نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر ارشد گروه توسعه و برنامه ریزی دفتر اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
بی تردید برنامه ریزی و تدوین بایسته سند برنامه توسعه یکی از مهم ترین ابزارهای نظام تدبیر به منظور اداره خردورزانه امور و اجتناب از رفتارهای ناهماهنگ، متعارض، سلیقه ای و فاقد مبناست. ازسوی دیگر به نظر می رسد نظام برنامه ریزی با همین سطح موجود هم می تواند از ظرفیت های خود به یک سلسله از اصول پایه و راهگشای حداقلی پایبندی نشان داده و به پیشبرد امور کشور کمک کند. به عبارت دیگر درصورتی که کارکرد تمامی ارکان نظام برنامه ریزی واکاوی شده و اقدامات بایسته ای در زمینه اصلاح و تقویت آنها صورت پذیرد، می توان انتظار داشت درنهایت دستاوردهای مطلوب و اثربخش توسعه ای ظاهر شوند. مجلس شورای اسلامی نیز به عنوان بخش بسیار مهم در نظام برنامه ریزی و رکن تصویب کننده برنامه های توسعه از این قاعده مستثنا نیست. لذا در بررسی حاضر پیشنهاد «دوشوری شدن بررسی لایحه برنامه» در راستای بهینه سازی فرایند تصویب برنامه های توسعه و ارتقای اثربخشی مجلس شورای اسلامی در نظام برنامه ریزی کشور ارائه شده است.
موضوعات
1.واکاوی فرایند تصویب برنامههای توسعه در مجلس شورای اسلامی مبتنیبر قانون آییننامه داخلی مجلس
براساس ماده (180) قانون آییننامه داخلی، نمایندگان محترم مجلس باید از زمان چاپ و توزیع لایحه برنامه ظرف مدت پنج روز (بدون احتساب ایام تعطیل) پیشنهادهای خود در مورد کلیات و جزییات برنامه را به کمیسیون تخصصی ذیربط ارائه کنند. کمیسیونهای تخصصی نیز مکلفند حداکثر ۱۰روز پس از چاپ و توزیع لایحه نسبت به بررسی مفاد برنامه شامل: مواد، تبصرهها، جداول، ضمائم و پیشنهادهای نمایندگان اقدام و گزارش خود را به کمیسیون تلفیق رسیدگیکننده تقدیم کنند.
در ادامه کمیسیون تلفیق موظف است به گزارشهای کمیسیونهای تخصصی و کلیات و جزییات برنامه و پیشنهادهای نمایندگان حداکثر ظرف سه هفته رسیدگی و گزارش نهایی خود را به مجلس ارائه کند و گزارش مسکوتماندن پذیرفته نیست. چنانچه گزارش کمیسیون تلفیق مبنیبر رد کلیات لایحه باشد و در مجلس نیز کلیات لایحه به تصویب نرسد، موضوع به دولت اعلام میشود تا حداکثر ظرف مدت یک ماه لایحه را اصلاح و به مجلس ارائه کند و اگر کلیات لایحه به تصویب مجلس برسد، به کمیسیون تلفیق اعاده میشود تا ظرف مدت پانزده روز گزارش جدید را به مجلس تقدیم کند.
بررسی فرایند فوق نشان میدهد بهدلیل تکشوری بودن لایحه برنامه، احتمال دارد پس از صرف زمان قابل ملاحظهای از کمیسیونهای تخصصی و کمیسیون تلفیق جهت بررسی مواد و تبصرهها، ضمائم و سایر موارد مرتبط با لایحه برنامه، اتفاقنظر بر رد کلیات باشد و عملاً نتیجهای که مقدور بود با اتخاذ فرایند بررسی دوشوری لایحه برنامه و طی یک جلسه حاصل شود، با صرف مدت زمانی حداقل معادل یک ماه صورت گرفته است.
نمودار زیر این مسئله را به خوبی تبیین کرده است:
نمودار خطزمانی تصویب لایحه برنامه تکشوری در مجلس شورای اسلامی از ابتدا تا پایان کار کمیسیون تلفیق
همانطور که مشاهده میشود درحال حاضر و با تکشوری بودن لایحه برنامه، حداقل نزدیک به یکماه از زمان مجلس شورای اسلامی صرف بررسی لایحهای خواهد شد که ممکن است کلیات آن رد شده و مجدداً برای اصلاح به دولت بازگردانده شود. لازم به توجه است براساس بند «ز» ماده (180) قانون آییننامه داخلی مجلس این مدت زمان میتواند با تصویب هیئت رئیسه تا دو برابر نیز افزایش یابد.
تجربه برنامه ششم توسعه حکایت از آن دارد که کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه، لایحه برنامه را ابتدا در چهار کارگروه تخصصی «اقتصادی و زیربنایی»، «امور عمومی»، «اجتماعی- فرهنگی» و «امنیت، دفاعی و سیاست خارجی» مورد بررسی قرار داد و پس از برگزاری 45 جلسه در کمیسیون یادشده از تاریخ 1395/۰5/26 لغایت 1395/۰9/23 با اضافه کردن برخی پیشنهادهای ارائهشده توسط کمیسیونهای تخصصی، کارگروههای فوق و نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق، ضمن اعمال اصلاحات و الحاقات بسیار زیاد نسبت به لایحه دولت، عنوان لایحه یادشده را نیز به «لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1396 لغایت 1400)» تغییر داد. درنهایت پس از تصویب لایحه مذکور توسط کمیسیون تلفیق در تاریخ 1395/۰9/23 مصوبات این کمیسیون در قالب 144 ماده و 17 جدول در تاریخ 1395/۰9/27 تقدیم هیئت رئیسه مجلس شد [1].
تجربه برنامه ششم نیز مؤید این مطلب است که در فرایند تکشوری بودن بررسی لایحه برنامه ضمن صرف وقت زیاد (حدود 4 ماه) در کمیسیونهای تخصصی و کمیسیون تلفیق، درنهایت عملاً تغییرات محتوایی قابلتوجهی نیز در لایحه تقدیمی دولت (توسط کمیسیونهای تخصصی و کمیسیون تلفیق) ایجاد میشود که فرایند اخذ رأی برای رد یا تأیید کلیات لایحه را دشوار خواهد ساخت.
همچنین ادلههای ارائه شده در ارتباط با تجربه دوشوری شدن بررسی لایحه بودجه نیز در اینجا میتواند موضوعیت داشته باشد [2]. در بررسیهای انجام شده پیرامون پیشنهاد دوشوری شدن تصویب لایحه بودجه در کشور، چه از منظر تجربه سایر کشورها و چه از منظر واکاوی رویههای جاری داخلی نشان داده شده، درصورتی که مجلس بهدنبال افزایش تأثیرگذاری بر جهتگیریهای اصلی بودجه باشد، باید تصمیم خود درباره کلیات بودجه (رد یا تأیید) را زودتر به دولت اعلام کند و این مهم از مسیر دوشوری شدن لایحه بودجه امکانپذیر است [3].
2.جمعبندی و پیشنهادها
براساس مطالب تبیین شده درحال حاضر لایحه برنامه تکشوری بوده، لذا ابتدا توسط نمایندگان مجلس و کمیسیونهای تخصصی مورد بررسی قرار گرفته و نظرهای نمایندگان و گزارشهای کمیسیونهای تخصصی برای کمیسیون تلفیق ارسال میشود. در ادامه کمیسیون تلفیق نیز کلیات و جزییات لایحه، گزارشهای کمیسیونهای تخصصی و نمایندگان را مورد بررسی قرار داده و گزارش خود را تقدیم صحن مجلس میکند. در صحن مجلس ابتدا کلیات به رأی گذاشته میشود و در صورت رد کلیات، لایحه برای اصلاح و بازنگری به دولت بازگردانده شده و در صورت تصویب کلیات جزییات لایحه و گزارش تلفیق بررسی میشود.
فرایند مذکور از ابتدا تا پایان کار کمیسیون تلفیق، مستلزم صرف زمان حداقل یکماهه بوده که امکان افزایش آن تا دوبرابر نیز وجود خواهد داشت. ازسوی دیگر ورود محتوایی به مواد لایحه برنامه در کمیسیونهای تخصصی و کمیسیون تلفیق و الحاق مواد متعدد میتواند اخذ رأی برای رد یا تأیید کلیات لایحه را دشوار سازد.
این درحالی است که در صورت اصلاح قانون آییننامه داخلی مجلس و دوشوری شدن بررسی و تصویب لایحه برنامه، کلیات لایحه ابتدا میتواند براساس مؤلفههایی نظیر: ضرورت وجود جدول منابع و مصارف، شاخصهای کمّی برای متغیرهای کلان و مهم، توجه به عناصر کلیدی در سیاستهای کلی ابلاغی توسط مقام معظم رهبری و ... در صحن مجلس به رأی گذاشته شود و در صورت تصویب کلیات فرایند بررسیها در کمیسیونهای تخصصی و مجلس آغاز شود.
لازم به توجه است پیشنهاد اصلاحی ارائه شده از مزایایی مانند: 1. جلوگیری از دوبارهکاری و صرفهجویی در وقت کمیسیونهای تخصصی و کمیسیون تلفیق و 2. آگاهی دولت بهعنوان تدوینکننده لایحه برنامه از مؤلفههای مورد نظر مجلس جهت تصویب کلیات و تلاش برای ارائه لایحه با استانداردهای مورد نظر مجلس، برخوردار خواهد بود.