خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

کل بودجه آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳ با احتساب ردیف‌های متفرقه اعمال ‌نشده (جدول ۹) درمجموع 278 هزار میلیارد تومان می‌باشد که این به‌معنای سهم 9/83 درصدی آموزش و پرورش از مصارف بودجه عمومی دولت است. با در نظر گرفتن اعتبارات جداول ۷ و ۹ لایحه، سرانه دانش‌آموزی در سال ۱۴۰۳ حدود ۲۰.۶ میلیون تومان است که نسبت به سال گذشته 16/7 درصد رشد داشته است. همچنین سرانه فعالیت‌های پرورشی و امور تربیتی دانش‌آموزان رشد چشمگیری داشته و از ۶۹۰ هزار تومان برای هر دانش‌آموز به ۱ میلیون و ۳۴۰ هزار تومان در سال ۱۴۰۳ رسیده است.

نقاط قوت و ضعف طرح و لایحه

با وجود رشد حدود 17 درصدی بودجه آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳ نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۲، اما سقف و توزیع اعتبارات در این وزارتخانه همچنان به‌نوعی است که آموزش و پرورش را از قید مشکلات همیشگی و روزمره خارج نکرده و توان لازم برای تحول و حل مشکلات اساسی را ایجاد نمی‌کند. با اعتبارات پیش‌بینی‌ شده، چالش‌های بودجه‌ای اصلی این وزارتخانه در سال پیش‌رو به‌شرح ذیل خواهد بود:

- چالش در پرداخت حقوق و دستمزد فرهنگیان با کم‌برآوردی ردیف «ادارات کل آموزش و پرورش استان‌ها»،

- چالش در پرداخت مطالبات و معوقات فرهنگیان ازجمله پاداش پایان‌خدمت و حق‌التدریس شاغلان و بازنشسته‌ها،

- چالش در تأمین کاغذ کتب درسی با کم‌برآوردی بودجه سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی درسی،

- توقف برنامه‌های ساخت، نوسازی و تخریب و بازسازی مدارس کشور با کم‌برآوردی شدید اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس،

- چالش در مدیریت و افزایش ظرفیت‌های پذیرش دانشگاه فرهنگیان با کم‌برآوردی بودجه هزینه‌ای دانشگاه،

- کم‌برآوردی بودجه سازمان نهضت سوادآموزی با وجود تصویب وظایف جدید برای آن در برنامه هفتم پیشرفت،

- مشکل قطعی در تأمین خدمات ایاب‌و‌ذهاب رایگان دانش‌آموزان استثنایی در سال تحصیلی 1404–1403

- کسری اعتبار در پرداخت کامل پاداش پایان خدمات بازنشستگان سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ آموزش و پرورش.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

علاوه‌بر آنچه که آمد، بودجه ۱۴۰۳ به‌عنوان نخستین بودجه سنواتی در طول برنامه هفتم پیشرفت، نتوانسته است به‌درستی اهداف و احکام برنامه را پوشش دهد. ضمن آنکه اعتبارات در نظر گرفته‌ شده نمی‌تواند تکالیف برنامه در سال اول اجرا را محقق سازد، در برنامه هفتم احکامی از قبیل موارد ذیل تصویب شد که اکنون در لایحه بودجه اثری از آن‌ها مشاهده نمی‌شود و نیازمند بازبینی است:

- اختصاص دو‌دهم واحد درصد از محل مالیات بر ارزش افزوده برای تخریب، بازسازی، مقاوم‌سازی و تجهیز مدارس (ماده الحاقی (33) به ماده (118))

- افزایش سهم آموزش و پرورش از عوارض گاز مصرفی به ۴۰ درصد (بند الحاقی «3» ماده (92))

- تکلیف دولت به پرداخت مطالبات باقیمانده صندوق ذخیره فرهنگیان طی اجرای برنامه (بند «چ» ماده (88))

- پرداخت فوق‌العاده خدمتگزاری و فوق‌العاده سرایداری به‌ترتیب معادل سی‌و‌پنج درصد (۳۵%) و پنجاه درصد (۵۰%) از حداقل حقوق مندرج در قوانین بودجه سالانه به خدمتگزاران و خدمتگزاران سرایدار مدارس (تبصره بند «ب» ماده (88))

همچنین سنجه‌های عملکردی در نظر گرفته‌ شده برای آموزش و پرورش در جدول (۲-۷) تناسبی با سنجه‌های تصویب ‌شده در ماده (87) برنامه هفتم، و حتی با اعتبارات پیش‌بینی شده در لایحه بودجه، ندارد و دارای ایراداتی همچون ابهام در سنجه، آرمان‌گرایی و فاصله با واقعیت و فاقد قابلیت اندازه‌گیری می‌باشد که لازم به اصلاح و تطبیق با برنامه هفتم است.

1.مقدمه

بودجه سال ۱۴۰۳ از‌آنجا‌که نخستین سال از اجرای برنامه هفتم پیشرفت می‌باشد، اهمیتی ویژه دارد و توقع آن است که این بودجه برنامه‌ریزی مالی کشور را به‌سمتی سوق دهد که به تناسب سال اول اجرای برنامه، به اهداف تعیین شده دست یابد. در حوزه آموزش و پرورش در برنامه هفتم پیشرفت پنج هدف «ارتقای سرمایه انسانی»، «تأمین کیفیت و عدالت آموزشی»، «جذب بازماندگان از تحصیل»، «اصلاح نظام مدیریتی» و «تثبیت آموزش و پرورش به‌مثابه امر ملی» مشخص شده است که انتظار می‌رود لایحه بودجه ۱۴۰۳ با توجه به این مهم ارائه شود. از‌این‌رو، در گزارش پیش‌رو ضمن پرداختن به جزئیات ردیف‌های بودجه آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳ کل کشور، به تحلیل نسبت این بودجه و برنامه هفتم پیشرفت پرداخته خواهد شد.

2.نمایی از کلیات ردیف‌های اعتبارات آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳

کل بودجه آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳ با احتساب ردیف‌های متفرقه اعمال نشده (جدول ۹) درمجموع 278 هزار میلیارد تومان می‌باشد که این به‌معنای سهم 9/83 درصدی آموزش و پرورش از مصارف بودجه عمومی دولت است. این در‌حالی است که در قانون بودجه سال 1402 سهم آموزش و پرورش از مصارف بودجه عمومی دولت 10/53 درصد بوده است.

جدول ۱. نمایی از کلیات اعتبارات آموزش و پرورش و سهم آن از مصارف بودجه عمومی دولت              (میلیون ریال)

مأخذ: محاسبه شده بر‌اساس اطلاعات لایحه بودجه ۱۴۰۳.

* نکته مهم در شرح جدول فوق آن است که در لایحه سال ۱۴۰۳ برخی از ردیف‌های متفرقه انتقال نایافته که در سال‌های گذشته در جدول ۹ گزارش می‌شد، به‌عنوان اعتبارات متفرقه در جدول ۷ لایحه اعمال شده و جزئیات آن در جدول ۷-۱ لایحه مشهود است؛ لذا قیاس اعتبارات ردیف‌های متفرقه انتقال نایافته بین سال‌های 1402 و 1403 بی‌معناست. البته عمده این اعتبارات چه در سال گذشته و چه در سال فعلی مربوط به پاداش پایان خدمت بازنشستگان است. محاسبات تقریبی در سال 1۴۰۲، نشان می‌داد که سهم آموزش و پرورش از اعتبارات پاداش پایان خدمت 24 هزار میلیارد تومان بود که در سال ۱۴۰۳ این مبلغ با ردیف مشخصی و به تفکیک برای آموزش و پرورش به میزان 22 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته ‌شده است.

3. تفکیک اعتبارات کل تملک دارایی سرمایه‌ای و هزینه‌ای آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳

مجموع اعتبارات وزارت آموزش و پرورش به تفکیک تملک دارایی سرمایه‌ای و هزینه‌ای و تغییرات آن نسبت به قانون ۱۴۰۲ در جدول ذیل گزارش‌ شده است:

جدول ۲. اعتبارات آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳ به تفکیک هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای   (میلیون ریال)

مأخذ: محاسبه شده بر‌اساس اطلاعات لایحه بودجه ۱۴۰۳.

همان‌طور که در جدول فوق مشهود است؛ مجموع اعتبارات هزینه‌ای آموزش و پرورش در سال ۱۴۰۳ درمجموع ۲۵۹ هزار میلیارد تومان می‌باشد که نسبت به سال گذشته 16/34 درصد رشد داشته است. بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این وزارتخانه نیز 6/35 درصد رشد یافته و به عدد ۱۴ هزار میلیارد تومان رسیده است.

درآمدهای اختصاصی وزارتخانه نیز درمجموع ۷۰ درصد افزایش داشته است. از دلایل اصلی افزایش چشمگیری این اعتبار، علاوه‌بر گفتمانی که برای افزایش درآمدهای اختصاصی وزارت آموزش و پرورش در سال گذشته شکل گرفته است، لحاظ شدن اعتبارات حاصل از بند «ب» تبصره «13» قانون بودجه ۱۴۰۳ به‌عنوان درآمد اختصاصی در جدول ۷ لایحه بودجه است که جزئیات آن در ادامه شرح داده خواهد شد.

4.تحلیلی بر اعتبارات دستگاه‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت آموزش و پرورش

جزئیات ردیف‌های بودجه‌ای وزارت آموزش و پرورش و دستگاه‌ها و سازمان‌های تابعه آن و میزان تغییرات آن در سال ۱۴۰۳ در جدول ۱ پیوست ارائه شده است. همچنین با توجه به اهمیت بودجه هزینه‌ای دستگاه‌های تابعه وزارت آموزش و پرورش و تأثیر آنها در انجام امور جاری و تحولی وزارتخانه، بودجه هزینه‌ای این ردیف‌ها و مقایسه آن با عملکرد ۱۴۰۲ و پیش‌بینی وزارتخانه برای سال ۱۴۰۳ نیز در جدول ۲ پیوست گزارش‌ شده است. بر‌اساس این دو جدول در ادامه به ذکر برخی از اصلی‌ترین چالش‌های بودجه آموزش و پرورش در سال ۱۴۰۳ خواهیم پرداخت:

4-1. کم‌برآوردی ردیف «ادارات کل آموزش و پرورش استان‌ها» و مشکل تخصیص مازاد سالیانه

تخصیص مازاد بر بودجه مصوب آموزش و پرورش به‌خصوص ذیل ردیف «ادارات کل آموزش و پرورش استان‌ها» تقریباً در همه سال‌های گذشته، تبدیل به رویه‌ای مشخص شده است. در 10 سال گذشته همان‌طور که در نمودار ۱ آمده، تخصیص «ادارات کل آموزش و پرورش استان‌ها» تا ۱۲۴ درصد نیز رسیده است و در برخی از سال‌ها همچون سال 1384 یا 1375 تخصیص بالاتر از ۱۵۰ درصد نیز داشته‌ایم. این مسئله که موجب به‌هم‌ریختن نظم و نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور می‌شود، از آنجا نشئت می‌گیرد که هنگام تصویب بودجه آموزش و پرورش در بودجه‌های سنواتی، اعتبارات در نظر گرفته ‌شده، کمتر از میزان واقعی برآورد می‌شود و سپس در طول سال بنا‌بر ضرورت، مجبور به پرداخت‌های مازاد است.

نمودار 1. نسبت عملکرد به اعتبارات مصوب ادارات کل آموزش و پرورش استان‌ها (درصد)

مأخذ: اطلاعات دریافتی از وزارت آموزش و پرورش.

در سال جاری نیز همان‌طور که در جدول پیوست ۲ گزارش ‌شده، بار دیگر تکرار این مسئله پیش‌بینی می‌شود. چرا که برآورد وزارت آموزش و پرورش برای ردیف «ادارات کل آموزش و پرورش استان‌ها» در سال ۱۴۰۳ حدود 337 هزار میلیارد تومان بوده که اکنون در لایحه بودجه 217 هزار میلیارد تومان، یعنی 35/5 درصد کمتر، اختصاص داده‌ شده و این به‌معنای کمبود قطعی اعتبارات برای پرداخت حقوق و دستمزد معلمان در سال پیش‌رو است.

بدهی آموزش و پرورش در سنوات گذشته به‌خصوص در پرداخت مطالبات فرهنگیان نیز که شرح جزئیات آن در جدول ذیل گزارش‌ شده، درمجموع حدود ۴۴ هزار میلیارد تومان است که با وضعیت فعلی برآورد بودجه آموزش و پرورش، پرداخت آنها در سال ۱۴۰۳ ناممکن است و مجدداً شاهد چالش‌های سال‌های گذشته خواهیم بود.

جدول 3. معوقات پرداخت نشده سال ۱۴۰۲ و دیون انباشته شده و پرداخت نشده تا پایان سال مالی ۱۴۰۲         (میلیون ریال)

مأخذ: اطلاعات دریافتی از وزارت آموزش و پرورش.

4-2. مشکل احتمالی در تأمین کاغذ کتب درسی

همان‌طور که در جدول ۱ پیوست گزارش‌ شده، بودجه سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی درسی که اصلی‌ترین وظیفه آن آماده‌سازی و چاپ کتب درسی است، در‌مجموع 5/81 درصد رشد داشته است. این در‌حالی است که قیمت کاغذ نسبت به شهریور ۱۴۰۲ تاکنون به‌صورت میانگین ۳۰ درصد افزایش داشته و با نوسانات ارز نیز ناپایداری آن ادامه خواهد داشت. در سال‌های گذشته نیز عدم برآورد دقیق بودجه این سازمان موجب آن شد که چاپ کتب درسی به تأخیر افتاد و در برخی از مناطق کتاب‌های درسی تا چند ماه پس از شروع سال تحصیلی تحویل داده شود. بنا‌بر اطلاعاتی که در جدول ۲ پیوست آمده، برآورد وزارت آموزش و پرورش آن است که برای انجام کامل و تحولی وظایف سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی درسی 3.34 هزار میلیارد تومان بودجه هزینه‌ای مورد نیاز است که 50/7 درصد کمتر از مبلغ اختصاص‌یافته در لایحه فعلی است.

4-3. چالش در مدیریت دانشگاه فرهنگیان با کم‌برآوردی بودجه هزینه‌ای

همان‌طور که در جدول ۱ پیوست مشاهده می‌شود، بودجه دانشگاه فرهنگیان در لایحه ۱۴۰۳، درمجموع به میزان 30/70 درصد افزایش داشته و از 4.2 هزار میلیارد تومان در قانون بودجه ۱۴۰۲ به 5.5 هزار میلیارد تومان رسیده است. حدود 63 درصد بودجه دانشگاه فرهنگیان همچنان از محل درآمد اختصاصی که کسر از حقوق دانشجو- معلمان است، تأمین می‌شود.

با وجود پیش‌بینی 3.3 هزار میلیارد تومانی برای بودجه هزینه‌ای دانشگاه فرهنگیان توسط این دانشگاه، اما آن‌چنان که جدول ۱ پیوست نشان می‌دهد، بودجه هزینه‌ای در نظر گرفته ‌شده برای این دانشگاه 1.6 هزار میلیارد تومان است. هر‌چند این افزایش به نسبت افزایش حقوق 20 درصدی کارکنان در سال ۱۴۰۳ متناسب به‌نظر می‌رسد، ولی با توجه به پیش‌بینی جذب و استخدام اعضای هیئت‌علمی جدید و نسبت بالای دانشجو به عضو هیئت‌علمی در این دانشگاه، در کنار افزایش بیش از 40 درصدی هزینه‌های غذا، تجهیزات و دیگر ملزومات مصرفی و مخارجی که جزئیات اعتبارات مورد نیاز آن در جدول ۴ آمده، دانشگاه را بیشتر از سال 1402 با بحران و تنگنای مالی مواجه خواهد کرد.

همچنین اعتبار مصوب درآمد اختصاصی دانشگاه فرهنگیان در سال 1402، رقم 2،749 میلیارد تومان بوده که در سال 1403 با افزایش 25.5 درصدی به رقم 3،450 میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است که این به‌معنای آن است ۶۳ درصد بودجه دانشگاه فرهنگیان در سال ۱۴۰۳، از محل کسر از حقوق دانشجو- معلمان تأمین خواهد شد. از‌سویی مطابق رأی دیوان عدالت اداری و بخشنامه 140/104 ابلاغی وزیر آموزش و پرورش مورخ 1403/1/26 بنا بر آن شده که درصد کسور از دانشجو- معلم از سقف 45 درصد به 28 درصد کاهش یابد؛ بدیهی است که کاهش حداقل 17 درصدی در میزان کسور باعث خواهد شد تا درآمد اختصاصی دانشگاه نسبت به سال قبل افزایش حداکثر ۱۰ درصدی داشته ‌باشد و در‌نتیجه تصویب بودجه با افزایش ۲۵.۵ درصدی درآمدهای اختصاصی عملاً به‌معنای اشتباه در برآورد اعتبارات دانشگاه فرهنگیان و کسری شدید بودجه در سال پیش‌رو خواهد بود.

جدول ۴. پیش‌بینی هزینه‌های دانشگاه فرهنگیان در لایحه بودجه ۱۴۰۳                                   (میلیون ریال)

مأخذ: اطلاعات دریافتی از دانشگاه فرهنگیان.

4-4. اجحاف در پرداخت حق دولت به صندوق ذخیره فرهنگیان

بر‌اساس حکم قانونی تأسیس صندوق ذخیره فرهنگیان که در برنامه‌های توسعه به‌صورت ادواری تکرار می‌شود دولت موظف است دقیقاً معادل مجموع سهم واریزی اعضا، به صندوق ذخیره فرهنگیان کمک کند. در لایحه بودجه ۱۴۰۳ این مقدار ۱۷ میلیارد تومان دیده شده است، در‌حالی‌که سال گذشته سهم دولت برای کمک به صندوق 60 میلیارد تومان تصویب شده بود که البته این مبلغ نیز اختلاف فاحشی با میزان واقعی سهم دولت دارد. در حال حاضر مطابق اطلاعات دریافتی از وزارت آموزش و پرورش، مجموع واریزی فرهنگیان به‌حساب صندوق ذخیره ماهانه ۱۵۳ میلیارد تومان و سالانه ۱۸۳۶ میلیارد تومان است که بر‌اساس قانون، دولت نیز باید معادل همین مقدار را به صندوق پرداخت کند. نکته مهم دیگر آن است که در لایحه بودجه ۱۴۰۳ نیز همچون سال‌های گذشته، ردیف کمک به صندوق با عبارت «پس از تصویب اساسنامه» همراه است. این عبارت از آنجا نشئت می‌گیرد که مجلس شورای اسلامی در بند «ک» تبصره «12» قانون بودجه ۱۴۰۰، آموزش و پرورش را به بازنگری در اساسنامه صندوق ذخیره و ارائه آن به مجلس مکلف کرد. از‌این‌رو، با توجه به آنکه صندوق ذخیره فرهنگیان همچنان به تکلیف خود عمل نکرده ‌است، تصویب ردیف مذکور با عبارت «پس از تصویب اساسنامه» تا زمان اصلاح و بازنگری در اساسنامه صندوق و تصویب آن در مجلس، برای دولت هیچ‌گونه تکلیفی جهت پرداخت ایجاد نخواهد کرد و عملاً موجب خواهد شد فرهنگیان عضو صندوق از دریافت حق دولت بازمانند.

از‌سوی دیگر در سال‌های گذشته نیز دولت به‌دلیل عدم تصویب اساسنامه صندوق ذخیره فرهنگیان در مجلس، از پرداخت حق خود اجتناب کرده که تا پایان سال ۱۴۰۲ موجب انباشت مطالبات فرهنگیان از صندوق به میزان ۶۴۵۰ میلیارد تومان شده است. در بند «چ» ماده (88) مصوبه برنامه هفتم پیشرفت نیز بر پرداخت این مطالبات طی سال‌های برنامه تأکید شده بود که انتظار می‌رفت در سال نخست اجرای برنامه پرداخت بخشی از این مطالبات در نظر گرفته شود.

4-5. کاهش بودجه هزینه‌ای سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور

بودجه سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور که شرح جزئیات آن در جدول ۱ پیوست آمده، درمجموع نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۲ حدود 54 درصد افزایش داشته و به 12.2 هزار میلیارد تومان رسیده است. اما نکته آن است که این افزایش در بخش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این سازمان بوده و در بخش اعتبارات هزینه‌ای، بودجه این سازمان کاهش نیز داشته و از 188 میلیارد تومان در سال 1402 به 120 میلیارد تومان در سال ۱۴۰۳ کاهش یافته‌ است.

از‌سویی، اعتبار تملک‌ دارایی سرمایه‌ای در نظر گرفته ‌شده برای این سازمان (به میزان 12.1 هزار میلیارد تومان) با اعتبارات واقعی مورد نیاز برای وظایف اصلی سازمان هم‌خوانی ندارد. در جدول ذیل بودجه تقریبی مورد نیاز برای انجام وظایف اصلی سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور در سال ۱۴۰۳ گزارش ‌شده است. همان‌طور که مشخص است برای انجام این وظایف سازمان حداقل به حدود 49.۱ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد. این در‌حالی است که اگر رسیدگی فوری به استان‌هایی که سرانه آموزشی آنها پایین‌تر از متوسط کشور می‌باشد را نیز به بودجه اضافه کنیم؛ آن‌گاه سازمان نیازمند حداقل 68.9 هزار میلیارد تومان اعتبار است!

جدول 5. تخمین اعتبارات مورد نیاز سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس برای انجام وظایف اصلی        (میلیون ریال)

مأخذ: اطلاعات دریافتی از سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کل کشور.

4-6. کم‌برآوردی بودجه سازمان نهضت سوادآموزی با وجود تصویب وظایف جدید برای آن در برنامه هفتم پیشرفت

بر‌اساس بند الحاقی ماده (۹۱) مصوبه برنامه هفتم پیشرفت وزارت آموزش و پرورش مکلف است ظرف ۶ ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون، اقدام قانونی لازم را برای بازنگری در اساسنامه نهضت سوادآموزی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1363/۳/3 با هدف ریشه‌کنی کامل بی‌سوادی مطلق و توسعه و تعمیق سواد در جهت ارتقای سواد عمومی جامعه مبتنی‌بر مفاهیم جدید و آموزش مستمر همگانی انجام دهد. با وجود این تکلیف و تعریف وظایف جدید برای سازمان نهضت سوادآموزی، اما بودجه این سازمان نسبت به سال گذشته تنها 5/95 درصد افزایش داشته است. تخمین سازمان نهضت برای انجام وظایف جدید خود 3.14 هزار میلیارد تومان بوده که اکنون در لایحه بودجه ۱۴۰۳ تنها 333 میلیارد تومان برای آن تعبیه شده است.

4-7. مشکل قطعی در تأمین خدمات ایاب‌وذهاب رایگان دانش‌آموزان استثنایی در سال تحصیلی 1404-1403

تمهید شرایط تحصیل و دسترسی دانش‌آموزان دارای معلولیت و شرایط خاص به مدارس استثنایی، با توجه به جمعیت محدود و پراکندگی جمعیت بالای این دانش‌آموزان، سازمان آموزش و پرورش استثنایی را وادار می‌سازد که شرایط ایاب‌وذهاب ایمن، در دسترس، مناسب‌سازی شده و رایگان این دانش‌آموزان را در سطح مناطق و شهرها فراهم سازد. این مهم در حال حاضر با مشکلات زیادی مواجه است، به‌گونه‌ای که در حال حاضر یکی از مهم‌ترین دلایل پوشش تحصیلی پایین و ترک تحصیل دانش‌آموزان استثنایی، مشکلات ناشی از عدم دسترسی این دانش‌آموزان به خدمات مناسب و رایگان است. در سال‌های گذشته برای حل این مسئله در قوانین بودجه سنواتی، شهرداری‌ها مجاز می‌شدند که برای تأمین ایاب‌و‌ذهاب دانش‌آموزان دارای معلولیت (جسمی، حرکتی و ذهنی) اوراق مالی اسلامی- ریالی منتشر کنند. این مجوز در جزء «1» بند «ب» تبصره «1» قانون بودجه ۱۴۰۳ نیز به تصویب رسید، اما مسئله همچنان حل نشده باقی مانده ‌است.

اطلاعات دریافتی از سازمان آموزش و پرورش استثنایی که جزئیات آن در جدول ۶ آمده است نشان می‌دهد که برای ایاب‌وذهاب هریک از دانش‌آموزان مدارس استثنایی، سرانه‌ای به میزان 8.65 میلیون تومان در سال تحصیلی 140۴-140۳ نیاز است که در حال حاضر با کمک‌های خیرین و ... این سرانه 5.93 میلیون تومان است. در لایحه بودجه ۱۴۰۳ به این مهم توجه نشده و در‌مجموع اعتبارات سازمان آموزش و پرورش استثنایی در بخش هزینه‌ای، 5/32 درصد افزایش داشته است که طبیعتاً نمی‌تواند رافع مشکلات سال گذشته این سازمان باشد. پیش‌بینی سازمان برای انجام تمامی وظایف خود در سال ۱۴۰۳، اعتباری هزینه‌ای به میزان 1.5 هزار میلیارد تومان بوده که در حال حاضر تقریباً ۸۲ درصد کمتر و به میزان 286 میلیارد تومان در لایحه قرار داده‌ شده است.

جدول ۶. اعتبار مورد نیاز برای حمل‌ونقل دانش‌آموزان مدارس استثنایی                                        (ریال)

مأخذ: اطلاعات دریافتی از سازمان آموزش و پرورش استثنایی.

5.نگاهی به درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت آموزش و پرورش

در جدول ذیل، درآمدهای اختصاصی در نظر گرفته ‌شده برای دستگاه‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت آموزش و پرورش، مشاهده می‌شود. همان‌طور که پیش از این نیز گزارش شد، مجموع درآمدهای اختصاصی آموزش و پرورش 70/34 درصد رشد داشته است.

جدول ۷. درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها و سازمان‌های تبعه وزارت آموزش و پرورش             (میلیون ریال)

مأخذ: جدول (۷) لایحه بودجه ۱۴۰۳.

نکته قابل‌توجه در تفسیر جدول فوق به‌ویژه ردیف «وزارت آموزش و پرورش» که رشد 589 درصدی را نشان می‌دهد، آن است که اعتبارات حاصله از بند «ب» تبصره «13» قانون بودجه ۱۴۰۳ مبنی‌بر هزینه‌کرد یک درصد از هزینه‌های شرکت‌های دولتی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری که جزئیات آن در جدول ۱۲ لایحه آمده است، به‌عنوان درآمد اختصاصی در ردیف‌های «وزارت آموزش و پرورش» و «شرکت سهامی کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان» جدول ۷ لایحه بودجه لحاظ شده‌اند. بر‌اساس این جدول که اطلاعات آن در جدول ۳ پیوست نیز گزارش ‌شده، درمجموع در ستاد وزارت آموزش و پرورش ۸۰۰ میلیارد تومان با شرح ۲۰۰ میلیارد تومان ویژه «طرح ولایت معلمان و دانش‌آموزان» و ۶۰۰ میلیارد تومان برای «برنامه‌های فرهنگی معاونت پرورشی» تعبیه شده است. همچنین مبلغ ۴۳۰ میلیارد تومان برای کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان با موضوع «رشد و پرورش فکری کودکان و نوجوانان مبتنی‌بر ساحت‌های ۶‌گانه سند تحول بنیادین آموزش و پرورش و تولید فیلم‌های سینمایی مرتبط» در نظر گرفته ‌شده است.

در ردیف‌های دیگر نیز رشد درآمدهای اختصاصی چشمگیر است. بیشترین رشد پس از ستاد وزارت آموزش و پرورش که چرایی آن بیان شد، را می‌توان در ردیف دانشگاه شهید رجایی با ۳۲۷ درصد رشد و سازمان مدارس غیردولتی و مرکز توسعه مشارکت‌های مردمی با ۱۱۴ درصد رشد مشاهده کرد.

نکته مهم آنکه به‌نظر می‌رسد به‌تبع افزایش درآمدهای اختصاصی، از سهم بودجه عمومی آموزش و پرورش کاسته می‌شود. بدین صورت که در جدول آمده است، افزایش درآمدهای اختصاصی در سال ۱۴۰۳ موجب آن شده که سهم این درآمدها در کل بودجه از 1/53 به 2/12 درصد افزایش یابد. این رویه موجب کاهش انگیزه‌های سازمانی برای کسب درآمدهای اختصاصی می‌شود؛ چرا‌که اساساً باید درآمدهای اختصاصی منبعی برای رفع کمبودها و تنگناهای مالی باشد نه آنکه جایگزین منابع عمومی شوند و با وجود تلاش مسئولان برای درآمد اختصاصی بیشتر، مجدد وضعیت مالی همچنان ثابت مانده است.

6.نگاهی به تغییرات ردیف‌های متفرقه انتقال‌نایافته در لایحه بودجه ۱۴۰۳

با تصویب جزء «1» بند «الف» تبصره «3» قانون بودجه ۱۴۰۳، اعتبارات ردیف‌های متفرقه انتقال‌نایافته نسبت به بودجه ۱۴۰۲ دارای تغییرات چشمگیری شده است. بسیاری از ردیف‌های قید شده در سال‌های گذشته در سال جاری، به جدول ۷ انتقال‌یافته و شرح آن نیز در جدول ۷-۱ موجود است. به‌منظور شفاف شدن تغییرات ایجاد شده، در جدول ۸ ردیف‌های مصوب ۱۴۰۲ و وضعیت آن در بودجه ۱۴۰۳ مشهود است. در جدول ۹ نیز ردیف‌های موجود در لایحه ۱۴۰۳ گزارش‌ شده است.

همان‌طور که جدول 8 نشان می‌دهد در سال ۱۴۰۳ سهمی از حساب ذخیره ارزی برای بازسازی و نوسازی فضای آموزشی، پرورشی و ورزشی در نظر گرفته نشده که این موضوع به‌دلیل پایان برنامه ششم توسعه بوده است. همچنین در سال ۱۴۰۲ ردیف با شماره 530015 با‌عنوان «بهسازی و نوسازی فضاهای آموزشی وزارت آموزش و پرورش» با اعتبار 1.1 هزارمیلیارد تومان در نظر گرفته ‌شده بود که این ردیف نیز در لایحه ۱۴۰۳ حذف شده و در سال جاری مبلغ در نظر گرفته ‌شده برای بازسازی و نوسازی فضاهای آموزشی، پرورشی و ورزشی از محل مولدسازی دارایی‌های سازمان برنامه و بودجه است که ویژه آموزش و پرورش هم نیست و همه فضاهای آموزشی، ورزشی و پرورشی را شامل می‌شود.

جدول ۸. اعتبارات ردیف‌های متفرقه انتقال‌نایافته در جدول ۹ قانون بودجه ۱۴۰۲                (میلیون ریال)

مأخذ: قانون بودجه ۱۴۰۲.

همچنین در لایحه بودجه ۱۴۰۳ آن‌طور که در جدول ۹ مشخص است، در ردیف 530051 از محل اعتبارات عوارض گاز مصرفی مشترکان سهمی برای تأمین و استانداردسازی سامانه گرمایشی و سرمایشی مدارس اختصاص داده‌ شده است. این سهم در سال گذشته نیز با همین شکل و به میزان ۲۰ درصد بود، در‌حالی‌که بنا‌بر بند الحاقی «۳» ماده (۹۲) مصوبه برنامه هفتم، بنا بود سهم آموزش و پرورش از ۲۰ درصد به ۴۰ درصد افزایش یابد.

در هر دو ردیف 530015 و 530051 میزان سهم آموزش و پرورش به‌دقت مشخص نشده و تنها عدد 1.000 میلیون ریال قرار داده ‌شده است. دلیل این امر آن است که سازمان برنامه و بودجه دقیقاً میزان درآمدی این ردیف‌ها را در جداول درآمدی مشخص نکرده و در‌واقع تعیین سهم آموزش و پرورش به‌بعد از عملکرد ردیف موکول شده است. این مسئله موجب بی‌انضباطی و ناشفافی در بودجه است؛ به این معنا که دولت درآمدی دارد که آن را به‌رغم امکان، پیش‌بینی نمی‌کند و سهم آموزش و پرورش نیز به‌تبع آن مشخص نیست. در‌حالی‌که این اعتبار چشمگیر است. به‌عنوان مثال برخی از گزارش‌ها نشان می‌دهند که سهم آموزش و پرورش از محل دریافت عوارض گاز مصرفی در سال ۱۴۰۲ تا ۵۰ درصد هم افزایش و در‌مجموع حدود 4.8 هزار میلیارد تومان از این محل دریافتی داشته است.

جدول ۹. اعتبارات ردیف‌های متفرقه انتقال‌نایافته در جدول ۹ لایحه بودجه ۱۴۰۳             (میلیون ریال)

مأخذ: لایحه بودجه 1403.

دیگر ردیف آموزش و پرورش در جدول اعتبارات انتقال‌نایافته مربوط به پاداش پایان خدمت بازنشستگان است. در سال ۱۴۰۳ این اعتبارات برخلاف سال‌های قبل به تفکیک هر دستگاه قید شده و از‌این‌رو میزان سهم هر دستگاه شفاف است. در سال ۱۴۰۲ با محاسبه تقریبی سهم آموزش و پرورش از کل اعتبارات در نظر گرفته‌ شده برای این امر، حدود ۲۲ هزار میلیارد تومان بود که در سال ۱۴۰۳ این مبلغ با ردیف مشخصی به میزان ۲۴ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته ‌شده است. تخمین تخریبی ۴۰ هزار بازنشسته در سال ۱۴۰۳ و میانگین پرداختی حدود 450 میلیون تومان به هر بازنشسته نشان می‌دهد که این مبلغ برای پرداخت پاداش بازنشستگان در سال ۱۴۰۳ مناسب است. اما نکته آن است که آموزش و پرورش مطالبات بازنشستگان سال ۱۴۰۲ را نیز که با احتساب حدود ۵۰ هزار بازنشسته و میانگین پرداختی ۴۰۰ میلیون تومان به هر فرد، مبلغی به همین میزان خواهد بود، همچنان بدهکار است و با این اعتبار دیده شده، احتمال کسری بودجه و تعویق پرداخت پاداش پایان خدمت باز هم محتمل می‌باشد.

7.سرانه دستگاه‌ها و سازمان‌های منتخب ذیل وزارت آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳

در جدول ۱۰ سرانه دانش‌آموزان مدارس دولتی، بر‌اساس اعتبارات در نظر گرفته‌ شده برای سال ۱۴۰۳ محاسبه شده است. براساس اطلاعات آمده، با در نظر گرفتن کل اعتبارات آموزش و پرورش (جداول ۷ و ۹ لایحه) سرانه هر دانش‌آموز حدود ۲۰.۶ میلیون تومان می‌شود که نسبت به سال گذشته 16/7 درصد رشد داشته است. همچنین اعتبارات در نظر گرفته ‌شده برای فعالیت‌های پرورشی و امور تربیتی دانش‌آموزان در صورت لحاظ کردن اعتبارات آمده در جدول ۱۲ لایحه با اعتبارات جدول ۷ لایحه، رشد چشمگیری داشته و از ۶۹۰ هزار تومان برای هر دانش‌آموز به ۱ میلیون و ۳۴۰ هزار تومان در سال ۱۴۰۳ رسیده است.

جدول ۱۰. سرانه دستگاه‌ها و سازمان‌های منتخب ذیل وزارت آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳   (میلیون ریال)

سرانه دانشجویان دانشگاه شهید رجایی (اعم از دانشجو- معلمان و دانشجویان آزاد) براساس اعتبارات در نظر گرفته ‌شده در لایحه بودجه ۱۴۰۳ حدوداً 59.3 میلیون تومان می‌باشد که نسبت به سال گذشته رشد 114 درصدی داشته است. سرانه دانشجو- معلمان و مهارت‌آموزان دانشگاه فرهنگیان نیز با رشد 30.8 درصدی به 47 میلیون تومان رسیده است.

8.نگاهی به تناسب لایحه بودجه ۱۴۰۳ با برنامه هفتم پیشرفت

در برنامه هفتم پیشرفت پنج برنامه اصلی در آموزش و پرورش مد‌نظر قرار گرفت: ارتقای کمّی‌و‌کیفی سرمایه انسانی، بهبود کیفیت و عدالت آموزشی، جذب بازماندگان از تحصیل، اصلاح نظام مدیریتی و ارتقای آموزش و پرورش به‌مثابه امر ملی. متناسب با این اهداف، احکامی نیز در برنامه هفتم به تصویب رسید. اما در لایحه بودجه ۱۴۰۳ به‌نظر می‌رسد اعتنای کاملی به تکالیف آمده در برنامه هفتم نشده است. برای مثال در برنامه مواد ذیل به تصویب رسیده‌ بود که اکنون در بودجه ۱۴۰۳ مشاهده نمی‌شود:

- بند «چ» ماده (88): دولت مکلف است کلیه مطالبات باقی‌مانده صندوق ذخیره فرهنگیان را طی اجرای برنامه تخصیص و پرداخت کند.

- تبصره بند «ب» ماده (88): خدمت‌گزاران و خدمتگزاران سرایدار بعد از گذراندن دوره‌های کارآموزی ویژه که توسط وزارت آموزش و پرورش برگزار می‌شود، به‌عنوان فوق‌العاده خدمت‌گزاری و فوق‌العاده سرایداری به‌ترتیب معادل سی‌و‌پنج درصد (۳۵%) و پنجاه درصد (۵۰%) از حداقل حقوق مندرج در قوانین بودجه سالانه علاوه‌بر حقوق و مزایای دریافتی خود برخوردار می‌شوند.

- بند الحاقی ماده (91): وزارت آموزش و پرورش مکلف است ظرف 6 ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون، اقدام قانونی لازم را برای بازنگری در اساسنامه نهضت سوادآموزی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1363/۳/۳ با هدف ریشه‌کنی کامل بی‌سوادی مطلق و توسعه و تعمیق سواد در جهت ارتقای سواد عمومی جامعه مبتنی‌بر مفاهیم جدید و آموزش مستمر همگانی انجام دهد.

- بند الحاقی «3» ماده (92): با هدف تأمین و استانداردسازی سامانه‌های سرمایشی و گرمایشی و کمک به تجهیزات آموزشی و کمک‌آموزشی مدارس و هنرستان‌های کشور با اولویت مناطق محروم، عبارت «بیست‌ درصد (۲۰%)» در بند «ب» ماده (۶۵) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) به «چهل درصد (۴۰%)» اصلاح می‌شود.

- ماده الحاقی (33) به ماده (118): دولت مکلف است دودهم واحد درصد از محل مالیات بر ارزش افزوده موجود را به آموزش و پرورش (سازمان توسعه و نوسازی و تجهیز مدارس کشور) و دانشگاه‌های فرهنگیان، شهید رجایی و فنی ‌و‌ حرفه‌ای جهت تخریب و بازسازی و مقاوم‌سازی و تجهیزات آموزشی مدارس دولتی اختصاص دهد.

همچنین در ماده (87) مصوبه برنامه هفتم شاخص‌هایی برای سنجش عملکرد وزارت آموزش و پرورش تعریف شده بود که در حال حاضر با سنجه‌های عملکردی در نظر گرفته ‌شده برای دستگاه‌های سیاستگذار در جدول (۷-۲) لایحه بودجه هم‌خوانی ندارد. در بخش آتی به آنها پرداخته شده است.

از‌سوی دیگر، ردیف‌های اعتباری در نظر گرفته شده برای سازمان‌ها و دستگاه‌های تابعه وزارت آموزش و پرورش کفاف اجرای احکام و تکالیف برنامه هفتم را نخواهد داشت. به‌عنوان مثال، بر‌اساس شاخص تعیین ‌شده در جدول ماده (۸۷) برنامه، آموزش و پرورش مکلف بوده است که پوشش آموزش‌های فنی، حرفه‌ای و مهارتی در دوره متوسطه دوم را تا ۵۰ درصد گسترش دهد که این مسئله نیازمند تجهیز هنرستان‌های فنی‌ و حرفه‌ای و آماده‌سازی زیرساخت‌هاست. در نمونه‌ای دیگر، بنا‌بر بند الحاقی «۶» ماده (۹۲) مصوبه برنامه وزارت آموزش و پرورش مکلف است نسبت به احداث حداقل ۲۰۰ مجتمع آموزشی پرورشی بزرگ‌مقیاس اقدام کند. پیش‌بینی منابع مورد نیاز برای اجرای کامل این دو حکم، در جدول 11 آمده است؛ مطابق پیش‌بینی در سال نخست برنامه (۱۴۰۳) اجرای این دو حکم درمجموع نیازمند ۶ هزار میلیارد تومان اعتبار می‌باشد در‌حالی‌که در لایحه بودجه ۱۴۰۳ کل بودجه سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس ۱۲ همت است.

جدول 11. نمونه‌ای از پیش‌بینی بودجه برای تحقق اهداف و احکام تصویب شده در برنامه هفتم پیشرفت (میلیون ریال)

مأخذ: اطلاعات دریافتی از سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کل کشور.

9.سنجه‌های عملکردی آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳

در جدول شماره (7-2) لایحه بودجه 1403 سنجه‌هایی عملکردی برای وزارت آموزش و پرورش در نظر گرفته ‌شده که در جدول ذیل قابل مشاهده ‌است.

جدول ۱۲. سنجه عملکرد خروجی‌های اصلی دستگاه‌های سیاستگذار (آموزش و پرورش)

سنجه‌های در نظر گرفته‌ شده با آنچه که در ماده (۸۷) برنامه هفتم پیشرفت به تصویب رسید، مغایرت دارد. علاوه بر این این سنجه‌ها دارای ایراداتی از قبیل ذیل است:

• ابهام در سنجه: برخی از سنجه‌های در نظر گرفته‌ شده در این جدول گویا نیست؛ برای مثال سنجه‌ای با عنوان «هوشمندسازی فضاهای آموزشی» با پیش‌بینی ۵ پروژه تعریف ‌شده است که گویا نمی‌باشد.
• آرمان‌گرایی و فاصله با واقعیت: برخی از سنجه‌های آمده با واقعیت اعتبارات آموزش و پرورش در لایحه هم‌خوانی ندارد. برای مثال تأمین فضاهای آموزشی (آموزش عمومی) 38 میلیون متر‌مربع پیش‌بینی شده است که با احتساب هزینه ساخت هر مترمربع مدرسه در سال ۱۴۰۳ به میزان 19 میلیون تومان، اعتباری بالغ‌بر 722 هزار میلیارد تومان نیاز دارد که ۳ برابر کل بودجه آموزش و پرورش است!
• فاقد قابلیت اندازه‌گیری: برخی از سنجه‌های آمده نیز قابلیت سنجش را نخواهند داشت. برای مثال در سنجه «ارتقای کیفیت خدمات آموزشی و پرورشی» تعداد کل دانش‌آموزان لحاظ شده است که قاعدتاً هیچ‌کدام از ملزومات اندازه‌گیری آن از‌جمله آزمون‌های استانداردسازی شده سنجش کیفیت یادگیری فراهم نیست و سرانجام باید به اندازه‌گیری و قیاس نمرات بسنده کرد که شاخص مناسبی برای سنجش ارتقای کیفیت نمی‌باشد.

10. جمع‌بندی

براساس بررسی‌ها و تحلیل‌هایی که از اعتبارات وزارت آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳ کشور به عمل آمد، مشخص شد که در عمده ردیف‌های بودجه‌ای، اعتبارات بسیار کمتر از حتی انجام امور اصلی و روزمره پیش‌بینی‌ شده است. این وضعیت آموزش و پرورش را با مشکلات عدیده‌ای همچون مسائل ذیل مواجه خواهد کرد:

- چالش در پرداخت حقوق و دستمزد فرهنگیان با کم‌برآوردی ردیف «ادارات کل آموزش و پرورش استان‌ها»،

- چالش در پرداخت مطالبات و معوقات فرهنگیان ازجمله پاداش پایان‌خدمت و حق‌التدریس شاغلان و بازنشسته‌ها،

- چالش در تأمین کاغذ کتب درسی با کم‌برآوردی بودجه سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی درسی،

- توقف برنامه‌های ساخت، نوسازی و تخریب و بازسازی مدارس کشور با کم‌برآوردی شدید اعتبارات تملک ‌دارایی‌های سرمایه‌ای سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس،

- چالش در مدیریت و افزایش ظرفیت‌های پذیرش دانشگاه فرهنگیان با کم‌برآوردی بودجه هزینه‌ای دانشگاه،

- کم‌برآوردی بودجه سازمان نهضت سوادآموزی با وجود تصویب وظایف جدید برای آن در برنامه هفتم پیشرفت،

- مشکل قطعی در تأمین خدمات ایاب‌وذهاب رایگان دانش‌آموزان استثنایی در سال تحصیلی 1404–1403،

- کسری اعتبار در پرداخت کامل پاداش پایان خدمات بازنشستگان سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ آموزش و پرورش.

از‌سویی در برنامه هفتم پیشرفت نیز تکالیف و برنامه‌هایی برای تحول در وزارت آموزش و پرورش و حل مسائل اساسی نهاد تعلیم‌ و تربیت به تصویب رسید که اکنون انتظار آن می‌رفت که برش اجرایی سال نخست این برنامه‌ها در لایحه بودجه ۱۴۰۳ نمایان باشد که این مهم نیز اکنون به‌چشم نمی‌آید.

پیوست‌

جدول پیوست ۱. اعتبارات دستگاه‌ها و سازمان‌های تبعه وزارت آموزش و پرورش در جدول ۷ لایحه بودجه                              (میلیون ریال)

جدول پیوست ۲. اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۴۰۳ (بدون در نظر گرفتن متفرقه‌ها)     (میلیون ریال)

جدول پیوست ۳. جدول ۱۲ هزینه‌کرد یک درصد از هزینه‌های شرکت‌های دولتی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشور و تخصیص‌یافته برای آموزش و پرورش    (میلیارد ریال)