ارزیابی عملکرد قانون بودجه 1402 کل کشور در حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسندگان

1 کارشناس گروه دین ، ارشاد اسلامی و اوقاف دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پ‍ژوهش های مجلس شورای اسلامی

2 کارشناس گروه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف دفتر مطالعات فرهنگ و آموزش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

در گزارش پیش رو، اعتبارات مصوب و تحقق یافته قانون بودجه سال ۱۴۰۲ دستگاه های حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف مورد بررسی قرار گرفت. براساس اطلاعات و گزارش های دریافتی از دستگاه های حوزه دین و تبلیغ، در ۹ ماهه نخست سال ۱۴۰۲ به طور میانگین تنها حدود ۵۸ درصد از اعتبارات هزینه ای و حدود ۳۱ درصد از اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای این دستگاه ها تحقق یافته است. در برخی از موارد مانند اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای برای مجمع جهانی تقریب مذاهب اسلامی، هیچ گونه عملکردی وجود نداشته است. در نهایت، می توان عللی را از آسیب شناسی عملکرد قانون بودجه سال ۱۴۰۲ در حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف برای عدم تحقق اعتبارات برشمرد که عبارتند از: عدم تحقق بند «هـ» تبصره «۹» قانون بودجه سال ۱۴۰۲ در حوزه دین و تبلیغ، کُند شدن فرایندهای دیوان سالارانه میان سازمان های حوزه دین و تبلیغ و سازمان برنامه و بودجه به علت ساختار جدید قانون بودجه و اصلی و فرعی کردن سازمان ها، عدم شفافیت در شاخص های تخصیص بودجه سازمان های دینی و تبلیغی، هزینه شدن بخش قابل توجهی از بودجه سازمان های دینی و تبلیغی جهت جبران خدمات کارکنان به دلایلی مانند عدم رشد متناسب بودجه دستگاه ها همگام با تورم سالیانه.

موضوعات

1. مقدمه

یکی از اصلی‌ترین عوامل موفقیت یک سیاست، برنامه یا قانون، ارزیابی میزان و نحوه اجرایی‌سازی آن است. ارزیابی میزان و نحوه تحقق تخصیص اعتبارات تصویب‌ شده در قوانین بودجه سنواتی و کاوش علل عملکرد پایین‌تر از میزان در نظر گرفته ‌شده و یا عدم تخصیص این اعتبارات، یکی از مهم‌ترین گام‌های سیاستگذاری و قانونگذاری صحیح و یکی از اصلی‌ترین گام‌ها در دقیق‌تر شدن برآوردها و پیش‌بینی‌ها برای تهیه و تدوین لوایح و قوانین بودجه سنواتی است. به‌بیان‌دیگر، فهم علل هر‌کدام از موارد عدم تحقق تخصیص مقادیر در نظر گرفته ‌شده و یا تخصیص کمتر یا بیشتر از این میزان در قوانین بودجه سنواتی، تأثیراتی فراوان در تحلیل‌ها و برآوردهای پیش‌رو خواهد داشت. به همین جهت، اکنون که مجلس شورای اسلامی در آستانه دریافت جزئیات لایحه بودجه سال 1403 قرار دارد؛ در گزارش پیش‌رو تلاش خواهد شد تا شمایی از میزان تحقق اعتبارات حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف در قانون بودجه سال 1402 ارائه شود و پس از آن در سایه تحلیل کلی ارقام، به بررسی مشکلات عدم عملکرد یا عدم اجرای هر‌یک از اعتبارات مورد نظر پرداخته شود، تا بتوان مبتنی‌بر این ارزیابی، مقدمات تصویب قانون بودجه کارآمدتری را برای سال 1403 رقم زد.

 

 

2. اعتبارات مصوب و ابلاغی حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف، به تفکیک هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 1402

در جدول 1 مجموع اعتبارات مصوب و ابلاغی هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای سازمان تبلیغات اسلامی، مجمع جهانی اهل بیت (ع)، دفتر تبلیغات اسلامی، سازمان اوقاف و امور خیریه، مجمع جهانی تقریب مذاهب اسلامی، شورای عالی حوزه علمیه خراسان و ستاد امر به معروف و نهی از منکر در قانون بودجه سال 1402، به گزارش این دستگاه‌ها ارائه شده است.[1]

 

جدول 1. اعتبارات مصوب و ابلاغی حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف، به تفکیک هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (میلیون ریال)

جدول

شماره طبقه‌بندی

عنوان

اعتبار مصوب

اعتبار ابلاغی

ردیف

هزینه‌ای

تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

هزینه‌ای

تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

7

114300

سازمان تبلیغات اسلامی

15،570،000

147،628

15،102،900

142،460

7

114043

مجمع جهانی اهل بیت (ع)

1،323

5،483

1،291،069

5،290

7

114007

دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم

4،142،000

-

4،017،740

-

1-7

1701073000

برنامه ساماندهی و حمایت از فعالیت‌های فرهنگی، تبلیغی و ترویجی

-

-

2،066،375

-

1-7

1705043000

برنامه حمایت از تولید محتوای فرهنگی و هنری در فضای مجازی

-

-

139،936

-

1-7

1708021000

برنامه پژوهش‌های دینی، علمی و کاربردی

-

-

739،770

-

1-7

1803001000

برنامه آموزش نیروی انسانی متخصص

-

-

1،071،658

-

7

109500

سازمان اوقاف و امور خیریه

970،000

6،658،830

970،000

6،658،830

1-7

۱۷۰۱۰۷۶۰۰۱

تعمیر و تأمین تجهیزات و ماشین‌آالات

-

8،830

-

8،830

9

51

کمک به آستان‌های مقدس

-

6،650،000

-

6،650،000

7

114033

مجمع جهانی تقریب مذاهب اسلامی

913،500

1،500

886،094

1،440

1-7

1701085000

ایجاد، حمایت، اعزام و پذیرش جماعت‌های تقریبی

267،250

0

259،232

0

1-7

1708032000

توسعه فعالیت‌های خبری و تولید برنامه‌های تقریبی و به‌روزرسانی پایگاه اطلاع‌رسانی

420،000

0

407،400

0

1-7

1701081000

برگزاری کنفرانس بین‌المللی وحدت اسلامی و همایش‌های استانی و منطقه‌ای

135،000

0

130،950

0

1-7

1701087000

برگزاری دوره‌های آموزشی و توجیهی تقریب مذاهب اسلامی

60،000

0

58،200

0

1-7

1708029000

حمایت از مطالعات و پژوهش‌ها در زمینه‌های مرتبط

16،250

0

15،762

0

1-7

1701083000

حمایت از برگزاری همایش‌ها و سمینارهای علمی و تخصصی حوزه ذی‌ربط

15،000

0

14550

0

1-7

1703070000

توسعه همکاری‌های فرهنگی بین‌الملل

0

1،500

0

1،440

7

114025

شورای عالی حوزه علمیه خراسان

4،706،440

403،857

4،706،440

403،857

7

114350

ستاد امر به معروف و نهی از منکر

1،261،000

5،483

1،223،170

5،290

 

3.وضعیت تحقق اعتبارات حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف به تفکیک هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تا آذرماه سال1402

در جداول2 و 3 به‌ترتیب میزان اعتبار تخصیص ‌داده ‌شده به دستگاه‌های حوزه دین و تبلیغ تا آذرماه سال 1402 و درصد تحقق این اعتبارات از‌سوی سازمان برنامه و بودجه تا زمان مزبور، به تفکیک هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ارائه شده است.

 

جدول 2. وضعیت تحقق اعتبارات حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف به تفکیک هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تا آذرماه سال 1402 (میلیون ریال)

جدول

شماره طبقه‌بندی

عنوان

تخصیص تا آذرماه (مطابق با گزارش دستگاه)

ردیف

هزینه‌ای

تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

7

114300

سازمان تبلیغات اسلامی

9،777،840

30،000

7

114043

مجمع جهانی اهل بیت (ع)

770،200

2،500

7

114007

دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم

2،723،080

-

1-7

1701073000

برنامه ساماندهی و حمایت از فعالیت‌های فرهنگی، تبلیغی و ترویجی

1،400،515

-

1-7

1705043000

برنامه حمایت از تولید محتوای فرهنگی و هنری در فضای مجازی

94،843

-

1-7

1708021000

برنامه پژوهش‌های دینی، علمی و کاربردی

501،389

-

1-7

1803001000

برنامه آموزش نیروی انسانی متخصص

726،331

-

7

109500

سازمان اوقاف و امور خیریه

581،604

3،804،000

1-7

۱۷۰۱۰۷۶۰۰۱

تعمیر و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات

-

4،000

9

51

کمک به آستان‌های مقدس

-

3،800،000

7

114033

مجمع جهانی تقریب مذاهب اسلامی

592،950

0

1-7

1701085000

ایجاد، حمایت، اعزام و پذیرش جماعت‌های تقریبی

173،471

0

1-7

1708032000

توسعه فعالیت‌های خبری و تولید برنامه‌های تقریبی و به‌روزرسانی پایگاه اطلاع‌رسانی

272،620

0

1-7

1701081000

برگزاری کنفرانس بین‌المللی وحدت اسلامی و همایش‌های استانی و منطقه‌ای

87،628

0

1-7

1701087000

برگزاری دوره‌های آموزشی و توجیهی تقریب مذاهب اسلامی

38،946

0

1-7

1708029000

حمایت از مطالعات و پژوهش‌ها در زمینه‌های مرتبط

10،548

0

1-7

1701083000

حمایت از برگزاری همایش‌ها و سمینارهای علمی و تخصصی حوزه ذی‌ربط

9،737

0

1-7

1703070000

توسعه همکاری‌های فرهنگی بین‌الملل

0

0

7

114025

شورای عالی حوزه علمیه خراسان

2،136،600

74،049

7

114350

ستاد امر به معروف و نهی از منکر

640.000

2،250

 

جدول3. درصد تحقق اعتبارات حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف به تفکیک هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تا آذرماه سال 1402

جدول

شماره طبقه‌بندی

عنوان دستگاه/ ردیف مصرفی بودجه

درصد تحقق تا آذرماه سال1402

هزینه‌ای

تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

7

114300

سازمان تبلیغات اسلامی

64.74

21.05

7

114043

مجمع جهانی اهل بیت (ع)

51

50

7

114007

دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم

67.77

-

1-7

1701073000

برنامه ساماندهی و حمایت از فعالیت‌های فرهنگی، تبلیغی و ترویجی

67.77

-

1-7

1705043000

برنامه حمایت از تولید محتوای فرهنگی و هنری در فضای مجازی

67.77

-

1-7

1708021000

برنامه پژوهش‌های دینی، علمی و کاربردی

67.77

-

1-7

1803001000

برنامه آموزش نیروی انسانی متخصص

67.77

-

7

109500

سازمان اوقاف و امور خیریه

59.95

57.12

1-7

۱۷۰۱۰۷۶۰۰۱

تعمیر و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات

-

45.3

9

51

کمک به آستان‌های مقدس

-

57.14

7

114033

مجمع جهانی تقریب مذاهب اسلامی

66.91

0

1-7

1701085000

ایجاد، حمایت، اعزام و پذیرش جماعت‌های تقریبی

68.77

0

1-7

1708032000

توسعه فعالیت‌های خبری و تولید برنامه‌های تقریبی و به‌روزرسانی پایگاه اطلاع‌رسانی

66.91

0

1-7

1701081000

برگزاری کنفرانس بین‌المللی وحدت اسلامی و همایش‌های استانی و منطقه‌ای

66.91

0

1-7

1701087000

برگزاری دوره‌های آموزشی و توجیهی تقریب مذاهب اسلامی

66.91

0

1-7

1708029000

حمایت از مطالعات و پژوهش‌ها در زمینه‌های مرتبط

66.92

0

1-7

1701083000

حمایت از برگزاری همایش‌ها و سمینارهای علمی و تخصصی حوزه ذی‌ربط

66.92

0

1-7

1703070000

توسعه همکاری‌های فرهنگی بین‌الملل

0

0

7

114025

شورای عالی حوزه علمیه خراسان

45.39

18.33

7

114350

ستاد امر به معروف و نهی از منکر

52.32

42.53

 

 

میانگین

58.29

31.5

 

مطابق با جداول بالا، به‌طور میانگین تنها حدود 58 درصد از اعتبارات هزینه‌ای و حدود 31 درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برای دستگاه‌های حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف تحقق یافته است و این امر نشان‌دهنده آن است که دستگاه‌های حوزه دین و تبلیغ با مشکل جدی عدم تخصیص کامل اعتبارات مصوب قانون بودجه روبه‌رو هستند. موضوعی که عملاً باعث شده، در برخی از موارد مانند اعتبارات پیش‌بینی‌ شده تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برای دستگاهی مانند مجمع جهانی تقریب مذاهب اسلامی تا آذرماه سال 1402 به هیچ میزان تحققی نداشته باشد. موضوعی که منجر به افزایش بیش از پیش مشکلات و موانع تحقق هر‌یک از عناوین مذکور شده و بر چالش‌های موجود این حوزه می‌افزاید.

 

4.آسیب‌شناسی عملکرد قانون بودجه سال 1402 در حوزه سازمان‌های دینی و تبلیغی کشور

در ادامه، مبتنی‌بر آسیب‌شناسی حاصل از بررسی‌های انجام‌ شده به اهم علل عدم تحقق و یا تحقق ناقص اعتبارات منظور در قانون بودجه سال 1402 برای دستگاه‌های حوزه دین و تبلیغ پرداخته خواهد شد.

 

4-1. عدم تحقق بند «هـ» تبصره «9» قانون بودجه سال 1402 در حوزه دین و تبلیغ

بنابر بند «هـ» تبصره «9» قانون بودجه سال [2]1402، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت موظفند 1% از هزینه‌های خود را صرف «هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی از قبیل موضوعات قرآنی و ...» نمایند. براساس گزارش‌های دریافت ‌شده از دستگاه‌های حوزه دین و تبلیغ و همچنین بنا به گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور، می‌توان گفت که این اعتبارات از جانب دستگاه‌های مکلف ‌شده در قانون، تخصیص داده نشده و هیچ‌گونه اعتباری ناظر به بند حاضر توسط دستگاه‌های مربوطه، در سال جاری دریافت نشده است.[3] لذا به‌طور‌کلی می‌توان گفت که مکلف‌ کردن سازمان‌های مزبور جهت تخصیص 1% از بودجه خود به حوزه مورد نظر، کمکی به گسترش و ارتقای فرهنگ دینداری جامعه نکرده است. به‌علاوه اینکه در نظر گرفتن چنین اعتباراتی که تجارب گذشته حاکی از عدم تحقق آنها در زمان اجرایی‌سازی قانون بودجه است، علاوه‌بر طفیلی ‌نمودن حوزه دین و فرهنگ نسبت به دیگر حوزه‌ها، این تصور را برای سیاستگذاران و قانونگذاران به‌وجود می‌آورد که اعتبارات لازم جهت انجام وظایف دستگاه‌های حوزه دین و تبلیغ در قانون تأمین شده و طبیعتاً این دستگاه‌ها باید مطابق با آن در حوزه مربوط به خود عملکرد داشته باشند، حال آنکه همان‌طور که بیان شد، گزارش‌های دریافت‌ شده حاکی از آن است که در عمل این ماده هیچ‌گونه عملکردی نداشته است. در‌حالی‌که براساس بند «31» بخش «امکانات» اصول سیاست فرهنگی کشور، مصوب 1371/06/02 شورای عالی انقلاب فرهنگی، نظام بودجه‌ریزی در حوزه فرهنگ، دین و تبلیغ باید متضمن حفظ جایگاه مناسب برای بخش حاضر در نظام بودجه‌ریزی کشور بوده و تخصیص اعتبارات به‌نحوی باشد که ثبات مالی لازم برای برنامه‌ریزی ‌درازمدت فراهم شود و فعالیت‌ها و برنامه‌های فرهنگی تابع تغییرات بودجه جاری کشور نباشد [۲].

 

4-2. کُند شدن فرایندهای دیوان‌سالارانه میان سازمانهای حوزه دین و تبلیغ و سازمان برنامه و بودجه به علت ساختار جدید قانون بودجه و اصلی و فرعی ‌نمودن سازمانها

در ساختار برنامه‌ریزی بودجه سال 1402، سازمان‌ها به دو دسته اصلی و فرعی تقسیم شده‌اند. در این شیوه از برنامه‌ریزی توسط سازمان برنامه و بودجه کشور، سازمان‌های فرعی مکلفند که موافقت‌نامه‌های خود را ابتدا به تأیید سازمان اصلی برسانند. در‌واقع سازمان‌های اصلی حلقه وصل سازمان‌های فرعی با سازمان برنامه و بودجه به حساب می‌آیند.

به اذعان مسئولین مربوطه در دستگاه‌های حوزه دین و تبلیغ،[4] این شیوه از مدیریت سازمان‌ها بر فرایندهای اداری و دیوان‌سالارانه مرتبط با بودجه افزوده است. به‌نحوی‌که در گذشته هر سازمان به شکلی جداگانه با سازمان برنامه و بودجه ارتباط داشت، اما در حال حاضر علاوه‌بر ارتباط با سازمان برنامه و بودجه، این سازمان‌ها ناچارند تا با سازمان اصلی خود مرتبط شوند. مضاف آنکه، سازمان‌های اصلی به‌واسطه حلقه وصل ‌بودنشان، با رشد فرایندها و گزارش‌های اداری مواجه شده‌اند و همین امر سبب شده تا ارتباط میان همه سازمان‌ها با سازمان برنامه و بودجه کُندتر از گذشته شود. نکته دیگر آن که بسیاری از سازمان‌های فرعی بیم آن را دارند که در ادامه، سازمان‌های اصلی آنها در تأیید برنامه‌ها و موافقت‌نامه‌های ایشان همراهی لازم را نداشته باشند. به‌عبارت‌دیگر، این سازمان‌ها معتقدند در ساختار اصلی این اجازه و امکان برای سازمان‌های اصلی وجود دارد تا در تخصیص بودجه و برنامه‌های ایشان دخالت نمایند. اگرچه که تا‌کنون هیچ گزارشی از این آسیب حاصل نیامده، اما تشریح محدوده اختیارات سازمان‌های اصلی از خواسته‌های تمامی سازمان‌ها است. 

 

4-3. عدم شفافیت در شاخص‌های تخصیص بودجه سازمان‌های دینی و تبلیغی

کارشناسان و فعالان عرصه دین و تبلیغ معتقدند که فقدان شفافیت در نحوه تعیین اعتبارات مصوب برای سازمان‌های دینی و تبلیغی سبب شده است تا به برخی از سازمان‌ها اعتبارات مورد نیاز جهت انجام وظایف خود تخصیص نیابد و این امر موجب کاستن از میزان کارآمدی و اثرگذاری آنها شده است.[5] توزیع بودجه متناسب با وظایف محوله به سازمان‌ها، امکان دریافت گزارش‌های جزئی و ارزیابی عملکرد مؤثر را فراهم می‌سازد که این امر از بنیادی‌ترین اقتضائات سیاستگذاری و برنامه‌ریزی است.

 

4-4. هزینه شدن بخش قابل‌توجهی از بودجه سازمانهای دینی و تبلیغی جهت جبران خدمات کارکنان به‌دلایلی مانند عدم رشد متناسب بودجه دستگاه‌ها همگام با تورم سالیانه

در قانون برنامه بودجه سال 1402، سهم فصل فرهنگ در کل بودجه کشور حدود 2% پیش‌بینی شده بود [1] فارغ از مشکلات کمبود اعتبارات این عرصه، غالب سازمان‎های دینی و تبلیغی اذعان دارند[6] که مجبورند هر‌ساله درصد قابل‌توجهی از اعتبارات خود را صرف جبران خدمات کارکنان نمایند. غالب سازمان‌های دینی و تبلیغی بیش از 50% از اعتبارات تخصیصی خود را- که حدود 80% از بودجه مصوب آنها در قانون بودجه 1402 است- صرف حقوق و دستمزد نیروی انسانی می‌کنند و باقی‌مانده اعتبارات توانایی پوشش‌ دادن برنامه‌های مصوب را ندارد. مضاف آنکه با افزایش تورم، درصد مرتبط با حقوق و دستمزد رفته‌رفته بیشتر می‌شود و بر‌عکس این نسبت، سهم اعتبارات برنامه‌ای کاهش می‌یابد و این به‌معنای اُفت عملکرد و اثرگذاری این سازمان‌هاست.

 

5. نتیجه‌گیری

بررسی وضعیت تخصیص اعتبارات بودجه سال 1402 دستگاه‌های حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف نشان می‌دهد که بنا به عللی مانند عدم تحقق بند «هـ» تبصره «9» قانون بودجه سال 1402 و هزینه ‌شدن بخش قابل‌توجهی از بودجه سازمان‌های دینی جهت جبران خدمات کارکنان به‌دلایلی مانند عدم رشد متناسب بودجه دستگاه‌ها همگام با تورم سالیانه، تا آذرماه سال1402، به‌طور میانگین فقط حدود 58 درصد از اعتبارات هزینه‌ای و حدود 31 درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این دستگاه‌ها محقق شده است. در این بین برخی از حوزه‌ها مانند اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای ابلاغی برای مجمع جهانی تقریب مذاهب اسلامی فاقد هر‌گونه تخصیص بوده است. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که تخصیص اعتبارات و اقدامات مرتبط با بندهای تبصره‌های بودجه سال 1402 مربوط به حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف عملکردی مطلوب نداشته و اقدامات پیش‌رو و پیش‌بینی ‌شده دستگاه‌های مربوطه را با بحران روبه‌رو خواهد کرد.

 

 

گزیده سیاستی

در 9‌ماهه نخست سال 1402 به‌طور میانگین حدود 58 درصد از اعتبارات هزینه‌ای و حدود 31 درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های دستگاه‌های حوزه دین و تبلیغ تحقق یافته است. دو علت مهم در این رابطه عبارتند از: عدم تحقق بند «هـ» تبصره«9» قانون بودجه 1402 و هزینه‌‌شدن بخش قابل‌توجهی از بودجه این دستگاه‌ها جهت جبران خدمات کارکنان به‌دلایلی مانند عدم رشد متناسب بودجه دستگاه‌ها همگام با تورم.