فساد و تبعیض در بستر تشکلهای اجتماعی

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

پژوهشگر گروه توسعه تعاون، مشارکتهای مردمی و سرمایه اجتماعی دفتر اجتماعی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

تشکل های اجتماعی که در ادبیات حقوقی ایران با عناوینی همچون خیریه، مرکز یا مؤسسه خدمات بهزیستی، مرکز نیکوکاری، سازمان مردم نهاد (سمن) و تشکل مردم نهاد شناخته می شوند مهم ترین مظهر مشارکت پایدار اجتماعی و به عنوان نهادهایی مستعد برای حل مشکلات اجتماعی و سامان دادن به این حوزه به شمار می روند. اما بروز برخی مشکلات ساختاری، زمینه ای و رفتاری و ظهور برخی از مصادیق فساد و تبعیض در بستر تأسیس و فعالیت آنها، می تواند تشکل های مزبور را با چالش هایی در انجام وظایف ذاتی و مبتنی بر فلسفه وجودی خود مواجه کند. بروز فسادهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در بستر فعالیت «تشکل ها» و «دستگاه های دولتی مرتبط با آنها» مسلماً هزینه های اجتماعی، حرفه ای، مالی و اداری فراوانی برای تشکل های سالم و دولت به همراه خواهد داشت و نوعی بدبینی نسبت به تشکیل و فعالیت این نهادها در جامعه ایجاد می کند که درنهایت، به کاهش مشارکت مردم نیز منتج خواهد شد. در این گزارش پس از شناسایی مصادیق و گلوگاه هایی که احتمال بروز فساد در بستر فعالیت های تشکل های اجتماعی دارد که عمدتاً مبتنی بر «تعارض منافع» و «ساختار نامناسب تأمین مالی» آنهاست، راهکارهای تقنین و نظارتی متناسب با علل و ریشه های بروز هرکدام از گلوگاه های فساد، ارائه شده است. راهکارهایی که مهم ترین آنها عبارتند از: «تصویب قانون تشکل های اجتماعی»، «تعیین متولی واحد برای حوزه خدمات و سلامت اجتماعی در کشور»، «استقرار سامانه جامع و یکپارچه خدمات اجتماعی»، «استقرار نظام ارزیابی و رتبه بندی تشکل های اجتماعی»، «تنقیح و اصلاح قوانین مالی و مالیاتی» و «استانداردسازی و حذف رفتارهای سلیقه ای در فرایند صدور مجوز تأسیس و تمدید فعالیت تشکل های اجتماعی».

کلیدواژه‌ها

موضوعات

 

خلاصه مدیریتی

بیان‌/ شرح مسئله

تشکل‌های اجتماعی از قبیل خیریه‌ها، مؤسسات و مراکز خدمات بهزیستی، مراکز نیکوکاری کمیته امداد امام‌خمینی (ره)، تشکل‌های مردم‌نهاد و سایر مؤسسات غیرتجاری غیرانتفاعی موضوع ماده (۵۸۴) قانون تجارت، تشکل‌هایی غیرسیاسی، غیرانتفاعی و غیردولتی هستند که در جهت توسعه اجتماعی در کشور به‌صورت داوطلبانه فعالیت می‌کنند. این تشکل‌ها در مسیر تأسیس و فعالیت خود می‌توانند به فسادهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی دچار شوند. ازسوی‌دیگر، بخش دولتی مرتبط با آنها نیز ممکن است در معرض تعارض منافع، ویژه‌خواری و ارتشا قرار گیرد. در حال حاضر تعداد بروز چنین مواردی در مقایسه با فراوانی تشکل‌های اجتماعی کشور ناچیز است، اما آثار اجتماعی و سیاسی آن به‌قدری زیاد است که منجر به کاهش اعتماد عمومی و مشارکت مردمی می‌شود و ازسوی‌دیگر منجر به هدر‌رفت منابع عمومی و اعتبارات دولتی و تحمیل فشارهای کاری دوچندان به نهادهای نظارتی و فشارهای سیاسی و اجتماعی به دولت می‌شود. از‌این‌رو شناسایی مصادیق، گلوگاه‌ها، علل و ریشه‌های بروز فساد در بستر فعالیت تشکل‌های اجتماعی ضرورتی محتوم است. تا از این طریق مشارکت عامه مردم در سرنوشت خویش که از اصلی‌ترین ارزش‌های قانون اساسی است، در بستری سالم و به‌دور از فساد محقق شود. پس از حصول چنین شناختی می‌توان راهکارهایی مناسب برای کاهش فساد در این بستر ارائه کرد.

 

نقطهنظرات/ یافته‌های کلیدی

در این گزارش، مفاسد و گلوگاه‌های شناسایی شده فساد در بستر فعالیت تشکل‌های اجتماعی به سه دسته زیر تقسیم ‌شده‌اند:

  1. مفاسد اقتصادی

1-1. جرائم اقتصادی اعم از اختلاس، کلاهبرداری و پولشویی در «ساختار تأمین مالی» تشکل‌ها،

1-2. مدیریت نادرست و انحراف در «ساماندهی اموال و املاک دولتی»،

1-3. وجود تعارض در نحوه اقدام کمیسیون ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت،

1-4. حسابرسی نامناسب کمک‌ها و پرداخت‌های انجام ‌شده به تشکل‌ها،

1-5. تعارض منافع و فساد مدیران دولتی مسئول در حوزه مشارکت‌های اجتماعی در موارد زیر:

1-5-1. صدور مجوز تأسیس تشکل‌های هیئت‌امنایی،

1-5-2. ثبت عناوین خاص، عام و تک‌سیلابی،

1-5-3. ارسال گزارش‌های مالی و عملکردی صوری،

1-5-4. انحراف منابع و مشارکت‌های مردمی،

1-5-5. عدم صدور مجوز برای تشکل‌های همکار و رقیب،

1-5-6. توزیع نامناسب امکانات و ظرفیت‌های دولتی به تشکل‌ها،

1-5-7. تأسیس تشکل‌های صوری و کاذب،

1-5-8. تبعیض در انجام فرایند‌های اداری و اجرایی،

1-5-9. توزیع نامناسب اعتبارات، طرح‌های خدماتی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای.

  1. مفاسد سیاسی

2-1. نفوذ مدیران دولتی در تشکل‌های اجتماعی،

2-2. نفوذ مؤسسان‌/ مدیران تشکل‌ها در دولت.

    3. مفاسد اجتماعی

3-1. وجهه‌سازی افراد غیرموجه و دارای سوء‌شهرت اجتماعی،

3-2. تخریب جامعه در لوای فعالیت اجتماعی عام‌المنفعه.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

کاهش مفاسد اشاره شده در بالا، مستلزم ارائه راهکارهایی دقیق، اجرایی و متناسب با علل و ریشه‌های بروز هرکدام از مفسده‌های شناسایی شده است. در گزارش حاضر پس از شناسایی علل و ریشه‌های مزبور، راهکارهایی به‌شرح زیر ارائه شده است:

  1. تصویب قانون تشکل‌های اجتماعی در مجلس شورای اسلامی،
  2. تعیین متولی واحد برای حوزه خدمات و سلامت اجتماعی در کشور،
  3. استقرار سامانه جامع و یکپارچه خدمات اجتماعی،
  4. استقرار نظام ارزیابی و رتبه‌بندی تشکل‌های اجتماعی و توزیع منابع، امکانات و ظرفیت‌های دولتی بر‌اساس رتبه مکتسبه تشکل‌ها،
  5. ایجاد تشکل‌های ملی حامی ذی‌نفعان و عضویت نمایندگان آنها در نهادهای حاکمیتی مسئول در حوزه مشارکت اجتماعی،
  6. تنقیح و اصلاح قوانین و مقررات مالی و مالیاتی،
  7. آموزش و توانمندسازی کارکنان دستگاه‌های اجرایی و اعضای تشکل‌های اجتماعی از منظر حقوقی و تخصصی،
  8. استانداردسازی و حذف رفتارهای سلیقه‌ای در فرایند صدور مجوز تأسیس و تمدید تشکل و تعلیق و انحلال آن.

 

1.مقدمه

فساد، پدیده مخربی است که ساختارهای اجتماعی را در کلیه سطوح به‌شدت تهدید می‌کند. ازاین‌رو مبارزه با فساد یکی از دغدغه‌های اصلی تمام کشورها و سازمان‌های بین‌المللی است. این مسئله به‌خوبی در بیانیه کنوانسیون و قطعنامه‌های سازمان‌های بین‌المللی مشاهده می‌شود [1]. فساد اقتصادی، اداری و سیاسی موجب ناکارآمدی حکومت‌ها، ایجاد تبعیض و نابرابری و مانع رشد و پیشرفت و عدم تحقق عدالت اقتصادی و اجتماعی، کاهش سرمایه ‌اجتماعی و درنهایت موجب تضعیف و از بین بردن اعتماد عمومی مردم به حکومت‌هاست و به همین جهت مبارزه با فساد در سال‌های اخیر به یکی از مسائل اصلی اغلب حکومت‌ها تبدیل شده است[2] . یکی از اصول مبنایی حقوق اداری، لزوم رعایت منافع جمعی از سوی کارگزاران در ارائه خدمات عمومی است. به‌موجب این اصل، رفتار تبعیض‌آمیز، غرض‌ورزی و ترجیح منافع شخصی بر منافع عمومی در انجام وظایف قانونی ممنوع است. یکی از وضعیت‌هایی که این اصل را مخدوش می‌سازد، تعارض منافع شخصی با منافع عمومی[1] است [3]. تعارض منافع یکی از مهم‌ترین بسترها و عوامل فساد در بخش عمومی است که حتی اگر در آن موقعیت‌ها، منافع شخصی بر عمومی ترجیح داده نشود، افکار عمومی در صحت عملکرد کارگزار عمومی تردید می‌کند و در‌نتیجه اعتماد به دولت آسیب می‌بیند. ازاین‌رو در کشورهای مختلف، با شدت و ضعف متفاوت، تلاش شده است تا با وضع قوانین و اتخاذ تدابیر مناسب، از بروز تعارض منافع و مدیریت تعارض‌های پیش‌آمده پیشگیری شود [4]. تشکل‌های اجتماعی که براساس سوابق حقوقی کشور با عناوینی مانند خیریه، جمعیت، بنیاد، انجمن، خانه، مجمع، سازمان‌ مردم‌نهاد (سمن)، مرکز نیکوکاری و تشکل ‌مردم‌نهاد شناخته می‌شوند، از مهم‌ترین ابزارهای مشارکت مردمی هستند که در قالب ساختارهای نهادمند و پایدار با اهداف اجتماعی به فعالیت می‌پردازند. این قالب‌ها، تشکل‌هایی غیردولتی، غیرانتفاعی و غیرسیاسی هستند که توانایی بسیار بالایی برای جلب سطوح مختلف مشارکت مردمی، یعنی مشارکت در تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا را دارند [5]. اما این مشارکت‌ها زمانی مؤثر خواهد بود که این نهادها از سلامت برخوردار باشند و در محیطی سالم فعالیت کنند. به‌عبارت‌دیگر اگر تشکلی دچار فساد اقتصادی بوده یا اینکه دچار تعارض منافع باشد، هیچ زمان انگیزه‌ای برای نظارت و مطالبه‌گری در حوزه فساد اداری و اقتصادی نخواهد داشت و این به‌منزله مرگ تشکل اجتماعی است. مسائل مالی از مهم‌ترین بسترهای ایجاد فساد در تشکل‌های اجتماعی در تمام جهان به‌شمار می‌رود. بر این اساس کشورهای مختلف دنیا با قواعد مالی مشخص از گرفتار شدن تشکل‌ها به منجلاب مفاسد اقتصادی مانند پولشویی، کلاهبرداری، ویژه‌خواری و رشوه جلوگیری می‌کنند. تدوین یا اصلاح قوانین موضوعه به‌همراه اقدامات اجرایی و نظارتی مناسب با توجه ویژه به مسئله تأمین مالی تشکل‌ها می‌تواند بخشی از گلوگاه‌های فسادخیز این حوزه را حذف کند [5]. تعارض منافع می‌تواند محلی برای ارتشا، ویژه‌خواری و خویشاوند‌سالاری باشد که رواج هر‌کدام از آنها برای تخریب اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی کشور جبران‌ناپذیر خواهد بود.

 

2.پیشینه 

در این بخش از گزارش پیشینه پژوهشی و قانونی حوزه فساد در عرصه عمومی و در بستر تشکل‌های اجتماعی به تفکیک تشریح شده است.

2-1. پیشینه پژوهشی

مطالعات بسیاری در حوزه فساد در کشور انجام شده است. برخی از منظر اقتصادی و اجتماعی و برخی از منظر اداری و حقوقی به این مسئله توجه داشته‌اند. به‌عنوان مثال، یاشار طاهری در سال ۱۴۰۱ مطالعه‌ای با عنوان «رویکرد مبارزه با فساد در نظم حکمرانی اداری مستقر در ایران در پرتو فرمان مشروطیت و قانون اساسی ایران» انجام داده که درنهایت، مبارزه با فساد با رویکرد عدالت‌خواهی و با استفاده از ابزارهای نظارتی را پیشنهاد داده است [6]. باقر انصاری نیز در سال ۱۴۰۱، از منظر حقوقی بحث مدیریت تعارض منافع در بخش عمومی را بررسی کرده و رفع محدودیت‌های اداری و شکست انحصار‌های دولتی را به‌عنوان مهم‌ترین راهکار رفع تعارض منافع در بخش عمومی معرفی کرده است [3]. عزت‌آبادی‌پور و همکاران نیز در سال ۱۴۰۲ پس از شناسایی آسیب‌های متعدد تشکل‌های اجتماعی در کشور، پیشنهادهایی برای رفع تعارض منافع، ارتشا، اختلاس، کلاهبرداری و پولشویی در بستر فعالیت‌های اجتماعی ارائه داده است. ممنوعیت حضور مقامات و مدیران سیاسی در ارکان تشکل‌های اجتماعی و تخصیص منابع مالی و کالبدی دولتی بر‌اساس نظام رتبه‌بندی و در بستر شفافیت (سامانه جامع تشکل‌های اجتماعی) بخشی از پیشنهادهای پژوهش پیش‌گفته است [5].

جدول 1. پیشینه پژوهشی

پژوهشگر

تاریخ

عنوان

یافته‌های پژوهش

یاشار طاهری

140۱

رویکرد مبارزه با فساد در نظم حکمرانی اداری مستقر در ایران در پرتو فرمان مشروطیت و قانون اساسی ایران

عدالت یکی از اساسی‌ترین محورهای فرمان مشروطیت و قانون اساسی و نیز بیانیه گام دوم انقلاب است. ازاین‌رو مهم‌ترین و بنیادی‌ترین موضوع در هر دولتی، عدالت‌خواهی و مبارزه با فساد اداری و درنهایت نظارت است.

باقر انصاری

1401

مدیریت تعارض منافع در بخش عمومی

مهم‌ترین تدابیر مدیریت تعارض منافع عبارتند از:

- منع یا تحدید اشتغال یا منابع درآمد از‌جمله مدیریت یا سهام‌داری در شرکت‌ها،

- منع یا تحدید تصمیم یا اقدام در مورد خود از‌جمله قرارداد با خود و ارجاع به خود،

- منع یا تحدید فعالیت‌های پسااشتغال،

- منع یا تحدید دریافت هدیه.

حسام عز‌ت‌آبادی‌پور، سینا شیخی، روح‌اله مکارم

1402

اصلاحیه پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی

بستر تشکل‌های اجتماعی در تمام دنیا مستعد بروز اختلاس، پولشویی، تعارض منافع و کلاهبرداری است.

2-2. پیشینه تقنینی

قانونگذاری در حوزه فساد و تعارض منافع در کشور متعدد و متنوع است. شاید بتوان اولین تلاش تقنین در این حوزه را به «قانون ممنوعیت دولت از مذاکره و عقد قرارداد راجع به امتیاز نفت با خارجی‌ها در سال ۱۳۲۳ منتسب کرد. پس از آن نیز چندین قانون به‌شرح جدول زیر در‌خصوص شناسایی، نظارت و مواجهه با پدیده فساد و تعارض منافع در کشور به تصویب رسیده است. قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر نیز حدوداً ۷۰ سال پس از آن، به‌منظور استفاده از ظرفیت‌های مردمی برای مقابله با پدیده فساد به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و مشوق‌هایی برای افشاکنندگان فساد در کشور تعیین کرد.

جدول 2. پیشینه تقنینی

عنوان

سال تصویب‌/ ابلاغ

قانون ممنوعیت دولت از مذاکره و عقد قرارداد راجع به امتیاز نفت با خارجی‌ها

1323

قانون راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری

1337

قانون مربوط به رسیدگی به دارایی وزرا و کارمندان دولت اعم از کشوری و لشکری و شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها

1337

قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی

1348

قانون برنامه و بودجه ماده (34)

1351

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران- اصول (۴، ۴۱، ۴۴،۱۵۶،۴۹و ۱۷۴)

1358

قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور‌- ماده (۲)

1360

قانون دیوان محاسبات‌– ماده (23)

1361

قانون تأسیس وزارت اطلاعات جمهوری اسلامی- مواد (۱ و ۱۰)

1362

قانون محاسبات عمومی‌– مواد (۳۱، ۵۳ و 91)

1366

قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا و اختلاس و کلاهبرداری

1367

قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور

1369

قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی

1372

قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی

1373

قانون مبارزه با پولشویی

1386

قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد

1390

قانون مجازات اسلامی‌– فصل یازدهم

1392

قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر

1394

 

3.روش‌شناسی

تأسیس و فعالیت تشکل‌های مردم‌نهاد، موضوعی بسیار مهم در حوزه حکمرانی مشارکتی است و اصلاح ساختار‌های حقوقی و اداری آن نیز برای استقرار چنین الگویی ضروری است. شناسایی گلوگاه‌های فسادخیز فرایند تأسیس و فعالیت تشکل‌های مذکور، بخش مهمی از این مسیر است. ازاین‌رو، گزارش حاضر در جهت شناسایی این گلوگاه‌ها و بر‌اساس یافته‌های حاصل از مطالعات اسنادی و برگزاری بیش از ۴ هزار نفر‌/ ساعت نشست تخصصی و کارشناسی و انجام مصاحبه‌های عمیق با نخبگان اجرایی، خبرگان دانشگاهی و همچنین مؤسسات و مدیران تشکل‌ها تدوین شده است. ماحصل این مطالعات و همچنین انجام بازدیدهای میدانی از تشکل‌های فعال در ۵ استان، تدوین گزارش‌هایی در حوزه‌های زیر بوده است:

  • ترسیم و آسیب‌شناسی وضع موجود تشکل‌های مردم‌نهاد،
  • بررسی سازوکار شفافیت تشکل‌های اجتماعی در انگلستان و ولز،
  • مطالعه وضعیت تشکل‌های مردم‌نهاد در فرانسه،
  • مطالعه فرایند صدور مجوز تأسیس و فعالیت تشکل‌های مردم‌نهاد در آمریکا، فرانسه، آلمان، ژاپن، ترکیه و ایران،
  • بررسی ساختار تأمین مالی در ۳۰ تشکل دارای مقام مشورتی سازمان ملل در ۶ کشور جهان،
  • بررسی و آسیب‌شناسی ساختار تأمین مالی تشکل‌ها در ایران،
  • بررسی الگوی ارزیابی و رتبه‌بندی تشکل‌ها در آمریکا، انگلیس، فرانسه و در سطح جهانی،
  • بررسی ایراد‌ها و مشکلات اعتباری و مالی مرتبط با تشکل‌های اجتماعی در قوانین و لوایح بودجه سال‌های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۳،
  • بررسی تعارض منافع در بستر حقوقی مرتبط با تشکل‌های اجتماعی تحت پوشش وزارت کشور و سازمان بهزیستی،
  • بررسی برنامه ششم توسعه از منظر مشارکتی،
  • پویایی‌شناسی مشارکت مردمی در ایران،
  • تدوین پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی.
  • بررسی و اظهارنظر در‌خصوص طرح‌ها و لوایح به‌شرح زیر:
  • طرح حمایت از خیرین، به شماره ثبت ۳۷۲ در سال ۱۳۹۸،
  • طرح ناظر بر تأسیس و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد (غیردولتی)، به شماره ثبت ۴۰۰ در سال ۱۳۹۹،
  • طرح تشویق و حمایت از خیرین، به شماره ثبت ۴۰۴ در سال ۱۴۰۰،
  • طرح حمایت از خیرین سلامت، به شماره ثبت ۲۲۹ در سال ۱۴۰۰،
  • لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰6-۱۴۰2)، به شماره ثبت ۹۱۰ در سال ۱۴۰۲،
  • لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم، به شماره ثبت ۹۵۲ در سال ۱۴۰۲.

گزارش حاضر نیز محصول بررسی‌ها و نتایج مطالعات پیش‌گفته است. قابل‌توجه است که مطمئناً بررسی‌ها و بازدیدهای میدانی بیشتر، مسیر‌ها و گلوگاه‌های فساد‌خیز بیشتری را در بستر تشکل‌های مردم‌نهاد عیان خواهد کرد.

 

4. تبیین مسئله

نهادهای دولتی و غیردولتی در انجام مأموریت‌های خود گاهی با شرایطی مواجه هستند که اگر مأموران اجرای آنها از صلاحیت‌های عمومی و اخلاق حرفه‌ای مناسبی برخوردار نباشند، بروز فساد در آن نهاد دور از ذهن نخواهد بود. تکرار فساد در یک سازمان[2] باعث فروپاشی آن خواهد شد. به‌عبارت‌دیگر بروز مستمر فسادهای فردی در یک سازمان باعث فاسد شدن کلیت (ساختار، فرایندها و افراد) آن سازمان می‌شود و الزاماً حذف افراد فاسد از آن، منتج به سلامت آن سازمان نمی‌شود. در این گزارش، فساد در بستر فعالیت تشکل‌های اجتماعی و دستگاه‌های دولتی و نهادهای حاکمیتی مرتبط با تأسیس و فعالیت تشکل‌های مذکور مورد بررسی قرار گرفته است.

منظور از «تشکل‌های اجتماعی» در این گزارش، مؤسسات خدماتی بهزیستی،[3] خیریه‌ها، تشکل‌های مردم‌نهاد، مراکز نیکوکاری و مؤسسات غیرتجاری موضوع ماده (584) قانون تجارت هستند. همچنین منظور از «فساد» نیز «فساد اقتصادی»، «فساد سیاسی» و «فساد اجتماعی» در بستر فعالیت تشکل‌های اجتماعی است. شکل 1 انواع فسادهای مرتبط با تشکل‌های اجتماعی را به تصویر می‌کشد.

 

شکل 1. انواع فسادهای مرتبط با تأسیس و فعالیت تشکل‌های اجتماعی

 

 

«فساد اقتصادی» در گزارش حاضر به‌معنای سوءاستفاده مالی از منابع در اختیار اشخاص حقیقی و حقوقی است. اخذ رشوه برای دریافت یک امتیاز نامشروع و انحراف منابع مالی به سبب تعارض منافع شخصی با منافع عمومی بیشترین فراوانی را در میان فسادهای مالی در بستر تشکل‌های اجتماعی دارند. «فساد سیاسی» نیز معادل استفاده ابزاری از تشکل‌های اجتماعی برای مطامع سیاسی افراد یا جناح و احزاب تعریف شده است. اشخاصی (حقیقی و حقوقی) که در پوشش تشکل‌های اجتماعی از منابع مالی مردمی برای حضور در نهادهای حاکمیتی و نفوذ در دستگاه‌های دولتی هزینه می‌کنند. «فساد اجتماعی» نیز در گزارش حاضر به‌منزله وجهه‌سازی نادرست اجتماعی از طریق فعالیت در تشکل‌های اجتماعی و سفید‌شویی افراد ناموجه اجتماعی است.

 

5.برخی از مصادیق فساد‌های اقتصادی در بستر تشکل‌ها

5-1.جرائم اقتصادی (اختلاس، کلاهبرداری و پولشویی) در ساختار تأمین مالی تشکل‌ها

حتی اگر تعدد مفاسد مالی تشکل‌ها در ایران در مقایسه با فراوانی آنها بسیار ناچیز باشد، اما آثار اجتماعی آن غیرقابل چشم‌پوشی است. کاهش سرمایه اجتماعی، کاهش مشارکت‌های مردمی و دلسردی تشکل‌های سالم از‌یک‌سو و تبعات سیاسی و اداری آنها برای دولت و حاکمیت ازسوی‌دیگر لطمات جبران‌ناپذیر به کشور وارد می‌کند. بررسی‌های میدانی مرکز پژوهش‌ها حکایت از آن دارد که برخی از تشکل‌های کاذب با ارسال تصاویر تکان‌دهنده از وضعیت معیشتی و رفاهی نیازمندان اقدام به جمع‌آوری کمک‌های مردمی نموده و منابع جمع ‌شده را به نفع خود تصرف می‌کنند. برخی دیگر بخش زیادی از منابع جذب شده را در فرایندی بی‌ضابطه و در قالب حقوق به مدیران تشکل می‌دهند و بخش ناچیزی را به نیازمندان اختصاص خواهند داد. برخی دیگر نیز از طریق فاکتورسازی از کمک‌های مردمی و دولتی سوءاستفاده‌های شخصی می‌کنند. مدیران برخی از تشکل‌ها از منابع خیریه‌ای اقدام به خرید خودرو، خانه، سالن ورزش و ... می‌کنند، اما تمام این امکانات به نام نیازمندان و به‌کام مدیران و آشنایان می‌شود. برخی از سرمایه‌دارها به بهانه کار خیر، دارایی و ثروت خود را وقف تشکل هیئت‌امنایی فامیلی خود کرده و از این طریق اقدام به فرار مالیاتی می‌کنند. برخی دیگر از این افراد نیز فعالیت‌های درآمدزایی و سرمایه‌گذاری‌های خود را به بهانه تأمین مالی تشکل انجام می‌دهند و منابع خود را در حساب‌های تشکل‌های مذکور تجمیع می‌کنند. برخی از تجار و تولیدکنندگان نیز برای اینکه از تسهیلات مالیاتی موضوع ماده (۱۷۲) یا بند «ط» ماده (۱۳۹) قانون مالیات‌های مستقیم استفاده‌ کنند، بخش زیادی از درآمدهای خود را به تشکل‌های خود کمک می‌کنند. برخی از مفسدین اقتصادی نیز با تزریق پول‌های کثیف با منشأ مجرمانه به تشکل‌ها و ثبت آنها در حساب «جاری شرکا» و «حساب‌های پرداختنی» دفاتر مالی تشکل اقدام به پولشویی می‌کنند. برخی از معاندین نیز از این محل برای تأمین مالی تروریسم سوءاستفاده می‌کنند.

قابل‌توجه است که این قبیل موارد محصور به ایران یا محدود به ساختار اداری و اجتماعی خاصی نیست، بلکه تمامی کشورهای توسعه‌یافته یا در حال ‌توسعه، لیبرالیستی یا کمونیستی، لائیک یا ایدئولوژیک دنیا نیز تا حدودی با این مسائل مواجه هستند. از‌این‌رو شناسایی و حذف این گلوگاه‌ها، به‌عنوان برنامه جاری دولت‌ها به‌شمار می‌رود و بدیهی است که این مهم نباید از کانون توجه سیاسیون و مدیران ارشد دولتی ایران نیز پنهان بماند.

5-2. مدیریت نادرست و انحراف در ساماندهی اموال و املاک دولتی

بخش قابل‌توجهی از موقوفات در اختیار دولت به مؤسسات و مدیران برخی تشکل‌ها واگذار شده است که نه‌تنها آورده‌ای برای دولت و مردم نداشته، بلکه منجر به افزایش تبعیض و نابرابری شده و درنهایت کاهش اعتماد عمومی را نیز به‌همراه داشته است. عدم استقرار نظام رتبه‌بندی تشکل‌های اجتماعی و کم‌توجهی به‌ضرورت طراحی ابزارهای سنجش کمّی‌و‌کیفی عملکردی آنها، منجر به تشویق و تنبیه بی‌نتیجه تشکل‌ها شده است. در این شرایط رفتارهای سلیقه‌ای بر فرایند تخصیص اموال و املاک دولتی به تشکل‌ها حاکم خواهد بود و این به‌منزله مستعد بودن زمینه فساد در این فرایند است. ازاین‌رو می‌توان متصور بود که چند هزار متر خانه ویلایی موقوفه در بهترین خیابان‌های تهران به تشکلی اجاره داده شود که مؤسسان آن از آشنایان مدیر آن نهاد حمایتی بوده یا حاضر به بده‌بستان غیرقانونی باشد.

5‌-3.وجود تعارض در نحوه اقدام کمیسیون ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی مصوب 1380

مجوز بیش از 13 هزار مؤسسه غیردولتی غیرانتفاعی و انتفاعی ذیل کمیسیون ماده (۲۶) قانون تنظیم صرفاً و منحصراً توسط شورای معاونان سازمان بهزیستی کشور صادر شده است و همچنان این فرایند ادامه دارد، اما هیچ نهاد بیرونی یا ذی‌نفعی در این فرایند حضور ندارد. این انحصار و اقتدار متمرکز، می‌تواند محل فساد و تبعیض در فرایند صدور مجوز تأسیس و تمدید آن مجوز باشد. حضور نداشتن نماینده نهادهای نظارتی و نماینده کانون‌ها و انجمن‌های مراکز و مؤسسات خدماتی بهزیستی و نماینده کانون کشوری انجمن‌های صنفی کارگری در کارگروه‌های صدور مجوز و فرایندهای نظارتی این حوزه، ضرورتی مغفول مانده ‌است.

5‌-4.حسابرسی نامناسب کمک‌ها و پرداخت‌های انجام‌ شده به تشکل‌ها

تخصیص سلیقه‌ای و همچنین کم‌توجهی به انحراف وجوه و اعتبارات دولتی تخصیص داده شده به برخی از تشکل‌ها، قطعاً منجر به هدر‌رفت منابع عمومی کشور و باعث بروز احساس تبعیض در میان تشکل‌ها می‌شود. این مسئله در‌خصوص تشکل‌های حوزه سلامت، مدرسه‌سازی و همچنین مراکز و مؤسسات خدماتی تحت پوشش سازمان بهزیستی پررنگ‌تر است. معیوب بودن نظام مدیریت عملکرد و نظام جبران خدمت مبتنی‌بر عملکرد برای عقد قرارداد خرید خدمت، واگذاری طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای، پرداخت کمک‌های بلاعوض و کمک‌هزینه جبران خدمات به تشکل‌های مذکور به تشدید آسیب‌های این حوزه می‌انجامد.

5‌-5. تعارض منافع و امکان فساد مدیران دولتی مسئول در حوزه مشارکت‌های اجتماعی

بهره‌مندی از برخی فرصت‌هایی که برای مردم و فعالان اجتماعی ممتنع بوده یا بسیار سخت و زمان‌بر است، برای مدیران دولتی که خود یا نزدیکانشان مؤسس یا متقاضی تأسیس تشکل هستند و تشکل‌هایی که در نهادهای حاکمیتی و دولتی نفوذ کرده‌اند، ممکن یا سهل‌الوصول است. همچنین با بده‌بستان‌هایی این‌چنین فرصت‌هایی برای آحاد مردم ممکن خواهد شد. از‌جمله فرصت‌ها و امکاناتی که به‌موجب تعارض منافع در بستر تشکل‌ها ایجاد می‌شود یا بستر بده‌بستان‌های نامشروع (رشوه) را فراهم می‌کند، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

5-5-1.صدور مجوز تأسیس تشکل‌های هیئت‌امنایی

تشکل‌ها از منظر ساختاری به دو گونه عضو‌پذیر و هیئت‌امنایی تقسیم می‌شوند. ارکان مدیریتی تشکل‌های عضو‌پذیر به‌موجب اجماع نظر اعضای تشکل انتخاب شده و ارکان تشکل‌های هیئت‌امنایی صرفاً توسط خود هیئت‌امنا انتخاب می‌شوند. ازاین‌رو، چرخش مدیریتی در تشکل‌های هیئت‌امنایی کمتر دیده ‌می‌شود. به‌عبارت‌دیگر اختیار سرمایه، دارایی، کمک‌های جذب شده و تصمیم‌گیری‌های راهبردی تشکل‌های هیئت‌امنایی در انحصار اعضای هیئت‌امنای تشکل است. نهادهای صادرکننده مجوز، تنها در شرایط خاص یا برای افراد خاص اقدام به صدور مجوز تشکل‌های هیئت‌امنایی می‌کنند، به‌عبارت‌دیگر این امتیاز ویژه، به‌سادگی به یک متقاضی اعطا نخواهد شد.

5-5-2.ثبت عناوین خاص، عام و تک‌واژه‌ای

دستگاه‌های صادرکننده مجوز تأسیس و فعالیت تشکل‌ها و همچنین اداره ثبت شرکت‌ها از صدور مجوز به تشکل‌هایی که عناوین تک‌واژه‌ای پیشنهاد می‌دهند، تا سرحد امکان ممانعت می‌کنند. بر‌اساس رویه موجود عناوین پیشنهادی باید حداقل ۳ واژه باشد. علاوه‌بر‌این، استفاده از پیشوند‌هایی مانند «مرکز»، «بنیاد»، «شورای هماهنگی»، «سازمان» و «خانه» به‌عنوان تشکل ممنوع است، زیرا این عناوین از جایگاه و ماهیت تشکل‌های اجتماعی خارج دانسته شده است. درنهایت پسوند‌هایی مانند «ایران»، «تهران»، «پایتخت»، «ایرانیان»، «جامعه» و سایر واژگانی که تعابیر حاکمیتی، ملی و عام دارند نیز از عناوین تشکل‌های در حال تأسیس حذف می‌شوند. تمامی این محدودیت‌ها برای دوستان و آشنایان مدیران صادرکننده مجوز، همچنین افرادی که حاضرند هزینه‌های بیشتری متقبل شوند، می‌تواند بلاوجه قلمداد شود.

5-5-3.ارسال گزارشهای مالی و عملکردی صوری

دستگاه‌هایی مانند وزارت کشور، سازمان بهزیستی، کمیته امداد و ... مسئول نظارت بر گزارش‌های مالی و عملکردی تشکل‌هایی هستند که پروانه فعالیت آنها را خود صادر کرده‌اند. به‌این‌ترتیب فرایند و شاخص صحت‌سنجی و ارزیابی این گزارش‌ها می‌تواند سلیقه‌ای باشد؛ امری که می‌تواند بستر فساد را برای برخی از مدیران و کارشناسان دستگاه‌های مذکور فراهم کند.

5-5-4.انحراف منابع و مشارکت‌های مردمی

بسیاری از خیرین و نیروهای داوطلب با تشکل‌های کارآمد و مؤثر کشور آشنا نیستند و برای اینکه منابع خود را به‌درستی نذر محرومین و نیازمندان کنند از مدیران و کارشناسان نهادهای متولی (دولتی) مانند سازمان بهزیستی و کمیته امداد استعلام می‌گیرند و در‌صورتی‌که مدیر استعلام‌شونده خود یا نزدیکانش مؤسس یک تشکل اجتماعی باشد، احتمالاً خیرین و منابع آنها را به‌سوی تشکل مدنظر خود هدایت می‌کند.

 

5-5-5. صادر نکردن مجوز برای تشکل‌های همکار و رقیب

با توجه به میزان کسری بودجه کشور، منابع و امکانات پشتیبانی دولتی از بخش غیردولتی در حال کاهش است [7]. همچنین روند کمک‌ها و مشارکت‌های داوطلبانه مردمی نیز نزولی است [8]. در این شرایط، کاهش تشکل‌های همکار و رقیب به‌منزله تجمیع منابع مالی، انسانی و کالبدی در تشکل‌های باقی‌مانده خواهد بود. به‌عبارت‌دیگر در‌صورتی‌که یک مدیر دولتی یا آشنایان وی در یک منطقه جغرافیایی در یک حوزه اجتماعی (مانند نگهداری سالمندان) فعالیت کند و منابع مالی تشکل‌های خود را از طریق خیرین آن منطقه تأمین کند؛ احتمالاً به یک تشکل متقاضی فعالیت در همان حوزه و در همان منطقه، مجوز تأسیس و فعالیت نخواهد داد.

5-5-6. توزیع نامناسب امکانات و ظرفیت‌های دولتی به تشکل‌ها

دولت و دستگاه‌های دولتی به‌ویژه نهادهای حمایتی مانند سازمان بهزیستی، مستحدثات، تجهیزات و موقوفات بسیاری دارند که می‌توانند با مبلغ بسیار ناچیزی به تشکل‌ها اجاره دهند یا یارانه‌هایی دارند که می‌توانند در قالب خرید خدمت به تشکل‌های تحت پوشش خود تخصیص دهند. در شرایطی که بسترهای شفافیت در حوزه اجتماعی ایجاد نشده باشد، حکمرانی داده، محلی از اعراب در تصمیمات و برنامه‌های مدیران حوزه اجتماعی نداشته

5-5-7.تأسیس تشکل‌های صوری و کاذب

تشکل‌های اجتماعی از اعتبارات دولتی و تسهیلات مالیاتی برخوردار هستند. همچنین در قوانین و مقررات موضوعه کشور، مشوق‌های مالی و غیرمالی فراوانی برای آنها در نظر گرفته شده است. لذا در زمینه درآمدزایی در مقایسه با شرکت‌های خصوصی از مزیت‌های رقابتی برخوردارند. ازسوی‌دیگر کارکنان دولت بر‌اساس جزء «۹» بند «ط» تبصره «۲» قانون بودجه سال 1398[5] و قانون «راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری»، امکان بهره‌مندی از تسهیلات دولتی این حوزه را نیز ندارند. لذا تأسیس تشکل‌های صوری برای انجام فعالیت‌های درآمد‌زا برای مدیران دولتی بسیار مناسب خواهد بود.

5-5-8.تبعیض در انجام فرایند‌های اداری و اجرایی

در حال حاضر، اعطای پروانه فعالیت، تمدید مجوز، انجام استعلام‌های عمومی و تخصصی، اصلاح اساسنامه، بررسی طرح‌ها و پروژه‌های پیشنهادی تشکل‌ها، حضور در برنامه‌ها و رویدادهای بین‌المللی همگی فرایندهای طولانی و پیچیده دارند که تسهیل و تسریع آنها می‌تواند یکی از گلوگاه‌های فسادخیز در بروکراسی خشک و مکانیکی دولت باشد.

5-5-9. توزیع نامناسب اعتبارات، طرح‌های خدماتی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

وزارت ورزش و جوانان، سازمان امور اجتماعی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان حفاظت محیط‌ زیست، سازمان بهزیستی، سازمان اوقاف و امور خیریه، وزارت آموزش و پرورش و برخی دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی دیگر در قانون بودجه کشور ردیف‌های اعتباری دارند که باید از طریق تشکل‌های خاص مرتبط با حوزه فعالیت خود هزینه کنند. این اعتبارات گاهی در قالب خرید خدماتی از قبیل نگهداری معلولان و کودکان بی‌سرپرست و گاهی در قالب برگزاری همایش‌ها و سمینارهای مشترک در حوزه مشارکت‌های اجتماعی و در برخی موارد نیز از طریق واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای مانند طرح‌های مدرسه‌سازی و بیمارستان‌سازی خیریه‌ای به تشکل‌هایی اختصاص داده ‌می‌شود که مدیران دولتی دستگاه‌های مذکور، مجوز تأسیس و فعالیت آنها را صادر کرده‌اند یا نظارت بر عملکرد آنها را برعهده دارند. حضور مدیران دولتی این دستگاه‌ها در تشکل‌های تحت پوشش همان دستگاه‌ها می‌تواند منشأ بروز تعارض منافع و سلیقه‌ای بودن این فرایند و نیز می‌تواند محل ارتشا باشد.

اهم مصادیق فساد اقتصادی در بستر تشکل‌های اجتماعی را می‌توان در قالب شکل 2 مشاهده کرد.

 

شکل 2. مصادیق فساد اقتصادی در بستر فعالیت تشکل‌ها

 

6.برخی از مصادیق فساد‌های سیاسی در بستر تشکل‌های اجتماعی

6-1.نفوذ مدیران دولتی در تشکل‌های اجتماعی

زمانی که مدیران دولتی (سیاسی و حرفه‌ای) که وظیفه‌شان سیاستگذاری است و منابع مالی عمومی را در اختیار دارند، به عضویت تشکل‌ها در می‌آیند یا از سرمایه ‌اجتماعی و اقتصادی و شبکه ارتباطی این تشکل‌ها برای تبلیغات یا تخریب انتخاباتی استفاده می‌کنند، امکان بروز فساد سیاسی در بستر تشکل‌های اجتماعی که اساساً تشکل‌های غیرسیاسی هستند فراهم می‌شود.

6-2.نفوذ مؤسسان‌/ مدیران تشکل‌ها در دولت

سوءاستفاده از بستر فعالیت‌های اجتماعی و تجمیع سرمایه‌های اجتماعی و اقتصادی توسط برخی افراد به ظاهر فعال اجتماعی، منجر به نفوذ سیاسی این افراد در ساختار سیاسی و اداری کشور شده است. به‌عنوان مثال حضور نمایندگان برخی از تشکل‌های شناخته شده در برخی از نهادهای مهم اجتماعی کشور یا عضویت نمایندگان دولتی در هیئت‌مدیره تشکل‌های مزبور، از مصادیق نفوذ سیاسی یک تشکل اجتماعی در نهادهای سیاستگذار کشور است. برخی تشکل‌ها به سبب سرمایه اجتماعی و اقتصادی انباشته خود اقدام به ارائه لیست‌های انتخاباتی می‌کنند. نمایندگان مجلس را به عضویت در ارکان تشکل خود ترغیب کرده و با استفاده از ظرفیت‌های نمایندگان در مجلس در جهت تأمین منافع صنفی و شخصی لابی‌گری می‌کنند.

 

شکل 3. مصادیق فساد سیاسی در بستر فعالیت تشکل‌ها

 

7. برخی مصادیق فساد اجتماعی در بستر تشکل‌های اجتماعی

7-1.وجهه‌سازی نامشروع

برخی افراد سوابق حرفه‌ای یا اجتماعی سیاه[7] خود را با پوشش امر خیر و فعالیت‌های صوری اجتماعی سفید می‌کنند و برای خود چهره اجتماعی موجه می‌سازند.

7-2.اختفا

برخی از معاندین در مواردی با هدف ایجاد انحرافات اخلاقی، ترویج تفکرات التقاطی و تسهیل برنامه‌های معاندین و براندازها در جامعه از ظرفیت‌های تشکل‌ها و شبکه‌های اجتماعی استفاده می‌کنند. تشکل‌هایی که به‌موجب کمک‌های بی‌دریغ مالی خود به مددجویان و نیازمندان در جامعه مرجعیت پیدا می‌کنند و انحلال آنها تقریباً غیرممکن است.

 

 

شکل 4. مصادیق فساد اجتماعی در بستر فعالیت تشکل‌ها

 

8. علل و ریشه‌ها

شناسایی علل و ریشه‌های مشکلات اشاره شده در بالا مستلزم مداقه و مطالعه بسیار زیاد و منسجم است. به‌عبارت‌دیگر باید تمامی ابعاد فساد مالی، سیاسی و اجتماعی در بستر تشکل‌های اجتماعی شناسایی شود تا بلکه بتوان با ارائه راهکارهای دقیق و هدفمند، بخشی از مشکلات این حوزه را مرتفع کرد. به‌هر‌صورت، با توجه به امکانات (زمان و منابع) موجود، برخی از علل و ریشه‌های فساد در این حوزه تشریح شده است:[8]

1. چند تولی‌گری در حوزه خدمات و سلامت اجتماعی کشور

وجود چندین مرجع صدور مجوز تأسیس و فعالیت تشکل‌های اجتماعی در کشور از‌جمله سازمان بهزیستی، سازمان امور اجتماعی کشور، نیروی انتظامی و کمیته امداد باعث آشفتگی قواعد و الزامات تأسیس و فعالیت تشکل‌های اجتماعی در کشور شده است و این امر موجب سخت و پیچیده شدن فرایند نظارت بر عملکرد و بهبود انضباط مالی تشکل‌های مذکور و مدیران دولتی مرتبط با تأسیس و فعالیت آنها شده و به همین سبب نیز زمینه بروز انواع فساد در این بستر، فراهم شده است.

2. خلأ یا نقصان قانون و مقررات مرتبط با تأسیس و فعالیت تشکل‌های اجتماعی

فقدان قانونی جامع و مانع در حوزه تأسیس و فعالیت تشکل‌ها، منجر به سردرگمی دولت برای نظارت بر عملکرد تشکل‌های اجتماعی شده است. بی‌توجهی به ظرفیت‌های مردمی برای نظارت بر عملکرد و رفتار مدیران دولتی مرتبط با این حوزه نیز محصول بی‌قانونی این حوزه است.

 

3. نقصان اطلاعات و عدم حکمرانی داده در حوزه خدمات و سلامت اجتماعی

اساس و بنیان هر تصمیم و برنامه‌ای در ساحت اجتماعی، وجود داده و اطلاعات دقیق و مؤثر در آن حوزه است. تا زمانی که مشخص نباشد چه تعداد تشکل وجود دارد، چه میزان از آنها فعال هستند، حیطه فعالیتشان کجاست، چه تعداد عضو دارند، چه میزان از کمک‌های مردمی و دولتی را جذب کرده‌اند و منابع خود را در چه مسیری هزینه کرده‌اند، اعمال هر اصلاحاتی در حوزه مبارزه با فساد در بستر تشکل‌ها محکوم به شکست خواهد بود.

4. ناکارآمدی نظام مالی و مالیاتی مرتبط با تشکل‌ها

این ایراد نیز به‌نوبه خود منبعث از چندین ایراد ساختاری و رفتاری دیگر است که در ادامه به برخی از آنها اشاره شده است:

  • تناسب نداشتن کدگذاری (کدینگ) حسابداری رسمی با ماهیت کار تشکل‌ها،
  • نداشتن ضمانت اجرایی قوانین تنظیم‌گری مالی مانند قانون مبارزه با پولشویی و قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم،
  • فقر دانشی و مهارتی حسابداران، بازرسان و مدیران تشکل‌ها،
  • فقر دانشی و مهارتی ناظران، ممیزهای مالیاتی در حوزه فعالیت‌های اجتماعی و داوطلبانه،
  • وجود ایرادهای حقوقی در برخی مواد قانون مالیات‌های مستقیم از قبیل تبعیضات ناروا و امضاهای طلایی ناشی از اجرای بند «ط» ماده (۱۳۹) و ماده (۱۷۲) قانون مالیات‌های مستقیم.

 

5. عدم شفافیت مالی و عملکردی برخی از تشکل‌ها و دستگاه‌های اجرایی مرتبط با آنها

در شرایطی که تشکل‌ها، گزارش‌های مالی خود را به نهاد متولی ارسال نمی‌کنند و آنها را در معرض دید ذی‌نفعان و عموم مردم قرار نمی‌دهند و همچنین تا زمانی که دستگاه‌های متولی این حوزه تصمیمات خود را از جامعه هدف خود مخفی می‌کنند و اعتبارات و امکانات دولتی را به‌صورت غیرشفاف در اختیار برخی از تشکل‌ها قرار می‌دهند، فرصت بروز فساد همواره فراهم و امکان مبارزه با آن غیرممکن خواهد بود.

6. ظرفیت اداری و اجرایی معیوب دولتی

در شرایطی که ساختار و تشکیلات مرتبط با تشکل‌های اجتماعی با امور و تکالیف حاکمیتی برای ساماندهی بیش از ۴۰ هزار تشکل فعال در کشور تناسب نداشته ‌باشد و هرم منابع انسانی از لحاظ دانشی کمترین تسلط را به علوم اجتماعی داشته ‌باشد، باز هم امکان نظارت و ارزیابی عملکرد تشکل‌های اجتماعی در کشور وجود نخواهد داشت. حتی اگر بستر شفافیت نیز تأمین شده باشد و تشکل‌ها تمام اطلاعات مالی و عملکردی خود را در معرض عموم قرار داده باشند؛ هیچ دستگاه دولتی ظرفیت اداری بررسی سالانه بیش از ۴۰ هزار گزارش تفصیلی در طول سال را ندارد. همچنین دانش تخصصی برای صحت‌سنج صورت‌های مالی و گزارش‌های عملکردی تشکل‌ها را ندارد.

 

7. ساختار و ابزار نظارتی معیوب

نظارت مؤثر و کشف فساد نیازمند استقرار ساختار و فرایندهای ارزیابی و ارزشیابی است. متناسب با هر‌کدام از فرایندهای مذکور باید ابزارها و کانال‌های نظارتی مناسبی طراحی و تعبیه شود، در غیراین‌صورت حتی با وجود قوانین و مقررات جامع و مانع و نیروی انسانی دانشی و ماهر نیز امکان کشف و مواجهه با فساد مالی، سیاسی و اجتماعی در بستر فعالیت تشکل‌ها فراهم نخواهد شد.

 

شکل 5. علل و ریشه‌های بروز فساد در بستر فعالیت تشکل‌ها

 

9. راهکارها

قاعدتاً شناسایی راهکارهای کاهش فساد در بستر تأسیس و فعالیت تشکل‌های اجتماعی پس از شناسایی همه‌جانبه و جامع علل و ریشه‌های بروز آن در حوزه مذکور امکان‌پذیر است. به‌هرحال با توجه به مطالعات ابتدایی و بررسی‌های اجمالی در این حوزه، پیشنهادهایی به‌شرح ذیل ارائه می‌شود:

1.تصویب قانون تشکل‌های اجتماعی در مجلس شورای اسلامی

برای رفع مشکلات و آسیب‌های پیش‌گفته باید قانونی جامع و مانع مرتبط با تأسیس و فعالیت تشکل‌های اجتماعی در کشور تصویب شود تا تمامی ذی‌نفعان (مردم، تشکل‌ها و مدیران دولتی) با حقوق و تکالیف خود در این حوزه آشنا شوند و نهادهای ناظر نیز با استناد به این حقوق و تکالیف بتوانند بر وضعیت عملکردی و انضباط مالی تمامی آنها نظارت کنند و مانع از بروز هر‌گونه فساد در این حوزه شوند.

 

2.تعیین متولی واحد برای حوزه خدمات و سلامت اجتماعی در کشور

تعیین یک متولی واحد برای حوزه خدمات و سلامت اجتماعی باعث خواهد شد که فرایند‌ها، برنامه‌ها و اعتبارات مرتبط با این حوزه نیز استاندارد و مشخص شود و نهادی پاسخ‌گو برای هرگونه انحراف عملکردی یا رفتاری در این حوزه وجود داشته‌ باشد. در حال حاضر سازمان امور اجتماعی بر‌اساس «آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد» و بر‌اساس یک فرایند خاص اقدام به صدور مجوز می‌کند. سازمان بهزیستی نیز که بیش از ۱۳ هزار تشکل تحت پوشش خود دارد، بر‌اساس «دستورالعمل تأسیس، اداره و انحلال مراکز و مؤسسات موضوع ماده (26) قانون تنظیم» و با الگویی متفاوت از سازمان امور اجتماعی، تشکل‌های ذیل خود را ساماندهی می‌کند. همچنین کمیته امداد که بیش از ۱۰ هزار مرکز نیکوکاری تحت پوشش خود دارد بر‌اساس ضوابط داخلی خود به‌گونه‌ای کاملاً متمایز از دو سازمان پیش‌گفته، ایجاد و مدیریت می‌شود. در این شرایط عملاً امکان نظارت و بهبود مستمر تشکل‌ها و سازماندهی مناسب و هماهنگ تشکل‌ها وجود نخواهد داشت.

3.استقرار سامانه جامع و یکپارچه خدمات اجتماعی

این سامانه می‌تواند در سازمان امور اجتماعی کشور ایجاد و بستر شفافیت را برای تمامی تصمیمات، برنامه‌ها، اعتبارات و عملکرد ذی‌نفعان (دولتی و غیردولتی) مرتبط با مشارکت‌ها و تشکل‌های مردمی فراهم کند.

4.استقرار نظام ارزیابی و رتبه‌بندی تشکل‌های اجتماعی و توزیع منابع، امکانات و ظرفیت‌های دولتی بر‌اساس رتبه مکتسبه تشکل‌ها

در‌صورتی‌که نظام مدیریت عملکرد در بستر فعالیت تشکل‌ها ایجاد شود، از آن پس می‌توان انتظار داشت که وجوه و اعتبارات عمومی، پروژه‌ها، ساختمان‌ها و امکانات دولتی به‌سمت افراد خاص و ناکارآمد منحرف نشود و هر تشکل مستحق حمایت و تشویق، از این امتیازات دولتی بهره‌مند گردد.

5.ایجاد تشکل‌های ملی حامی ذینفعان زیر و عضویت نمایندگان آنها در نهادهای حاکمیتی مسئول در حوزه مشارکت اجتماعی

الف) خدمت‌گیرندگان مانند انجمن ملی کودکان آسیب‌دیده و در معرض آسیب،

ب) خدمت‌دهندگان مانند انجمن ملی مددکاران اجتماعی،

ج) مؤسسات خدماتی مانند کانون کشوری مراکز شبه‌خانواده.

در‌صورتی‌که در کشور هر سه تشکل ملی فوق‌الذکر ایجاد و از استقلال و کارآمدی مناسب نیز برخوردار باشند، ضرورت حضور دولت و نهادهای نظارتی برای کشف فساد و سوءاستفاده‌های سیاسی و اجتماعی در بستر فعالیت تشکل‌ها در کشور به حداقل خواهد رسید.

6.تنقیح و اصلاح قوانین و مقررات مالی و مالیاتی

همان‌طور که پیش‌تر نیز بیان شد، عدم تناسب قوانین مالی و مالیاتی کشور با ماهیت فعالیت تشکل‌ها و عدم انسجام درونی آنها[9] با یکدیگر منجر به بروز مشکلات فراوانی شده است. ازاین‌رو تنقیح احکام مرتبط با فعالیت تشکل‌ها در قوانین «مالیات‌های مستقیم»، «مبارزه با پولشویی»، «مبارزه با تأمین مالی تروریسم»، «قانون اصلاح بند «۵» ماده (۶) و ماده (۲۱) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم (۴۴) قانون اساسی» و اصلاح بند «ط» ماده (۱۳۹) و ماده (۱۷۲) قانون مالیات‌های مستقیم پیشنهاد می‌شود.

7.آموزش و توانمندسازی کارکنان دستگاه‌های اجرایی و اعضای تشکل‌های اجتماعی از منظر حقوقی و تخصصی

همان‌گونه که قبلاً اشاره شد، یکی از علل و ریشه‌های بروز فساد در بستر تشکل‌ها، کافی نبودن دانش و مهارت مدیران و کارشناسان دولتی و غیردولتی در‌خصوص ملزومات امر اجتماعی، زندگی انجمنی، کار تشکیلاتی، بازرسی، حسابداری و مدیریت حوزه مذکور است. برخی ندانسته تخلف می‌کنند و برخی توان شناسایی و مقابله با فساد را ندارند. ازاین‌رو توسعه و بالندگی منابع انسانی در هر دو بخش دولتی و غیردولتی برای کاهش انحرافات و افزایش توان نظارت بر عملکرد تشکل‌ها و دستگاه‌های دولتی اولویت پیدا خواهد کرد.

8.استانداردسازی و حذف رفتارهای سلیقه‌ای در فرایند صدور مجوز تأسیس و تمدید تشکل و تعلیق و انحلال آن

«استانداردسازی»، «حذف رفتارهای سلیقه‌ای» و «تنقیح قوانین و مقررات» متعدد و متنوع مرتبط با تأسیس، تمدید، تعلیق و درنهایت انحلال تشکل‌ها، امکان سوءاستفاده و زمینه بروز انواع فساد‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی را در این حوزه کاهش می‌دهد.

 

جدول 3. علل، راهکارها و متولیان رفع عوامل بروز فساد و تعارض منافع در بستر تشکل‌های اجتماعی

علل

راهکار

متولی

خلأ یا نقصان قانون و مقررات مرتبط با تأسیس و فعالیت تشکل‌های اجتماعی

- تصویب قانون تشکل‌های اجتماعی در مجلس شورای اسلامی

- تنقیح و اصلاح قوانین مالی و مالیاتی مرتبط با تشکل‌ها

مجلس شورای اسلامی اصل (85)

چند تولی‌گری در حوزه خدمات و سلامت اجتماعی کشور

تعیین متولی واحد برای حوزه خدمات و سلامت اجتماعی در کشور

شورای اجتماعی

نقصان اطلاعات و عدم حکمرانی داده در حوزه خدمات و سلامت اجتماعی

استقرار سامانه جامع و یکپارچه خدمات اجتماعی؛

شورای اجتماعی از طریق سازمان امور اجتماعی کشور

عدم شفافیت مالی و عملکردی برخی از تشکل‌ها و دستگاه‌های اجرایی مرتبط

استقرار نظام ارزیابی و رتبه‌بندی تشکل‌های اجتماعی و توزیع منابع، امکانات و ظرفیت‌های دولتی بر‌اساس رتبه مکتسبه تشکل‌ها

وزارت کشور با مشارکت سازمان بهزیستی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت ورزش و جوانان، وزارت آموزش و پرورش، سازمان حفاظت محیط ‌زیست و سایر متولیان حوزه تشکل‌های اجتماعی

ساختار و ابزار نظارتی معیوب

ظرفیت اداری و اجرایی معیوب دولتی

ایجاد تشکل‌های ملی حامیان الف) خدمت‌گیرندگان، ب) خدمت‌دهندگان و ج) مؤسسات خدماتی و عضویت نمایندگان هر سه تشکل ملی در نهادهای حاکمیتی متولی حوزه مشارکت اجتماعی

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت کشور

آموزش و توانمندسازی کارکنان دستگاه‌های اجرایی و اعضای تشکل‌های اجتماعی از منظر حقوقی و تخصصی

وزارت کشور و متولیان

سوء‌عملکرد برخی از دستگاه‌های اجرایی مرتبط با تشکل‌ها

حذف رفتارهای سلیقه‌ای در فرایند صدور مجوز تأسیس و تمدید تشکل و تعلیق و انحلال آن

هیئت‌وزیران

ساختار و ابزار نظارتی معیوب

 

 

گزیده سیاستی 

مرکز پژوهشهای مجلس، ۱۸ گلوگاه فسادخیر در بستر تاسیس و فعالیت خیریه ها و سمن ها را در گزارشی با عنوان »فساد و تبعیض در بستر تشکلهای اجتماعی« شناسایی کرده و متناسب با علل و ریشه های بروز هر کدام از آنها، راهکاره های تقنینی، نظارتی و اجرایی پیشنهاد داده است.

 

  1. یورگ‌آلبرشت، هانس و مجید قورچی‌بیگی (۱۳۸۸). «فساد و کنترل فساد: نگاهی به پدیده فساد با رویکردی به اسناد بین‌المللی در زمینه پیشگیری و منع فساد»، اطلاع‌رسانی حقوقی دوره جدید، سال ششم.
  2. منظور، داوود و مصطفی عباسی‌کلاش (۱۳۹۸). «نقش شفافیت در کاهش تعارض منافع و مقابله با فساد»، تهران، فصلنامه سیاست‌های مالی و اقتصادی، سال هفتم، شماره (۲۷)، صفحات 103-87.
  3. انصاری، باقر (۱۴۰۱‌). «مدیریت تعارض منافع در بخش عمومی»، فصلنامه مطالعات حقوق عمومی، دوره ۵۲، شماره ۱، صفحات 321-297.
  4. Trost, Christine, & Alison l, Gash (2008), Conflicts of Interest and Public Life, Cross-National Perspectives, Cambridge University Press.
  5. عزت‌آبادی‌پور، حسام، سینا شیخی و روح‌اله مکارم (۱۴۰۲). «اصلاحیه پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی (ویرایش دوم)»،مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.  شماره مسلسل 19241.قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوب ۱۳۵۸.
  6. طاهری، یاشار (۱۴۰۱). «رویکرد مبارزه با فساد در نظم حکمرانی اداری مستقر در ایران در پرتو فرمان مشروطیت و قانون اساسی ایران»، پژوهش‌نامه تاریخ، سیاست و رسانه، سال پنجم، شماره اول، بهار، پیاپی ۱۷، صفحات ۸۳ تا ۱۰۴.
  7. کیانی، مرتضی، جعفری، محمدمهدی، عبداللهی، محمدرضا (۱۴۰۲). «بررسی لایحه بودجه سال 1403 (1) کلیات»، دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس به شماره مسلسل ۱۹۴۶۱.
  8. خیر ماندگار (۱۴۰۱). «پیمایش ملی گرایش مردم ایران به نیکوکاری»، مؤسسه خیر ماندگار با مشارکت دانشگاه فردوسی مشهد.
  9. قانون بودجه سال 1398 کل‌ کشور مصوب 1397.
  10. قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰.
  11. قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر مصوب ۱۳۹۴.
  12. قانون راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری مصوب ۱۳۳۷.
  13. قانون ممنوعیت دولت از مذاکره و عقد قرارداد راجع به امتیاز نفت با خارجی‌ها مصوب ۱۳۲۳.
  14. قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶.
  15. قانون اصلاح بند «۵» ماده (۶) و ماده (۲۱) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم (۴۴) قانون اساسی مصوب ۱۳۹۸.
  16. آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد موضوع تصویب‌نامه شماره ۶۷۷۳۵ت/ ۵۱۳۰۵ ه مورخ 1395/۶/6.
  17. دستورالعمل تأسیس، اداره و انحلال مراکز و مؤسسات موضوع ماده (26) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بازنگری ۱۳۹۹.