نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
مدیر گروه زنان، خانواده و جوانان دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
این گزارش به بررسی و آسیب شناسی قوانین حمایتی مادران شاغل پرداخته است، بااین حال با توجه به یکسان نبودن نوع و میزان حمایت ها برای تمامی مادران شاغل تلاش شده این قوانین به تناسب نوع حمایت های صورت گرفته، ذیل سه عنوان «مادران شاغل دارای فرزند خردسال، مادران شاغل دارای فرزند معلول و مادران سرپرست خانوار» دسته بندی شود. نتایج این بررسی نشان داد از منظر مقولات تحت پوشش و همچنین فراوانی کمّی، سیاست های تسهیلگر و حمایتی از مادران شاغل دارای فرزند خردسال از دو حوزه دیگر پُررنگ تر دیده شده و تنوع بیشتری از حیث مقوله های ذیل آن به چشم می خورد، به نحوی که ۲۲ حمایت قانونی (در قوانین مختلف) در حوزه مادران شاغل دارای فرزند خردسال استخراج شد. براساس نتایج این بررسی، مادران سرپرست خانوار نیز کمترین میزان حمایت ( درمجموع سه حکم قانونی) را دریافت کرده اند.
فقدان الگو و نقشه راه کلان در راستای حمایت از مادران شاغل و در نگاه کلان تر اشتغال زنان، عدم پوشش تمامی مسائل و مشکلات مادران شاغل، عدم توجه به تنوع مشاغل و مقتضیات برخی مشاغل برای بهره مندی از مزایای مصوب قانونی، عدم الزام بخش خصوصی برای ارائه تسهیلات به مادران شاغل در برخی از موارد، عدم پیش بینی اعتبارات جهت تحقق تکالیف قانونی، فقدان توجه به پیش نیازها و زیرساخت قانونی اجرای تسهیلات، ضعف ارزیابی و رصد مستمر قوانین برای فهم خلأها، کم رنگ بودن ضمانت اجرا در بخش خصوصی، برخورد سلیقه ای برخی مدیران، فقدان آگاهی مادران درخصوص برخی از تسهیلات به ویژه تسهیلات متأخرتر ، ازجمله مواردی است که در آسیب شناسی قوانین حمایتی مادران شاغل احصا شده است.
در پایان نیز پیش نویس قانونی جهت تصویب در مجلس شورای اسلامی، با هدف حمایت از رشد و شکوفایی بانوان، تحکیم نهاد خانواده، ارج نهادن مقام مادری و تعادل کار و خانواده ارائه شده است.
کلیدواژهها
موضوعات
ضرورت حمایت از مادران شاغل را باید از باب پیامدها و آثار مطلوب این حمایت در ایفای همزمان نقشهای خانوادگی و شغلی، حمایت از نهاد خانواده و بهبود روابط اعضای آن، افزایش فرزندآوری و تسهیل فرزندپروری، تکریم نقش مادری، کاهش اضطراب، افزایش بهرهوری و رضایت شغلی مادران و همچنین تأکید اسناد بالادستی بر ضرورت هماهنگی اشتغال زنان با مسئولیتهای خانوادگی تلقی کرد.
بر این اساس این گزارش به بررسی و آسیبشناسی قوانین حمایتی مادران شاغل پرداخته است. بااینحال با توجه به یکسان نبودن نوع و میزان حمایتها برای آنان تلاش شده تحلیل قوانین به تناسب نوع حمایتهای صورتگرفته، ذیل مادران شاغل دارای فرزند خردسال، مادران شاغل دارای فرزند معلول و مادران سرپرست خانوار انجام پذیرد تا مشخص شود، کدام گروه حمایت کمتری دریافت کرده و با چالش بیشتری در زمینه حمایت قانونگذار مواجه هستند.
احصا و دستهبندی قوانین ذیل این سه موضوع نشان میدهد در حوزه مادران دارای فرزند خردسال با تنوعی از مقولات در قالب اعطای مرخصی، مقتضیات کاری انعطافپذیر (کاهش ساعات کاری، دورکاری، عدم اجبار کار شیفت شب، دورکاری، شناورسازی ساعات کاری)، مراقبت از کودکان در ساعات کار (مهدکودک سازمانی یا پرداخت حق مهدکودک)، تسهیلات مالی (جایزه تولد فرزند، معافیت مالیاتی 15 درصدی بهازای تولد فرزند سوم به بعد، پرداخت کمکهزینه بارداری)، تسهیلات استخدامی- شغلی (افزایش امتیاز استخدام، ممنوعیت تعدیل نیرو، ممنوعیت کار سخت و یا حمل بار سنگین) و تسهیلات بازنشستگی (کاهش سنوات بازنشستگی بهازای هر فرزند) مواجه هستیم.
مادران دارای فرزند معلول نیز بهواسطه تصویب قانون حمایت از حقوق معلولان مصوب سال 1397، ذیل دو مقوله تسهیلات مالی و مقتضیات کاری انعطافپذیر از حمایتهای متعددی چون معافیت مالیاتی، پرداخت حقوق کامل در صورت بهرهمندی از قانون خدمت نیمهوقت بانوان، پرداخت حق اولاد بدون سقف محدودیت سنی و حق پرستاری، دورکاری، کاهش ساعت کاری، تسهیل در شرایط بهرهمندی از خدمت نیمهوقت بانوان برخوردار هستند (درمجموع 9 حکم).
کمترین میزان حمایت نیز در حوزه مادران سرپرست خانوار ذیل دو مقوله تسهیلات مالی و شرایط کاری انعطافپذیر تحت عناوینی چون پرداخت حق اولاد، کاهش ساعات کاری و شناورسازی ساعات کاری به تصویب رسیده است. (درمجموع 3 حکم) بخشی از ضعف سیاست حمایت در این زمینه برآمده از فقدان قانون جامع در حوزه حمایت از زنان سرپرست خانوار و توانمندسازی آنها علیرغم تأکید قانون برنامههای چهارم، پنجم و ششم بر این مسئله و عدم اجماع گفتمانی در حوزه مدل حمایت از زنان سرپرست خانوار بازمیگردد.
بر این اساس باید گفت بیشترین سهم قوانین حمایتی در حوزه حمایت از مادران شاغل دارای فرزند خردسال تدوینشده ( 22 حکم) و البته بیشترین سهم تغییرات قوانین از ابتدای انقلاب تاکنون نیز مرتبط به همین قشر بوده است.
علیرغم تعدد قوانین حمایتی در حوزه مادران شاغل باید گفت اجرای برخی از این قوانین بهویژه تسهیلات متأخرتر با چالشهایی مواجه است و از ضعف در کیفیت اجرا رنج میبرند. تحلیل این قوانین در دو بخش تقنین و اجرا نشان از برخی آسیبها در این زمینه دارد:
فقدان الگو و نقشه راه کلان در راستای حمایت از مادران شاغل و در نگاه کلانتر اشتغال زنان که منجر به قوانین پراکنده و غیرمنسجم در این زمینه شده، عدم پوشش تمامی مسائل و مشکلات مادران شاغل، عدم توجه به تنوع مشاغل و مقتضیات برخی مشاغل برای بهرهمندی از مزایای مصوب قانونی، عدم الزام بخش خصوصی برای ارائه تسهیلات به مادران شاغل در برخی از موارد عدم پیشبینی اعتبارات جهت تحقق تکالیف قانونی، فقدان توجه به پیشنیازها و زیرساخت قانونی برای اجرای برخی قوانین حمایتی، عدم ارزیابی و رصد مستمر قوانین برای فهم خلأها و نقاط ضعف در اجرا، ضعف در ضمانت اجرا در بخش خصوصی، ضعف فرهنگسازی و برخورد سلیقهای برخی مدیران، فقدان آگاهی مادران درخصوص برخی از تسهیلات بهویژه تسهیلات متأخرتر، ازجمله مواردی است که در آسیبشناسی قوانین حمایتی از مادران شاغل احصا شده است.
با توجه به مطالب فوق پیشنویس زیر به عنوان پیشنهاد به دولت جهت تنظیم آن در قالب لایحه و تصویب در مجلس شورای اسلامی تقدیم میگردد:
مادهواحده: به منظور حمایت از رشد و شکوفایی بانوان، تحکیم نهاد خانواده، ارج نهادن مقام مادری و تعادل کار و خانواده و حمایت از مادران شاغل دارای فرزند دبستانی (دوره اول):
1- عبارت «فرزند زیر 6 سال تمام» در مادهواحده قانون کاهش ساعت کاری بانوان شاغل دارای شرایط خاص مصوب 1395/6/28، بهعبارت «فرزند زیر 9 سال تمام» تغییر خواهد یافت.
2- یک بند به بند «الف» ماده (17) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت بهشرح زیر الحاق میگردد:
- میزان مرخصی زایمان مادران شاغل در صورت مردهزایی یا فوت نوزاد پس از تولد، دو هفته و در صورت استفاده از رحم اجارهای برای مادر ژنتیکی نوزاد که مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون کار میباشد به میزان 9 ماه تمام تعیین میگردد. در مواردی که مرخصی یادشده موجب اخلال در کار بخش خصوصی گردد، پس از تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی هزینه تحمیل شده توسط دولت جبران خواهد شد.
3- موارد زیر به قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400/8/19 مجلس شورای اسلامی الحاق میگردد:
ماده الحاقی - با هدف تعادل کار و خانواده، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی کشور و معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور نسبت به ارائه تمهیدات قانونی درخصوص « حمایت از مادران شاغل در مشاغل دارای ساعات کاری غیرمتداول چون مشاغل دارای نوبتهای کاری شبانه و مستمر» حداکثر 6 ماه پس از لازم الاجرا شدن قانون اقدام نماید.
ماده الحاقی - سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است با همکاری وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی و معاونت زنان و خانواده ریاستجمهوری آیین نامه اجرایی «قانون خدمت نیمه وقت بانوان » مصوب 1362/9/10 و اصلاحات بعدی آن را با هدف حفظ امنیت شغلی، تسهیل در اجرا و حفظ حقوق پایه مستخدم و هم چنین سازوکار شناورسازی و دورکاری مستخدمین زن دارای فرزند خردسال را ظرف مدت 6 ماه تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند.
ماده الحاقی - با هدف حمایت از کارگاهها و واحدهایی که در جوار یا نزدیک خود اقدام به احداث مهدکودک، شهرکهای مسکونی کارگری مبتنیبر پیوست فرهنگ ایرانی - اسلامی کرده و یا تسهیلات و مشوقهایی را برای مادران شاغل اجرایی میکنند، دولت مکلف است «تسهیلات نشان دوستدار خانواده در کارگاههای صنعتی و تولیدی» شامل اعطای تخفیف مالیاتی و افزایش تسهیلات بانکی برای کارفرما را در چهارچوب منابع موجود و در سقف اعتبارات مصوب در بودجه های سنواتی پیش بینی نماید.
زنان بهدلیل مقتضیات اقتصادی و اجتماعی، ناچار یا علاقهمند به مشارکت در بازار کار هستند. ازسوی دیگر تحولات اجتماعی و فرهنگی بهویژه افزایش سطح تحصیلات زنان، اشتغال را از یک «نیاز اقتصادی» برای بخشی از زنان تبدیل به یک «مطالبه» و منبع هویتبخشی کرده است. اگرچه موضوع اشتغال زنان از منظر آثار آن بر فرایند توسعه، شاخصهای اقتصادی، هویت جنسیتی، ساختار خانواده، سبک زندگی و... قابل بحث است، بااینحال یکی از مهمترین وجوه اشتغال زنان نسبت آن با نهاد خانواده و نقشهای خانوادگی بهویژه نقش مادری است. ازآنجاکه از منظر هنجارهای فرهنگی، انتظارات نقشی و ارزشهای جامعه، وظیفه فرزندپروری و نگهداری از کودکان برعهده زنان است، اشتغال زنان به شکل مشابه با مردان و بدون هرگونه سیاست حمایتی مجزا، میتواند منجر به فشار بیشتر از منظر ایفای نقشهای متعدد بهصورت همزمان بر آنان شود. مباحث نظری و تجربی متعددی نشان میدهد در شرایطی که زنان خواهان بهره بردن از فرصتهای اقتصادی و آموزشی بیشتر هستند، اگر سیستم حمایتی مراقبت از کودک یا قوانین حمایتی مانند کار نیمهوقت و ساعات کاری منعطف برای مادران شاغل در دسترس نباشد یا عدم همراهی همسران یا خانوادهها، مادران با آسیبهایی چون اضطراب، خستگی مضاعف، کاهش بهرهوری، کاهش اعتماد به نفس و رضایت از خود، افزایش اختلافات خانوادگی و درنتیجه احتمال ترک شغل پس از ازدواج و فرزندآوری، کاهش فرزندآوری و ... مواجه خواهند شد. همچنین میتوان گفت این تعارضات منجر به کاهش انگیزه سایر زنان جهت ورود به عرصه اقتصادی و اجتماعی میشوند. ازسوی دیگر با توجه به اهمیت نهاد خانواده در نظام ارزشی- هنجاری و تقنینی جامعه ایران، سمتوسوی سیاستها باید بهگونهای تدوین شود که خانواده و تحکیم و تعالی آن محور قرار گرفته و تدوین سیاستهای حوزه اشتغال زنان بهویژه مادران شاغل متناسب با ایفای هرچه بهتر نقش خانوادگی- مادری و کاهش تعارضات نقشی مورد توجه قرار گیرد. علاوهبر این از منظر تأثیر این تعارضات و فشار نقشی بر مسئله فرزندآوری و کاهش تعداد فرزندان، اتخاذ و تدوین سیاستهای حمایتی از مادران شاغل و پیگیری فرایند اجرای این سیاستها توسط سیاستگذاران ضرورت دارد.
ازسوی دیگر برخی از تحقیقات نشان از رابطه مستقیم بین تعارض کار و خانواده و رضایت شغلی و تعهد دارد. بر این اساس حمایت سازمانی در قالب اتخاذ سیاستهای حمایتی نقش مهمی در ابقای مادران شاغل و افزایش رضایتمندی و تعهدات شغلی آنها دارد [1] . نتایج تحقیقات متعدد نشان میدهد که حمایت از مادران شاغل به نفع کارفرما و خانوادهها در کنارهم است. زیرا کارفرمایان با اعمال این سیاستها، بهبود بهرهوری و وفاداری کارکنان، بهبود تصویر عمومی از کارفرما، کاهش غیبت، کاهش هزینههای مراقبتهای پزشکی و جابهجایی کارکنان را تجربه میکنند [2].
با توجه به ضرورتهای ذکر شده بسیاری از کشورها مجموعه وسیعی از اقدامات، مزایا و خدمات را با هدف حمایت بهتر از مادران شاغل در دستور کار خود قرار دادهاند. ساعات کاری پارهوقت و شناور، برنامهریزی منعطف زمانبندی کاری و ایجاد امکان برای کارکنان در انتخاب زمان شروع و پایانکار، فراهم کردن امکان مراقبت از کودک در محل، مرخصی خانوادگی، مرخصی زایمان، تأمین آذوقه، اتاق شیردهی و سایر حمایتهای شیردهی و... بخشی از سیاستهای حمایتی عمومی در این راستا هستند [3] و [4] . از میان اقدامات برای حمایت از زنان شاغل طرحهای مرخصی زایمان (مادرانه)، مرخصی والدینی، مهدکودک و مرخصی پدرانه در رأس هستند [5] .
مروری بر پیشینه پژوهش نشان میدهد مطالعات سیاستی بسیار کمی به بررسی و آسیبشناسی قوانین حمایتی از مادران شاغل پرداختهاند، اندک مطالعات انجامشده نیز مادران شاغل را بهعنوان یک طیف و گروه یکدست قلمداد کردهاند.
یکی از مطالعاتی که بهصورت جامع به موضوع سیاستهای حمایتی از مادران شاغل پرداخته مطالعه گرنیک با عنوان «حمایت از اشتغال مادران: تغییر سیاست در چهارده دولت رفاه» است. او با تمرکز بر 14 کشور عضو OECD سه حوزه مهم شامل «مراقبت از کودک»، «مرخصی والدینی» و «خدمات مدارس دولتی» را ذیل 18 شاخص سیاستی مورد توجه و بررسی قرار داد [6].
گرنیک براساس شاخصهای مذکور و معیارهای استاندارد بینالمللی نتیجه میگیرد که ایالات متحده آمریکا، ضعیفترین عملکرد را در حمایت از مادران شاغل دارد. دیگر کشورهای انگلیسی زبان نیز دارای وضعیت مطلوبی در این شاخصها نبوده و بعضاً شرایط نامطلوبی درخصوص حمایت از مادران کارگر دارند. بهطوری که به خدمات مرخصی زایمان، حفظ امنیت شغلی و مراقبت دولتی از کودکان دسترسی ندارند و حتی بعضاً مادران ملزم به پرداخت جریمههای سنگین بابت غیبت از شغل بهدلیل فرزندآوری نیز هستند. درحالیکه کشورهایی همچون سوئد، فنلاند، بلژیک، دانمارک بالاترین میزان سخاوت در ارائه خدمات اجتماعی به مادران شاغل را داشتهاند [6].
کاردوانی و همکاران ( 1396)، در مقاله «تبیین الگوهای سیاستی و تحولات سیاستگذاری اجتماعی ایران در حوزه مادری/ اشتغال» که با استفاده از تحلیل محتوای کیفی انجامشده، نشان دادند که در عرصه سیاستگذاری در این حوزه شاهد افزایش گستره زمانی تحولات در مدت مرخصی زایمان، افزایش گستره جامعه هدف، دربرگیری گروههای مختلف مادران شاغل از جهت کارمند رسمی، قراردادی، بخش خصوصی، کارگران در ارائه تسهیلات، کاهش تصدیگری دولتی با واگذاری ارائه خدمات نگهداری از اطفال به بخش خصوصی هستیم. عدم نیازسنجی دقیق و کامل از مادران شاغل و به حاشیه بردن نیازهای اصیل «مادری / اشتغال» ازجمله چالشهایی بوده که در این مطالعه مورد اشاره قرار گرفته است.
بیبی رازقی نصرآباد و باستانی، در مقاله «تفسیر و بازنمایی ابعاد مختلف مرخصی زایمان در بین مادران شاغل» (1402) که از طریق مصاحبه عمیق با 5 زن شاغل صورتگرفته، نتیجه گرفتند که ناامنی، تنزل شغلی و کاهش درآمد ازجمله تجربیات مشترک زنان در این زمینه بوده است. ابهام در قوانین و فقدان ضمانت اجرا و تن ندادن بخش خصوصی به اجرای این مسئله از دیگر یافتههای این پژوهش است.
با این حال توجه به این نکته ضروری است که مجموعه قوانین وضع شده جهت حمایت از مادران شاغل در هر کشور برگرفته از اصول ارزشی و مبانی فلسفی آن در مواجه با انسان، جنسیت و نقش زنان در جامعه بوده و نمی توان بدون توجه به این مبانی قوانین و تجربیات هر کشور را الگو پردازی کرد. با توجه به اهمیت محوری خانواده در نظام جمهوری اسلامی ایران، حمایت از مادران شاغل نیز در راستای تقویت خانواده مداری و ایفای نقشهای خانوادگی ذیل آنها حائز اهمیت است.
در این گزارش تلاش خواهد شد تا ضمن احصای مجموعه قوانین حمایتی مادران شاغل با استفاده از روش کتابخانهای و تحلیل محتوای آنها و همچنین اخذ نظر کارشناسی مشاوران امور زنان و خانواده دستگاههای اجرایی و سازمان امور اداری و استخدامی کل کشور، آسیبشناسی از حیث دامنه شمول این قوانین و نحوه اجرا ارائه شود. بااینحال نکته حائز اهمیت آنکه با توجه به تفاوت دغدغهها و چالشهای پیشروی مادران شاغل، در این گزارش تلاش خواهد شد از دستهبندی قوانین ذیل یک گروه واحد پرهیز شود و قوانین حمایتی به تناسب وضعیت فرزند و مادر تفکیک شده تا تصویری روشن از نوع حمایتهای صورت گرفته و خلأهای تقنینی یا اجرایی ارائه شود.
ملاحظات: پرداختن به سیاستهای حمایتی از مادران شاغل بهواسطه تعارضات نقشی شکل گرفته بهمعنای نادیده انگاشتن ضرورت سیاستهای حمایتی زنان خانهدار نیست، بلکه حمایت از زنان خانهدار و تدوین قوانین حمایتی برای آنها که بیش از 60 درصد زنان جامعه را براساس دادههای مرکز آمار تشکیل میدهند، بسیار ضروری است. بااینحال با توجه به اهمیت اتخاذ سیاست خانوادهمحوری ذیل سیاستهای اشتغال و حمایت از نقش مادری زنان شاغل و با رویکرد رفع موانع مادری، تدوین سیاستهای حمایتی از این قشر ضرورت داشته، این گزارش به این مسئله پرداخته است.
2. پیشینه تقنینی حمایت از مادران شاغل در اسناد بالادستی
با توجه به اهمیت نهاد خانواده در نظام جمهوری اسلامی ایران در مرحله نخست باید دید چه نگاهی در سیاستها و اسناد بالادستی به مسئله اشتغال زنان و حمایت از مادران شاغل وجود دارد. بر این اساس در جدول زیر تلاش شده سیاستها و قوانین بالادستی در این حوزه احصا شود:
جدول 1. حمایت از مادران شاغل در اسناد بالا دستی
عنوان |
متن |
اصل بیستویکم قانون اساسی |
دولت موظف است حقوق زن را در تمام جهات با رعایت موازین اسلامی تضمین نماید و امور زیر را انجام دهد: ۱- ایجاد زمینههای مساعد برای رشد شخصیت زن و احیای حقوق مادی و معنوی او. ۲- حمایت از مادران، بهخصوص در دوران بارداری و حضانت فرزند و حمایت از کودکان بیسرپرست. |
مصوبه اجرای طرح بررسی مسائل و مشکلات زنان کارگر مصوب 1370/12/10 شورایعالی انقلاب فرهنگی |
۳ - شناسایی و دستیابی به مسائل و مشکلات زنان کارگر در ارتباط با خانواده و تربیت فرزندان. |
سیاستهای اشتغال زنان در جمهوری اسلامی ایران مصوب 1371/5/20 شورایعالی انقلاب فرهنگی |
ماده (۱۰) - با توجه به اهمیتی که نظام جمهوری اسلامی ایران به استحکام بنیان خانواده و نقش تربیتی و سازنده زنان در خانه قائل است، مقررات و تسهیلات لازم، به مناسبت «شغل مادرانه» در نظر گرفته شود، از قبیل استفاده از مرخصی با حقوق تقلیل ساعت کار، مزایای بازنشستگی با سنوات کمترخدمت، امنیت شغلی، برخورداری از تأمین اجتماعی در مواقع بیکاری، بیماری، پیری یا ناتوانی از کار. ماده (۱۲) - فرصتهای شغلی مناسب برای مادران خانهدار در محیط خانه و در کنار فرزندان، بدون محدودیت وقت و با منظور کردن مزد در قبال کار وتسهیلات تعاونی، ایجاد شود. |
سیاست پیشگیری و بازتوانی زنان از آسیب اجتماعی مصوب 1382/2/20 شورای فرهنگی اجتماعی زنان و خانواده |
- طراحی ساختار و الگوی مناسب شغلی برای زنان با توجه به نقش همسری، مادری و مدیریتی آنان در خانه؛ |
منشور حقوق و مسئولیتهای زنان در جمهوری اسلامی ایران مصوب 1383/6/31 شورایعالی انقلاب فرهنگی |
34- حق برخورداری از حمایتهای مادی و معنوی در ایام بارداری و شیردهی. 104- حق برخورداری از مزد و مزایای برابر، در شرایط کار مساوی با مردان و سایر زنان. 105- حق بهرهمندی از امنیت شغلی، اخلاقی و ایمنی و مسئولیت رعایت عفاف در محیط کار. 106- حق معافیت زنان از کار اجباری، خطرناک، سخت و زیانآور در محیط کار. 107- حق برخورداری از تسهیلات و ضوابط و قوانین متناسب با مسئولیتهای خانوادگی (همسری – مادری) زنان در جذب، بهکارگیری، ارتقا و بازنشستگی آنان در زمان اشتغال. |
مصوب 1391/12/15 شورایعالی انقلاب فرهنگی |
10- تدوین و اجرای الگوها و برنامههای حضور اجتماعی مطلوب و تنوع بخشی به مشاغل زنان متناسب با مسئولیتهای خانوادگی (همسری و مادری). (٣). 13-٥- افزایش مدت مرخصی استعلاجی زایمان به ٩ ماه و مرخصی بدون حقوق به ٢١ ماه و جمعاً بهمدت ٣٠ ماه بهازای هر فرزند و درمجموع ١٠ سال بهصورت شناور با حفظ شغل برای کلیه شاغلان بخش دولتی و غیردولتی. تبصره «۳»: مرخصی استعلاجی و بدون حقوق قابل بازخرید نمیباشد و حداکثر تا ٦ سالگی کودک قابل استفاده است. ١٣-٦- اختصاص مرخصی استحقاقی ٢ هفتهای تولد فرزند به پدر. تبصره «۴»: این مرخصی قابل بازخرید نمیباشد. ١٣-١٣- فراهم آوردن امکان حضور منعطف و کاهش ساعات کار موظف، ایجاد امتیازات خاص و تسهیلات لازم در طرح دورکاری و نیمهحضوری و سایر شیوههای مناسب اشتغال برای زنان باردار و مادران دارای فرزند زیر ٥ سال. ١٣-١٩- مادران شاغل دارای ٣ فرزند و بیشتر میتوانند با داشتن هر میزان سابقه کار، علاوهبر میزان سنوات خود بهازای هر فرزند با یکسال افزایش سنوات بازنشسته شوند. ١٣-٢٠- مادران شاغل میتوانند با هر میزان سابقه کار با همان میزان سنوات بازنشسته شوند. |
سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغ مقام معظم رهبری مورخ 1389/1/31 |
۹- توجه به استحکام خانواده و ایجاد تعادل بین کار و زندگی افراد در نظام اداری. |
سیاست کلی خانواده ابلاغی مقام معظم رهبری مورخ 1395/6/13 |
۱۲. حمایت از عزت و کرامت همسری، نقش مادری و خانهداری زنان و نقش پدری و اقتصادی مردان و مسئولیت تربیتی و معنوی زنان و مردان و توانمندسازی اعضای خانواده در مسئولیتپذیری، تعاملات خانوادگی و ایفای نقش و رسالت خود. |
مآخذ: سامانه قوانین مرکز پژوهشهای مجلس و سامانه ملی قوانین و مقررات کشور.
همانطور که ملاحظه میشود در برخی از سیاستهای بالادستی در کنار اشاره به برخی از مصادیق موردی جهت حمایت از مادران شاغل چون بازنشستگی پیش از موعد یا مرخصی زایمان، بر لزوم طراحی الگوی مناسب اشتغال زنان با مسئولیتهای خانوادگی تأکید شده که موضوعی کلان و گفتمانی است، بااینحال تاکنون چنین الگویی ازسوی دولت و مجلس شورای اسلامی تدوین نشده است. بهنظر میرسد آنچه مدنظر سیاستگذار در این زمینه بوده ضرورت روشن نمودن گفتمان حاکمیت در زمینه اشتغال زنان و طراحی الگویی کلان جهت پیوند اشتغال با مسئولیتهای خانوادگی فراتر از برخی مصادیق خرد بوده که تحقق نیافته است. ازسوی دیگر به غیر از سیاست «اجرای طرح «بررسی مسائل و مشکلات زنان کارگر»» که مشخصاً ذیل آن به مشکلات زنان کارگر در آنها اشاره شده، در اسناد بالادستی مسائل مادران شاغل بهصورت یکدست دیده شده و به تعدد مسائل و مشکلات مادران شاغل ازجمله مادران سرپرست خانوار، دارای فرزند معلول، شاغل در بخشهای غیررسمی و... اشارهای نشده است.
در لایحه برنامه هفتم توسعه که ازسوی دولت تهیه و تنظیمشده، خلأ گفتمانی و برنامه جامع در حوزه اشتغال زنان در تناسب با مسئولیتهای خانوادگی مجدداً مورد توجه قرار گرفته است، در بند «ث» ماده (80) لایحه، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف شده «با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی کشور و معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور نسبت به تهیه مقررات و سازوکارهای اجرایی برنامه اشتغال بانوان با رعایت نقش زن در خانواده با تعیین وظایف و کارکردهای هریک از دستگاههای اجرایی، ظرف مدت یکسال پس از ابلاغ برنامه، جهت تصویب در هیئتوزیران اقدام نماید». بااینحال ابعاد و شاخصهای عملیاتی این حکم مبهم بوده و مشخص نیست چه محورهایی باید ذیل آن مورد تأکید قرار گیرد.
بر این اساس میتوان گفت اگرچه مسئله و دغدغه هماهنگی اشتغال زنان با مسئولیتهای خانوادگی از دهه 1370 مطرح بوده، بااینحال پس از گذشت بیش از 30 سال همچنان سند اجرایی جامعی در این زمینه تدوین نشده که یکی از نکات منفی در راستای سیاستگذاری کلان ذیل این موضوع مهم است. بااینحال رصد قوانین و مقررات نشان از تصویب قوانین موردی در این زمینه دارد.
3.بررسی و تحلیل قوانین حمایتی مصوب از مادران شاغل
نگاهی به مجموعه قوانین مصوب در مجلس شورای اسلامی از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون در راستای حمایت از مادران شاغل نشان میدهد این سیاستها را میتوان به تناسب نوع مسئله و نیازهای مادران شاغل به چند دسته تقسیم کرد:
شکل 1. دستهبندی موضوعی قوانین حمایتی از مادران شاغل
ملاحظه: توجه به این نکته ضروری است که برخی از قوانین حمایتی از زنان شاغل چون امکان جابهجایی محل کار بهواسطه مأموریت همسر[1] یا بهرهمندی از مرخصی بدون حقوق حداکثر بهمدت 6 سال در صورت مأموریت همسر[2] و... وجود دارد که این تسهیلات متعلق به تمامی بانوان شاغل فارغ از مادر بودن یا نبودن آنهاست. نظر به اینکه موضوع این گزارش سیاستهای حمایتی از مادران شاغل بهصورت انحصاری است (یعنی قوانینی که مشخصاً با هدف حمایت از مادران شاغل وضع شدهاند) از بررسی قوانین حمایتی از زنان شاغل که ذیل آنها خصیصه «مادر بودن» لحاظ نشده خودداری شده است. بهعبارتدیگر وجه مشترک و متمایز تمامی قوانین احصا شده «مادری» است.
در ادامه هریک از این سیاستها مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
3-1. سیاستهای حمایتی مادران شاغل دارای فرزند خردسال
این سیاستها عموماً با هدف حمایت از مادران شاغل باردار و یا دارای فرزند خردسال و در راستای کاهش برخی از چالشهای تطبیق فضای کار با وظایف مادری آنها و همچنین تسهیل در تأمین نیازهای کودکان خردسال ایجاد شده است. این سیاستها ذیل مقولاتی چون مرخصی زایمان، تسهیلات استخدامی، تسهیل ساعات کاری، تسهیل در نگهداری فرزند در ساعات کار، تسهیلات مالی و تسهیلات بازنشستگی قابل تقسیمبندی است.
در ادامه تلاش شده تسهیلات مذکور به تفکیک مقولات ذکر شده و قانون ذیربط استخراج شود.
3-1-1. مرخصی مرتبط با فرزندآوری
در کشورهای مختلف انواع مرخصی مرتبط با فرزندآوری شامل مرخصی «مادری (زایمان)»، «پدری» و «مراقبت از کودک» اجرایی میشود. اصطلاح مرخصی زایمان اشاره به مرخصی استحقاقی شغلی دوره قبل و بعد از تولد (یا فرزندخواندگی) دارد که اغلب دورهای کوتاه (چند ماه) بوده و برای مادر است. این مرخصی با هدف افزایش پیوند عاطفی مادر شاغل با نوزاد تازه متولد شده، برقراری سلامتی جسمی، نیازهای تغذیهای و رشد اوست و در حال حاضر در غالب کشورها اجرا میشود، هرچند که میزان آن در بین کشورهای مختلف متفاوت است. به عکس مرخصی والدین و مرخصی مراقبت از کودک اشاره به مرخصیهای بلندمدتتر (چندسال) دارد که بهمنظور تحقق رویکرد برابریگرایانه در مسئولیتهای فرزندپروری بین پدر و مادر تقسیم میشود و در تمامی کشورها نیز رایج نیست [5]. برای مثال در آلمان قانون مرخصی والدین به مادران و پدران این امکان را میدهد که بدون خطر از دست دادن شغل خود برای هر فرزند بهطور کامل مرخصی بگیرند و یا ساعات کاری خود را در طول سه سال تا دو ماه کاهش دهند. والدین همچنین میتوانند از این مرخصی بهطور همزمان یا جداگانه استفادهکنند. آنان همچنین میتوانند یکسال از مرخصی والدین را برای استفاده در بازه زمانی دیرتر یعنی بین سه تا هشت سالگی فرزند خود نگه دارند [7]. درنهایت اصطلاح مرخصی پدرانه برای دوره بسیار کوتاهی (چند هفته) است که منحصر به پدر است و معمولاً با تولد نوزاد شروع میشود [5] و [8].
در ایران مرخصی مادران برای زایمان سابقه بسیار طولانی دارد و طی سالهای اخیر مرخصی پدران نیز مورد توجه قرار گرفته است.
مرخصی زایمان از 6 هفته قبل از زایمان و چهار هفته بعد از زایمان در قانون کار پیش از انقلاب ( 1336) بهصورت اجباری با ممنوع نمودن کار زن در این مدت[3] آغاز شد. پس از انقلاب مبتنیبر قانون کار سال 1369 این مرخصی به 90 روز و مبتنیبر درخواست مادر و الزام کارفرما به تمکین از این مسئله[4] تغییر یافت. بر این اساس در اصلاحیه مذکور ممنوعیت کار کردن زن باردار تا چهار هفته پس از زایمان به تعیین میزان مرخصی بدون اشاره به ممنوعیت کار کردن و اخراج او تغییر یافته که این تغییر را میتوان به ضرر مادر دانست. چراکه در اصلاح صورت گرفته مرخصی وابسته به درخواست مادر شده و درصورتی که مادر بهدلیل نگرانی از دست دادن شغل یا پست بهکار بازگردد ممنوعیتی برای بهکارگیری او وجود ندارد. در ادامه در قانون ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت از مادران در دوران شیردهی مصوب سال 1374 مجلس شورای اسلامی میزان مرخصی زایمان برای مادرانی که فرزند خود را شیر میدهند در بخشهای دولتی و غیردولتی ۴ماه و برای تولد دوقلو به میزان 5 ماه و برای بیش از آن به میزان یکسال تعیین شد[5] که در اصلاحیه سال 1386 برای عموم مادران به6 ماه ارتقا یافت. نکته حائز اهمیت آنکه در متن قانون منوط نمودن اعطای مرخصی به تغذیه با شیر مادر منطقی بهنظر نمیرسد. چراکه این حضور بهعلت پیوند عاطفی نوزاد با مادر و رفع تمامی نیازهای او ضرورت داشته و به همین دلیل و همچنین فقدان قابلیت سنجش در عمل این الزام اجرا نمیشد. طبق قانون «اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده» مصوب 1392/4/16 دولت مجاز به افزایش مرخصی زایمان از6 ماه به 9 ماه) با کلیه حقوق و مزایای مربوط به شغل – با حذف قید محدودیت سه فرزند- برای یک و دو قلو شد. علت ذکر «اجازه داده میشود» بهجای تکلیف دولت در متن تبصره «۱» این قانون، بار مالی مسئله و پیشگیری از مغایرت آن با اصل هفتادوپنجم قانون اساسی بود. بااینحال هیئتوزیران در مصوبه خود در تاریخ 1392/4/16 اقدام به افزایش این مرخصی به 9 ماه کرد. اگرچه در مقام اجرا بهدلیل عدم تأمین اعتبار لازم و بروز این چالش که جبران هزینه افزایش 6 ماه مرخصی به 9 ماه باید بر عهده تامین اجتماعی باشد یا کارفرما، سازمان تأمین اجتماعی از پذیرش در خواستهای مازاد بر 6 ماه و پرداخت مزایای آن خودداری میکرد و تنها در صورت اعتراض در دیوان عدالت اداری و کسب رأی امکان برخورداری از مرخصی بارداری 9 ماهه وجود داشت. این وضعیت تا سال 1400 ادامه داشت تا اینکه در این سال با مصوبه هیئتوزیران در جلسه مورخ 1400/2/22 با عنوان «الحاق متنی بهعنوان تبصره به بند «1» تصویبنامه موضوع مدت مرخصی زایمان زنان شاغل در بخشهای دولتی و غیردولتی»، سازمان تأمین اجتماعی مکلف شد نسبت به پرداخت حقوق و فوقالعادههای 9 ماه تمام مربوط به مرخصی زایمان اقدام و هزینههای ناشی از اجرای آن را هر ساله بهمنظور پیشبینی در لوایح بودجه سنواتی به سازمان برنامهوبودجه کشور اعلام کند. در صورت عدم پیشبینی یا عدم تخصیص اعتبار، هزینههای مذکور با رعایت قوانین و مقررات مربوط بهعنوان دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی در صورتهای مالی سازمان یادشده لحاظ خواهد شد». با توجه به این مصوبه، تأمین اجتماعی نیز ملزم به پذیرش مدت 9 ماهه و اعمال آن شد.
در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب آبانماه سال 1400، در ماده (17) بهمنظور ایجاد تکلیف تقنینی در این زمینه، مدت مرخصی زایمان 9 ماه کامل با پرداخت تمام حقوق و فوقالعادههای مرتبط[6] در نظر گرفته شده است. در صورت درخواست مادر تا دو ماه از این مرخصی در ماههای پایانی بارداری قابل استفاده است. مرخصی مزبور برای تولد دو قلو و بیشتر، دوازده ماه میباشد». بااینحال در ادامه این ماده و با هدف رفع ایراد شورای نگهبان در خصوص نحوه جبران اختلال در بخش خصوصی ذکر شده: «در مواردی که مرخصی زایمان موجب اخلال در کار بخش خصوصی گردد، پس از تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی هزینه تحمیل شده توسط دولت جبران خواهد شد». بهنظر میرسد بخش آخر این ماده در مقایسه با مصوبه هیئتوزیران بهجای رو به جلو بودن، امکان تخطی بخش خصوصی را به بهانه هزینهبر بودن و اختلال در بخش خصوصی و بهتبع آن طولانی شدن فرایند را فراهم کرده است [9]. علاوهبر اینکه مشخص نیست مراد از اخلال چیست چراکه طبیعتاً عدم حضور نیروی کار بهمدت 9 ماه اخلالهایی را در کار ایجاد خواهد کرد، اینکه سطح اخلال چه میزان باید باشد و تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در چه شرایطی صورت خواهد گرفت، محل سؤال است.
درخصوص مرخصی پدران برای اولین بار این موضوع در قانون «اصلاح قوانین تنظیم خانواده و جمعیت» در سال 1392 دیده شد. در تبصره «2» این قانون، ذکر شده بود: «به دولت اجازه داده میشود مرخصی زایمان مادران را به 9 ماه افزایش دهد و همسر آنان نیز از دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) برخوردار شوند. این قانون به مادرانی که سن فرزند آنان به 9 ماهگی نرسیده است، تسری مییابد و مادر میتواند تا سن 9 ماهگی نوزاد از مرخصی زایمان استفاده کند».
با توجه به تفسیر معاونت حقوقی دولت در نظریه «۲۹۶/۷-۱393/۲/۱4 ا. ح. ق»:
۱- اولاً، عبارت «مرخصی زایمان» مندرج در تبصره «۲» مادهواحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب 1392/۳/20 ناظر به بانوانی است که شاغل باشند وگرنه اعطای مرخصی به بانوان غیرشاغل بیمعناست. ثانیاً، مرجع ضمیر «آنان» در عبارت «همسر آنان» در تبصره «۲» مادهواحده یاد شده، بانوانی است که از مرخصی زایمان برخوردار میگردند. بنابراین آن دسته از کارکنان مرد که همسر آنان شاغل نمیباشند، در شمول مزایای مادهواحده قرار نمیگیرند.
۲- با توجه به اطلاق عبارت «والدین شاغل» در مادهواحده فوقالذکر شاغلین قانون مذکور به کلیه بانوان اعم از رسمی، پیمانی و قراردادی تسری دارد [10]. بر این اساس مرخصی پدران در این قانون شامل همسران مادران غیرشاغل نمیشد. در اسفندماه سال 1395 مرخصی پدرانه با تصویب قانون برنامه ششم توسعه ذیل ماده (۱۰۳) دستخوش تغییر شد. بهنحویکه از مدت دو هفته به سه روز کاهش یافت. بااینحال گستره آن از همسران شاغلین زن به کلیه مردان شاغل در بخشهای دولتی و عمومی غیردولتی افزایش یافت.[11]
درخصوص مرخصی والدین (امکان جابهجایی مرخصی بین پدر و مادر) نیز قانونی تاکنون در کشور به تصویب نرسیده است که بهنظر میرسد بخش عمده این مسئله بهدلایل فرهنگی و فراگیر نبودن اشتغال زنان باشد. با توجه به مطالب فوق، در حال حاضر وضعیت قوانین مرخصی زایمان بهشرح زیر است:
جدول 2. تسهیلات مرتبط با فرزندآوری
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
مرخصی زایمان برای مادران به میزان 9 ماه |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
مرخصی زایمان 12 ماهه برای دوقلو و بیشتر |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
مرخصی برای مادرانی که فرزند به سرپرستی قبول میکنند[7] (9 ماه) |
قانون حمایت از کودکان و نوجوانان بیسرپرست و بدسرپرست |
فراهم کردن امکان انتقال بخشی از مرخصی زایمان به ماههای پایان بارداری بهصورت اختیاری |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
در مطالعه کاردوانی، که به مقایسه سیاست مرخصی زایمان با کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی پرداخته، ایران همانند 55 درصد از کشورهای توسعهیافته است که بالاتر از حد میانگین این مرخصی را ارائه میدهند. از نظر پرداخت دستمزد در این مدت نیز در سطح 50 درصدی است که بالاتر از 70 درصد دستمزد را به مادران پرداخت میکنند. [6] بر این اساس از منظر قانونگذاری میزان مرخصی زایمان در کشور پیشرو محسوب میشود.
یافتههای مطالعه بیبی رازقی نصرآباد و باستانی (1400) بر روی 25 زن شاغل در بخشهای مختلف ساکن شهر تهران نشان داد اجرای مرخصی زایمان و افزایش مدت آن توانسته فرصتی برای فرزندآوری در زمان مناسب و جلوگیری از تأخیر طولانی فراهم کند. مطابق با نظرات زنان شاغل در این مطالعه، فراگیر شدن قانون مرخصی 9 ماهه زایمان در همه بخشهای دولتی و کموبیش بخش خصوصی، ثبات و امنیت شغلی زنان را بیشتر کرده است و آنها پس از اطمینان از ثبات شغل خود تصمیم باروری را محقق کردهاند. زنان شرکتکننده در این مطالعه مرخصی زایمان را یکی از شرایط فرزندآوری میدانستند، اما آن را عنصری مؤثر در بالا بردن تعداد فرزندان خود نمیدیدند. بهعبارتدیگر مرخصی زایمان شاید کمتر بهعنوان یک سیاست تشویقی منجر به افزایش تعداد فرزندان شود، لکن به افرادی که تصمیم به فرزندآوری داشتهاند کمک کرده تا فرزند خود را زودتر به دنیا بیاورند و از تأخیر بیشتر بپرهیزند و استرس و اضطراب کمتری بهواسطه دوری از فرزند را محتمل شوند. این امر نشان میدهد مرخصی زایمان عمدتاً نقش «حمایتی» و نه «تشویقی» در راستای فرزندآوری دارد [12].
از منظر اجرا، اگرچه در موضوع مرخصی زایمان بهعلت تبدیل شدن آن به یک مطالبه عمومی و همچنین مجموعه آرای صادره ازسوی دیوان عدالت اداری مبنیبر به رسمیت شناختن آن و ایجاد ضمانت اجرای قوی برای آن، وضعیت مطلوبتری از منظر اجرا دیده میشود، اما نکته حائز اهمیت در این زمینه تفکیک اجرای این تسهیلات در بخش دولتی از بخش خصوصی است. دادهها و پژوهشهای مختلف نشان میدهند در بخش خصوصی بهعلت فقدان ضمانت اجرای کافی، همچنان بسیاری از زنان بهواسطه ترس از دست دادن شغل و یا عدم تمدید قرارداد در بازه زمانی کمتر از مدت قانونی مرخصی، به سرکار بر میگردند.
قبولی و همکاران، در مقالهای تحت عنوان «چالشهای کیفیت اجرای قوانین حمایتی اشتغال زنان (مورد مطالعه: پروندههای شکایات زنان شاغل در ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی شهر تهران)» که به بررسی 63502 پرونده مربوط به شکایت زنان و 380 دادخواست مرتبط است، یکی از مصائب اشتغال زنان که منجر به پرونده شکایات نیز شده اخراج از کار پس از زایمان در بخش خصوصی و مشمولین قانون کار بوده، بهنحویکه در این مطالعه 106 مورد متن درخواست خود را با عنوان اخراج از کار پس از زایمان ثبت کرده بودند [13]. مجموعه مصاحبههای صورت گرفته شده در مطالعه بیبیرازقی نصر آباد و باستانی(1402)، نشان میدهد در بخش خصوصی شاهد پسماندگی این حوزه و کُندی اجرای سیاستهای مرخصی زایمان در مقایسه با بخش دولتی هستیم، بهنحویکه بسیاری از پاسخگویان شاغل در بخش خصوصی ایام مرخصی را با ترس و نگرانی در مورد تداوم کار و سمت خود طی کردهاند. مفاهیمی چون تأخیر در اجرای مصوبات مربوط به مرخصی، عدم پذیرش کارفرمایان، کار به شرط بیفرزندی، اخذ تعهدنامه، عدم موافقت با مرخصی کامل، مخالفت با استخدام مادران ازجمله چالشهایی است که مادران شاغل در بخش خصوصی در این راستا ذکر کردهاند. بر این اساس درحالیکه مادران شاغل در بخش دولتی برای برخورداری از فرصت مرخصی زایمان با موانع اداری کمتری مواجه هستند – بهدلیل پرداخت حقوق از منابع دولتی - بخش خصوصی یا تن به اجرای قانون نمیدهد یا آن را کامل اجرا نمیکند. مادران متعدد در مصاحبههای صورت گرفته به این نکته اذعان داشتند که با توجه به قراردادی بودن آنها و همچنین تعهدات نانوشته و شرایط مطرح شده در زمان استخدام یا تمدید قرارداد، قادر به چانهزنی درخصوص برخورداری از مرخصی زایمان نیستند [5].
پاسخ مشاورین حوزه زنان و خانواده دستگاههای اجرایی به نامهنگاری مرکز پژوهشها نشان میدهد بخش عمدهای از مشاورین نسبت به اجرای مرخصی زایمان در دستگاههای اجرایی ارزیابی مثبتی داشتند. بااینحال دستگاههایی که تعامل بیشتری با بخش خصوصی دارند چون وزارت نفت، وزارت نیرو، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اجرای این قانون را با نواقص متعدد در اجرا از حیث عدم همراهی کارفرما قلمداد کردهاند.[8]
ازسوی دیگر اگرچه تبصره ماده (۱۷) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت (با موضوع مرخصی زایمان) که در آن ذکر شده «بار مالی اجرای این ماده از محل منابع حاصل از اجرای ماده (۷۲) این قانون در ردیف خاصی در بودجه سنواتی پیشبینی و به سازمان تأمین اجتماعی و سایر صندوقهای بازنشستگی تخصیص داده میشود». بااینحال در بودجه سنواتی اعتباری برای جبران این مسئله دیده نشده و همین مسئله سبب شده درخصوص مادران شاغلی که کارمند دولت هستند، اما حقوق آنها از صندوق تأمین اجتماعی پرداخت میشود و همچنان صندوق تأمین اجتماعی حقوق و مزایای این ایام را بهصورت دوسوم حقوق پرداخت میکند که این مورد نیز ازجمله چالشهایی است که برخی دستگاهها در این زمینه به آن اشاره کردهاند. بهعبارتدیگر عدم تأمین بار مالی حاصل از افزایش 6 ماه مرخصی به 9 ماه برای صندوقها، مانع از اجرای کامل آن شده است.
ازسوی دیگر شاید بتوان مهمترین مانع در زمینه تحقق جامع مرخصی زایمان بهعنوان یک حق را فقدان جایگزینی برای نیروی شاغل زن در طول 9 ماه و مسئله تأمین نیروی انسانی در ایام مرخصی دانست. این چالش ازسوی مشاورین امور زنان و خانواده دستگاههای اجرایی نیز مورد تأکید قرار گرفته است. این مسئله در بخشهایی که با نیروی کار زن بیشتری مواجه هستند، مانند وزارت آموزشوپرورش و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با چالش بیشتری همراه است. علاوهبر این در کارگاهها، کارخانهها و شرکتهای تولیدی بهواسطه کاهش حجم نیرو و افزایش فشار کاری بر سایر نیروها این دغدغه به چشم میخورد و یکی از موانع اجرای مرخصی زایمان بهصورت جامع است. با توجه به اینکه عدم حضور کارگر در فرایند خط تولید منجر به آسیب به فرایند کار و خسران کارفرما خواهد شد، طبیعتاً عدم اتخاذ راهبردی منطقی برای این مسئله بهمرور زمان منجر به شکلگیری قراردادهای موقت کار و یا تعهدات نانوشته از کارگر توسط کارفرما خواهد شد.
توجه به ضمانت اجرای قانون در بخش خصوصی و در نظر گرفتن مشوقهای تشویقی برای این حوزه شاید بتواند بخشی از موانع مطرح شده در این حوزه را برطرف کند. ازسوی دیگر تأمین مهدکودک و کودکستان در جنب یا نزدیکی کارگاهها و شرکتها نیز شاید بتواند بخشی از مسئله را حل کند.
3-1-2. حمایت از شیردهی مادران شاغل
ایجاد وقفههایی در ساعات کار برای شیردهی مادر شاغل و فراهم کردن یک محیط اختصاصی مناسب برای دوشیدن شیر یا شیر دادن به نوزاد، مادران را قادر میسازد تا بهصورت انحصاری و بدون نگرانی پس از بازگشت به محل کار بتوانند فرزند خود را تغذیه کنند. بررسی یونیسف نشان میدهد تنها 40 درصد از کودکان کمتر از6 ماه بهطور انحصاری طبق توصیههای انجامشده، از شیر مادر تغذیه میشوند [14] . این نهاد به اکثر کشورها توصیه میکند که کارفرمایان فضا و وقفههای زمانی مناسبی را در روزهای کاری برای این مسئله فراهم کنند، اما 16 درصد کشورها هنوز هیچ الزام قانونی در این راستا ندارند [14] . این درحالی است که این مسئله برای سلامت و رشد کودکان و مادر حائز اهمیت است. تحقیقات مختلف بیانگر این نکته است که تغذیه با شیر مادر مزایای قابلتوجهی برای نوزاد، کودک و حتی سلامت مادر دارد. کاهش میزان مرگومیر نوزادان با بیماری حاد و مزمن، کاهش میزان افسردگی پس از زایمان، بهبود سلامت جسمانی و کاهش خطر ابتلا به سرطان سینه بخش از فواید این مسئله است.
اگرچه مرخصی زایمان با حقوق برای مادران شاغل احتمال ادامه فرایند شیردهی مادر را افزایش میدهد، بااینحال با توجه به اینکه بازگشت بهکار وقفهای را در این مسئله ایجاد میکند، اختصاص ساعاتی برای شیردهی مادر در طول کار و همچنین ایجاد فضایی مناسب و راحت برای شیردوشی (زمانی که کودکان در نزدیکی نیستند) و یا اختصاص فضایی برای شیر دادن نوزاد حائز اهمیت است.
در قوانین جمهوری اسلامی ایران ذیل ماده (78) قانون کار (1369) چنین امکانی تعبیه شده بود. ماده (۷۸) قانون کار بیان میدارد: «در کارهایی که دارای کارگر زن هستند کارفرما مکلف است به مادران شیرده تا پایان دو سالگی کودک پس از هر سه ساعت، نیم ساعت فرصت شیر دادن بدهد. این فرصت جزء ساعات کار آنان محسوب میشود و همچنین کارفرما مکلف است متناسب با تعداد کودکان و با در نظر گرفتن گروه سنی آنها مراکز مربوط به نگهداری کودکان (از قبیل شیرخوارگاه، مهد کودک و...) را ایجاد نماید».
در قانون «ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت از مادران در دوران شیردهی» مصوب سال 1374 و اصلاحات بعدی آن نیز ذکر شده «مادران شیرده بعد از شروع بهکار مجدد در صورت ادامه شیردهی میتوانند حداکثر تا 24 ماهگی کودک روزانه یک ساعت از مرخصی (بدون کسر از مرخصی استحقاقی) استفادهکنند».[9]
بدینترتیب اختصاص وقفه زمانی کاری جهت شیردهی به نوزاد در قانون کار و قانون تغذیه با شیر مادر برای مادران شاغل در بخش خصوصی و دولتی دیده شده بود. علاوهبر این در ماده (4) قانون تغذیه با شیر مادر، پیشنیاز اجرای این وقفه زمان کاری نیز تعبیهشده، به این نحو که «دستگاههای دولتی و وابسته به دولت ازجمله سازمانهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است و دیگر دستگاههایی که بهلحاظ مقررات خاص استخدامی مشمول قانون کار نیستند، موظف به ایجاد تسهیلات مناسب برای تغذیه شیرخوارگان با شیر مادر در جوار محل کار کارکنان زن میباشند». بااینحال ممنوعیت ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری در ایجاد و اداره مهدکودک توسط دستگاههای اجرایی و همچنین ماده (145) قانون برنامه چهارم توسعه درخصوص ضرورت پرداخت یارانه مستقیم مهدکودک بهجای ایجاد و اداره آن توسط دستگاههای اجرایی، در عمل زیرساخت اجرایی این تمهید قانونی را از بین برد.
علاوهبر این در تبصره «۵» قانون کاهش ساعت کاری بانوان دارای شرایط خاص ذکر شده: «درصورتی که مشمولان این قانون، همزمان شرایط استفاده از امتیاز آن و مرخصی ساعتی شیردهی را داشته باشند و یا همزمان دارای شرایط مختلف مصرح در این قانون باشند، حق انتخاب یکی از امتیازات پیشبینی شده را دارند». بر این اساس با توجه به ممنوعیت ایجاد و اداره مهدکودک و کودکستانها در جنب یا نزدیک محل کار توسط دستگاهها، وقفه زمانی کاری، جهت شیردهی به نوزاد در عمل در قالب کاهش ساعت کاری یک ساعت در هر روز اعمال شده و امکانات زیرساختی جهت شیر دادن به نوزادان در فواصل نزدیک بههم در یک روز برای مادران شاغل وجود ندارد. بر این اساس میتوان گفت ایجاد وقفه در طول ساعات کاری جهت بهرهمندی نوزاد از شیر مادر بهنوعی امکانی برای اجرا شدن ندارد و در عمل به کاهش ساعت کاری مادر تقلیل داده شده است.
3-1-3. مقتضیات کاری انعطافپذیر مرتبط با مادران باردار یا دارای فرزند خردسال
بازگشت بهکار پس از مرخصی از زایمان برای بسیاری از زنان با چالشهای متعددی همراه است، به همین علت بسیاری از زنان نیازمند حمایتهای تکمیلی مانند کاهش ساعات کار، شناورسازی ساعت کار و... جهت نگهداری از فرزند خردسال خود هستند. این حمایتها تحت عنوان مقتضیات کاری انعطافپذیر نامیده میشود. تحقیقات مختلف نشان میدهند از هر سه زن بهدلایل مختلف یک نفر پس از مرخصی زایمان بازگشت بهکار را بسیار دشوار میداند. این دلایل عبارتند از: نگرانی در مورد مراقبت از کودک، فاصله فیزیکی و روانی بین فرزند و مادر، ناتوانی در تعادل کار و خانواده، نگرش منفی مدیر و سایر کارمندان به زن در هنگام بازگشت بهکار و کیفیت کار. بر این اساس اتخاذ سیاست حمایتی جهت انعطاف در شرایط کار میتواند تا حدودی برخی از این نگرانیها را کاهش دهد.
علیرغم وجود قانون خدمت نیمهوقت بانوان و اصلاحیههای بعدی آنکه بهصورت عمومی برای بانوان مزایایی را لحاظ کرده، بااینحال در این قانون امتیاز خاصی برای مادر دارای فرزند خردسال دیده نشده و در اصلاحیه آن صرفاً مادران دارای فرزند معلول مورد توجه و در اولویت قرار داده شدهاند.[10] بر این اساس میتوان گفت علیرغم ضرورت توجه به اولویتبخشی به مادران دارای فرزند خردسال در اجرای خدمت نیمهوقت، امتیاز خاصی برای بهرهمندی این گروه از مزایای این قانون دیده نشده است. علاوهبر این کلیت قانون خدمت نیمهوقت بانوان بهدلایل متعدد ازجمله ضرورت اخذ موافقت بالاترین مقام دستگاه، فقدان ضمانت اجرا، نگرانی بانوان در مورد از دست دادن شغل و پست سازمانی، کاهش حقوق و مزایا و... چندان مورد استقبال خود بانوان نیز نیست. با توجه به مطالب فوق یکی از مهمترین مصادیق مقتضیات کاری انعطافپذیر یعنی «فراهم کردن امکان خدمت نیمهوقت»، امتیاز ویژهای برای مادر شاغل دارای فرزند خردسال لحاظ نشده است.
از دیگر مصادیق انعطاف در ساعات کار میتوان به فراهم شدن امکان دورکاری برای مادران دارای فرزند خردسال اشاره کرد. دورکاری روشی از کار انعطافپذیر است که کارکنان را قادر میکند تا از مکانهای مختلف با استفاده از فناوریهای ارتباطی و اطلاعاتی به فعالیتهای کاری خود دسترسی داشته باشند. دورکاری نوعی آرایش کاری است که طی آن کارمند به شکل انعطافپذیر از نظر زمان (پارهوقت یا تماموقت) و از نظر مکان (خانه، مرکز راه دور یا به شکل سیار) به انجام دادن وظیفه و پاسخ امور محوله اقدام میکند. بر این اساس عنصر اصلی دورکاری خانه نیست، بلکه استفاده از کامپیوتر و ارتباطات از راه دور است [4]. شجاعنوری و همکاران( 1394)، در مقاله خود با عنوان «تحلیل اثرات دورکاری زنان شاغل و متاهل بر تعادل کار- زندگی» مزایایی مانند کاهش ترافیک، افزایش بهرهوری، صرفهجویی در هزینهها، توازن کار و زندگی، کاهش استرس و... را در رابطه با مزایای دورکاری بر شمردهاند [4].
براساس آییننامه دورکاری (کار در خانه) (تصویبنامه شماره ۷۶۴۸۱/۴۴۷۲۶ مورخ 1389/۴/7 هیئتوزیران، دورکاری «انجام وظایف محول شده بدون حضور فیزیکی کارمند واجد شرایط در محل کار سازمان خود با رعایت ضوابط و برای دوره زمانی مشخص» تعریف شده است. بر این اساس برخلاف تعریف رایج دورکاری در جهان، مراد قانونگذار از دورکاری در ایران، همانطور که از عنوان مصوبه نیز برمیآید کار در خانه است که بهعلت محدودیت در زیرساخت، فقدان طراحی مشاغل با قابلیت دورکاری و ایجاد شاخصهایی برای نظارت مدیر و نحوه پیشبرد کار با چالش مواجه است و ازسوی دیگر اختلال در امور خانوادگی را نیز بهعلت ورود کار در محیط خانه تا حدودی فراهم میکند. شناورسازی ساعات کاری، کاهش ساعات کار رسمی، حذف الزام بهکار در شیفت شب از دیگر مصادیق این امر هستند. بر این اساس مجموعه قوانین مرتبط با مقتضیات کاری انعطافپذیر در ایران جهت تسهیل شرایط کار مادران شاغل دارای فرزند خردسال را میتوان در موارد زیر خلاصه کرد:
جدول 3. تسهیلات مرتبط با مقتضیات کاری انعطافپذیر برای مادران شاغل دارای فرزند خردسال یا باردار
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
حذف الزام بهکار در شیفت شب برای مادران باردار و دارای فرزند خردسال تا دو سالگی او و اختیاری نمودن آن |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
فراهم شدن امکان دورکاری برای مادران باردار |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
کاهش ساعات کاری از 44 به 36 ساعت تا 6 سالگی کودک |
|
شناورسازی ساعات کاری از 9 – 7 |
تصویب نامه درخصوص تعیین ساعات آغاز بهکار ادارات و مشاغل مختلف مورخ 1402/1/14. |
اولویت در استفاده از امکان دورکاری برای مادران باردار یا دارای فرزند خردسال و یا معلول |
بخشنامه تعیین حق تقدم و اولویت در استفاده از طرح دورکاری کارمندان دولت (بخشنامه شماره 52081/200 مورخ 1389/10/11 معاونت توسعه و مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهور). |
همانطور که ملاحظه میشود دو مورد از این تسهیلات – حذف الزام بهکار در شیفت شب و فراهم شدن امکان دورکاری مادران باردار- بهواسطه قانون «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» برقرار شده است. با این همه توجه به این نکته ضروری است که هیچیک از این موارد با الزام موافقت کارفرما یا مدیر همراه نبوده و بنابر درخواست مادر باردار و تشخیص مدیر محقق میشود. این درحالی است که اختیاری کردن این مسئله و واگذاری آن به درخواست مادر- بدون ممنوع کردن آن- منجر میشود در بسیاری از موارد مادر، علیرغم میل باطنی بهعلت نگرانی از تعدیل / اخراج و یا کاهش مزایا، اجبارا بهکار خود ادامه دهد. علاوهبر این اختیاری کردن کار در شیفت شب بنابر بند «ب» ماده (17) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در بخش خصوصی مستثنا شده[11] و شامل مشمولین قانون کار نمیباشد که یکی از مهمترین ضعفهای قانون در راستای حمایت از مادران شاغل است.
علیرغم تأکید قانونگذار در زمان شیوع کرونا[12]و همچنین تعطیلات مرتبط با آلودگیهوا یا بارش برف برای اعمال دورکاری برای مادران شاغل این مسئله بهدلایل متعددی مانند نبود زیرساختهای فنی و الکترونیک لازم برای دورکاری، عدم تعیین مشاغل با قابلیت دورکاری و شاخصهای سنجش و نظارت بر این فعالیتها در سازمان اداری و استخدامی، عدم همراهی برخی مدیران سازمانی، عدم استقبال برخی بانوان از دورکاری بهدلیل ترس از دست دادن جایگاه سازمانی و یا کاهش حقوق و مزایا و تأثیر منفی در ارتقا، کمتر اجرایی شده است. بهنحویکه بخش عمدهای از مشاورین امور زنان و خانواده مانند وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت نفت، وزارت راه و شهرسازی، وزارت نیرو طی نامهنگاری صورت گرفته[13] با آنها فرایند اجرای این حکم را یا اجرایی نشده تلقی نکردهاند و یا ناقص و سلیقهای میدانند.
علاوهبر این درخصوص بهرهمندی از دورکاری بهعنوان یکی از مصادیق مقتضیات کاری انعطافپذیر، با توجه به چالشهای مادران شاغل دارای فرزند خردسال در سایر استانها و شهرستانها به غیر تهران که پنجشنبهها نیز موظف به خدمت هستند هیئتوزیران در جلسه مورخ 1390/۱۲/7 بنابه پیشنهاد معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهور و بهاستناد اصل یکصدوسیوهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد که: «کارکنان زن شاغل در دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری که دارای فرزند زیر هفت سال و یا فرزند دانشآموز دوره ابتدایی میباشند، ساعات کاری خود در روزهای پنجشنبه را میتوانند در سایر روزهای هفته با رعایت سقف مقرر در ماده (۸۷) قانون مدیریت خدمات کشوری و یا از طریق دور کاری جبران نمایند». اگرچه این مصوبه با شکایات در دیوان عدالت اداری مواجه شد، اما هیئت عمومی دیوان با ارجاع به اینکه هیئتوزیران امکان اصلاح در مقتضیات و تنظیم ساعات را در ادارات داراست و همچنین بهاستناد انطباق این موضوع با اصل دهم قانون اساسی، تعطیلی پنجشنبه مادران شاغل دارای فرزند زیر هفت سال یا دارای فرزند دانشآموز دوره ابتدایی و انتقال این ساعات به سایر روزهای هفته را قابلاجرا دانست و ابطال ننمود.[14]بااینحال این مصوبه بهدلیل فقدان زیرساختهای فنی و الکترونیک لازم برای دورکاری و همچنین منطبق نشدن کلیت ساختار ساعات اداری[15] با این مسئله در عمل اجرایی نشده باقی مانده است.
لازم به ذکر است معاون رییس جمهور وقت در نامهای به تاریخ 1392/8/4 با اشاره به آسیبهای مصوبه دورکاری بر فرایند بهره وری خواستار لغو مصوبه به دلایلی چون ایجاد نارضایتی در کارکنانی که به دلایل مختلف از جمله ماهیت شغل و وظیفه، امکان استفاده آنان از فرصت دورکاری فراهم نبوده است، فراهم نبودن زیرساختهای فنی و بسترهای لازم برای اجرای دورکاری، فقدان بسترهای فرهنگی لازم و عدم سازگاری دورکاری با فرهنگ جامعه ایران و در نتیجه فراهم شدن زمینه بروز اختلافات خانوادگی به دلیل حضور مستمر کارمندان در منزل و تداخل کار اداری با امور خانه، احساس به خطر افتادن امنیت شغلی کارکنان و عدم نیاز به وجود آنان در دستگاه های اجرایی و ... شد و در نتیجه اجرای آن متوقف شد. [16]
توجه به این نکته ضروری است که با توجه به نهادینه نشدن دورکاری در ساختار اشتغال غیرمنعطف ایران، این مزایا بهعنوان یک شمشیر دو لبه عمل میکند. زیرا با وجود فرصتهایی که برای مادران شاغل بهوجود آورده تا در کنار فرزندان مسئولیت شغلی خود را ایفا کنند، باعث ایجاد مشکلاتی مانند «کاهش مزایا و اضافه کاری در دوران دورکاری»، «ارزیابی نامناسب و یا کمکار ارزیابی شدن افراد دورکار»، «ارسال حجم زیاد کار در روزهای دورکاری»، «درهم آمیختگی فعالیتهای منزل با امور اداری و ایجاد اختلال در روابط خانوادگی» و... می شود، بهنحویکه حتی در مواردی که دولت اعلام میکنند مادران میتوانند از دورکاری بهرهمند شوند، برخی مادران ترجیح میدهند در محل کار حاضر گردند.
در حوزه مقتضیات کاری انعطافپذیر شاید یکی از قابل اجراترین قوانین، قانون «کاهش ساعت کاری بانوان شاغل دارای شرایط خاص» و کاهش ساعات کاری آنان از 44 ساعت به 36 ساعت است. با توجه به تعدد مخاطبین این قانون که شامل مادران دارای فرزند خردسال زیر 6 سال، مادران دارای فرزند معلول و مادران سرپرست خانوار میشود و نظر به کاهش بخشی از دغدغههای مادران شاغل، اکثریت مادران خواهان بهرهمندی از این تسهیلات هستند. با توجه به اینکه این قانون صرفاً کاهش یک ساعت از ساعات کاری رسمی را هدف قرار داده و مادر شاغل تنها یک ساعت زودتر / دیرتر از سایرین امکان بازگشت / ورود از کار را دارد، نسبت به اجرای این قانون مقاومت کمتری ازسوی مدیران و کارفرمایان وجود دارد و به همین علت به اذعان مشاورین امور زنان و خانواده دستگاههای اجرایی در مقایسه با سایر قوانین مطرح شده در این بخش از حیث اجرا با چالش کمتری مواجه است، اگرچه که اعمال آن در بخش خصوصی بهعلت عدم تصویب آییننامه آن و بهویژه مشخص نشدن چگونگی اعمال تخفیف پلکانی و یا تأمین بخشی از حق بیمه سهم کارفرما برای کارفرمایان بخش غیردولتی (موضوع تبصره «۳» قانون) مبهم است.
درخصوص شناورسازی ساعات کاری نیز، که این مسئله به تصویب هیئتوزیران رسیده، تجربه تابستان سال 1402 درخصوص شروع رسمی ساعات کار از 6 صبح بهمنظور صرفهجویی در مصرف انرژی و مشکلات متعدد شکل گرفته برای مادران شاغل در این زمینه- برای مثال عدم پذیرش کودکان ازسوی مهدکودک در این ساعت- باید گفت شناورسازی ساعات در برخی دستگاهها با مقاومت روبهرو است.
در کل میتوان گفت مقتضیات کاری انعطافپذیر بهعلت فقدان فرهنگ سازمانی مرتبط با این مسئله، ساختار غیرمنعطف اشتغال در کشور و همچنین عدم طراحی زیرساخت، با چالش متعددی در اجرا همراه است.
3-1-4. مراقبت از کودکان خردسال در ساعت کاری
یکی از جدیترین چالشهای مادران شاغل پس از بازگشت از مرخصی زایمان به محیط کار، دغدغه و نگرانی از نگهداری کودکان در ساعاتی است که آنها سرکار هستند. این مسئله از این حیث چالشزا شده که تغییرات اجتماعی و فرهنگی ازجمله گسترش فاصلههای جغرافیایی، معضل ترافیک، حملونقل و هستهای شدن خانواده ایرانی منجر شده بسیاری از خانوادههای جوان، چون گذشته از امکان مراقبت اعضای نزدیک خانواده جهت نگهداری از فرزند خود بیبهره باشند و به ناچار کودک خود را به مهدکودک فرستاده یا برای مراقبت از او پرستار بگیرند [15] که علاوهبر تحمیل بار مالی به سبد خانوار با نگرانیهایی درخصوص تربیت کودک نیز همراه است. در این میان نقش سیاستهای اجتماعی در حمایت از مادران شاغل در راستای تسهیل در مراقبت از کودک بسیار حائز اهمیت است. چراکه زمانی که افراد از خانواده یا نهادهای اجتماعی حمایتی دریافت نمیکنند و برای کاهش فشار نقشی یا تعادلبخشی به چالشهای پیشرو یا مجبور به ترک شغل خود میشوند یا تأخیر در فرزندآوری یا کاهش تعداد فرزندان را انتخاب میکنند [16].
در برخی از کشورها در راستای مراقبت از کودکان خدمات دولتی و رایگان با کیفیت ارائه میگردد و یا کمکهزینه آن پرداخت میشود. برای مثال در آلمان مسئولیت اجرای برنامه مراقبت از کودک بهطور مشترک برعهده دولت فدرال، دولت مرکزی و دولت محلی است. [7]
در ایران، اما تا پیش از سال 1386 بهواسطه ماده (۷۸) قانون کار و همچنین قانون «ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت از مادران در دوران شیردهی» مصوب 1374/12/22 کارگاهها و مؤسسههای تابع قانون کار و همچنین دستگاههای دولتی مکلف به ایجاد مهدکودک یا تسهیلات مناسب در جوار محل کار بودند که این تسهیلات نقش مهمی در کاهش دغدغه مادران شاغل داشت. [17] بااینحال با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری و ممنوعیت ایجاد و اداره مهد سازمانی، مهدهای کودک ذیل بسیاری از دستگاهها تعطیل و مقرر شد صرفاً کمکهزینه مهدکودک مبتنیبر ضوابط اجرایی بودجه سنواتی به بانوان دارای فرزند زیر 6 سال پرداخت شود. علاوهبر این تصدیگری دولت از مهدکودکها حذف و در حال حاضر عمده مهدها بهصورت خصوصی اداره میشوند، امری که علاوهبر تحمیل هزینه سنگین به خانوادهها منجر به دوری مادر از کودک از زمان اشتغال بهکار شده است. بااینحال در قانون «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» مصوب سال 1400 مجلس شورای اسلامی و نظر به مسائل شکل گرفته برای مادران شاغل، تلاش شد بخشی از چالشهای مادران شاغل ازجمله عدم تطابق کمکهزینه مهد با هزینه واقعی والدین، فاصله جغرافیایی مهدکودک و سازمان و... نه در قالب تکلیف به احداث مهدکودک سازمانی، بلکه از مسیر تأمین مهدکودک از طریق قرارداد با بخش خصوصی پوشش داده شود. در تبصره «۳» ماده (22) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت ذکر شده: «کلیه دستگاههای مذکور در ماده (۲۹) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مکلفند با مشارکت بخش خصوصی و یا بهصورت خرید خدمات نسبت به تأمین مهدکودک برای نگهداری کودکان مادران شاغل در همان دستگاه اقدام نمایند». بدینترتیب ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری با تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نسخ جزئی در زمینه ممنوعیت ایجاد مهدکودک شده است. با توجه به مطالب فوق قوانین مرتبط با مراقبت از کودکان در ساعات کاری که در حال حاضر در کشور اجرا میشوند بهشرح زیر است:
جدول 4. تسهیلات مرتبط با مراقبت از کودکان خردسال در ساعات کاری
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
تجهیز محیط کاری به مراکز نگهداری فرزند |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
تأمین مهدکودک از طریق قرارداد با بخش خصوصی |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
کمکهزینه (یارانه) مهدکودک |
ضوابط اجرایی بودجه سنواتی |
گزارش نظارتی «آسیبشناسی سیاستهای حمایتی از مادران شاغل درخصوص نگهداری از کودکان خردسال در ساعات کاری» که توسط مرکز پژوهشهای مجلس در سال 1402 تهیه شده نشان میدهد 16 دستگاه از 25 دستگاههای اجرایی که با آنها نامهنگاری شده،[18] علیرغم تأکید ماده (23) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، فاقد مهدکودک هستند و صرفاً مبتنیبر دستورالعمل قانون بودجه سال 1401 مبلغ کمکهزینه مهد را به مادران شاغل دارای فرزند زیر 6 سال پرداخت میکنند. مبلغ کمکهزینه مهد کودک در سال 1401، بهازای هر فرزند زیر 6 سال ماهیانه حداکثر دو میلیون (2000000) ریال برای زنان کارمند تعیینشده بود. [19]تنها برخی از دستگاهها شرایط مناسبتری را در این زمینه تأمین کردهاند، وزارت ورزش و جوانان، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، استانداری تهران، سازمان انرژی اتمی و معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری، وزارت نفت ازجمله این موارد هستند که چهار دستگاه اول در محل خود دستگاه، مهدکودک مستقر بوده و معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری و وزارت نفت از طریق قرارداد با بخش خصوصی تسهیلاتی را در این زمینه به مادران شاغل ارائه کردهاند. بااینحال توجه به این نکته نیز ضروری است که مهدکودک سازمانهای یادشده عموماً در محل ستاد مستقر بوده و در سایر واحدهای تابعه چنین امکانی فراهم نیست. عدم تخصیص اعتبارات برای عقد قرارداد با مهد خصوصی و فقدان ردیف اعتباری مشخص برای این موضوع در بودجه سنواتی، پراکندگی جغرافیایی واحدها و مجموعههای ذیربط سازمانی که امکان انعقاد قرارداد با یک مجموعه واحد را محدود میکند، مناسب نبودن شرایط محیطی و آلودگی محیط برخی سازمانها یا کارگاهها، فقدان فضایی مناسب در ساختمانهای ستادی، احتمال عدم استقبال برخی مادران از مهد سازمانی، تلقی منفی مدیران سازمانی از تأمین مهد یا عدم باور به هزینهکرد در راستای عقد قرارداد با بخش خصوصی و چالش حقوقی بهعلت ممنوعیت ضوابط بودجه از منظر ممنوعیت پرداخت کمکهزینه بالاتر از رقم تعیینشده ازسوی دولت به مادران ازجمله چالشهایی است که دستگاهها برای اجرای ماده (22) قانون «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» برشمردهاند.
بر این اساس میتوان گفت کلیت قانون حمایت از خانواده از جوانی جمعیت درخصوص ضرورت تأمین مهدکودک سازمانی تحقق نیافته است. ازسوی دیگر برخلاف رویه هر سال که کمکهزینه مهدکودک در ضوابط اجرایی بودجه تعیین میشد، در ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1402 برای اولین بار مبلغ این کمکهزینه ذکر نشده است. در ماده (8) ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1402 ذکر شده: «در اجرای بند «د» تبصره «۱۲» قانون و در راستای برقرار نظام پرداخت عادلانه کارکنان دولت، ضوابط اجرایی پرداخت مزایای جانبی از قبیل پرداختهای مناسبتی، رفاهی، بیمه تکمیلی، هزینه ایاب و ذهاب، حق مسکن، موضوع جوانی جمعیت و هزینه مهدکودک به تصویب شورای حقوق و دستمزد میرسد. دستگاههای اجرایی مجازند مطابق بند «ﻫ» ماده (۲۸) قانون الحاق (۲) و بندهای «ت» و «ث» ماده (۷) قانون برنامه پس از تأیید سازمان مبنیبر امکان تأمین بار مالی و درج در موافقتنامههای متبادله، ضوابط مصوب موضوع این بند را اجرا نمایند». بااینحال در تاریخ 1402/7/24 در مصوبه «ضوابط اجرایی نحوه اعطای مزایای جانبی به کارکنان دستگاههای اجرایی» هیئتوزیران، پس از گذشت 7 ماه از شروع سال ذیل ماده (14) مبلغ این کمکهزینه حداکثر 250 هزار تومان تعیینشده (رشد 25 درصدی) که با توجه به نرخ تورم و خصوصی بودن مهدهای کودک، این کمکهزینه پاسخگوی هزینه واقعی مادران شاغل جهت مهد نیست.
بر این اساس نهتنها بسیاری از دستگاهها تکلیف خود را در زمینه تأمین مهدکودک سازمانی اجرایی نکردهاند، بلکه در مصوبه اجرایی نحوه اعطای مزایای جانبی به کارکنان دستگاههای اجرایی، دولت حداکثر مبلغ این کمکهزینه را 250 هزار تومان تعیین و امکان پرداخت بیش از این مبلغ را به مادران شاغل ممنوع کرده است. این مسئله نشان از ضعف اجرای سیاستهای حمایتی از مادران شاغل درخصوص نگهداری از فرزندان خردسال آنها در ساعات کاری دارد.
3-1-5. تسهیلات مالی برای مادران شاغل دارای فرزند خردسال
برخلاف سایر سیاستهایی که تا این بخش ذکر شد و عمدتاً ماهیت اجتماعی و حمایتی داشت، بررسی قوانین مصوب در کشور نشان از الزام اعطای برخی تسهیلات مالی به مادران شاغل دارد. در این زمینه باید گفت تا پیش از قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، کمکهزینه مالی قانونی مشخصی به عموم مادران باردار یا دارای فرزند خردسال پرداخت نمیشد- تنها کمک مالی، هزینه مهدکودک بوده که در بخش بالا به تفضیل مورد بررسی قرار گرفت و به همین علت در اینجا مجدد مورد بحث قرار نمیگیرد- بااینحال با تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت دو نوع تسهیلات مالی برای مادر شاغل برقرار شده که عبارتند از: تقدیر سالیانه از شاغلینی که در سال گذشته صاحب فرزند شدهاند (ازجمله مادر شاغل) و معافیت مالیاتی 15 درصدی بر حقوق بهازای تولد فرزند سوم و بیشتر. درخصوص تسهیلات یاد شده دو نکته قابلذکر است:
الف) مخاطب هر دو کمکهزینه کارمندان شاغل بوده و در این زمینه تفاوتی بین کارمند زن و مرد نیست.
ب) معافیت مالیاتی 15 درصدی بر حقوق صرفاً به کارمندان (مادران) دارای فرزند سوم و بیشتر پس از تصویب قانون پرداخت میشود و برای تمامی مادران فارغ از تعداد فرزند نیست.
در جدول زیر تسهیلات مذکور ذکر شدهاند:
جدول 5. تسهیلات مالی مرتبط با مادران شاغل دارای فرزند خردسال
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
تقدیر سالیانه از کارمندان شاغلی که دارای طی سال صاحب فرزند شدهاند (ازجمله مادران شاغل) |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
معافیت مالیاتی 15 درصدی بر حقوق بهازای تولد فرزند سوم و بیشتر |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
کمکهزینه بارداری[20] |
درخصوص نحوه اجرای این تسهیلات نیز باید گفت با توجه به اینکه اعمال «معافیت 15 درصدی بر حقوق بهازای تولد فرزند سوم و بیشتر» براساس متن ماده (۱۸) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نیازمند تأمین اعتبارات آن در بودجه سنواتی تعیینشده بود، در قانون بودجه سال 1402 کل کشور ذیل بند «ص» تبصره «۶» برای اولین بار این موضوع دیده شد. علاوهبر این بخشنامه تبیین معافیتهای مالیاتی موضوع ماده (۱۸) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و بند «ص» تبصره «۶» قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور به شماره ۱۳/۱۴۰۲/۲۰۰ مورخ 1402/۰۶/21 که توسط سازمان امور مالیاتی کشور تهیه شده به این موضوع پرداخته که با توجه به جدید بودن بخشنامه میتوان گفت تا شهریورماه سال 1402 این حکم قانونی وارد مرحله اجرایی نشده است که بتوان از میزان تحقق آن از حیث کمی سخن گفت.
درخصوص موضوع «تقدیر سالیانه از افراد شاغلی که دارای طی سال صاحب فرزند شدهاند» که در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت دیده شده نیز باید گفت با توجه به کلی بودن متن حکم و ابهام آن و عدم تعیین قالب خاصی جهت تقدیر در دستگاهها اجرای این مشوق با چالش مواجه بوده، بهنحویکه هر دستگاه براساس نوع تصمیم و سلیقه مدیران خود و اهمیتی که برای این موضوع قائل هستند نسبت به اجراییسازی این مسئله، اقدام کردهاند. براساس نامه مرکز پژوهشها به دستگاههای اجرایی به شماره 5951 و 5953 مورخ 1402/5/2، درخصوص اجرای این مسئله برخی از دستگاهها مانند وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بهعلت عدم تأمین بار مالی موفق به اجرای این تسهیلات نشدهاند. بااینحال هیئت دولت در تاریخ 1402/7/24 ذیل مصوبه «ضوابط اجرایی نحوه اعطای مزایای جانبی به کارکنان دستگاههای اجرایی»[21] اقدام به تعیین مزایای جوانی جمعیت کرد. مزایای جوانی جمعیت که برای اولین بار، این عنوان در دولت مطرح شده شامل مزایایی است که در راستای تحکیم خانواده و افزایش جمعیت به مشمولان اعطا میشود و دربردارنده پاداش ازدواج، پاداش فرزندآوری و کمکهزینه مهدکودک میشود، بدین ترتیب در این مصوبه تلاش شده تفاوت رویه دستگاهها جهت تقدیر سالیانه حذف شود. در این مصوبه حداقل مبلغ پاداش فرزندآوری برای کارکنان دستگاههای اجرایی برای فرزند اول یک میلیونوپانصد، فرزند دوم، سه میلیون، فرزند سوم چهار میلیون، فرزند چهارم پنج میلیون و فرزند پنجم و بالاتر ششمیلیون تومان تعیین شد که البته با توجه به ابلاغ آن در مهرماه سال 1402 از میزان کمی تحقق آن نمیتوان سخن گفت.
یکی دیگر از تسهیلات مالی لحاظ شده در قانون «کمکهزینه بارداری» است که در قانون تأمین اجتماعی پیشبینی شده است. این کمکهزینه درحقیقت هدیه زایمان است و شامل مشمولین قانون کار میشود. بااینحال دریافت آن منوط به احراز شرایطی چون پرداخت حق بیمه 60 روز کار به سازمان تأمین اجتماعی ظرف یکسال پیش از زایمان، عدم اشتغال بهکار در دوران استراحت و... است.
میزان کمکهزینه بارداری، معادل دوسوم آخرین مزد یا حقوق بیمه شده با در نظر گرفتن روزهای استراحت است که بدون کسر 3 روز اول پرداخت میشود. نحوه محاسبه آخرین مزد یا حقوق بیمه شده به این ترتیب است که کل مبالغ مشمول کسر حق بیمه که بیمه شده در آخرین 90 روز قبل از استراحت دریافت کرده است، با هم جمع میشود و بر تعداد روزهای کارکرد بیمه شده در این مدت تقسیم میشود [17].
همانطور که ملاحظه میشود این کمکهزینه منوط به مشمولین قانون کار بوده و در قانون مدیریت خدمات کشوری سخنی از این مسئله به میان نیامده است و بر این اساس به مشمولین این قانون پرداخت نمیشد. بااینحال همانطور که در سطور فوق نیز ذکر شد در «ضوابط اجرایی نحوه اعطای مزایای جانبی به کارکنان دستگاههای اجرایی» مصوب 1402/7/24 برای اولین بار با عنوان مزایای جوانی جمعیت دستگاههای اجرایی مکلف به پرداخت پاداش فرزندآوری بهصورت پلکانی شدهاند که با توجه به متأخر بودن مصوبه از وضعیت اجرای آن اطلاعاتی در دست نیست.
3-1-6. تسهیلات استخدامی- شغلی برای مادران دارای فرزند خردسال
یکی از حمایتهای صورت گرفته از مادران شاغل در قوانین موجود، اعطای برخی از تسهیلات استخدامی و شغلی است. این تسهیلات عمدتاً در رابطه با اعطای برخی مزایا از منظر استخدام، تعدیل نیرو یا ممنوعیت برخی مشاغل برای زنان باردار یا دارای فرزند خردسال است. شایان ذکر است عمده این تسهیلات بهواسطه قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت وضع شده و تا پیش از آن فاقد سابقه قانون بوده است. در جدول زیر این تسهیلات ذکر شده است:
جدول 6. تسهیلات استخدامی- شغلی برای مادران دارای فرزند خردسال
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
افزایش سقف محدودیت سنی استخدامی بهازای تولد فرزند |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
افزایش میزان امتیاز (ضریب نمره) استخدامی فرد بهازای تولد فرزند |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
ممنوعیت تعدیلنیرو یا عدم نیاز برای مادران باردار، دارای فرزند شیرخوار و دارای سه فرزند و بیشتر |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت / قانون ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت از مادران در دوران شیردهی |
ممنوعیت حمل بار غیرمتعارف با دست و بدون دست برای زنان در هنگام بارداری و ۱۰ هفته پس از زایمان[22] |
قانون کار |
ممنوعیت هر نوع کار سخت یا خطرناک برای زن باردار به تشخیص پزشک سازمان تأمین اجتماعی و ضرورت واسپاری کار مناسبتر و سبکتر |
قانون کار |
کاهش تعهدات موضوع خدمت پزشکان و پیراپزشکان بهمدت 6 ماه بهازای هر فرزند و امکان تأخیر در شروع طرح دوره پزشکی طی دوران بارداری تا دو سالگی فرزند |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و قانون «اصلاح قانون برقراری عدالت آموزشی در پذیرش دانشجو در دورههای تحصیلات تکمیلی و تخصصی |
درخصوص نحوه اجرای این احکام باید گفت:
موضوع افزایش سقف محدودیت سنی استخدامی، افزایش میزان امتیاز استخدامی بهازای فرزند تا پیش از قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت فاقد سابقه تقنینی بوده است. سازمان اداری و استخدامی کشور در بخشنامه 101243 مورخ 1402/12/9 و پیوست آن ذیل ماده (29) جزئیات اعمال این امتیاز در آزمونهای استخدامی را ذکر کرده است.
با توجه به اعمال این بخشنامه در آزمونهای استخدامی کشور، این تسهیلات را باید اجرایی شده قلمداد کرد. بااینحال توجه به این نکته ضروری است که امتیازات استخدامی در نظر گرفته شده منحصراً برای مادران شاغل نبوده، بلکه تمامی داوطلبان مرد و زن متقاضی استخدام در دستگاههای اجرایی را در برمیگیرد. علاوهبر این رصد نحوه اجرای این قانون نشان از شکلگیری اعتراضات متعدد نسبت به اعمال امتیاز تأهل و فرزندآوری در آزمونهای استخدامی شده، بهنحویکه در خبرگزاری فارس نیز کارزاری در این زمینه جهت لغو این امتیاز شکل گرفته است.[23]
موضوع ممنوعیت تعدیلنیرو یا عدم نیاز برای مادران دارای فرزند شیرخوار نیز در سایر قوانین ازجمله قانون ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت از مادران در دوران شیردهی مصوب 1374/12/22 با اصلاحات و الحاقات بعدی [24] دیده شده بود و نکته جدیدی نیست. بااینحال مادران باردار و دارای سه فرزند و بیشتر، در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» به مشمولین این تسهیلات اضافه شدهاند. علاوهبر این، علیرغم قانون «ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت در دوران شیردهی» مسئله امنیت شغلی بهطور کلی مورد اشاره قرار گرفته، در آییننامه این قانون ذیل ماده (5)، قید شده مادران مشمول این آییننامه پس از پایان مرخصی زایمان و در دوران شیردهی باید در کار قبلی خود اشتغال یابند. در دوران یادشده نقلوانتقال آنها ممنوع است، مگر اینکه خود، متقاضی تغییر شغل یا نقلوانتقال باشند»، اما در قانون حمایت از خانواده و جمعیت صرفاً به موضوع ممنوعیت تعدیل و یا اعلام عدم نیاز اشاره شده و ممنوعیت جابهجایی پست مورد اشاره قرار نگرفته است. این درحالی است که یکی از چالشهای عمده مادران باردار بعد از برگشت از مرخصی زایمان موضوع جابهجایی پست است.
آنچه از منظر اجرایی در این زمینه باید گفت علیرغم تأکید قانونگذار بر ضرورت عدم خاتمه قرارداد کاری با مادران، همچنان این چالش در بخش خصوصی وجود داشته و قراردادهای موقت و تعهدات نانوشته تعدیلنیرو و یا جابهجایی پست به چشم میخورد. علاوهبر این در برخی موارد پس از بازگشت بهکار مادر، برای دور زدن منع قانونی مذکور، جابهجایی پست پس از چند ماه از بازگشت بهکار صورت میگیرد. مسئله خاتمه قرارداد کار با زنان شاغل بعد از مرخصی زایمان در برخی از کارگاهها و مجموعههای کار غیردولتی ازسوی مشاورین امور زنان و خانواده بهعنوان یکی از آسیبهای اجرایی ذکر شده و میتوان گفت این حکم به علت وجود راه فرار از آن، با چالشهای متعددی در بخش غیردولتی و خصوصی همراه است.
یکی از مهمترین حمایتهای صورت گرفته توسط قانونگذار از مادران شاغل، کاهش تعهدات خدمت پزشکان و پیراپزشکان پس از تولد فرزند بوده است. این موضوع ابتدا در ماده (۲۷) قانون «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» دیده شد و بخشنامه آن نیز به شماره 3396/209/د، در تاریخ 1401/4/25 ازسوی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ابلاغ شد. علاوهبر این در قانون اصلاح قانون برقراری عدالت آموزشی در پذیرش دانشجو در دورههای تحصیلات تکمیلی و تخصصی مصوب 1401/11/30 مجلس شورای اسلامی موضوع کسر تعهد خدمت6 ماه بهازای تولد هر فرزند برای مشمولین این قانون نیز دیده شد و از این منظر در حال حاضر خلأ تقنینی در این راستا وجود ندارد. بااینحال از منظر اجرا بهعلت کمبود نیروی پزشک، نحوه اجرای این تسهیلات با چالشهایی مواجه است.
3-1-7. تسهیلات بازنشستگی برای مادران شاغل باردار یا دارای فرزند خردسال
موضوع تسهیلات بازنشستگی برای مادران شاغل دارای فرزند خردسال برای اولین بار در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت لحاظ شد. این تسهیلات بهشرح زیر است:
جدول 7. تسهیلات بازنشستگی برای مادران شاغل باردار یا دارای فرزند خردسال
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
افزایش سنوات مستخدم بهازای تولد فرزند سوم تا پنجم به میزان یکسال بهازای تولد هر فرزند[25] |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
کاهش سن بازنشستگی بهازای تولد هر فرزند به میزان یکسال بهازای هر فرزند و یکسال و نیم بهازای تولد فرزند سوم به بعد[26] |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
همانطور که ملاحظه میشود افزایش سنوات مستخدم در ازای تولد فرزند و کاهش سن بازنشستگی دو مشوقی بوده که در این راستا تعیینشده است. با توجه به نامهنگاریهای صورت گرفته با مشاورین امور زنان و خانواده دستگاههای اجرایی و همچنین نامهنگاری با معاونت امور حقوقی، مجلس و استانهای سازمان اداری و استخدامی اجرای هر دو حکم با چالش مواجه است:
درخصوص بند «پ» ماده (15) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت با موضوع «افزایش سنوات مستخدم بهازای تولد فرزند سوم تا پنجم به میزان یکسال بهازای تولد هر فرزند» باید گفت که عملاً این ماده در فرایند اجرا با چالش تقنینی مواجه شده، بهنحویکه اختلافنظر درخصوص تفسیر آن در سازمان اداری و استخدامی شکل گرفته است. براساس پاسخ سازمان اداری و استخدامی کشور به نامه مرکز پژوهشها به شماره 81392 مورخ 1402/7/26 عبارت «افزایش سنوات» در متن قانون از این حیث که آیا افزایش سنواتی فوق باید ناظر بر تمامی مزایا نظیر پایه حقوق، رتبه و طبقه و... اعمال شود و یا صرفاً منجر به کاهش سنوات خدمت فرد در هنگام بازنشستگی میشود و اینکه چه تفسیری از عبارت «معادل» میتوان ارائه داد دارای ابهام است و به همین دلیل اجرایی نشده باقی مانده است. با توجه به موارد فوق و همچنین ابهام درخصوص نحوه پرداخت سنوات برای بازنشستگی و شیوه جبران آن و... بهنظر میرسد این بند «پ» ماده (15) نیازمند استفساریه مجلس باشد.
درخصوص امکان بازنشستگی پیش از موعد که دارای سابقه در سند مهندسی فرهنگی کشور بهعنوان اسناد بالادستی است باید گفت اگرچه در سند مهندسی فرهنگی کشور فراهم کردن امکان بازنشستگی پیش از موعد مادران شاغل با هر میزان سابقه مورد اشاره قرار گرفته،[27]بااینحال با توجه به وضعیت صندوقهای بازنشستگی و بار مالی و همچنین عدم جاذبه این مسئله برای مادران بهعلت کاهش حقوق، در بند «ت» ماده (17) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت این مسئله به این نحو ذکر شد: «مادران شاغلی که از زمان لازمالاجرا شدن این قانون فرزند یا فرزندانی به دنیا خواهند آورد بهازای هر فرزند، میتوانند از یکسال کاهش در سن بازنشستگی برخوردار شوند و برای فرزند سوم و بیشتر میزان کاهش یکونیمسال بهازای هر فرزند خواهد بود. حداقل سن بازنشستگی مشمولین این بند، برای مادران دارای یک فرزند چهل و دو سال، دارای دو فرزند چهل و یک سال و برای سه فرزند و بیشتر چهل سال و حداقل با بیست سال سابقه بیمه است». مکاتبه با مشاورین امور زنان و خانواده دستگاههای اجرایی و مصاحبه با کارشناسان سازمان اداری و استخدامی نشان میدهد که این حکم در عمل با چالشهای اجرایی مواجه است. توجه به این نکته ضروری است که حکم مذکور را باید حکم قانونی خاص لحاظ کرد که برای فرزندآوری امتیازاتی لحاظ کرده است. بااینحال نظر به تبصره این حکم که در آن ذکر شده: «بار مالی اجرای این ماده از محل منابع حاصل از اجرای ماده (۷۲) این قانون در ردیف خاصی در بودجه سنواتی پیشبینی و به سازمان تأمین اجتماعی و سایر صندوقهای بازنشستگی تخصیص داده میشود» و با توجه به عدم تأمین بار مالی مذکور در بودجه سنواتی، این حکم نیز در عمل اجرا نمیشود.
بر این اساس تسهیلات لحاظ شده در حوزه استخدامی برای مادران شاغل دارای فرزند خردسال، اگرچه از منظر تقنین یک گام رو به جلو بوده، اما در عمل بهدلیل عدم تأمین بار مالی اجرایی نشده باقی مانده است.
درمجموع درباره تسهیلات حمایتی از مادران شاغل دارای فرزند خردسال میتوان گفت بخش قابلتوجهی از این تسهیلات با تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت وارد ادبیات سیاستی شده و تا پیش از آن حمایتهای صورت گرفته به مرخصی زایمان و کاهش ساعات کاری خلاصه میشد. ازسوی دیگر از منظر آسیبشناسی نحوه اجرا میتوان گفت تسهیلاتی که در قوانین گذشته دارای سابقه بوده مثل مرخصی زایمان، کاهش ساعات کار و... از منظر اجرا شرایط مساعدتری نسبت به مواردی دارد که تا پیش از قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت فاقد سابقه قانونی بوده است، بهنحویکه عمده موارد متأخر، با چالش در اجرا مواجه هستند و برخی از موارد چون کاهش سن بازنشستگی و افزایش سنوات مستخدم نیز اجرایی نشدهاند.
علاوهبر این، علیرغم تعدد موضوعات مورد توجه در حوزه حمایت از مادران باردار و دارای فرزند خردسال در قالب مرخصی زایمان، ایجاد وقفه زمانی کاری برای شیردهی، مقتضیات انعطافپذیر کار چون دورکاری، تکلیف به تأمین مهدکودک سازمانی، تسهیلات مالی چون معافیت مالیاتی و تسهیلات در حوزه بازنشستگی باید گفت بسیاری از این موارد معطوف به کارمندان رسمی دولت بوده و دربرگیرنده بخش خصوصی و همچنین نیرویهای قراردادی یا ساعتی نمیگردد که یکی از مهمترین چالشهای پیشرو است.
ازسوی دیگر توجه به این نکته ضروری است که اجرای برخی از این تسهیلات بهواسطه مطالبهگری طولانی مادران به یک حق و خواسته روشن تبدیل شده و درنتیجه از منظر فرهنگ سازمانی کمتر با مانع یا انتقاد همراه است که ازجمله آنها باید به مرخصی زایمان اشاره کرد، در مقابل برخی از این تسهیلات بهویژه تسهیلات متأخر چون افزایش امتیاز داوطلب در استخدام یا امکان بازنشستگی پیش از موعد یا با همراهی عموم فعالان و مدیران همراه نیست و یا با مانعتراشی بیشمار از منظر فرهنگ سازمانی مواجه میشود.
3-2. سیاستهای تسهیلگر از مادران شاغل دارای فرزند معلول
علاوهبر سیاستهای حمایتگر از مادران شاغل دارای فرزند خردسال بخش دیگری از قوانین حمایتی به حمایت از مادران دارای فرزند معلول و یا همسر معلول بازمیگردد. واقعیت این است تولد یک فرزند معلول در خانواده حادثهای است که بر تمامی اعضای خانواده اثر میگذارد و نیازمند حمایت مستمر خانوادهها در فرایند والدگری و با هدف توانمند ساختن هرچه بیشتر آنها جهت نگهداری از فرزند معلول است. والدین این کودکان با الزاماتی چون ضرورت مراقبت و نظارت طولانیمدتتر و مستمر بر کودک، هزینههای بیشتر پزشکی و توانبخشی، عدم پذیرش اجتماعی سایر خانوادهها و... مواجه هستند و بهعلت مراقبت از این کودکان کشمکشهای فیزیکی و روانشناختی بیشماری را تجربه میکنند [18]. نتایج تحقیقات متعدد نشان میدهد این والدین اضطراب و فشار بیشتری را در مقایسه با سایر والدین تحمل میکنند. این فشار عمدتاً برآمده از نگرانی از آینده کودک، شدت معلولیت ذهنی، هزینههای سنگین مالی، نگاهها و رفتارهای ترحم برانگیز اطرافیان، باورهای غلط جامعه، دسترسی نامناسب به خدمات آموزشی و توانبخشی، نگرانی از بارداری مجدد، مقصر تلقی کردن مادر در زمینه معلولیت کودک، نداشتن زمان کافی برای امور شخصی و تفریح، تعارضات زناشویی و... است [19]. در این میان مادر بیشتر از سایر اعضای خانواده تحتتأثیر این وضعیت قرار میگیرد و باید سازگاری بیشتری را جهت مواجه با این شرایط در خود ایجاد کند. نتایج مطالعات متعدد نشان میدهد بعد از تولد یک کودک کمتوان ذهنی، مادر بهتدریج دچار مشکلات عدیده روحی و عاطفی و جسمی میشود. چراکه مادر اولین شخصی است که بهطور مستقیم با کودک ارتباط برقرار میکند و توقع مراقبت از کودک از او بیش از سایرین به چشم میخورد. احساس گناه، تقصیر، حس ناکامی و محرومیت ناشی از ناتوان بودن کودک، بخشی از این مشکلات است. ازسوی دیگر در خانوادههای دارای معلولیت ذهنی شدید، کودک معلول جهت توانبخشی مراقب مستمری را طلب میکند که این مسئله موجب وابستگی نسبتاً دائمی او به والدین بهویژه مادر میشود [20].
در این میان مادران شاغل دارای فرزندان معلول فشاری چندجانبه را متحمل میشوند، چراکه هم فشارهای حاصل از محیط کار را تجربه میکنند و هم فشارها و چالشهای نگهداری از فرزند کمتوان و معلول را، در عین حال امور خانه را نیز باید مدیریت کنند.
بر این اساس در این خانوادهها کمک به بهبود عملکرد خانواده و افزایش سازگاری اعضای خانواده دو موضوع محوری است، علاوهبر این موضوع حمایت اقتصادی، روانی و مشاوره مستمر به خانوادههای دارای فرزند معلول باید در دستور کار سیاستگذار قرار گیرد.
نکته قابلتوجه آنکه بهواسطه تصویب قانون حمایت از معلولان در مجلس شورای اسلامی در سال 1397 به بخشی از این دغدغهها و مطالبات توجه شده است. در ادامه تلاش شده تسهیلات و حمایتهایی که سیاستگذار برای حمایت از مادران شاغل دارای فرزند معلول به عمل آورده، ذیل دو مقوله مقتضیات کاری انعطافپذیر برای مادران دارای فرزند معلول و تسهیلات مالی مورد اشاره قرار گیرد.
3-2-1. مقتضیات کاری انعطافپذیر برای مادران شاغل دارای فرزند معلول
یکی از حمایتهایی که قانونگذار از مادران شاغل دارای فرزند معلول به عمل آورده، اتخاذ سیاستهایی با محوریت مقتضیات کاری انعطافپذیر از طریق تسهیلاتی مانند اعطای برخی از مزایا، ذیل قانون خدمت نیمهوقت بانوان و کاهش ساعات کاری است. در ادامه تسهیلات مذکور در جدول زیر ذکر شدهاند:
جدول 8. تسهیلات مرتبط با مقتضیات کاری انعطافپذیر برای مادران شاغل دارای فرزند معلول
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
عدم اعمال شرط رسمی و ثابت بودن در مورد بانوان کارمندی که فرزند معلول با درجه معلولیت شدید و خیلی شدید دارند جهت بهرهمندی از قانون خدمت نیمهوقت بانوان |
قانون خدمت نیمهوقت بانوان |
حذف محدودیت سه سال جهت لحاظ نمودن سنوات در حکم بازنشستگی بهصورت کامل در مورد بانوان کارمندی که فرزند معلول دارند جهت بهرهمندی از قانون خدمت نیمهوقت بانوان |
قانون خدمت نیمهوقت بانوان |
سنوات خدمت نیمهوقت بانوانی که دارای فرزند معلول هستند بهشرط پرداخت کسور بازنشستگی و حق بیمه مربوط به کارفرما و کارمند توسط فرد متقاضی به نسبت تمام حقوق گروه و پایه و یا حقوق ثابت و فوقالعاده شغل و یا عناوین مشابه مازاد بر سه سال از لحاظ حقوق بازنشستگی در حکم خدمت تماموقت محسوب میشود. |
قانون خدمت نیمهوقت بانوان |
کاهش ساعات کاری از 44 به 36 ساعت |
قانون کاهش ساعات کار بانوان شاغل دارای شرایط خاص |
اولویت در استفاده از امکان دورکاری برای مادران دارای فرزند خردسال و یا معلول |
بخشنامه تعیین حق تقدم و اولویت در استفاده از طرح دورکاری کارمندان دولت |
همانطور که ملاحظه شد بخش عمده قوانین مربوط به مقتضیات کاری انعطافپذیر مادران شاغل دارای فرزند معلول به قانون خدمت نیمهوقت بانوان باز میگردد، بهنحویکه سه مورد از تسهیلات یاد شده مربوط به این قانون است. در این قانون تلاش شده برخی از شروط مندرج ازجمله ضرورت رسمی بودن بانوی کارمند، محدودیت سه سال جهت اعمال سنوات خدمت نیمهوقت بانوان بهصورت کامل در حکم بازنشستگی و... تسهیل شود که بسیار مثبت ارزیابی میشود. برخلاف وضعیت اجرای قانون خدمت نیمهوقت بانوان برای عموم زنان که بهدلایل مختلف ازجمله الزام به موافقت وزیر یا بالاترین مقام دستگاه با این مسئله، امکان از دست دادن پست سازمانی، محدودیت در استفاده به میزان یکسال، کاهش حقوق و مزایا، فقدان فرهنگ سازمانی درخصوص مشاغل نیمهوقت.... بهخوبی اجرا نمیشود، درخصوص مادران شاغل دارای فرزند معلول قانونگذار به روشهای مختلف اجرای این قانون را آسان کرده، ازجمله آنکه حقوق و مزایای شغلی را برای این طیف از مادران در حالت خدمت نیمهوقت بهصورت کامل پرداخت میکند که در بخش بعد به تفضیل مورد بحث قرار خواهد گرفت. با توجه به مکاتبه رسمی صورت گرفته با معاونت امور توانبخشی سازمان بهزیستی به شماره 82-16200/9866 دستورالعمل اجرایی این ماده در حال اجراست. بااینحال تعداد مادران بهرهمند از این امتیاز احصا نشده است.
درخصوص استفاده از مزایای دورکاری نیز با توجه به چالشهایی که پیشتر بیان شد، مانند فقدان زیرساخت برای دورکاری، کاهش مزایا و اضافهکار، محول شدن کار بیش از ساعات رسمی و... در عمل سبب شده بسیاری از مادران نتوانند از این مزایا استفاده کنند که این مسئله شامل حال مادران دارای فرزند معلول نیز میشود.
از میان قوانین یاد شده باید گفت «قانون کاهش ساعات کاری برای بانوان دارای شرایط خاص» براساس پاسخ نامه معاونت امور توانبخشی سازمان بهزیستی به شماره 82-16200/9866 به نامه مرکز پژوهشها، از منظر اجرا با همکاری بیشتر دستگاهها مواجه بوده که نکته مثبتی است.
3-2-2. تسهیلات مالی برای مادران دارای فرزند معلول
علاوهبر تسهیلات در حوزه مقتضیات کاری انعطافپذیر در برخی از قوانین تلاش شده مزایا و تسهیلات مالی نیز برای مادران شاغل دارای فرزند معلول لحاظ شود. با توجه به هزینههای قابلتوجه توانبخشی، پزشکی و همچنین ضرورت وجود پرستار در کنار این کودکان ارائه تسهیلات مالی برای والدین مذکور بسیار ضروری است. اگرچه پرداخت کمکهزینه حق اولاد در بسیاری از کشورها به خانوادههای دارای فرزند معلول متداول است، اما توجه به این نکته ضروری است که براساس نص ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری اگر زن شاغلی دارای همسر معلول باشد از حق اولاد بهرهمند میشوند، اما این مسئله شامل داشتن فرزند معلول نمیشود. بااینحال درصورتی که مادر سرپرست خانوار از فرزند معلول نگهداری کند، حق اولاد بدون اعمال محدودیت سنی برای او پرداخت میشود.
در ادامه تسهیلات مالی در نظر گرفته شده برای مادران شاغل دارای فرزند معلول مورد اشاره قرار گرفته است:
جدول 9. تسهیلات مالی برای مادران دارای فرزند معلول
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
ماده (۲۵) پنجاه درصد (۵۰%) حقوق و مزایا یا دستمزد مشمول مالیات یکی از اولیای افراد دارای معلولیت خیلی شدید و شدید مادامی که مسئولیت پرداخت هزینههای مترتب بر معلولیت فرد برعهده اولیا است، از پرداخت مالیات معاف است. |
|
عدم رعایت شرط محدودیت سنی برای پرداخت حق عائله و اولاد برای خانوادههای فرزند معلول در صورت سرپرست خانوار بودن زن. |
قانون مدیریت خدمات کشوری |
امکان استفاده از حقوق و مزایای کامل بهشرط نگهداری فرد دارای معلولیت در منزل (با تأیید سازمان) از تسهیلات مقرر در قانون راجع به خدمت نیمهوقت بانوان مصوب ۱362/۹/۱0 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن (ماده 27). |
قانون حمایت از حقوق معلولان |
حق پرستاری[28] |
قانون حمایت از حقوق معلولان |
همانطور که از جدول فوق برمیآید درخصوص تسهیلات مالی حمایتی از مادر شاغل دارای فرزند معلول سه تسهیل بسیار مهم بهواسطه تصویب قانون حمایت از معلولان در سال 1397 لحاظ شده است: معافیت 50 درصدی مالیات بر حقوق، حق پرستاری و دریافت حقوق کامل در صورت استفاده از قانون خدمت نیمهوقت بانوان که دو مورد اول منحصر به مادران شاغل نبوده و دربردارنده هریک از زوجین میباشد، اما مورد آخر منحصراً مادران شاغل تنظیمشده و گامی رو به جلو است.
به گفته کارشناسان معاونت امور توانبخشی سازمان بهزیستی کل کشور درخصوص معافیت 50 درصدی از مالیات حقوق و مزایا یا دستمزد یکی از اولیای افراد دارای معلولیت باید گفت این مزایا صرفاً به معلولیت شدید و خیلی شدید تعلق خواهد گرفت و همچنین منوط به تأیید سازمان بهزیستی درخصوص شدت معلولیت است. هیئتوزیران نیز آییننامه اجرایی ماده (25) قانون حمایت از حقوق معلولان را در تاریخ 1389/9/3 به تصویب رسانده است. براساس پاسخ نامه سازمان بهزیستی کل کشور به شماره 82-16200/9866 تعداد والدین بهرهمند از این مزایا از بدو ابلاغ تاکنون بیش از 2000 نفر بوده است، بااینحال تعداد مادران شاغل بهرهمند از این تسهیلات روشن نیست.
درخصوص «امکان استفاده از حقوق و مزایای کامل بهشرط نگهداری فرد دارای معلولیت در منزل (با تأیید سازمان) از تسهیلات مقرر در قانون راجع به خدمت نیمهوقت بانوان مصوب ۱۰ /۹ /۱۳۶۲ و اصلاحات و الحاقات بعدی آن» باید گفت این تسهیلات یکی از مهمترین قوانین حمایتی جهت حمایت از والدین دارای فرزند معلول است و نقش مهمی در رفع یکی از مهمترین موانع استقبال از قانون خدمت نیمهوقت بانوان یعنی کاهش حقوق و مزایا دارد. موضوع حق پرستاری نیز یکی از امتیازات مهم جهت حمایت از والدین دارای فرزند معلول بهویژه مادران شاغل است که به خانوادههای دارای فرزند معلول دارای معلولیت شدید یا خیلی شدید نیازمند اعم از شاغل و غیر شاغل پرداخت میشود. بااینحال با توجه به ذکر قید «نیازمند» مشخص نیست چه میزان از مادران شاغل امکان بهرهمندی از این مزایا را داشته باشند؟ این درحالی است که با توجه به شاغل بودن مادر، ضرورت حضور پرستار در کنار فرزند معلول ضروری است.
درمجموع میتوان گفت تسهیلات مناسبی به مادران شاغل دارای فرزند معلول بهواسطه قانون حمایت از معلولان اعطا میشود. بااینحال عام نبودن این تسهیلات و اختصاص آنها صرفاً به معلولیتهای شدید و خیلی شدید، ازجمله محدودیتهای پیشروی است، علاوهبر این عدم توجه بهضرورت کاهش سنوات بازنشستگی این مادران و همچنین ضرورت مشاوره مستمر به آنها ازجمله خلأهای قانونی است که در این راستا قابل ذکر است.
3-3. سیاستهای تسهیلگر از مادران شاغل سرپرست خانوار
علاوهبر سیاستهای حمایتی از مادران شاغل دارای فرزند خردسال و همچنین مادران دارای فرزند معلول بخشی از سیاستهای حمایتی از مادران شاغل، موضوع حمایت از مادران شاغل سرپرست خانوار را در دستور کار خود قرار داده است.
موضوع زنان سرپرست خانوار از جهات مختلف میتواند یک مسئله اجتماعی و نیازمند سیاستگذاری اجتماعی و حمایتی قلمداد شود:
1- سرپرستی خانوار نیازمند تأمین مالی و معنوی اعضای خانواده است و براساس تقسیمکار جنسیتی رایج نقش سرپرستی عموماً برعهده مردان است و بر این اساس زنان از ابتدا برای این کار آموزش و تربیت داده نمیشوند و درنتیجه قرار گرفتن در این موقعیت چالشهای متعددی را برای آنها فراهم میکند،
2- زنان سرپرست خانوار اساساً دسترسی کمتری به منابع کار، زمین، بازارهای بیمه و... دارند و درنتیجه فقر بیشتری را در مقایسه با سایر گروههای زنان و همچنین مردان متحمل میشوند. ایفای نقش مادر، رسیدگی به امور منزل و خانهداری در کنار انجام فعالیتهای اقتصادی جهت گذران زندگی – چه در سطح کارهای خدمات پارهوقت و چه مشاغل کارمندی و بالاتر، فشار نقشی را برای مادران سرپرست خانوار ایجاد میکند که آثار آن در بلندمدت بر جسم و روان این زنان مینشیند. توجه به اینکه ضروری است که اگرچه اشتغال برای عموم زنان میتواند یک انتخاب باشد برای مادران سرپرست خانوار - بهویژه در مواقعی که از حقوق بازنشستگی همسر متوفی خود بیبهره هستند- یک الزام است. زنان سرپرست خانوار در صورت عدم اشتغال قبل از فوت همسر خود، عموماً مجبور به کارهای حاشیهای و پارهوقت، غیررسمی و با درآمد پایین میشوند. مطالعات متعدد نشان میدهد این گروه از زنان بهلحاظ حفظ سلامت ضعیف و بهعلت ایفای همزمان مسئولیتهای چندگانه آسیبپذیرترند. آنها همچنین از استرس، اختلالهای ذهنی، افسردگی و فقر مالی رنج میبرند. سرپرستی فرزندان بهتنهایی و همراه با سختی، مشکلات اقتصادی، زندگی در تنهایی، نگرش غلط جامعه نسبت به زنان بیوه و مطلقه، آنان را در روابط اجتماعی و حضور در اجتماع با مشکلات زیادی روبهرو میکند [21].
در مطالعهای که احمدنیا و قالیباف ( 1396)، بر روی 300 زن سرپرست خانوار 27 تا 63 ساله تهرانی با استفاده از روش مصاحبه عمیق نیمه ساختار یافته نشان میدهد برخی از این زنان پس از آنکه مسئولیت خانواده بر دوش آنها قرار گرفته آغاز بهکار کردهاند. این زنان بارها شغل عوض کردهاند و عمدتاً در مشاغل کمدرآمدی ازجمله مشاغل دفتر (بدون نیاز به سطح بالای تحصیلات)، کارمند فروشگاهها، تولید و فروش محصولات خانگی، پرستاری از سالمند و کودک و... مشغول بهکار بودند. بر این اساس یکی از الگوی رایج اشتغال در بین زنان سرپرست خانوار، الگوی اشتغال منقطع با درآمد کم و تغییر مکرر شغل بهواسطه عدم ثبات شغلی است. در مقابل الگوی اشتغال دائمی در بین زنان سرپرست خانوار نیز وجود دارد که عموماً در ارتباط با سطح بالاتر تحصیلات این زنان و طبقه اقتصادی آنهاست [22] .
بر این اساس حمایت اقتصادی و اجتماعی از این قشر و توانمندسازی آنها بسیار حائز اهمیت است. علیرغم تأکید بند «ی» ماده (97) قانون برنامه چهارم توسعه، مواد (39) و (230) قانون برنامه پنجم توسعه و ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه بر موضوع تدوین برنامهای جامع در حوزه توانمندسازی و حمایت از زنان سرپرست خانوار، متأسفانه تاکنون این برنامه تدوین نشده و طبیعتاً حمایت جامعی از این زنان و بهتبع آن مادران سرپرست خانوار به عمل نیامده است. تنها در برخی قوانین بهصورت محدود و موردی تلاش شده حمایتهایی از این طیف از مادران به عمل آید. در جدول زیر تلاش شده برخی از تسهیلات حمایتی از مادران شاغل سرپرست خانوار احصا شود:
3-3-1. تسهیلات مالی مرتبط با مادران شاغل سرپرست خانوار
اگرچه زنان سرپرست خانوار شاغل در مقایسه با زنان سرپرست خانوار فاقد شغل از منظر اقتصادی وضعیت مناسبتری دارند، اما حمایت از آنها بهواسطه مسئولیتهای چندگانه ضروری است. بااینحال بررسی قوانین در این حوزه نشان میدهد تنها حمایت مالی صورت گرفته از زنان سرپرست خانوار اعطای حق اولاد به آنها براساس ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری است.
جدول 10. تسهیلات مالی مرتبط با مادران شاغل سرپرست خانوار
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
افزایش حق اولاد زنان سرپرست خانوار |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
پرداخت حق اولاد به زنان سرپرست خانوار |
قانون خدمات کشوری |
از منظر اجرا باید گفت کمکهزینه حق اولاد به این دسته از مادران پرداخت میشود و با چالشی مواجه نیست. این کمکهزینه در سال 1402 برای مشمولین قانون خدمات کشوری 4224780 ریال بهازای هر فرزند و برای مشمولین قانون کار 5300000 ریال بهازای هر فرزند در نظر گرفته شده است. بااینحال نظر به مسائل و مشکلات متعدد مبتلا به این مادران و ایفای همزمان دو نقش -پدر و مادر در کنار یکدیگر- بهنظر میرسد حمایت صورت گرفته بسیار حداقلی بوده و نیازمند توجه بیشتر قانونگذار است. علاوهبر این زنان شاغل در بخش غیررسمی و فاقد قرارداد کار نیز از این تسهیلات بیبهرهاند.
3-3-2. مقتضیات کاری انعطافپذیر از مادران شاغل سرپرست خانوار
در حوزه مقتضیات کاری انعطافپذیر، با توجه به تعدد نقشهای مادران سرپرست خانوار، دو تسهیل ازسوی قانونگذار لحاظ شده که عبارتند از: «کاهش ساعات کاری بانوان شاغل دارای شرایط خاص» از 44 ساعت به 36 ساعت در هفته و «فراهم نمودن امکان شناورسازی ساعات اداری» براساس مصوبه هیئتوزیران.
جدول 11. تسهیلات مرتبط با مقتضیات کاری انعطافپذیر از مادران شاغل سرپرست خانوار
نوع تسهیلات |
قانون ذیربط |
کاهش ساعات کاری زنان سرپرست خانوار |
قانون کاهش ساعات کاری بانوان شاغل دارای شرایط خاص |
شناورسازی ساعات اداری برای مادران سرپرست خانوار[29] |
تصویبنامه درخصوص تعیین ساعات آغاز بهکار ادارات و مشاغل مختلف مورخ 1402/1/14 |
از منظر اجرا، قانون «کاهش ساعات کاری بانوان شاغل دارای شرایط خاص» همانطور که بیان شد با کمترین چالش مواجه بوده، اگرچه بهعلت عدم تعیین تکلیف درخصوص تبصره «۳» قانون و نحوه جبران خسران بخش خصوصی، اجرای آن در این بخش با موانعی مواجه است.
درخصوص شناورسازی ساعات اداری برای مادران سرپرست خانوار مطابق مصوبه هیئتوزیران، چالشهایی که در بخش قبل بیان شد در این موضوع نیز به چشم میخورد، علاوهبر این، توجه به این نکته ضروری است که ماهیت برخی از مشاغل بهنحوی است که امکان استفاده از شناورسازی ذیل آنها وجود ندارد. برای مثال در مشاغلی مانند معلمی، پزشکی، پرستاری و یا کارهایی که با مراجعه مردمی همراه است و نیازمند حضور در ساعات مشخص در محیط کار هستند، نمیتوان چندان از امکان شناورسازی ساعات کاری بهرهمند شد. نکته حائز اهمیت آنکه این طیف از مشاغل عموماً مشاغلی هستند که زنان سهم بیشتری را در آنها برعهده گرفتهاند. ازسوی دیگر با توجه بهضرورت موافقت مدیر برای استفاده از این امکان، در صورت عدم همراهی مدیران سازمانی عملاً امکان بهرهمندی از این شرایط وجود ندارد. واقعیت این است که به اذعان مشاورین امور زنان و خانواده دستگاههای اجرایی اجرای شناورسازی در دستگاههای اجرایی بهشدت سلیقهمحور اجرا میشود.
توجه به این مسئله ضروری است که تمرکز جامعه بینالملل در رابطه با خانوادههایی که در آن مادر سرپرست خانوار است بر روی بازار کار بهعنوان مؤثرترین روش برای اطمینان از ادغام اجتماعی آنها و بهترین راه برای کاهش فقر است. این امر همچنین باعث کاهش هزینههای سیستم تأمین اجتماعی در دولتهایی میشود که به پرداخت یارانه برای والدین تنها و فرزندانشان میپردازند. بااینحال در ایران سیاست حمایتی مشخصی جهت تسهیل در اشتغال این زنان وجود ندارد. اگرچه حمایت از زنان سرپرست خانوار برعهده نهادهای حمایتی مانند کمیتهامداد امامخمینی (ره)، سازمان بهزیستی کل کشور، شهرداری تهران و سازمانهای مردمنهاد است و تعداد این زنان نیز روز افزون در حال افزایش است و بخش زیادی از این زنان با مشکلات اقتصادی مواجهاند. بااینحال ضعف در سیاستهای توانمندسازی شغلی – اجتماعی و اتصال آنان به چرخه تولید ازجمله مهمترین چالشهایی است که در این زمینه به چشم میخورد. توجه به این نکته ضروری است که موفقیت هرگونه سیاستگذاری در حوزه حمایت از اشتغال مادران سرپرست خانوار، نیازمند سیستمی با کیفیت و مقرونبهصرفه نگهداری و مراقبت از کودک است تا این مادران تنها، با کمترین نگرانی بتوانند کار کنند که متأسفانه بهعلت واگذاری مهدهای کودک به بخش خصوصی و تعطیلی مهدهای کودک ذیل کارگاهها و واحدهای تولیدی چنین امکانی در دسترس این مادران نیست. بر این اساس مشخص نبودن مسیر سیاستگذاری در راستای حمایت از اشتغال مادران سرپرست خانوار (در قالب سیاستهای استخدامی یا تسهیل شرایط کاری آنها مانند ممنوعیت شیفت شب) و همچنین تسهیل در نگهداری از کودکان آنها و ضعف حمایتهای مالی، ازجمله چالشهایی است که در راستای حمایت از مادران شاغل سرپرست خانوار به چشم میخورد.
اگرچه مجموعه مطالعات سیاستی پیرامون حمایت از مادران و بهصورت خاص مادران شاغل بسیار محدود است، اما اندک مطالعات صورت گرفته نیز یا به بررسی مجموعه قوانین حمایتی بهصورت عام پرداختهاند و یا صرفاً برخی از مصادیق حمایتی از مادران شاغل دارای فرزند خردسال مانند نحوه اجرای مرخصی زایمان را مورد بررسی قرار دادهاند. این درحالی است که نیازهای مادران شاغل به تناسب شرایط آنها متفاوت بوده و به همین مناسبت نیز قوانین حمایتی از آنها نیز متفاوت است. در این گزارش جهت بررسی و تحلیل سیاستهای حمایتی از مادران شاغل تلاش شد از نگاه کلی به این مسئله پرهیز شود و بهمنظور ارائه تصویری روشن جهت رفع خلأهای تقنینی، قوانین در سه دسته قوانین حمایتی از مادران باردار و دارای فرزند خردسال، قوانین حمایتی از مادران دارای فرزند معلول و مادران سرپرست خانوار تقسیم شد.
گزارش فوق نشان داد از منظر مقولات تحت پوشش و همچنین فراوانی کمّی حمایتها، سیاستهای تسهیلگر و حمایتی از مادران شاغل دارای فرزند خردسال از دو حوزه دیگر پُررنگتر دیده شده و تنوع بیشتری از حیث مقولههای ذیل آن نیز به چشم میخورد. شایان ذکر است بخش عمده تسهیلات مرتبط با مادران شاغل دارای فرزند خردسال بهواسطه تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در سال 1400 و تغییر رویکرد حاکمیت در راستای تشویق به فرزندآوری مصوب شده و به همین دلیل متأخر محسوب میشوند. بهعبارتدیگر علت افزایش کمی و مقولات ذیل موضوع حمایت از مادران شاغل دارای فرزند خردسال تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت بوده و تا پیش از آن قوانین حمایتی در این راستا نیز بسیار اندک بود.
در جدول زیر تلاش شده مقولات حمایتی ذیل هر گروه به تفکیک ذکر شود.
جدول 12. مقایسه حمایتهای صورت گرفته از مادران شاغل به تفکیک وضعیت فرزند و مادر
حمایت از مادران شاغل دارای فرزند خردسال |
حمایت از مادران دارای فرزند معلول[30] |
حمایت از مادران سرپرست خانوار |
مرخصی زایمان |
مقتضیات کاری انعطافپذیر |
مقتضیات کاری انعطافپذیر |
حمایت از مادران شیردهی مادران شاغل |
تسهیلات مالی |
تسهیلات مالی |
مقتضیات کاری انعطافپذیر |
||
مراقبت از کودکان در ساعات کار |
||
تسهیلات مالی |
||
تسهیلات استخدامی |
||
تسهیلات در بازنشستگی |
همانطور که ملاحظه میشود قانونگذار از حیث حمایت از مادران شاغل دارای فرزند خردسال تنوعی از مقولات در قالب مرخصی فرزندآوری (مرخصی زایمان، مرخصی فرزندخواندگی، مرخصی پدرانه)، مقتضیات کاری انعطافپذیر (کاهش ساعات کاری، دورکاری، عدم اجبار بهکار شیفت شب، دورکاری، شناورسازی ساعات کاری) مراقبت از کودکان در ساعات کار (مهدکودک سازمانی یا پرداخت حق مهدکودک)، تسهیلات مالی (جایزه تولد فرزند، معافیت مالیاتی 15 درصدی بهازای تولد فرزند سوم به بعد، پرداخت کمکهزینه بارداری)، تسهیلات استخدامی- شغلی (افزایش امتیاز استخدام، ممنوعیت تعدیلنیرو یا عدم نیاز، ممنوعیت کار سنگین و سخت) و تسهیلات بازنشستگی (کاهش سنوات بازنشستگی بهازای هر فرزند) را دیده است که البته برخی از این موارد بهویژه موارد متأخرتر مانند کاهش سن بازنشستگی، معافیت مالیاتی، اعطای جایزه و... از منظر اجرا چندان موفق ارزیابی نمیشود.
در حوزه حمایت از مادران شاغل دارای فرزند معلول دو مقوله تسهیلات مالی (شامل معافیت مالیاتی، حقوق کامل در صورت بهرهمندی از قانون خدمت نیمهوقت بانوان، پرداخت حق اولاد بدون سقف محدودیت سنی و حق پرستاری) و تسهیلات مقتضیات کاری انعطافپذیر (شامل دورکاری، کاهش ساعت کاری، خدمت نیمهوقت بانوان) احصا شد.
در حوزه مادران شاغل سرپرست خانوار نیز تسهیلات مالی (حق اولاد) و مقتضیات کاری انعطافپذیر (کاهش ساعت کاری و شناورسازی ساعت کاری) به چشم میخورد که اگرچه تا حدودی اجرایی میشوند، اما با شکاف قابلتوجهی بین نیازهای مادران و قوانین حمایتی مواجه هستیم.
در نمودار زیر حمایتهای صورت گرفته ذیل هر گروه از مادران شاغل از منظر کمّی بررسی شده است.
نمودار 1. مقایسه فراوانی کمّی حمایتهای قانون صورت گرفته از مادران شاغل براساس وضعیت فرزند و مادر
همانطور که نمودار فوق نشان میدهد از منظر کمّی نیز بیشترین میزان حمایت قانونی از مادران شاغل دارای فرزند خردسال صورت گرفته، بهنحویکه 22 حکم قانونی در قوانین مختلف در این زمینه احصا شده است. مشکلات در سازگاری کارهای درون خانه و بیرون از منزل برای مادران شاغل دارای فرزند خردسال سبب شده حمایت از این گروه بیش از سایرین محور توجه قرار گیرند و عمده حمایتها و قوانین حمایتی نیز از این طیف از مادران صورت پذیرد. چراکه کودکان خردسال نیاز به حمایت بیشتری ازسوی مادران دارند و این گروه از مادران تعارض بیشتری را در مقایسه با سایر مادران شاغل تجربه میکنند. تغییر سیاستهای جمعیتی کشورها به تشویق و حمایت از فرزندآوری نیز ازجمله دلایل دیگر تعدد قوانین حمایتی از این زنان است. بااینحال سایر مادران شاغل دارای شرایط خاص ازجمله مادران دارای فرزند یا همسر معلول، مادر سرپرستخانوار، مادر دارای فرزند با بیماری صعبالعلاج و... نیز حمایتهای خاص خود را طلب میکنند.
اگرچه مقولات ذیل حمایت از مادران دارای فرزند معلول و همچنین مادران سرپرست خانوار یکسان است (تسهیلات مالی و مقتضیات کاری انعطافپذیر)، اما از حیث فراوانی کمّی، قوانین بیشتری برای مادران دارای فرزند معلول در قوانین دیده شده، بهنحویکه میتوان به 9 حمایت قانونی اشاره کرد، اما مادران سرپرست خانوار تنها از سه حمایت قانونی (حق اولاد، کاهش ساعات کاری و شناور سازی) برخوردار شدهاند.
بر این اساس میتوان گفت کمترین حمایت از منظر قانونی از مادران شاغل سرپرست خانوار به عمل آمده است. شایان ذکر است در حوزه حمایت از مادران شاغل دارای فرزند خردسال و مادران دارای فرزند معلول شاهد دو قانون جامع (قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت / قانون حمایت از معلولان) هستیم که همین مسئله منجر شده حمایتهای متعددی نیز از این مادران به عمل آید. بااینحال در حوزه حمایت از مادران سرپرست خانوار با توجه به عدم تصویب لایحه جامع توانمندسازی زنان سرپرست خانوار -علیرغم تأکید ماده (80) برنامه ششم توسعه- حمایتهای به عمل آمده بسیار محدود و پراکنده است.
در ادامه مهمترین چالشهای پیشروی قوانین احصا شده، بیان میشود:
4-1. چالشهای پیشروی قوانین حمایتی از مادران شاغل
- فقدان الگو و نقشه راه کلان در راستای حمایت از مادران از شاغل
شاید بتوان مهمترین چالش و آسیب موجود در راستای قوانین حمایتی از مادران شاغل را فقدان الگو و برنامه جامع در حوزه اشتغال زنان و هماهنگی آن با مسئولیتهای خانوادگی ذیل مفهوم تعادل کار و خانواده دانست. علیرغم تأکید سند مهندسی فرهنگی کشور، سیاستهای کلی اشتغال زنان و منشور حقوق و مسئولیتهای زنان در جمهوری اسلامی ایران مصوب شورایعالی انقلاب فرهنگی بر این موضوع، چنین برنامه جامعی تاکنون تدوین نشده است. تا زمانی که تکلیف سیاستگذار درخصوص الگوی اشتغال زنان و ضرورت آن روشن نبوده و همچنین الگویی جهت متناسبسازی شرایط اشتغال زنان با نقشهای خانوادگی وجود ندارد، قوانین به شکل پراکنده و موردی تصویب خواهند شد.
علاوهبر این در کشور ما بهواسطه روشن نبودن گفتمان نظام در حوزه اشتغال زنان شاهد تنوعی از اختلافنظرها و دیدگاه درخصوص میزان و کیفیت این حمایتها هستیم، اگرچه این اختلافنظرها در حوزه حمایت از مادران شاغل باردار و دارای شیرخوار کمتر است، بااینحال درخصوص برخی از سیاستهای حمایتی مانند ضرورت وجود مهدکودکهای سازمانی و مشاغل انعطافپذیر و... دیدگاههای مخالفی به چشم میخورد.
- عدم پوشش تمامی مسائل و مشکلات مادران شاغل
همانطور که ملاحظه شد علیرغم تعدد و تنوع حمایتهای صورت گرفته از مادران شاغل دارای فرزند خردسال -که بسیار ضروری و مهم است – در حوزه مادران دارای فرزند معلول و بهویژه مادران سرپرست خانوار شاهد ضعف در قوانین حمایتی هستیم. ازجمله این موارد میتوان به ضرورت کاهش سن بازنشستگی برای مادران شاغل دارای فرزند معلول (با درجه شدید و خیلی شدید)، با توجه بهشدت مشکلات آنها اشاره کرد. در حوزه مادران سرپرست خانوار نیز بهنظر میرسد با توجه به برعهده گرفتن نقش پدر و مادر بهصورت همزمان، برخی تسهیلات شغلی و استخدامی و همچنین مالی برای حمایت از آنها ضرورت دارد. ارائه تسهیلات به کارفرمایان در صورت استخدام این طیف از بانوان، ممنوعیت کار در شیفت شب، افزایش تسهیلات مشاغل خانگی برای آنها، ارائه مشاوره تخصصی و کاهش تعرفه خدمات مشاوره برای این گروه از مادران و... برخی از این تسهیلات است.
ازسوی دیگر علیرغم تلاش قانونگذار در توجه به مسائل مادران شاغل، برخی از آنها ازجمله مادران دارای فرزند با بیماری صعبالعلاج نادیده انگاشته شدهاند و تنها در قانون کاهش ساعات کاری بانوان شاغل دارای شرایط خاص، به آنها اشاره شده است. این درحالی است که این گروه از مادران شاغل با مسائل متعددی دست به گریبان هستند و بر این اساس افزایش سقف مرخصیها و اختصاص برخی از تسهیلات مالی در این حوزه ضرورت دارد.
علاوهبر این، علیرغم توجه قانونگذار به بحث مرخصی زایمان و افزایش آن برای چندقلوها، قانونگذار مشخص نکرده که در حالت مردهزایی و یا فوت نوزاد پس از تولد و همچنین در شرایطی که مادر و پدر بهدلایل مسائل پزشکی مجبور به استفاده از رحم اجارهای جهت تولد فرزند هستند، آیا میتوانند بهرهمند از مرخصی زایمان شوند یا نه؟ با توجه به افزایش میزان درخواستهای مرتبط با رحم اجارهای و ضرورت ایجاد پیوند عاطفی بین مادر و فرزند پس از تولد کودک، تعیین تکلیف در این زمینه ضرورت دارد.
یکی دیگر از خلأهای قانونی در حوزه حمایت از مادران شاغل محدود بودن حمایتها به فرزندان زیر 6 سال تمام و نادیده انگاشتن مادران دارای فرزند دبستانی (بهخصوص سال اول تا سوم) است. عدم تطبیق ساعت تعطیلی مدارس با ساعت کار مادران و همچنین تعطیلی مکرر مدرسهها به دلایلی مانند آلودگیهوا و یا سرما چالشهایی را از حیث مرخصی برای مادران شاغل بهوجود میآورد که نیازمند حمایت سیاستگذار از آنهاست. این درحالی است که بخش مهمی از سیاستهای مراقبت از کودکان در کشورهای توسعهیافته تطبیق ساعات کاری با ساعات شروع و پایان مدارس است. بر این اساس سیاستهای حمایتی وضع شده در ایران صرفاً محدود به قبل از شروع دبستان بوده و پس از آن هیچ سیاست حمایتی، مگر در صورت معلول بودن فرزند یا سرپرست خانوار بودن مادر وجود ندارد.
علاوهبر این برخی از سیاستهای حمایتی مانند معافیت مالیاتی یا افزایش سنوات خدمت منوط به تعداد فرزندان بوده و عموم مادران را در برنمیگیرد.
- عدم توجه به تنوع مشاغل و مقتضیات خاص حاکم بر آنها
برخی از مشاغل مانند معلمی یا مشاغل حوزه بهداشت و درمان چون پزشکی یا پرستاری، اساتید دانشگاه و هیئتهای علمی بهلحاظ ماهیت کار بهنوعی هستند که امکان استفاده از بسیاری از مزایای شغلی در نظر گرفته شده مانند دورکاری، شناورسازی و یا خدمت نیمهوقت در آنها بیمعناست. این درحالی است که با توجه به رویکرد هنجاری، عرفی و ارزشی در جامعه، حضور زنان در مشاغل یاد شده ضروری است.[31] بر این اساس این انتظار وجود دارد سیاستهای حمایتی از مادران شاغل، متناسب با مشاغل و مقتضیات کاری آنها دیده شود تا قابلیت اجرایی نیز داشته باشد.
- عدم الزام بخش خصوصی در برخی از قوانین جهت ارائه تسهیلات به مادران شاغل
براساس گزارش مرکز آمار ایران، در سال 1400، 17.2 درصد زنان در بخش کشاورزی، 25.3 درصد در بخش صنعت و 57 درصد زنان شاغل در بخش خدمات بودهاند [23] که بهمعنای سهم بالای زنان در بخش خدمات و بهتبع آن بخش خصوصی است. ازسوی دیگر براساس همین گزارش وضعیت کارکنان دولت برحسب نوع تبعیت از قوانین و مقررات استخدامی و جنسیت بهشرح زیر است:
جدول 13. وضعیت کارکنان دولت برحسب نوع تبعیت از قوانین و مقررات استخدامی و جنسیت
شرح
|
جمع |
تابع قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مقررات استخدامی |
تابع قانون کار |
||||
مرد و زن |
مرد |
زن |
مرد و زن |
مرد |
زن |
||
1400 |
2245623 |
2134783 |
1254069 |
880714 |
110840 |
91646 |
19194 |
مأخذ: سالنامه آماری کشور، بخش نیروی انسانی، سال 1400، مرکز آمار ایران.
بااینحال نحوه نگارش قانون بهنوعی است که در برخی موارد بخش خصوصی و مشمولین تابع قانون کار را مستثنا از ارائه تسهیلات کرده است که بهمعنای عدم الزام به ارائه تسهیلات در این بخشهاست. برای مثال در تبصره «۷» قانون کاهش ساعت کاری بانوان دارای شرایط خاص ذکر شده «اعمال احکام این قانون، برای آن دسته از کارکنانی که پیش از تصویب این قانون در بخش غیردولتی بهکار گرفته شدهاند منوط به تأمین نظر کارفرما توسط دولت است». بااینحال بعد از گذشت 10سال از تصویب این قانون همچنان مشخص نیست تأمین نظر کارفرما به چه شکل خواهد بود؟ درحقیقت نحوه نگارش قانون به شکلی است که بخش خصوصی این مجوز را دارد که تسهیلات مذکور را به بهانه عدم تأمین اعتبار توسط دولت اجرایی نکنند. این موضوع در ماده (۱۷) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نیز قابل رؤیت است، بهنحویکه در این ماده درخصوص مرخصی زایمان ذکر شده: «در مواردی که مرخصی زایمان موجب اخلال در کار بخش خصوصی گردد، پس از تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی هزینه تحمیل شده توسط دولت جبران خواهد شد». درخصوص عدم الزام به نوبت کاری شب نیز در بند «ب» ماده (17) این قانون ذکر شده: «شمول این بند شامل بخش خصوصی مشمول قانون کار نمیشود». این درحالی است که بخش عمده زنان در بخش خصوصی مشغول به فعالیت هستند.
بهعبارتدیگر انتظار بر این بود که قانونگذار با استفاده از اعطای برخی از تسهیلات به بخش خصوصی آن را متمایل به اجرای قوانین کند نه اینکه با خط کشیدن روی مسئله آن را از این تسهیلات مستثنا نماید. توجه به این نکته ضروری است که در برخی از کشورها مانند کره جنوبی در بخش خصوصی نشان دوستدار خانواده طراحی شده و شرکتها و سازمانهایی که بتوانند این نشان را دریافت کنند، امکان بهرهمندی از تسهیلات اقتصادی چون اعطای وام بانکی، تسهیلاتی مالیاتی و... را خواهند داشت [24].
4-2. چالشهای موجود از منظر اجرای قانون
- ضعف در اجرای قانون در بخش خصوصی
بهواسطه فقدان ضمانت اجرا در بخش خصوصی، تعهداتی که بهصورت غیررسمی بین کارفرما و نیروی کار تدوین میشود، قراردادهای کوتاهمدت، قرارداد سفید امضا، قوانین نانوشته و... بسیاری از تسهیلات مذکور در بخش خصوصی فاقد ضمانت اجراست، ازجمله این موارد میتوان به 9ماه مرخصی زایمان، الزام به ادامه قرارداد پس از بازگشت از مرخصی زایمان، دورکاری و... اشاره کرد. براساس مصاحبه رئیس اتحادیه کارگران 96 درصد آنها بهصورت قرارداد موقت مشغول بهکارند و بنابراین امکان بهرهمندی از مزایای قانون کار را ندارند [25]. بر این اساس بسیاری از تسهیلات مرتبط با مادران شاغل در دستگاههای اجرایی و دولتی (تابع قانون خدمات کشوری) اجرایی میشود و در بخش خصوصی ضمانت اجرایی برای تحقق خود ندارند.
- برخورد سلیقهای برخی از مدیران دستگاهها
با توجه به اینکه بسیاری از قوانین حمایتی ذکر شده برای حمایت از مادران شاغل نیازمند موافقت و تأیید مدیران یا بالاترین مقام دستگاهها هستند، عدم همراهی مدیران در این زمینه مانع جدی بر سر راه اجرای بسیاری از موارد است. فقدان فرهنگسازی درخصوص چالشهای مادران شاغل و ضرورت اتخاذ رویکردهای حمایتی، منجر شده بسیاری از مشکلات بهویژه برای مادران سرپرست خانوار و دارای فرزند خردسال جدی گرفته نشود.
- عدم پیشبینی اعتبارات جهت تحقق تکالیف قانونی
یکی از موانع جدی بر سر راه تحقق بسیاری از تسهیلات مذکور، عدم تأمین بار مالی است. این مسئله هم در بخش دولتی و هم در بخش خصوصی (از حیث تأمین بار مالی تحمیل شده بر کارفرما) یکی از چالشهای جدی در جهت اجرای جامع و کامل قوانین است. این مسئله ازسوی بسیاری از مشاورین امور زنان و خانواده دستگاههای اجرایی درخصوص برخی از تسهیلات بهویژه جایزه تولد فرزند، تأمین مهدکودک سازمانی، معافیت مالیاتی حقوق، بازنشستگی پیش از موعد و... بهعنوان مانع بیان شده است.
- عدم توجه به پیشنیازها و زیرساختهای تحقق قانون
اجرای برخی از قوانین مانند دورکاری یا شناورسازی ساعات اداری یا خدمت نیمهوقت بانوان نیازمند اصلاح زیرساختها، تعیین مصادیق مشاغل متناسب با قابلیت دورکاری و فراهم کردن ظرفیتهایی مانند دسترسی به سیستم اداری در منزل و اینترنت پرشتاب و... است که عدم توجه به پیشنیازهای مذکور مانع از تحقق آن میشود.
- عدم ارزیابی و رصد مستمر قوانین جهت فهم خلأها و چالشهای موجود
لازمه رفع خلأها تقنینی و همچنین اصلاح رویههای جاری، رصد و ارزیابی نحوه اجرای قوانین در این راستاست. این مسئله در بخش خصوصی که رصد و ارزیابی آن دشوارتر بوده بسیار حائز اهمیت است. بااینحال ضعف ساختار سازمانی دفاتر امور زنان و خانواده در دستگاههای اجرایی جهت پیگیری و نظارت بر اجرای قانون، همچنین ساختار ضعیف و فاقد قدرت نهادهای رسمی مانند معاونت امور زنان و خانواده و ستاد ملی جمعیت مانع از رصد مستمر اجرای این قوانین، رفع موانع و تلاش جهت بهبود رویهها در این راستا شده است.
- فقدان آگاهی برخی مادران شاغل درخصوص برخی از تسهیلات
با توجه به اینکه بسیاری از تسهیلات لحاظ شده، در قوانین منوط به درخواست فرد و سپس موافقت مدیران است. بسیاری از مادران درخصوص برخی از تسهیلات بهویژه تسهیلات متأخر مانند عدم اجبار بهکار نوبت شبانه، امکان استفاده از مرخصی زایمان در چهار ماه قبل از زایمان، دورکاری، خدمت نیمهوقت بانوان و... آگاهی کافی ندارند تا چنین تقاضایی را جهت طی مراحل اداری ثبت کنند. این موضوع ازسوی مشاورین امور زنان و خانواده دستگاههای اجرایی و کارشناسان سازمان بهزیستی (درخصوص مادران دارای فرزند معلول) مورد تأکید بود. بر این اساس اطلاع رسانی کافی از این مزایا و شرایط دریافت آن بسیار ضرورت دارد.
- ضرورت فرهنگسازی جهت تعادل کار و خانواده و حمایت از مادران شاغل
تحقیقات مختلف نشان داده برخی از مادران شاغل از برچسبهایی مانند«مادر بیتفاوت» «مادر خودخواه» و امثال آن ازسوی جامعه و خانواده و بهتبع آن احساس عذاب وجدان رنج میبرند. بهنحویکه تمامی رفتارها و مشکلات کودک به مسئله اشتغال آنها نسبت داده میشود. بهنظر میرسد فرهنگسازی مناسب جهت افزایش درک و شناخت جامعه نسبت به مسائل و چالشهای آنها و برگزاری کارگاههای آموزشی برای افزایش مهارت مادران شاغل جهت مواجه با مسائل جدید فرزندان ضرورت دارد.
پیشنویس قانونی حمایت از مادران شاغل
مقدمه توجیهی: ضرورت حمایت از مادران شاغل را باید از باب پیامدها و آثار مطلوب این حمایت در ایفای همزمان نقشهای خانوادگی و شغلی، حمایت از نهاد خانواده و بهبود روابط اعضای آن، افزایش فرزندآوری و تسهیل فرزندپروری، تکریم نقش مادری، کاهش اضطراب، افزایش بهرهوری و رضایت شغلی مادران و همچنین تأکید اسناد بالادستی بر ضرورت هماهنگی اشتغال زنان با مسئولیتهای خانوادگی تلقی کرد. با توجه به اهمیت نهاد خانواده در نظام ارزشی- هنجاری و تقنینی جامعه ایران، سمتوسوی سیاستها باید بهگونهای تدوین شود که خانواده و تحکیم و تعالی آن محور قرار گرفته و تدوین سیاستهای حوزه اشتغال زنان بهویژه مادران شاغل متناسب با ایفای هرچه بهتر نقش خانوادگی- مادری و کاهش تعارضات مورد توجه قرار گیرد.
با توجه به مطالب فوق پیشنویس زیر به عنوان پیشنهاد به دولت جهت تنظیم آن در قالب لایحه و تصویب در مجلس شورای اسلامی تقدیم میگردد:
مادهواحده: به منظور حمایت از رشد و شکوفایی بانوان، تحکیم نهاد خانواده، ارج نهادن مقام مادری و تعادل کار و خانواده و حمایت از مادران شاغل دارای فرزند دبستانی (دوره اول):
1- عبارت «فرزند زیر 6 سال تمام» در مادهواحده قانون کاهش ساعت کاری بانوان شاغل دارای شرایط خاص مصوب 1395/6/28، بهعبارت «فرزند زیر 9 سال تمام» تغییر خواهد یافت.
2- یک بند به بند «الف» ماده (17) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت بهشرح زیر الحاق میگردد:
- میزان مرخصی زایمان مادران شاغل در صورت مردهزایی یا فوت نوزاد پس از تولد، دو هفته و در صورت استفاده از رحم اجارهای برای مادر ژنتیکی نوزاد که مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون کار میباشد به میزان 9 ماه تمام تعیین میگردد. در مواردی که مرخصی یادشده موجب اخلال در کار بخش خصوصی گردد، پس از تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی هزینه تحمیل شده توسط دولت جبران خواهد شد.
3- موارد زیر به قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400/8/19 مجلس شورای اسلامی الحاق میگردد:
ماده الحاقی - با هدف تعادل کار و خانواده، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی کشور و معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور نسبت به ارائه تمهیدات قانونی درخصوص « حمایت از مادران شاغل در مشاغل دارای ساعات کاری غیرمتداول چون مشاغل دارای نوبتهای کاری شبانه و مستمر» حداکثر 6 ماه پس از لازم الاجرا شدن قانون اقدام نماید.
ماده الحاقی - سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است با همکاری وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی و معاونت زنان و خانواده ریاستجمهوری آیین نامه اجرایی «قانون خدمت نیمه وقت بانوان » مصوب 1362/9/10 و اصلاحات بعدی آن را با هدف حفظ امنیت شغلی، تسهیل در اجرا و حفظ حقوق پایه مستخدم و هم چنین سازوکار شناورسازی و دورکاری مستخدمین زن دارای فرزند خردسال را ظرف مدت 6 ماه تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند.
ماده الحاقی - با هدف حمایت از کارگاهها و واحدهایی که در جوار یا نزدیک خود اقدام به احداث مهدکودک، شهرکهای مسکونی کارگری مبتنیبر پیوست فرهنگ ایرانی - اسلامی کرده و یا تسهیلات و مشوقهایی را برای مادران شاغل اجرایی میکنند، دولت مکلف است «تسهیلات نشان دوستدار خانواده در کارگاههای صنعتی و تولیدی» شامل اعطای تخفیف مالیاتی و افزایش تسهیلات بانکی برای کارفرما را در چهارچوب منابع موجود و در سقف اعتبارات مصوب در بودجه های سنواتی پیش بینی نماید.
گزیده سیاستی توجه بهتمامی نیازهای تمامی مادران شاغل، تنوعبخشی به تسهیلات با توجه به مقتضیات شغلی مادران، تدوین دستورالعمل نشان دوستدار خانواده جهت بهرهمندی از تسهیلات و امتیازات اقتصادی در بخش خصوصی، فراهم کردن زیرساختها و پیشنیازهای قوانین جهت اعمال دورکاری و شناورسازی ازجمله بایستههای تدوین برنامه حمایتی از مادران شاغل است. |