است. مباحثی که در ادامه این گزارش مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است، علل و زمینههای بروز و تشدید تخلفات و به عبارتی آسیبشناسی موضوع و همچنین پیامدها و تبعات ناشی از آن در ابعاد مختلف است. در بخش پایانی نیز راهکارها و اقدامات پیشنهادی در راستای کاهش و کنترل تخلفات ساختوساز در کشور ارائه شده است.
شکل 1. قلع و قمع ساختمان |
۲. پیشینه پژوهش
2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط
در رابطه با اهمیت بازبینی آییننامهها و مقررات ساختمانی و ارتقای سطح ایمنی ساختمانها، گزارشهایی [10] [11] [12] ، در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی تهیه شده که در آن به بررسی وضعیت موجود آییننامهها و مقررات داخلی در حوزه طراحی و اجرای ساختمان و ارائه نقدها و پیشنهادهایی در راستای ارتقای کارآمدی این مقررات میپردازد. وجود برخی تناقضها بین مباحث و آییننامههای مختلف و ضرورت هماهنگی مقررات ملی با سایر استاندارهای موجود در کشور، لزوم استفاده گسترده از نتایج تحقیقات دانشگاهی داخلی در تدوین مباحث، فرایند به روزآوری مقررات ملی ساختمان براساس نیازهای ملی، آمایشی و منطقهای و ارائه نقدها و پیشنهادهایی برای افزایش کارآمدی مباحث مقررات ملی، ازجمله مباحث 19 و 22 و همچنین پیشنویس مبحث 23 مقررات ملی ساختمان ازجمله مواردی که در این گزارشها به آن پرداخته شده است.
از طرفی، فقدان یک نظام سازمانیافته و ناظر بر فعالیتهای عمرانی در شهرها موجب ایجاد نابسامانیها و مشکلات فراوان میشود. تخریب محیط زیست، استاندارد نبودن ساختوسازها و عدم رعایت اصولی فنی و عدم تأمین محیط مطلوب برای سکونت شهروندان، ازجمله تبعات فقدان یک نظام مهندسی پویا و مستقل در زمینههای ساختمان، معماری و شهرسازی است که ابعاد قانون نظام مهندسی ساختمان و کنترل ساختمان اصلاح برخی مواد آن در گزارشهای متعدد [13] [14] [15] [16] [17] [18] در این مرکز مورد بررسی قرار گرفته است.
همچنین ماده (100) قانون شهرداری که در سال 1345 بهمنظور کنترل و کاهش تخلفات ساختمانی نسبت به طرحهای شهری مصوب، تدوین شده از جهات مختلف با شرایط امروزی در حوزه ساختوساز و پیچیدگیهای فنی و اجرایی آن تفاوت دارد و بعد گذشت بیش از ۶دهه از تاریخ تصویب، علیرغم اعمال مواد الحاقی، تغییرات و اصلاحات انجامشده بر آن، با توجه به تغییرات کامل محیطی، روند شهرنشینی فزاینده و تغییر مسائل و اولویتهای شهری، همچنان نیازمند بروز رسانی و تدوین مجدد است. بروز تخلفات گسترده (از حیث تعداد و فراوانی) و شدت تخلفات (از حیث مغایرت با پروانه ساختمانی، مقررات ملی ساختمان و ضوابط و مقررات طرحهای توسعه شهری) یکی از دلایل مهم وضعیت نابسامان معماری و شهرسازی و شکلگیری فساد مالی و اداری در حوزه شهرداری و نظام مهندسی ساختمان است که طی گزارشهایی [19] [20] [21] [22] در سنوات مختلف توسط مرکز پژوهشهای مجلس موضوع قانون ماده (100) شهرداری و اصلاح مواد این قانون بهطور مفصل مورد بحث و بررسی قرار داده است.
شهرداری بهعنوان مهمترین نهاد مدیریت توسعه شهری وظایف خطیری در پیشرو دارد. افزایش رو به رشد تعداد شهرها و جمعیت شهرنشینی، وظیفه شهرداریها را بهعنوان ارائهکننده خدمات و زیرساختهای شهری، بهخصوص در حوزه کنترل و نظارت بر توسعه شهری در قالب ساختوساز بیشازپیش بااهمیتتر میکند. شهرداریها بهعنوان مؤثرترین ارگان تصمیمگیر در زمینه ساختوساز شهری، نظام هدایت و کنترل امور ساختوساز و اجرای طرحهای مصوب شهرسازی در داخل شهر را نیز برعهده دارند. در سال 1345 قانون اصلاح تعدادی از مواد و الحاق چند ماده به قانون شهرداری تصویب شد. در ماده (100) این قانون آمده است که مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام قانونی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری بهوسیله مأموران خود میتواند از عملیات ساختوساز ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه، اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری کند. بهعلاوه براساس ماده (99) قانون شهرداری، شهرداری علاوهبر آنکه مکلف به تعیین حدود حریم و تهیه نقشه جامع شهرسازی برای حریم شهر میباشد، تهیه مقررات برای کلیه اقدامات عمرانی از قبیل قطعهبندی و تفکیک اراضی، خیابانکشی، ایجاد باغ و ساختمان، ایجاد کارگاه و کارخانه و... را نیز در دستور کار قرار داد. با توجه به موارد مذکور قوانین ملاک عمل شهرداری برای مدیریت بر ساختوساز از مرحله صدور پروانه گرفته تا صدور پایان ساختمان و نظارتهای دورهای بعد از آن در قالب قانون شهرداری، قانون نوسازی و عمران شهری بیان شده است.
یکی از مسائل مهم درخصوص تخلفات، تعارض میان طرحها، مقررات و قوانین مختلف است. برای مثال درخصوص درب پارکینگ ممکن است که ضابطه طرح تفصیلی با مقررات ملی ساختمان متفاوت باشد. برخی معتقدند که طرح تفصیلی بهواسطه اینکه مصوب کمیسیون ماده (5) و ذیل قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری مصوب سال ۱۳۵۱ مجلس است، بر مقررات ملی ساختمان که ذیل ماده (33) قانون نظام مهندسی تعریف و مصوب هیئت وزیران است، ارجح است، اما برخی دیگر، اعتقاد دارند که مقررات ملی ساختمان ارجحیت دارد. اختلافاتی از این دست موجب میشود تا راههای نامشروع تخلف باز باشد و شهرداری براساس منفعتش در جایی به طرح تفصیلی و در جایی دیگر به مقررات ملی ساختمان استناد کند.
شکل 2.
|
|||
|
۳. انواع تخلفات ساختمانی
3-1. تخلفات ساختمانی براساس ضوابط و اصول شهرسازی
براساس تعریف اگیلار (2008) تخلف ساختمانی جرم یا رفتار ضد اجتماعی است که میتواند شرایطی ناامن ایجاد کند. تفاوت اصلی تخلفات ساختمانی با سایر جرائم، نمود تخلفات ساختمانی در ساختمان یا زمین شهری و امکان قطع انتساب آن به مجرم است. به عبارتی هرگونه سرپیچی از قوانین و مقررات فنی، معماری و شهرسازی در طی فرایند ساختوساز را تخلف میگویند که این تخلف میتواند تخطی از مفاد پروانه ساختمان، نقص یا عدم اجرای صحیح و کامل مقررات و جزییات یا اجرای عملیات ساختمانی بدون اخذ پروانه باشد. اساساً این ضوابط و مقررات برای تضمین کیفیت زندگی در شهر و ساختمانهای شهری و رعایت عدالت و منافع عمومی تدوین شدهاند. لذا میتوان گفت تخلف ساختمانی عبارت است از بیاعتنایی به قانونمندیهای موجود در عرصه ساختوسازهای شهری و عدول از مقررات و ضوابط ساختمانسازی. اگرچه در بسیاری موارد علت بروز تخلف ساختمانی، سودجویی متخلفین تا حدودی همان تعریف تخلف در قانون میباشد که راه را برای انجام آن هموار کرده و شخص را به ترجیح منافع شخصی بر منافع عام سوق میدهد. درصورتی که بهصورت مشابه در برخی از کشورها مفهومی بهعنوان تخلف ساختمانی تعریف نشده است و بر همین اساس تخلفی هم صورت نمیگیرد، با این اوصاف عدم شفافیت مقررات، قوانین و ضوابط شهرسازی، ناآشنایی شهروندان با اصول و قوانین لازمالرعایه، نبود نظارت و کنترل دقیق و مستمر، مشکلات اجتماعی و ناتوانی بعضی شهروندان در اجرای اصول و قوانین عوامل اصلی تخلفات ساختمانی و یا تشدیدکننده آن مصوب میشوند [9].
اگرچه در بسیاری از تحلیلها یکی از اهداف و انگیزههای وقوع تخلفات سودجویی عنوان شده، اما اساساً کسب سودِ بیشتر، برای هر شخصی میتواند هدف و انگیزه اصلی باشد. درحالی که مسیرهای متنوعی برای کسب سود متصور است، علت اصلی انجام تخلفات، استفادههای سوء از ضعفها و خلأهای قانونی (برای مثال تبصرههای کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری) کسب سود یا سختگیریهای بسیار زیاد در مسیر مشروع و قانونی است. بر همین اساس قانونگذار میتواند در تعریف و ایجاد مسیرهای قانونی یا غیرقانونی دریافت سود مؤثر باشد. لذا انتظار میرود سیاستگذار یا دستگاههای متولی، راههای نامشروع را مسدود کنند، بهصورتی که مسیر غیرقانونی، غیرممکن و تعریف نشده باشد. برای مثال در بحث تخلفات تا زمانی که برخوردی بهجز قلع و قمع یا جریمه بازدارنده در رابطه با تخلفات در نظر گرفته نشود و منفعت انجام تخلف بیشتر از جریمه ناشی از آن باشد، بسیاری از مالکان یا سازندگان را به سمت انجام تخلفات سوق میدهد.
3-2. انواع تخلفات ساختمانی در چارچوب مفاد ماده (100)
قانون شهرداریها[1]
انواع تخلفات ساختمانی براساس ماده (100) قانون شهرداری و تبصرههای ذیل آن بهشرح زیر قابل تشخیص است:
انواع تخلفات ساختمانی در نواحی شهری بدون در نظر گرفتن داشتن یا نداشتن پروانه ساختمانی به پنج گروه اصلی تقسیم میشود [10]:
مصداق هر گروه از تخلفات بالا بهشرح زیر برشمرده میشود:
شکل 3. انواع تخلفات ساختمانی همراه با جزییات بیشتر [10] |
در ادامه به جزییات بیشتر همراه با مثال کاربردی از تخلف در جدول زیر اشاره شده که برای هر تخلف توضیحات مختصری نیز ارائه شده است.
تخلف |
شامل |
مثال |
عدم رعایت اصول شهرسازی |
عدم رعایت کاربری مصوب طرحهای توسعه شهری |
- احداث بنای مسکونی در کاربریهای غیرمسکونی. - احداث بنای غیرمسکونی در کاربریهای مسکونی و یا کاربریهای مغایر. - تخریب بنای قدیمی و نوسازی بنا در کاربریهای مغایر. - تبدیل کاربری ساختمان (بعداز احداث) برخلاف مصوبات طرحهای شهری و پروانه ساختمانی. |
رعایت نکردن تراکم مصوب طرحهای توسعه شهری نظیر |
- احداث ساختمان با زیربنای بیش از حد تعیینشده در پروانه ساختمانی و تراکم مجاز. طرحهای توسعه شهری. - نادیده گرفتن سطح فضای باز مورد نیاز. - رعایت نکردن حداکثر تعداد طبقات. - توسعه ساختمان بیش از تراکم تعیینشده. - تخریب نکردن ساختمانهای قدیمی در ملک نوسازی شده. |
|
رعایت نکردن شبکههای ارتباطی
|
- احداث بنا در مسیر شبکههای ارتباطی پیشنهادی. - رعایت نکردن عقب نشینی برای تعریض خیابانهای موجود. - تجاوز به شبکههای ارتباطی. |
|
حذف پارکینگ و یا نامناسب بودن آن |
- جایگزینی فضای پارکینگ با کاربریهای دیگر، ازجمله تبدیل پارکینگ به مغازه با واحد سکونتی. - عدم تأمین تعداد پارکینگ مورد نیاز با توجه به مساحت، کاربری و تعداد واحد ساختمان. |
|
عدم رعایت اصول فنی و استحکام بنا |
تخلفات مربوط به استحکام بنا |
کلیه تخلفاتی که در اثر آن پایداری ساختمان در برابر حوادث کاهش مییابد و یا باعث ناپایداری ساختمان شده و از عمر مفید آن میکاهد. - نادیده گرفتن مقررات ساختمانی لازمالرعایه نظیر آییننامه 2800. - رعایت نکردن محاسبات فنی و پیشنهادهای فنی ناظر در هر مرحله. - استفاده از مصالح ساختمانی نامناسب. |
تخلفات مربوط به ایمنی ساختمان در برابر حریق |
- احداث نکردن پله فرار. - تعبیه نکردن امکانات مربوط به اطفای حریق در ساختمان براساس پروانه صادره. |
|
عدم رعایت اصول بهداشت |
- نبود امکان تهویه مناسب. عدم رعایت ضوابط آسانسور. عدم رعایت ضوابط مربوط به فاضلاب و دفع آبهای سطحی. - پیشگیری نکردن از نم و رطوبت. - نبود نورگیر مناسب. |
|
سایر تخلفات |
- استفاده نامناسب از ساختمان، نظیر استفاده از پیلوت و انباری برای سکونت. - عدم رعایت ضوابط ویژه مربوط به ساختمانهایی با کاربری عمومی (آموزشی، بهداشتی و اداری). - تخلفات موردی مربوط به قانون تملک ساختمانها مانند تصرف فردی مشاعات. - توسعه مساحت آپارتمان با الحاق راه پله و بالکن. |
۴. نهادهای مرتبط در امر نظارت بر تخلفات ساختمانی و نظامهای قانونی در سایر کشورها
4-1. عوامل مؤثر و کلیدی در صنعت ساختوساز کشور
به با توجه به سهم بالای جمعیت شهری کشور و همچنین متمرکز شدن فعالیتهای اداری، صنعتی، بهداشتی و... در شهرها، بخش عمده و اصلی ساختمانهای کشور در شهرها ساخته شدهاند. در چنین شرایطی کنترل و نظارت بخشهای دولتی و عمومی بر بخش صنعت ساختمان که محصول تولیدی آن بهعنوان کالا عرضه میشود ضروری بهنظر میرسد و لازم است از سرمایه عظیمی که در این زمینه بهکار گرفته شده است، بهرهبرداری بهینه صورت گیرد و محصول تولید آن از حداقل کیفیتهای انتظاری برخوردار باشد؛ بنابراین برای حفظ منافع عمومی و حقوقی افراد و همچنین برای تأمین رفاه، آسایش، ایمنی و بهداشت شهروندان، نظارت و کنترل فعالیتهای ساختمانی ضروری بهنظر میرسد [3]. در این زمینه ارکان و نهادهای مؤثر بر امور عمران شهری و کنترل و هدایت ساختوسازهای شهری که بهعنوان ذینفع یا ذینفوذ نقش مؤثری ایفا میکنند در زیر به آنها اشاره شده است:
1-1-4. شهرداری
براساس ماده (۱) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، مصوب سال 1384 و ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مراجع صدور پروانه (و در محدوده شهرها شهرداریها)، مسئول کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان هستند و مسئولیت حفظ منافع همگانی را در زمان احداث ساختمان بهعهده دارند. دایره بازرسی فنی شهرداری با صدور پروانه ساختمانی، ملزم کردن کارفرما به تعیین مهندس ناظر، جلوگیری از تخلفات براساس قوانین موجود و انطباق نقشهها با پروانه صادر شده را انجام میدهد. شهرداری با در اختیار داشتن اهرمهای کنترلگر و بازدارنده مانند کمیسیون ماده (100) شهرداری در برخی موارد نتوانسته بهنحو احسن وظیفهی بازدارندگی و ممانعت از تخلف را پیادهسازی کند.
2-1-4. وزارت راه و شهرسازی
مبتنیبر ماده (35) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، وزارت راه و شهرسازی مسئولیت نظارت عالیه بر اجرای ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان در طراحی و اجرای تمامی ساختمانها و طرحهای شهرسازی و عمرانی شهری که اجرای ضوابط و مقررات مزبور در مورد آنها را برعهده دارد. حال این وزارتخانه با توجه به وظایف و رسالت قانونی خود در امر مسکن و شهرسازی و با استناد به قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، وظیفه حاکمیتی نظارت خود را از طریق سازمانهای نظام مهندسی ساختمان در سطح کشور، برای ارجاع کار به مهندسان در بخشهای مختلف ساختوساز اعم از طراحی، اجرا، نظارت و... اعمال میکند. بهطوری که امور ساختوساز بهدست کارگران، کاردانان، طراحان، ناظران و مجریان ساختمان به انجام برسد. همچنین اهرمهای قانونی برای ملزم ساختن کارفرمایان بخش خصوصی بهمنظور اجرای قانون مقررات ساختمانی و شهرسازی و دیگر آییننامههای ساختمانی و شهرسازی ضروری را فراهم آورد تا مهندسان – که براساس قانون یادشده مسئولیت فنی و حقوقی اجرای این مقررات را برعهده دارند– ضمانت اجرایی برای اعمال مسئولیت خود در اختیار داشته باشند. سیاستگذاری وزارت راه و شهرسازی و نقش ارشادی و کنترلکننده این وزارتخانه درزمینه ارتقای فناوری ساخت، صنعتی شدن حرفه ساختمانسازی، الگوی مسکن، ضوابط شهرسازی و انبوهسازی و... در ارتقای کیفیت ساختمان نقش تعیینکنندهای دارد که با توجه به میزان اثرگذاری این سازمان میتواند نقش بسزایی را در پیشگیری از وقوع تخلفات داشته باشد که گاهاً در برخی موارد مشاهده میشود اختیاراتی از طرف راه و شهرسازی به دستگاههای ذیربط مانند سازمان نظام مهندسی داده میشود که در صورت اقدام مستقیم وزارت راه و شهرسازی میتواند اثرگذاری بسیار بالاتری را در اجرای قانون و پیشگیری از وقوع تخلف داشته باشد.
3-1-4. سازمان نظام مهندسی ساختمان
سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور با توجه به قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب اسفندماه سال 1374) تأسیس شده است. با توجه به حوزه شمول قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمانی، حدود وظایف و اختیارات هیئت مدیره این سازمان بسیار گسترده و مهم است. این سازمان در هریک از استانهای کشور نیز سازمان نظام مهندسی ساختمان استان را با حضور مهندسان صاحب صلاحیت از رشتههای اصلی مهندسی (معماری، عمران، تأسیسات مکانیکی، تأسیسات برقی، شهرسازی، نقشهبرداری و ترافیک) تأسیس میکند. با توجه به تحولات حوزه ساختوساز از دهه 1370 شمسی تاکنون و تغییر ساختار اقتصادی، نظامات فنی و اجرایی و الزامات اجتماعی و سیاسی، مبتنیبر نظرات مهندسان درگیر با پروژهها و کارشناسان این حوزه، باید ضمن بازنگری و اصلاح برخی از قوانین سازمان نظام مهندسی (با هدف روزآمد کردن مسائل و افزایش) میزان اثرگذاری و اعمال نفوذ سازمان را در پیشگیری از وقوع تخلفات ساختمانی و اجرای کامل مقررات ساخت بیشتر کرده و همچنین با تفویض برخی از اختیارات شهرداریها و وزارت راه و شهرسازی به سازمان نظام مهندسی بهعنوان مرجع اصلی و مقدم کلیه امور مهندسین کشور اثرگذاری این سازمان را تخصصیتر، بهتر و عمیقتر کرد. اساساً ماهیت تعریف سازمان نظاممهندسی، کنترل بر عملکرد ناظران است که مشغول به فعالیت در عرصه ساختوساز هستند و تلاش برای ارتقای کیفیت ساختمانها با گسترش مباحث علمی و آموزش مهندسان و بعضاً در سالهای اخیر، خروج از این مسئولیت محوری در عملکرد این سازمانها مشاهده میشود. ازاینرو تغییرات در برخی مفاد قانون تأسیس این سازمان پیشنهاد میشود. بهطور خلاصه برخی از اهداف تأسیس سازمان نظام مهندسی عبارتند از: [3]
4-1-4. وزارت کشور
وزارت کشور توزیع اطلاعات فنی و اداری و پیشرفتهای جدید در اداره و ایمنی شهر، مسئولیت ارتقای کیفیت کار شهرداریها را درزمینه مسائل مختلف و ازجمله کنترل ساختمان را برعهده دارد. وزارت کشور از طریق معاونت فنی و دفاتر فنی استانداریها با تقویت توان علمی و فنی بازرسان فنی شهرداریها، میزان کنترل بر کیفیت ساختمانهای شهری و رعایت مقررات ملی ساختمانی را گسترش میدهد. امروزه بخش عمدهای از وظایف این نهاد بهوسیله سازمان شهرداریهای کشور انجام میشود.
5-1-4. سرمایهگذاران، مالکان و کارفرمایان و کارآفرینان
ساختمانها در بخش خصوصی، با سرمایه و تصمیم این گروه احداث میشود. آگاهی این گروه نسبت به مسئولیتهای خود در احداث ساختمان، مسائل کنترل ساختمان، جلب علاقه و اعتقادشان به رعایت اصول فنی، معماری و شهرسازی، تأثیر زیادی در کنترل ساختمان دارد.
6-1-4. پیمانکاران و سازندگان، مهندس مجری و انبوهسازان
اجرای ساختمان بهعهده مجری ذیصلاح و سازندگان است که قسمتی را خودشان میسازند و قسمتهایی را نیز به پیمانکاران جزء محول میکنند.
7-1-4. مهندس ناظر و طراح
طراح مسئولیت تهیه نقشههای معماری، سازه، تأسیسات و ناظر مسئولیت نظارت بر حُسن اجرای عملیات ساختمان طبق مقررات ملی ساختمان را بهعهده دارند. با این اختلاف که انتخاب طراح برعهده مالک و انتخاب ناظر برعهده سازمان نظام مهندسی ساختمان استان است.
8-1-4. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
طبق قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، این وزارتخانه مرجع صدور پروانه مهارت حرفهای برای کارگران دستاندرکار ساختمان است. همچنین مسئولیت نظارت بر حُسن فعالیت، بیمه و سایر مسائل مربوطه به کارگران در حوزه ساختمان برعهده این وزارتخانه است.
9-1-4. سایر
شامل بنگاههای املاک، صاحبان قدرت و نفوذ محلی و ملی (امضاهای طلایی)، صاحبان ثروت و سرمایه، مهندسین مشاور تهیهکننده طرحهای شهری و سازمانهای بیمه و سازمانهای تأمینکننده منابع مالی.
4-1-10. مرور اجمالی بر نظامهای قانونی حاکم بر ساختوساز در برخی از کشورهای مختلف
یکی از وظایف مهم مدیریت شهری در غالب شهرهای جهان، نظارت بر ساختوسازهای شهری و تضمین رعایت قانون یا ضوابط موجود در اینخصوص نهاده شده است. به این منظور در کشورهای مختلف از راهکارهای مختلفی برای کنترل ساختوساز شهری نظیر بازدیدهای مستمر دورهای یا اتفاقی، الزامی کردن اخذ مجوز ساختمانی، کنترل از طریق شرکتها یا مأمورین متخصص بازرسی ساختمان در مراحل زمانی مختلف ساخت، کنترل از طریق سیستمهای هوشمند تصاویر ماهوارهای، نرمافزارهای کنترل نقشه استفاده میشود. علاوهبر این، برای تضمین اجرای ضوابط و مقررات ساختوساز، ضمانتهای اجرایی متنوعی نظیر حبس، ممانعت و جلوگیری از تخلفات ساختمانی، جریمه، تخریب و رفع خلاف توسط مدیریت شهری پیشبینی شده است.
کشور آلمان در رابطه با کنترل ساختوسازها قانونگذاری بهمنظور تعریف مبانی کلی قانونی کنترل ساختمان توسط وزارتخانههای مسئول در هر ایالت انجام میشود. استانداردهای ملی آلمان DIN توسط انستیتو استاندارد آلمان انجامشده و انستیتو مسکن محیط زیست با حمایت مالی ایالت Hesse تحقیقات مربوط به امور ساختوساز را انجام داده و توصیههای قانونی و سیاستگذاری لازم را به مسئولین ارائه میکنند. در فرانسه قانونگذاریهای مرتبط با شهرسازی، کنترل ساختوساز و امور مسکن توسط مجلس و دولت فرانسه انجام میشود. مطابق با قانون تمرکززدایی سال 1982 چارچوب دولتهای محلی تعداد 36000 شهردار مسئولیت طراحی شهری و ارائه پیشنهادهای راهبردی توسعه منطقهای را بهکمک سازمان شهرداری برعهده دارند. در کشور سوئد مجلس ملی وظایف قانونگذاری را دارد و سیاستگذاری توسط وزارت مسکن انجام میشود که بخشی از وزارت امور داخلی کشور محسوب میشود. سیاستگذاری و برنامههای زمین و مسکن در انگلیس توسط دپارتمان محیط زیست، حملونقل و مسکن انجام میشود. اقدامات نظارتی مربوط به سازمانهای ثبتشده در بخش ساختوساز، تخصیص مجوزها و کنترل استانداردهای مصوبات، سیاستگذاری، تحقیقات و پشتیبانی اطلاعاتی مالکان توسط سازمان مسکن در انگلستان بهصورت فدرالی انجام میشود. در انگلستان و ولز، در ارتباط با مسئولیت صدور پروانههای ساختمان، روشی در پیش است که در آن، سازمانهای بخش خصوصی پروانههای ساختمانی را صادر میکنند که تنها پوششدهنده جنبههای فنی مربوط به مجوزهای ساخت است و سازمانهای دولتی دیگری بهلحاظ مسائل شهرسازی مسئولیتهای مربوطه را در تعهد دارند. اقدامات اجرایی توسط همین مسئولین محلی صورت میگیرد و اجرای مقررات ملی و برنامههای بهبود و توسعه مسکن توسط ایشان بهصورت عملیاتی دنبال میشود. در ادامه ضرورت صدور پروانه در کشورهای مختلف و نحوه جلوگیری از عملیات ساختمانی غیرمجاز ارائه شده است [11].
جدول 2. بررسی تطبیقی نظامهای قانونی حاکم بر ساختوساز در کشورهای مختلف [12] |
|||
کشور |
ضرورت صدور پروانه |
جلوگیری از عملیات ساختمانی غیرمجاز |
توضیحات تکمیلی |
آلمان |
قانونگذاری بهمنظور تعریف مبانی کلی قانونی کنترل ساختمان توسط مجلس فدرال آلمان انجام میشود. در هر شهر یا منطقهای که در آن طرح الزامی کاربری زمین وجود داشته باشد، دریافت پروانه ساختمان نیز اجباری است. |
پایانکار وقتی صادر میشود که علاوهبر تکمیل عملیات ساختمانی راههای ارتباطی وصل شده باشد و آب به جریان افتاده باشد. |
در آلمان سازوکارهای قانونی برای طرح دعوا در دادگاه در مورد ساختمانسازی بسیار قوی و حامی حقوق شهروندان است. |
فرانسه |
در این کشور فقط صدور پروانه ساختمان برای طرحهای عمرانی بزرگ (با مساحت بیش از 10 هزار مترمربع با ارتفاع بیش از 50 متر) با عملیاتی که واجد اثر زیستمحیطی است مستلزم نظرخواهی عمومی است. |
در حقوق فرانسه علاوهبر توقف ابزارآلات توسط مقامات ذیصلاح، در صورت تمرد از دستور موقت دال بر توقف عملیات ساختمانی و ادامه فعالیتها، استفادهکنندگان از زمین، اشخاص ذینفع در عملیات ساختمانی، مهندسان معماری، کارفرما یا تمامی اشخاص مسئول در حوزه فعالیتهای ساختمانی به مجازات 45000 یورو و سه ماه زندان یا یکی از این دو محکوم خواهند شد. |
قوانین حاکم بر جنبههای شهرسازی کارهای عمرانی و ساختمانی برحسب سلسلهمراتب عبارتند از: قانون شهرسازی، مقررات ملی شهرسازی و طرح تفصیلی. |
آمریکا |
واحد نظام کنترل ساختمان بسیار کارآمد، روان و در عین حال مطمئن همراه با حداکثر رعایت حقوق ثالث در طرحهای توسعه و بهترین مقررات کیفی و استاندارد فنی ساختمان در پارهای از ایالتهای آمریکا عملیات ساختمانی مستلزم ثبتنام سازنده آن در فهرست رسمی سازندگان و خرید بیمهنامهی تضمین کیفیت ساخت به نفع خریدار برای مدت 10سال است. |
مقررات ساختمانی آمریکا علاوهبر احداث بنا در مورد نگهداری و بهرهبرداری از امور کنترل ساختمان توسط «اداره بازرسی و نظارت ساختمانی» در داخل شهرداری انجام میشود. |
رئیس ساختمانی شهر، حق صدور و دستور تخریب، انهدام و برچیدن هر نوع ساختمان که مغایر با مقررات ساختمانی احداثشده باشد یا مورد بهرهبرداری قرار گرفته باشد را دارد. پروانه ساختمان نیز لازمالاجرا بوده و مالک، مسئول حفظ عملکرد درست ساختمان و اجرای آن است. |
استرالیا |
با موازین کنترل ساختمانی بسیار دقیق و کارآمد الگوی مناسبی برای کلیهی کشورهای درحالتوسعه محسوب میشود، پروانه بهرهبرداری در حکم پایانکار ساختمان است و بدون اخذ آنکسی اجازه بهرهبرداری از ساختمان نوساز را ندارد. پایانکار میتواند برای تمام ساختمان یا بخشی از آن صادر شود. |
کمیسیون کنترل ساختمان استرالیا یک مرجع مستقل غیردولتی است که برای وزارت برنامهریزی دولت محلی کار میکند و هزینهی خود را از متقاضیان پروانهی ساختمان دریافت میدارد. وظیفه این کمیسیون ارائه مشورت به وزارت مذکور در مورد تغییرات لازم در قانون ساختمان و رسیدگی به شکایت علیه متصدیان ساختمانسازی هست. |
تضمین کیفیت ساختمان در همه ایالتها اجباری است و سازندگان ساختمانهای مسکونی باید تا یک سال ساختمان را در مقابل نواقص تا 2 سال در مقابل کارکرد درست اجزا و تا 10سال در مقابل عیوب سازهای بزرگ تضمین نمایند. |
۵. تحلیل وضعیت موجود و آمار پروندههای تخلفات ساختمانی در کشور (احکام صادره از کمیسیون ماده (100))
در تهران براساس آمار ارائه شده ازسوی اداره کل امور اجرایی کمیسیونهای ماده (100) بهعنوان بررسیکننده تخلفات ساختمانی حادث در شهر تهران، در سالهای اخیر، تخلفات ساختمانی در مناطق 22گانه شهر تهران روند صعودی را طی کرده است. براساس گزارشهای کمیسیونهای این ماده، شکل 4، تنها در سال 1400 تعداد تخلفات ساختمانی 8025 تخلف بوده که نسبت به سال 1399 تقریباً 5 درصد رشد داشته است (دفتر کمیسیونهای ماده (100) شهرداری تهران، 1401). در مطالعهای که بهوسیله اداره کل کمسیونهای ماده (100) شهرداری تهران انجام شد، مهمترین علتی را که مردم برای انجام تخلف انجام دادهاند، رفع نیاز سکونتی ذکر کردهاند و بیشتر پاسخدهندگان مرحله وقوع خلاف در بنای خود را بعد از اتمام ساختمان بیان کردهاند.
براساس جدول 4، «بنای غیرمسکونی غیرمجاز در کاربری مغایر (تغییر کاربری)» و «بنای مسکونی مازاد بر تراکم در کاربری مربوطه (بنای خلاف مازاد بر تراکم)» بیشترین خلافی که سازندهها در تهران مرتکب میشوند، است.
بررسی تخلفات ساختمانی حادث شده نشان میدهد که ریشه غالب قانونگریزی ساختمانی در کلانشهرهای کشور عوامل اقتصادی و رسیدن به سود اقتصادی بیشتر در بخش ساختوساز است. از طرفی محدودیت و گرانی زمین و مسکن شهری و درنهایت ساختوسازهایی که منجر به تولید بخش مسکونی طبق نظرسنجی انجامشده در سال 1388 از کارشناسان کمیسیون ماده (100) و اداره اجرای احکام شهرداریهای مناطق تهران، بهترتیب سود اقتصادی، عدم آگاهی کافی از مقررات ساختمانی، رفع نیاز سکونتی و یا شغلی متخلف از انگیزههای تخلف محسوب شدهاند. همچنین برمبنای تحقیقات انجام شده در سال 1389 و براساس دفاعیههای متخلفین در پروندههای کمیسیون ماده (100) طبق 142 پرونده دارای دفاعیه، بیش از 25 درصد ادعا کردهاند که از خلاف آگاهی نداشته یا آن را قبول ندارند. مشکلات مالی و معیشتی نیز در بین بیش از 19 درصد از دفاعیهها اشاره شده بود [13] . براساس آمار در شهر اصفهان اضافه ساخت و اضافه طبقه بدون مجوز را از مهمترین تخلفات انجامشده هستند، همچنین افزایش تخلفات ساختمانی را با افزایش مهاجرت روستاییان به شهر اصفهان و نیاز به مسکن و افزایش فعالیتهای ساختوساز مرتبط میدانند [14].
سازمانها و ارگانهای دولتی نقش قابل ملاحظهای در بروز تخلفات ساختوساز در پهنههای تحت مالکیت خود دارا هستند. از طرفی فقدان هماهنگی بینسازمانی نیز خود بهعنوان عامل بروز تخلف ساختمانی عمل میکند. انگیزههای رخداد تخلفات ساختمانی در بین شهرها و حتی در میان مناطق مختلف یک شهر متفاوت است. بهگونهای که در برخی نواحی تخلف عموماً با هدف تأمین مسکن و سر پناه و در برخی محلات شهر با هدف دستیابی به ارزشافزوده بیشتر اتفاق میافتد. بهتبع انگیزههای تخلف، نوع تخلف نیز در بخشهای مختلف شهر تفاوت دارد.
تحلیل وضعیت ساختوساز در مناطق مختلف شهرداری تهران بر پایه مرور پروانههای ساختمانی صادره در فاصله سالهای 1395 تا 1400 و متکی بر پروندههای ارجاعی و آرای ماده (100) قانون شهرداری انجام شده است. بر پایه اطلاعات آماری کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری در شهر تهران، فراوانی تخلفات در شکل 4، مشخص شده است.
موضوع اطلاعاتی |
فراوانی (تعداد پروانه) |
نسبت تعداد (درصد) |
کل پروانههای بررسیشده |
332671 |
100 |
پروانههای تعمیرات |
240 |
0.1 |
پروانههای تغییرات |
1359 |
0.4 |
پروانههای تبدیل |
332 |
0.1 |
پروانههای تمدید پروانه ساخته نشده |
1521 |
0.5 |
پروانههای توسعه بنا |
2084 |
0.6 |
پروانههای اضافه اشکوب |
4287 |
1.3 |
پروانههای تغییر نقشه پروانه |
33104 |
10 |
پروانههای ساختمان |
17509 |
5.3 |
پروانههای تخریب و نوسازی |
270965 |
81.6 |
سایر (عدم خلاف، ابطال، تعویض مهندس، شهرسازی) |
1334 |
0.1 |
عنوان |
سال 1400 |
بنای مسکونی در حد تراکم در کاربری مربوطه (بنای خلاف در حد تراکم) |
458 |
بنای مسکونی مازاد بر تراکم در کاربری مربوطه (بنای خلاف مازاد بر تراکم) |
1632 |
بنای غیرمسکونی مازاد بر تراکم در کاربری مربوطه (تجاری، اداری، صنعتی) |
536 |
بنای غیرمسکونی مازاد بر تراکم در کاربری مربوطه (در حد تراکم مجاز) |
151 |
بنای مسکونی غیرمجاز در کاربری مغایر |
51 |
بنای غیرمسکونی غیرمجاز در کاربری مغایر (تغییر کاربری) |
2390 |
بنای بدون مجوز مبتنیبر کاربری مصوب در حریم شهر (احداث بنای ممنوعه) |
3 |
بنای بدون مجوز مغایر با کاربری مصوب در حریم شهر (احداث بنای ممنوعه) |
14 |
پارکینگ کسر شده |
478 |
اصلاحی و پخ و طرح رعایت نشده |
90 |
سایر موارد (عدم رعایت ضوابط شهرسازی) |
2222 |
۶. بررسی علل شکلگیری و بروز تخلفات ساختوساز در ایران و آسیبشناسی موضوع
با توجه به افزایش تعداد تخلفات ساختمانی در شهرها و خصوصاً کلانشهرها، بررسی و مطالعه تخلفات ساختمانی، شناسایی علل بروز تخلفات ساختمانی، ریشهیابی و آسیبشناسی این موضوع از این حیث که میتواند در اجرای مؤثر ضوابط و مقررات ساختوساز شهری، کاهش و جلوگیری از تخلفات، شناسایی نیازهای منطقی و اصولی مردم و تجدیدنظر در ضوابط نقش مؤثری داشته باشد، حائز اهمیت است. براساس تحقیقات انجامشده در این حوزه میتوان گفت تخلفات ساختمانی از عوامل مختلفی همچون مسائل اقتصادی، اجتماعی، کالبدی، مدیریتی و قوانین و مقررات نشئت میگیرد. لذا با رویکردی آسیبشناسانه و جامعنگر میتوان زمینههای اصلی بروز و تشدید تخلفات ساختوساز را به پنج حوزه کلی تقسیمبندی کرد که در ادامه به معرفی این حوزهها و علل بروز و پیدایش زمینههای تخلف در آنها پرداخته شده است [12] [8] [3] [15] [1]:
6-1. حوزه اجتماعی
بسیاری از مسائل و مشکلات شهرهای امروزی ازجمله مسئله تخلفات ساختوساز، در صورت ریشهیابی صحیح به مسائل اجتماعی جامعه که از مؤثرترین علل و عوامل تخلفات بهشمار میروند، برمیگردند. بهطور کلی، دلایل اجتماعی تخلفات ساختمانی را میتوان در ترغیب مردم به تخلفات بهدلیل عادیسازی و رواج آن در جامعه، مهاجرت بیرویه و رشد اسکانهای غیررسمی در حاشیه شهرها و تصرف غیرقانونی اراضی، افزایش تقاضای ساختوساز، زیاد بودن تعداد افراد خانوار، عدم آگاهی مردم از ضوابط و مقررات برنامهریزی شهری و ساختوساز، پایمال شدن حقوق عامه و حس تبعیض در جامعه، بیاعتمادی مردم بهضرورت رعایت قوانین و عدم هماهنگی و همکاری ساکنین با مدیریت شهری خلاصه کرد که زمینهساز بروز تخلفات و گسترش بیرویه و بیقاعده شهری میشوند.
6-2. حوزه مالی و اقتصادی
بسیاری از تخلفات ساختمانی خصوصاً در مناطق ضعیف و حاشیه شهرها بهدلیل قدرت اقتصادی پایین، افزایش چشمگیر اجارهبها و نبود کمکهای مالی شکل میگیرند. از طرفی با توجه به رشد روزافزون قیمت مصالح ساختمانی و قیمت تمام شده ساختمان، تمایل مالکان و سازندگان به صرف هزینه کمتر یا به عبارتی کسب منفعت بیشتر در ساختوساز، فارغ از آثار جبرانناپذیر آن بر شهر، امری قابل پیشبینی است. درواقع حاکم بودن سیاست تمرکزگرایی شدید در شهرها و غلبه صرفههای اقتصادی و منفعتطلبی انبوهسازان بهعنوان یکی از مهمترین علت بروز تخلف ساختمانی در شهرها، شناخته شده است و طبق آمار تعداد قابلتوجهی از این تخلفات (خصوصاً تغییر کاربری و افزایش بنا) در مناطق گرانقیمت و در پی قانونگریزی و سودجویی اقتصادی رخ میدهد. مهمترین عوامل اجتماعی و انگیزههای مالی و اقتصادی مؤثر در بروز و تشدید تخلفات ساختوساز را میتوان در شکل زیر خلاصه کرد.
شکل 5. مهمترین علل تخلفات ساختمانی در حوزه اجتماعی، مالی و اقتصادی (مأخذ: نگارندگان) |
|
6-3. حوزه قوانین، مقررات و بخشنامهها
نارسایی و ضعف قوانین یکی از مهمترین آسیبهای موجود در صنعت ساختوساز شهری در ایران است که بهطور غیرمستقیم حوزههای برنامهریزی و مدیریت را نیز تحتتأثیر قرار داده است. از طرفی علاوهبر مقررات ملی ساختمان، قوانین سازمان نظاممهندسی، قانون شهرداری و ضوابط و مقررات طرحها و برنامههای مصوب نیز بر ساختوسازهای شهری در کشور حاکم هستند. نارسایی و تعدد قوانین و ضوابط در کنار عدم جامعیت و شفافیت، عدم بهروزرسانی، غیرمنعطف بودن، یکنواختی و تعمیمی بودن ضوابط و مقررات ساختوساز در شهرهای مختلف و عدم تناسب آنها با شرایط و نیازهای منطقه از مهمترین زمینههای قانونگریزی و بروز تخلفات ساختمانی در کشور بهشمار میروند. از دیگر عوامل آسیبزای بروز تخلفات ساختمانی در حوزه قوانین و مقررات، میتوان به ناتوانی ضوابط کنونی در کنترل تراکم، فقدان ضمانت اجرایی در قانون (علیرغم تعریف مجازاتهای مربوط به تخلفات در قوانین)، تعریف جرائم بهعنوان مجازات وقوع تخلفات ساختمانی (زمینهساز تعدی از مقررات و از بین برنده اصل اجرای قانون) و عدم بازدارندگی کافی قوانین موجود برای نظارت بر عملکرد مهندسان ناظر اشاره کرد. شایان ذکر است که یکی از تبعات آسیبزای ماده (100) قانون شهرداری، اعطای پروانه پس از ساخت به ساختمانهای فاقد پروانه در اراضی قولنامهای و فاقد سند است که بهطور جدی و گسترده رواج پیدا کرده و منجر به گسترش ساختوسازهای ناایمن و بدون رعایت اصول ساختوساز و مقررات شهری در کشور شده است. اهم علل آسیبزای حوزه قوانین مرتبط با تخلفات ساختوساز شهری در شکل زیر نشان داده شده است.
شکل 6. مهمترین علل تخلفات ساختمانی در حوزه قوانین و مقررات (مأخذ: نگارندگان) |
6-4. برنامهریزی شهری
یکی از مهمترین زمینههای تأثیرگذار در بروز و تشدید تخلفات ساختوساز شهری را میتوان در حوزه برنامهریزی شهری دانست. فقدان مدیریت واحد توسعه شهری، تعدد طرحهای توسعه، غیرمنعطف بودن و عدم انطباق طرحهای توسعه شهری با نیازها، امکانات و وضعیت اجتماعی و اقتصادی شهرها، تجویز الگوی همسان شهرسازی در مناطق مختلف، رویکرد و خواستهای متفاوت و بعضاً متضاد دستگاههای مرتبط (۱. مدیریت شهری؛ 2. استانداری / فرمانداری و ادارات راه و شهرسازی استانها؛ ۳. شورایعالی شهرسازی و معماری ایران)، ساختوساز خلاف ضوابط در حریم بناهای بافت تاریخی، عدم توجه به ملاحظات محیطی و سایر عوامل در تعیین تراکم و... ازجمله عوامل مهمی هستند که در این حوزه نقش دارند. از طرفی نمیتوان آثار سوء عوامل کالبدی مانند تبدیل باغات و اراضی کشاورزی به کاربریهای مسکونی، تجاری و...، عدم رعایت حقوق کاربریهای مجاور، محدودیتها و امکانات توسعه فضایی شهری را در ترویج و تشدید تخلفات ساختمانی خصوصاً در شهرهای کوچک انکار کرد. درخصوص عوامل آسیبزای عدم رعایت ضوابط حریم نیز میتوان مواردی همچون الحاقات برنامهریزی نشده به حریم شهرها و فقدان ضوابط کاربری در حریم برخی شهرها را برشمرد. لذا مهمترین دلایل شناخته شده بروز تخلفات در حوزه شهرسازی و برنامهریزی شهری را میتوان در موارد زیر خلاصه کرد (شکل زیر).
شکل 7. مهمترین علل تخلفات ساختمانی در حوزه برنامهریزی شهری (مأخذ: نگارندگان) |
7-4. حوزه اجرا و مدیریت ساختوساز
مدیریت شهری از دو طریق اتخاذ سیاستهای کنترل زمین شهری و پاسخگویی به نیازهای تأمین مسکن و همچنین کنترل مستقیم ساختوسازهای شهری بر وقوع تخلفات ساختمانی، تشدید یا کاهش آن تأثیرگذار است. به عبارتی عدم کنترل کافی بر ساختوسازها موجب عدم پاسخگویی به نیازهای مردم و رشد ساختوسازهای غیرقانونی خواهد شد. فقدان مدیریت یکپارچه شهری و تعدد نظامهای تصمیمگیرنده در ایران همواره موجب تداخل عملکردی و فقدان هماهنگی بین سازمانی بوده و ازجمله عوامل تشدیدکننده تخلفات ساختوساز و یکی از موانع اجرای کامل قوانین محسوب میشود. وزارت راه و شهرسازی، وزارت دادگستری، وزارت کشور، استانداریها، فرمانداریها، شهرداریها، وزارت جهاد کشاورزی، وزرات میراثفرهنگی و وزارت نیرو ازجمله دستگاهها و نهادهایی هستند که مطابق تکالیف قانونی خود با حوزه تخلفات ساختمانی مرتبط هستند. عدم همکاری نهادها و دستگاههای ذیربط در حل مشکلات مسکن و شهرسازی، فقدان همکاری کامل نظام مهندسی و شهرداری، عدم وجود هماهنگی کافی جهت صدور شناسنامه فنی ساختمان، فرایند طولانی صدور پروانه و نقض آرای کمیسیون ماده (100) در دیوان عدالت اداری پس از فرسایش زمانی بررسی پرونده در دادگاه بدوی و تجدیدنظر ازجمله نمودهای فقدان هماهنگی و بخشینگری سازمانی در چرخه مدیریت ساختوساز در کشور بهشمار میرود. ازسوی دیگر، طبق گزارشهای کمیسیون ماده (100)، ساختوسازهای سازمانها و ارگانهای دولتی و نظامی و نهادهای عمومی نیز مشمول تخلفات ساختمانی هستند.
در بسیاری از شهرها خصوصاً شهرهای بزرگ، اغلب تخلفات ساختمانی مازاد بر تراکم در مناطق برخوردار و گرانقیمت اتفاق میافتد که علت آن را میتوان تحتتأثیر سیاستهای مدیریت شهری و سودآوری زیاد ساختوساز در این مناطق دانست. شایان ذکر است مطالعات و پژوهشهای انجامشده، نشان میدهند توسعه تراکم در مناطق برخوردار و گرانقیمت منجر به تعدیل و کاهش قیمت نمیشود، بلکه همراه با افزایش تولید مسکن، افزایش قیمت نیز صورت میپذیرد. در حال حاضر اخذ جرائم و به عبارتی فروش ضوابط و مقررات ساختوساز شهری و عدم مخالفت و برخورد قاطع با تخلفات بهدلیل فقدان روشهای کسب درآمد پایدار و وابستگی شهرداریها به درآمدهای حاصل از تخلفات، تصمیمات کمیسیون ماده (100) و ظهور منابع درآمدی از طریق تغییر کاربری و فروش تراکم از مهمترین زمینههای اصلی بروز تخلفات در حوزه مدیریت و اجرا بهشمار میرود.
همچنین فقدان نظام کنترل کارآمد و نارساییهای جدی در بخش نظارت، دانش ناکافی و عدم آگاهیرسانی کافی از دیگر مشکلات حوزه مدیریتی است. عملکرد ضعیف شهرداری و نظام مهندسی در نظارت دقیق و مستمر، ناکارآمدی مهندسین ناظر در شناسایی تخلفات و ارائه گزارش بهموقع به کمیسیون (بهدلیل سهم درآمدی پایین، چند مسئولیتی بودن و نداشتن اطلاعات کافی از ضوابط)، عدم مراجعه و دخالت سریع مأموران شهرداری، عدم تعامل بین مهندسین ناظر و شهرداری، ضعف قدرت اجرایی و عدم اهتمام کافی در اجرای ضوابط شهری و آرای صادره کمیسیون ماده (100)، تبعیض در اعمال ضوابط، استفاده از روشهای سنتی ساختوساز و کارگران غیرمتخصص و گاهاً عدم برخورد و واکنش مؤثر شهرداری و نظام مهندسی نسبت به گزارشات تخلفات ارائه شده ازسوی مهندسان ناظر ازجمله مصادیق عملکرد ضعیف در بخش نظارت بر اجرای ساختوساز است. شکل زیر مهمترین عوامل اثرگذار حوزه مدیریت و اجرا بر وقوع و افزایش تخلفات ساختمانی را نشان میدهد که در سه گروه کلی نظارت، آموزش و مدیریت دستهبندی شدهاند.
شکل 8. مهمترین علل تخلفات ساختمانی در حوزه مدیریت و اجرا (مأخذ: نگارندگان) |
۸. پیامدهای ناشی از تخلفات ساختمانی
وقوع و تشدید تخلفات ساختمانی پیامدهای بسیاری در زمینههای اقتصادی، اجتماعی، کالبدی و فضایی، شهرسازی، زیستمحیطی، خطرپذیری، ایمنی و... در پی دارند که میتوان آنها را در هفت بُعد اصلی مطابق شکل زیر دستهبندی کرد (شکل زیر). یکی از وجوه تخلفات ساختمانی در کشور، ساختوسازهای غیرمجاز است که عمدتاً بدون رعایت اصول طرحهای توسعه شهری و روستایی، استانداردها و ضوابط ساخت، بهصورت شتابزده و بدون اخذ پروانه انجام میشوند. این ساختمانها اغلب با مصالح بیکیفیت و در مکانهای فاقد ایمنی بدون طرح و نظارت اصولی احداث میشوند. از مهمترین پیامدهای این نوع تخلف میتوان به غلبه کاربریهای مسکونی بر کاربریهای عمومی و خدماتی، استفاده غیرقانونی از خدمات آب، برق، گاز و تلفن، توسعه بیرویه و بیقاعده شهری، رشد ساختمانهای ناامن و اسکانهای غیررسمی، ناموزونی و زشتی سیمای بصری شهر، کمبود زیرساخت و خدمات شهری و فقر دسترسی و... اشاره کرد [3] [16].
وقوع تخلفات ساختمانی ناشی از عدم رعایت رعایت ضوابط و مقررات فنی، بهداشتی و شهرسازی نیز میتواند بهطور مستقیم یا غیرمستقیم به تعادل ساختار شهری آسیب وارد آورده و موجب تنزل کیفیت زندگی شهروندان شود [10].
شکل 9. مهمترین ابعاد پیامدهای ناشی از تخلفات ساختمانی (مأخذ: نگارندگان) |
|
از دیگر عواقب بروز و تشدید تخلفات ساختمانی (خصوصاً تخلفاتی که ایمنی را تهدید میکنند)، افزایش خطرپذیری شهرها در برابر حوادث پیشبینی نشده نظیر زلزله است؛ زیرا میزان خسارات ارتباط تنگاتنگی با حجم و تعداد ساختوسازها و تخلفات ساختمانی دارد. با رشد و گسترش ساختوساز غیراصولی، ایمنی خصوصاً در مناطق حاشیهای شهرها به خطر افتاده و از طرفی مناطق مرکزی نیز به بافت فرسوده تبدیل میشوند که پیامدهای بسیاری در پی دارد. رشد جمعیت در مناطق پرتراکم، برج سازیهای بدون مطالعه، توسعه شبکههای گازرسانی، استقرار و گسترش مراکز جمعیتی بدون توجه بهاحتمال وقوع سوانح، بیبرنامگی و عدم رعایت نکات ایمنی در ساختوسازهای شهری از موارد مهمی هستند که کشور را در برابر رخدادهایی مانند زلزله و افزایش خسارات جانی و مالی ناشی از آن تهدید میکنند. نوع ساختمانها، اسکلتبندی و مصالح بهکار رفته، نوع و جنس خاک، تراکم ساختمانها و حجم و نوع تخلفات ساختمانی ازجمله عوامل مهمی هستند که بر آسیبپذیری شهرها در برابر مخاطرات تأثیر بسیار دارند. استفاده از مدل آنتروپی شانون یکی از روشهای تحلیل وضعیت ساختوسازهای یک منطقه است که براساس آمار طرح تفصیلی، وضعیت پراکندگی و رشد مناطق مختلف شهری را بیان میکند
[2]. میزان آسیبپذیری هر منطقه از نظر نوع بافت براساس نسبت فضای (سطح) ساخته شده به فضای باز هر منطقه (شکل زیر) و استانداردهای موجود مشخص میشود. بهطوری که با افزایش این نسبت، میزان آسیبپذیری شهر در اثر ریزش آوار و غیرقابل استفاده شدن بافت بالا میرود [16].
شکل 10. رابطه نسبت سطوح ساخته شده به کل قطعه و درجه آسیبپذیری (از نظر نوع بافت) [16]
|
|||
50-100 |
25-50 |
0-25 |
: نسبت سطح ساخته شده به کل قطعه (%) |
زیاد |
متوسط |
کم |
: درجه آسیبپذیری |
طبق بررسی و جمعبندی نتایج پژوهشهای انجامشده در حوزه پیامدهای ناشی از تخلفات ساختوساز [12] [1] [10] [3] ، مهمترین آثار و نتایج بروز و تشدید تخلفات ساختمانی در ایران را میتوان مطابق جدول زیر دستهبندی کرد.
جدول 5.پیامدهای ناشی از تخلفات ساختمانی در ابعاد مختلف |
|
ابعاد |
شرح |
اجتماعی |
· حجم بالای تخلفات مازاد تراکم مسکونی و افزایش پیشبینی نشده جمعیت منطقه و تقاضای سفر. · کاهش اعتماد اجتماعی شهروندان به مدیریت شهری. · پایمال شدن حقوق عامه و نقض عدالت اجتماعی و عدالت فضایی در بهرهمندی هرچه بیشتر مناطق برخوردار و املاک مرغوب و ایجاد حس تبعیض در جامعه. · تضعیف محرمیت و ایجاد اشرافیت در ساختمانها. · عدم تمایل مردم به مشارکت در اداره شهر و از بین رفتن حس تعلق و انسجام اجتماعی. · بروز مشاغل کاذب. · از دست رفتن سرمایهها و منابع ازجمله هدر رفتن منابع مالی و عمومی. · کاهش کیفیت زندگی در محلههای شهری. · افزایش یا کاهش ارزش زمین و تغییر ارزشهای اقتصادی برخی از کاربریهای شهری در یک منطقه. · تخلیه نخالههای ساختمانی توسط ماشینآلات سنگین در شب و ایجاد سد معبر ناشی از تخلیه مصالح. · عدم تعطیلی پروژهها در ایام تعطیل و اجبار کارگران بهکار کردن در چند شیفت. · نقض حقوق شهروندی بهدلیل بیتوجهی و نبود نظارت کافی بر طول دوره ساخت و عملکرد ضعیف مراجع رسیدگی. |
شهرسازی |
· تغییر تعادل مناطق و نواحی مختلف شهر. · توسعه حاشیهنشینی و رشد افقی شهرها. · فرسودگی و ناپایداری بافتهای شهری. · تغییر پیشبینی نشده و غیرمجاز در نوع استفاده از ساختمانهای شهری غالباً از کاربری مسکونی به کاربری تجاری، اداری یا صنعتی و بالعکس. · تخریب و تغییر کاربریهای فضای سبز و باغات و احداث واحدهای تجاری فاقد مجوز در محدودههای مسکونی. · از دست رفتن بافتهای باارزش تاریخی و ابنیه با ارزش معماری و میراثفرهنگی. · تشدید تمرکز فعالیتهای غیرمسکونی در مناطق مرکزی و تشدید عدم تعادل ساختار فضایی شهر تهران. · ناهمگونی در خط آسمان، کاهش کیفیت بصری و عملکرد جدارههای شهری. · تضعیف کریدورهای دید و اغتشاشات بصری. · تنزل کیفیتهای فضایی، محیطی و عملکردی با تغییر سرانهها. · عدم توزیع مناسب نظام توده- فضا. · تغییر میزان سایهاندازی در معابر. · ناسازگاری کاربریهای شهری همجوار. |
خدمات و زیرساختهای شهری |
· تغییر برنامهریزی نشدهی سرانههای شهری، کمبود خدمات و زیرساختها و اغتشاش در نظام دسترسی و خدمتدهی. · مشکلات تأمین و توزیع تأسیسات و زیرساختهای شهری. · ساختوساز در اراضی ذخیره شهری پیشنهادی قبل از ابلاغ ضوابط طرح تفصیلی و از بین رفتن فرصتهای انعطافپذیری در پاسخگویی به خدمات و تسهیلات مورد نیاز مناطق مختلف. · افت فشار در شبکه آب، گاز و برق خصوصاً در انتهای شاخههای انشعابی بهدلیل عدم پیشبینی و تدارک زیرساختهای مورد نیاز در سکونتگاههای غیرمجاز و ساختوسازهای غیرقانونی. |
حملونقل شهری |
· افزایش تقاضای سفر و بار ترافیک شهری درنتیجه سیاستهای فروش تراکم و تغییر کاربری. · تبعات ترافیکی ناشی از نادیده گرفتن ظرفیت معابر. |
زیستمحیطی |
· آلودگیهوا و آلودگی صوتی. · فقدان کارایی و افزایش مصرف انرژی ناشی از عدم رعایت مبحث 19 مقررات ملی ساختمان. · تخریب و تغییر کاربریهای فضای سبز و زمینهای کشاورزی و ناسازگاری ناشی از همجواری نامناسب کاربریها. |
ایمنی |
· احداث بناهای ناپایدار، ناایمن، غیرمهندسی و فاقد کیفیت با ورود تعداد زیادی از غیرمتخصصان به صنعت ساختوساز. · خطرات ناشی از انشعابات غیرقانونی آب، برق و گاز در ساختوسازهای غیرقانونی و خصوصاً سکونت گاههای غیررسمی. · کاهش سطح ایمنی ساختمان و بناهای مجاور و کاهش سطح کیفیت زندگی در اثر عدم توجه به رعایت قوانین و مقررات ساختوساز ازجمله آییننامه 2800 و مقررات ملی ساختمان. · تخریب یا نزول کیفیت ساختمانها و فضاهای واجد ارزش فرهنگی و تاریخی. · بروز حوادث جبرانناپذیر طی عملیات تخریب و گودبرداری بهدلیل عدم استفاده از ابزارهای جدید و رعایت ایمنی. · مشکلات ایمنی ناشی از نبود کارگاه مناسب ساختمانی در پروژههای در دستساخت. · افزایش خطرپذیری ساختمانها و شهر در برابر مخاطرات انسانساخت و طبیعی ازجمله زلزله. |
پدافند غیرعامل |
· مشکلات امداد و نجات در زمان بروز حادثه بهدلیل بالا رفتن حد محصوریت و کاهش نفوذپذیری فضا. · افزایش آسیبپذیری امنیتی در محلات و خصوصاً سکونتگاههای غیررسمی بهدلیل افزایش فعالیتهای غیرقانونی و زیر زمینی. |
۹. ارائه رهنمودهای سیاستی و فرایند ارزیابی پیشنهادی در برخورد با تخلفات
برنامهریزی و اقدام در زمینه بهبود وضعیت تخلفات ساختوساز را میتوان با دو نوع سیاستگذاری؛ یکی کاهش زمینههای بروز تخلف و دیگری اقدامات جدی در برخورد با تخلفات صورتگرفته و کاهش آثار آنها پیش برد. لذا با بررسی پیشنهادهای ارائه شده در مراجع مختلف [3] [9] [17] [15] [12] [16]، در زمینه بهبود نظام کنترل ساختوساز (اصلاح در مدیریت، برنامهریزی شهری، قانونگذاری، آموزش و نظارت) با تکیه بر نهادینه شدن حفظ حقوق شهروندی، رعایت مقررات ایمنی و اصول شهرسازی و...، اهم اقدامات پیشنهادی بهشرح زیر ارائه شده است:
حوزه |
راهکار پیشنهادی |
قوانین و مقررات
|
· بازنگری در ضوابط و مقررات مربوط به تغییر کاربری و جلوگیری از تغییر کاربری زمینهای زراعی مستعد کشاورزی که منجر به رشد پراکنده شهرها میشوند. · بازنگری در قوانین جریمه و اصلاح و افزایش نرخ جرائم متناسب با ارزش منطقه و براساس دامنه تأثیر تخلفات (بهصورت تصاعدی و در مواردی قلع بنای خلاف) بهعنوان یک اهرم بازدارنده. · واریز جرائم ماده (100) به خزانه دولت بهجای حساب شهرداری بهمنظور صرف در امور عمرانی در دیگر نقاط استان و جلوگیری از ذینفع بودن شهرداری در احکام صادره. · در نظر گرفتن سهمی از جرائم ماده (100) برای شهرداری متناسب با هزینه ساختوساز قانونی و با تأیید سازمان برنامهوبودجه. · تعیین مبلغ جرائم ماده (100) توسط قانون بهطوری که مبلغ جریمه از هزینه ساختوساز قانونی بیشتر باشد نه کمتر (برای مثال مبلغ جرائم دو برابر هزینه ساختوساز قانونی باشد). · وضع قوانین محدودکننده در زمینه ساختوساز در حاشیه و حریم شهرها. · اصلاح قوانین در راستای الزام متخلفان به رفع تخلف بهجای اخذ جریمه و اجرایی کردن احکام تخریب صادره کمیسیون ماده (100) و عدمتغییر آن به جریمه مالی خصوصاً در موارد افزایش غیراصولی بنا. · اصلاح ضوابط قانونی، نظامهای حقوقی و جزایی براساس تجربیات چند ساله قانون نظام مهندسی بهمنظور جلوگیری از تداخل وظایف و ایجاد شفافیت در نظام کنترل ساختوساز. · ضرورت دخالت قانونی کیفری و شناسایی تخلفات شهرسازی بهعنوان جرم. · بازنگری در قوانین کمیسیون ماده (100) با توجه به آمار و اطلاعات بروز تخلفات هر پنج سال یکبار. · جرمانگاری تخلفات ساختمانی و وضع مقررات کیفری با توجه به مقیاس تخلف. · محدود کردن اختیارات کمیسیونها در زمینه تعدیل مفاد قانون و اعمال جرائم نقدی. · بازنگری در قوانین، اجرای سیاست ناحیهمحوری و لحاظ کردن شرایط بومی منطقه در تدوین قانون جامع ساختوساز شهری و طرحهای توسعه شهری. · تدوین و تصویب قانون مسئولیتپذیری سازندگان بهمنظور ضمانت اجرایی رعایت ضوابط و مقررات. · عدم صدور رأی پرداخت جریمه در صورت اعتراض به رأی اول کمیسیون. · الزام شهرداری به اجرای آرای کمیسیون ماده (100)، ایجاد ضمانت اجرایی و همکاری قاطع نهادهای قضایی و انتظامی با شهرداری در این رابطه. · الزامی شدن استفاده از پیمانکاران مجاز جهت نظاممند کردن ساختوسازها. |
برنامهریزی شهری
|
· ارائه طرحهای توسعه شهری متناسب با شرایط و نیازهای هر منطقه. · تجدیدنظر در طرحهای شهری در حال اجرا، تغییر و اصلاح تراکمهای پیشنهادی و بهکارگیری نظرات متخصصان در تهیه طرحهای جدید. · نوسازی و بهسازی بافتهای فرسوده شهری. · بازنگری در ضوابط شهرسازی و قوانین ساختوساز منطبق با شرایط و نیازهای منطقه و در نظر گرفتن انعطاف در تدقیق قوانین. · بررسی تفصیلی کاربری زمین طرح مصوب و مصادیق تخلف در راستای تدقیق ضوابط توسعه بنا. · شفافسازی پهنههای آثار تاریخی و تدوین پهنههای خاص ارتفاعی (حد مجاز ارتفاع بنا) در پیرامون آثار و بناهای تاریخی. · تصویب و اجرای ضوابط و مقررات طرح تفصیلی. |
نظارت و اجرا
|
· تقویت نظارت بر عملکرد مهندسین ناظر توسط شهرداری. · استفاده از متخصصان در کادر شهرداری و بهکارگیری نیروهای آموزشدیده بهعنوان پلیس ساختمان. · ایجاد سیستم نظارتی کارآمد و تماموقت با اختیارات قانونی کامل برای کنترل ساختوسازهای شهری. · نظارت بر مأموران ناظر بر ساختوساز و تشکیل کمیته انضباطی و برخورد با مأموران خاطی شهرداری. · مراجعه و نظارت مستمر مهندسان ناظر در مقاطع مختلف عملیات ساختمانی و انطباقسنجی عملیات در حال اجرا با نقشههای تأییدی و الزام به ارائه گزارش تخلفات ساختمانی در مراحل ابتدایی. · نظارت منظم و دقیق مأموران شهرداری در حین انجام عملیات ساختوساز بهمنظور کشف، توقف، پیگیری و مقابله با تخلفات. · برخورد قاطع با خاطیان (مالکان، سازندگان، پیمانکاران، مهندسین مجری و ناظر، مأموران شهرداری و...) و درج در سوابق افراد. · الزام به اجرای دقیق مراحل ساختوساز مطابق شناسنامه فنی ساختمان در راستای جلوگیری از تخلفات ساختمانی و اجرای ساختمانهای ایمن. · ایجاد سیستم مستندسازی اطلاعات و پشتیبانی بهمنظور ایجاد بستر لازم در سیستمهای تضمین کیفیت. · ارائه گواهی کیفی ساختمانها براساس ارزشگذاری از نظر مقاومت، معماری و مصرف انرژی و ارائه طرحهای تشویقی و تنبیهی. · ایجاد واحد مستقل مدیریت و نظارت ساختوساز در شهرداریها. · ابطال پروانه ساختمانی ساختمانهای دارای تخلف بهمنظور الزام مالک به اصلاح تخلف. · اعمال سیاستهای تنبیهی برای متخلفان ازجمله تعلیق حق دریافت اشتراک آب و برق با اخذ مصوبه از شورایشهر و در مقابل در نظر گرفتن برخی معافیتها و امتیازها برای سازندگان قانونمند خصوصاً در مناطق ضعیف. · عدم صدور پایانکار ساختمان دارای تخلف توسط شهرداری تا زمان رفع آن در کمیسیون ماده (100). · الزام به رعایت قوانین و مقررات ساختمانی، استفاده از مصالح استاندارد و مقاومسازی بنا. · ایجاد پوششهای بیمهای بهمنظور ایجاد پشتوانههای مناسب در جبران خسارات. · تعریف مدت زمان متعارف جهت ساختوساز و امور مربوطه بههنگام صدور پروانه تخریب و مجوز ساخت و اخذ ضمانت یا بیمه تضمین انجام تعهد در مدت مشخص شده و در نظر گرفتن مقررات تنبیهی (اخذ جریمه، توقف پروژه و...) در صورت نقض تعهدات. · صدور مجوز ساخت منوط به اعتبارسنجی از متقاضیان ساخت از طریق ارائه مدارکی دال بر توانایی آنان جهت اتمام پروژه در مدت زمان مقرر. · اعطای مجوز و پروانه فعالیت به پیمانکاران واجد صلاحیت (با ارائه مدارک قانونی و احراز شرایط لازم). · ایجاد نظام صنفی پیمانکاران و تدوین منشور ملی پیمانکاران. · عقد قرارداد قانونی و مورد تأیید نظام صنفی بین مالکان و پیمانکاران. |
آموزش و آگاهسازی |
· بهکارگیری ظرفیتهای علمی و دانشگاهی در ارتقای سطح دانش تمامی گروههای مرتبط. · آموزش و آگاهسازی شهروندان درمورد عواقب تخلفات ساختمانی و اهمیت رعایت استانداردهای ساخت و جلب مشارکت عمومی نسبت به امور شهری. |
مدیریت
|
· هماهنگی و همکاری بین ارکان مدیریت شهری تحت یک مدیریت هماهنگ و یکپارچه در عین پاسخدهی سریع و عدم دخالت شورای شهرها در مسائل فنی. · ایجاد زمینههای کسب درآمد پایدار در شهرداریها (ازجمله صنعت گردشگری، سرمایهگذاریهای شهری و استفاده از مالیات بر صنایع شهری) و قطع وابستگی به فروش تراکم و جرائم حاصل از تخلفات ساختمانی. · بهکارگیری سیاستهای تشویقی در رابطه با اقشار آسیبپذیر و کمتوان. · کاهش تشریفات و بوروکراسی اداری در فرایند صدور پروانه ساخت و اخذ پایانکار. |
در بررسی موضوع تخلفات ساختمانی و هرگونه تلاشی برای حل این مسئله در حوزه نظارت، اجرا و اصلاح و تکمیل قوانین و دستورالعملها، ضرورت دارد تا ابعاد گوناگون و برشهای متفاوت از علل، انگیزه، ذینفعان، محیط مرتبط با موضوع و همچنین کسانی که دچار خسران و زیان میشوند، مبنای تصمیمسازی قرار گیرد.
مالک زمین، سازنده ساختمان، ساکنان ساختمان، همسایهها، شهروندان، شهرداری، نظام مهندسی ساختمان و دولت و... ازجمله افراد و نهادهایی هستند که در صورت بروز تخلف ممکن است دچار سود یا زیان شوند. ساکنان ساختمان، ازجمله ذینفعان پروژه هستند که به دنبال منفعت اقتصادی و غیراقتصادی شخصی و تأمین برخی نیازهای اساسی خود هستند و منافع اقتصادی سرمایهگذاران نباید موجب شود تا ساکنان بهعنوان ذینفعان اصلی، از منافع خود محروم شده یا اینکه دچار ضرر شوند. همسایهها نیز با آنکه جزء ذینفعان پروژه نیستند، اما بهصورت مستقیم و غیرمستقیم تحت آثار و پیامدهای آنها قرار میگیرند و بیشترین مشکلی که تخلفات ساختمانی ایجاد میکند، ناشی از همین آسیب و زیانی است که به همسایگان وارد میشود. دیگر شهروندان نیز در مرتبه بعد، تحتتأثیر پروژههای ساختوساز قرار میگیرند. آن دسته از تخلفاتی که فراتر از حوزه همسایگی، شهروندان شهر را دچار خسران میکنند، تخلفاتی هستند که جلوگیری از آنها بسیار ضروری است، اما درنهایت شهرداری و ادارات و نهادهای دستاندرکار در مدیریت شهری هستند که ممکن است در جریان تخلفات، سود یا زیان ببینند. متأسفانه در حال حاضر شهرداری، مهمترین ذینفع در تخلفات ساختوساز است و تا زمانی که تخلفات ساختمانی برای شهرداریها منفعت اقتصادی داشته باشد، نمیتوان برای جلوگیری از تخلفات اقدام کرد. درواقع شهرداریها بهواسطه وابستگی درآمدی زیاد به درآمدهای حوزه ساختوساز در مدیریت شهر، مسیر کسب سود از تخلف را برای سرمایهگذاران باز میگذارند تا به تعبیری جذابیت ساخت را برای سرمایهگذاران و سازندگان بیشتر کنند. نقصان و ناکارآمدی ماده (100) قانون شهرداری موجب شده که این امر تبدیل به جریانی ناصواب در تمام کشور شود که تبعات متعددی برای شهرها داشته و دارد. منفعت اصلی سرمایهگذاران و مالکان و سازندگان و شهرداریها کسب میکنند و زیان اصلی نصیب شهروندان و همسایگان میشود. این تخلفات برای ساکنان آن ساختمان، هم دارای سود و هم دارای زیان است که بسته به نوع تخلف میتواند متفاوت باشد.
در راستای تشخیص افراد ذینفع و ذیخسران در یک پروژه، درصورتی میتوان این امر را بهدرستی انجام داد که مصادیق تخلفات و دامنه آثار آنها بهطور دقیق مشخص شود. برای مثال، عدم رعایت ضوابط آسانسور، تخلفی است که دامنه اثر آن بر ساکنان ساختمان است، اما تخلف دیگری مانند عدم تأمین پارکینگ، علاوهبر ساکنان ساختمان بر همسایگان نیز اثر سوء میگذارد. برخی دیگر از تخلفات ممکن است بر کل ساکنان یک منطقه یا شهر تأثیر منفی گذارند، مانند ساختوساز در بستر یا حریم رودخانهها که ممکن است جریان رود را در زمان طغیان به سمت مناطق مسکونی داخل شهر منحرف کند و خسارتهای مالی و جانبی عمومی را پدید آورد. ساختوساز بلندمرتبه و برجسازی گسترده در کوچه باغهای باریک مناطق شمالی تهران میتواند در زمان رخداد سوانحی مانند زلزله تبعات سنگینی در بحث امداد و نجات و احیای زیرساختهای شهری پدید آورد.
ازاینرو لازم است آثار و پیامدهای هر تخلف و زیان دیدگان احتمالی آنها معین شوند. درواقع ضمن شناسایی دقیق مصادیق تخلفات، باید آثار و دامنه آنها نیز مشخص شود تا سپس بتوان سیاستها و راهکارهای مقابله با آنها را بهدرستی اتخاذ کرد.
در این گزارش سعی بر آن شد که دستهبندی تخلفات، ابعاد، انگیزهها، دلایل، تبعات و آثار تخلفات مشخص شود. همچنین براساس جلسات مختلفی که با سازمانها، نهادها و افراد مرتبط با موضوع در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی برگزار شد، افراد و نهادهای درگیر با این موضوع و نحوه اثرگذاری هرکدام بر وقوع تخلف مشخص شده است. در این راستا ارائه یک جعبه ابزار که بتواند سیاستگذار و افراد ذیربط را در رابطه با تحلیل و طبقهبندی و مشخص کردن آثار و طبعات و نحوه برخورد با تخلف راهنمایی کند، امری ضروری میباشد که در این بخش صورت گرفته است. در ادامه براساس معیارهای مختلف نحوه برخورد با یک تخلف ساختمانی به در قالب فرایندی بهکمک نمودارها معرفی میشود.
هدف از ارائه این فرایند و الگوریتم:
1- جلوگیری و پیشگیری از تخلف با شناسایی بهموقع آن.
2- پیشرفت در ساختوسازها و عملیات ساختمانی با ارائه اطلاعات کافی و مناسب.
3- معرفی ابزاری برای تصمیمسازی صحیح در حوزه تخلفات ساختمانی.
4- مرتفع کردن نقاط ضعف و خلأهای قانونی در بازنگری و تنظیمگری مجدد قوانین، دستورالعملها و آییننامهها.
در ادامه با توجه به موارد فوقالذکر رهنمودهای سیاستی و فرایند ارزیابی پیشنهادی در برخورد با تخلفات با ارائه 3 مثال کاربردی از مصادیق واقعی تخلف بهکمک الگوی پیشنهادی جهت شناسایی عوامل مرتبط ارائه میشود. براساس الگوی مورد نظر میتوان برای هر تخلف دامنه، میزان و تبعات و میزان منفعت هر تخلف را در زمانی بسیار کوتاه محاسبه و بهدست آورد که این امر میتواند برای افراد ذینفع و مرتبط با موضع بسیار کاربردی و تسهیلگر باشد. بهگونهای که بتوان از این نمونه الگوها برای بالا بردن سطح آگاهی مردم عادی نیز استفاده کرد.
شکل 11. فرایند پیشنهادی ارزیابی تخلفات و اتخاذ برخورد مناسب (مأخذ: نگارندگان) |
|
شکل 12. ارائه برخورد مناسب برای تخلف ساختمانی براساس فرایند پیشنهادی- مثال اول: تخلف کاهش ابعاد ستون و تعداد آرماتور |
|
فرایند شکل 11، نوع برخورد با تخلف را بر اساس عوامل مؤثر بر تخلف مشخص میکند. برای مثال کاهش ابعاد ستون، اساساً با توجه به نقش غیرقابل حذف ستون در استحکام و پایداری سازه امکان بهسازی یا اصلاح تا حد زیادی ممکن نبوده و باید در صورت مشاهده تخلف در حین تخلف اکیداً نسبت به تخریب ستون اقدام شود (شکل 12). در ادامه یک نمونه تخلف دیگر جهت مشخص شدن کاربرد الگوریتم پیشنهادی ارائه شده است.
شکل 13. ارائه برخورد مناسب برای تخلف ساختمانی براساس فرایند پیشنهادی- مثال دوم: تخلف احداث بنا در محدوده حریم رودخانه |
|||||||||||
|
|||||||||||
|
با توجه به ممنوعیت ساخت مسکن در حریم رودخانه و با توجه به پیامدهای ناشی از آنکه تمام شهروندان را درگیر خود خواهد کرد، لازم است شهرداری بهعنوان نهاد مسئول با قاطعیت تمام نسبت به قلعوقمع ساختمانهای نیمهکاره در محدوده= مذکور اقدام کرده و از شروع فعالیت ساخت در این محدوده جلوگیری کند. با توجه به اینکه تخلف جنبه منطقهای داشته و تعرض به حقوق عامه بهحساب میآید و باعث به خطر افتادن سایر شهروندان میشود، با هرگونه جریمه اعمال شده قابل جبران نیست، لذا همانطور که جعبه ابزار نیز نشان داده تنها راهکار، قلعوقمع ساختمان مذکور است.
شکل 14. ارائه برخورد مناسب برای تخلف ساختمانی براساس فرایند پیشنهادی- مثال سوم: تخلف عدم اجرای نمای ساختمان مطابق با مصوبات شهرسازی و شهرداری |
|||||||||||
|
|||||||||||
|
جمعبندی و نتیجهگیری
طبق آنچه که در این گزارش بیان شد، علل وقوع تخلفات ساختمانی در ایران را میتوان در پنج حوزه اجتماعی-مالی و اقتصادی، قوانین و مقررات، برنامهریزی شهری و مدیریت ساختوسازها دستهبندی کرد. به عبارتی نیاز روزافزون به مسکن، افزایش قیمتها و کمبود تسهیلات، مقرونبهصرفه بودن تخلفات و منفعتطلبی افراد، ناکارآمدی، عدم شفافیت و عدم رعایت ضوابط و قوانین، ضعف طرحهای توسعه شهری و درنهایت مشکلات مدیریتی در بخش نظارت، کنترل، عدم اقدام و برخورد بهموقع و همچنین فقدان آموزش و آگاهیرسانی تخصصی و همگانی را میتوان از اهم علل و زمینههای بروز تخلفات ساختمانی در ایران بر شمرد. همچنین هزینه بالای اخذ مجوز و پایانکار، بوروکراسی اداری فرایند صدور پروانه، عدم تناسب بین اختیارات و مسئولیت مجریان، نبود ضمانت اجرایی و ضعف در اجرای آرای کمیسیون ماده (100)، وابستگی شهرداری به درآمد حاصل از تخلفات ساختمانی، روند افزایشی ساختوساز و ناکارآمدی سیستم نظارت از دیگر علل آسیبزا در زمینه بروز تخلفات ساختمانی هستند که باید با اتخاذ راهکارهای مناسب برای کاهش و رفع این عوامل اقدام کرد.
همانطور که گفته شد، وقوع و تشدید تخلفات ساختمانی در ایران پیامدهای بسیاری در زمینههای اقتصادی، اجتماعی، کالبدی و فضایی، شهرسازی، زیستمحیطی، خطرپذیری، ایمنی و... در پی دارند که میتوان مهمترین آثار و نتایج بروز و تشدید تخلفات را در ابعاد اجتماعی، شهرسازی، خدماتی و زیرساختی، حملونقل شهری، زیستمحیطی، ایمنی و پدافند غیرعامل طبقهبندی کرد.
شایان توجه است که برنامهریزی شهری امری ضروری بهمنظور ضابطهمندی و کنترل حدود توسعه در پهنههای مختلف شهری است که تخطی از ضوابط و مقررات ساختوساز شهری و عدم رعایت محدودیتها و ضوابط برنامهریزی شهری، مانع تحقق آن خواهد بود. بنابراین مسئله مهم در مورد چالش تخلفات ساختمانی، از بین بردن علل وقوع و همچنین کاهش آثار منفی تخلفات ساختمانی بر شهرهاست. به عبارتی در کنار تلاش برای رفع زمینههای بروز تخلفات، فرایند رسیدگی به تخلفات و اجرای رأی نیز باید در خدمت کاهش آثار تخلفات ساختمانی قرار گیرد و جرائمی که از این طریق اخذ میشود، صرف تأمین زیرساختها و خدمات شهری و اصلاح فضای کالبدی القا شده به شهرها شود.
در این گزارش، در راستای برنامهریزی و اقدام در زمینه کاهش تخلفات ساختوساز دو نوع سیاستگذاری؛ یکی کاهش زمینههای بروز تخلف و دیگری اقدامات جدی در برخورد با تخلفات صورت گرفته و کاهش آثار آنها مطرح و مهمترین اقدامات پیشنهادی در جهت بهبود نظام کنترل ساختوساز در حوزههای مدیریت، برنامهریزی شهری، قانونگذاری، آموزش دستهبندی و ارائه شد. بااینحال بدیهی است که جلوگیری و کنترل تخلفات ساختوساز در کشور نیازمند عزم جدی دستگاههای متولی و مشارکت و همکاری مردم است. لذا دستگاههای نظارتی (ازجمله سازمان نظاممهندسی، شهرداریها، فرمانداریها، بخشداریها، جهاد کشاورزی، دهیاریها، میراثفرهنگی و...) باید در راستای ارتقای عملکرد نظارتی خود در زمینه کنترل رعایت قوانین و مقررات، اجرای طرحهای مصوب شهری و روستایی، جلوگیری از فساد اداری و برخورد با متخلفین عزم جدی داشته باشند. در این راستا، وزارت راه و شهرسازی، سازوکار اجرای ماده (35) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال 1374 را در تمامی ادارات کل راه و شهرسازی کشور بهطور جدی پیگیری و اجرای آن را (نه صرفاً بهعنوان رفع تکلیف، بلکه برای ارتقای نظام ساختوساز کشور) مطالبه کند. از طرفی شهرداریها در جهت حذف وابستگی درآمدی خود به اخذ جرائم ساختمانی باید به دنبال کسب منابع و درآمدهای پایدار باشند. ازسوی دیگر، همکاری نهادهای قضایی و انتظامی با شهرداریها لازمه ایجاد ضمانت اجرایی احکام صادره ماده (100) است که البته در پیشگیری از تخلفات ساختمانی نیز تأثیر مطلوبی خواهد داشت.
علاوهبر این، ازآنجاکه بسیاری از دعاوی ملکی مطرح دادگستری ریشه در عدم توان مالی و تخصصی پیمانکاران دارد، لذا رفع این مشکل نیازمند آسیبشناسی جدی و برنامهریزی توسط مراجع ذیصلاح ازجمله قوهقضائیه، مجلس شورای اسلامی، شورایشهر، شهرداریها و... است. ایجاد نظام صنفی پیمانکاران ذیل ماده (29) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، تدوین منشور ملی پیمانکاران، اعطای مجوز و پروانه فعالیت به پیمانکاران واجد صلاحیت (با ارائه مدارک قانونی و احراز شرایط لازم)، تهیه و در اختیار عموم قرار دادن لیست پیمانکاران مجاز و همچنین عقد قرارداد قانونی و مورد تأیید نظام صنفی بین مالکان و پیمانکاران ازجمله اقدامات لازم در این زمینه است.
نکته پایانی اینکه، در رابطه با تهیه و تصویب ضوابط طرحهای توسعه نیز توجه به دو ویژگی منطبق بر نیاز بودن ضوابط و تنوع و انعطافپذیری آنها در جهت کاهش انگیزههای تخلف امری ضروری است و اهمیت دادن به مسئله آموزش تخصصی افراد ذیربط و همچنین آگاهیرسانی عمومی در رابطه با لزوم رعایت قوانین در کنار اعمال سیاستهای تشویقی میتواند محرک تأثیرگذاری برای نیل خودجوش جامعه به اجرای صحیح ضوابط و مقررات و ساخت اصولی بنا باشد.
37. اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1334»، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، 1388.