اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه موافقت نامه دوجانبه در زمینه کمک متقابل اداری در امور گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا»

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسنده

پژوهشگر گروه بازرگانی دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

در این گزارش به موضوع، اهداف و پیشینه قانونی موافقت نامه های کمک متقابل در امور گمرکی، روابط تجاری ایران و جمهوری ونزوئلا، نکاتی در خصوص کلیات مفاد موافقت نامه، فرایند تصویب موافقت نامه ها و اثربخشی آنها اشاره شده است. همچنین در انتها به ابهامات حقوقی موافقت نامه مزبور پرداخته شده و نتیجه گیری ارائه شده است.

موضوعات

خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

هدف از تهیه این گزارش بررسی اثربخشی انعقاد موافقت‌نامه دوجانبه در امور گمرکی بین ایران و ونزوئلا می‌باشد. از بررسی کلیات این لایحه و اهداف مندرج در مقدمه لایحه مشخص است که هدف اصلی این لایحه گسترش تجارت سالم در روابط اقتصادی دو کشور و ... است که طی سال‌های اخیر در قالب انعقاد موافقت‌نامه‌های مشابه با سایر کشورها پیگیری شده ‌است.

 

نقاط قوت و ضعف طرح یا لایحه

بررسی اجمالی حجم تجارت ایران با کشور بولیواری ونزوئلا حاکی از آن است که از پتانسیل موافقت‌نامه‌های پیشین با این کشور، استفاده کارآمدی صورت نگرفته ‌است. به‌عبارت‌دیگر انعقاد موافقت‌نامه‌های دو یا چندجانبه به‌تنهایی محرک لازم برای افزایش حجم تجارت بین دو کشور محسوب نمی‌شود و لازم است به بحث‌های کارشناسی از‌جمله درجه اکمال تجاری، شاخص‌های پتانسیل و شدت تجاری، حجم تجارت میان دو کشور و ... نیز توجه شود. درمجموع انعقاد این‌گونه توافقات زمانی می‌تواند در توسعه تجارت خارجی کشور نقش و سهم عمده‌ای داشته‌ باشد که منجر به تغییری در ساختار تجاری کشور شود، در غیر این صورت چندان فایده‌ای برای کشور ندارد.

پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

در صورت تصمیم مجلس شورای اسلامی به تصویب این موافقت‌نامه، محتوای ماده‌واحده مورد تأیید بوده و در صورت اجرایی‌شدن  می‌تواند تا حدودی به ارتقای نظام بازرگانی دوجانبه منجر شده و ازاین‌رو تصویب آن پس از رفع ابهامات و اعمال اصلاحات پیشنهاد شده در تبصره آن قابل توصیه است.

 

مقدمه

انعقاد موافقت‌نامه‌های دوجانبه، موافقت‌نامه‌های منطقه‌ای و موافقت‌نامه‌های چندجانبه، از‌جمله ابزارهای مهم در توسعه روابط میان کشورها از طریق ثبات در مقررات و ایجاد اعتماد میان فعالان اقتصادی طرفین است که موجب ایجاد زمینه‌های لازم برای تقویت همکاری‌ها و جلب‌اعتماد سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی می‌شود.

لایحه «موافقت‌نامه دوجانبه در زمینه کمک متقابل اداری در امور گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا» نیز یکی از توافق‌نامه‌های دوجانبه است که در مقدمه آن به مواردی از‌جمله توسعه تجاری و ثمربخش بودن استقرار یک بستر قانونی مناسب جهت گسترش تجارت سالم بین اتباع دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا به‌منظور ایجاد تسهیلات مناسب در روابط اقتصادی بین دو کشور و در راستای ارزیابی دقیق حقوق گمرکی، مالیات‌ها و سایر عوارض و هزینه‌ها در مورد کالاهای وارداتی و صادراتی و حصول اطمینان از اجرای صحیح اقدامات مربوط به ممنوعیت، محدودیت و ... اشاره شده ‌است.

گفتنی است این لایحه در جلسه مورخ 1402/07/5 به تصویب هیئت وزیران رسیده و در تاریخ 1402/۰۸/16 در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده ‌است.

 

1.موضوع لایحه

لایحه موافقت‌نامه حاضر ضمن ارائه یک مقدمه، شامل یک ماده‌واحده و 27 ماده به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده ‌است. در این لایحه پس از مقدمه به مواردی از قبیل تعاریف، دامنه شمول، اطلاعات مربوط به اعمال و اجرای قوانین و تخلفات گمرکی، اطلاعات برای ارزیابی حقوق گمرکی، سود بازرگانی و ... اشاره شده ‌است.

 

2.پیشینه قانونی موافقت‌نامه‌های کمک متقابل در امور گمرکی

از بررسی کلیات این لایحه و اهداف مندرج در مقدمه لایحه مشخص است که هدف اصلی این لایحه گسترش تجارت سالم در روابط اقتصادی دو کشور و ... است که طی سال‌های اخیر در قالب انعقاد موافقت‌نامه‌های مشابه با سایر کشورها پیگیری شده ‌است. در این میان می‌توان به مواردی از‌جمله قانون موافقت‌نامه کمک متقابل اداری در امور گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران با دولت فنلاند (سال 1398)، جمهوری آذربایجان (سال 1395)، جمهوری کره (سال 1395)، فدراسیون روسیه (سال 1395)، دولت کویت (سال 1394)، دولت جمهوری سوسیالیستی نیجریه (سال 1388)، دولت جمهوری عربی سوریه (سال 1386)، دولت جمهوری دمکراتیک فدرال اتیوپی (سال 1386)، دولت جمهوری اندونزی (سال 1386)، دولت جمهوری صربستان و دولت جمهوری مونته‌نگرو (سال 1386)، دولت افغانستان (سال 1386)، دولت جمهوری آذربایجان (سال 1383)، دولت فدراسیون روسیه (سال 1379) و ... اشاره کرد. بنابراین دولت‌ها طی سال‌های گذشته از این ابزار به‌طور مستمر استفاده کرده‌اند و لایحه حاضر نیز قصد انعقاد توافق‌نامه مشابهی با کشور بولیواری ونزوئلا را دارد.

 

3.نگاهی به روابط تجاری ایران و جمهوری بولیواری ونزوئلا

بررسی‌های این گزارش نشان‌ می‌دهد روابط تجاری ایران و جمهوری بولیواری ونزوئلا طی سال‌های گذشته محدود به موافقت‌نامه جاری نبوده به‌طوری‌که می‌توان در سال‌های گذشته به قانون موافقت‌نامه سرویس‌های هوایی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا مصوب 1386، قانون موافقت‌نامه اقتصادی تکمیلی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا مصوب 1385، قانون موافقت‌نامه اجتناب از اخذ مالیات مضاعف در مورد مالیات‌های بر درآمد و سرمایه بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا مصوب 1384، ‌قانون موافقت‌نامه تشویق و حمایت متقابل از سرمایه‌گذاری بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا‌ مصوب 1384، قانون موافقت‌نامه بازرگانی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا مصوب 1384 و ... اشاره کرد.

 

4.نکاتی در‌خصوص کلیات مفاد موافقت‌نامه

عقد هرگونه موافقت‌نامه تجاری، بازرگانی و گمرکی با کشورهای مختلف، نیازمند یک سری مطالعات پشتیبان است. در‌خصوص لزوم عقد موافقت‌نامه‌ موضوع این لایحه موارد زیر قابل‌ ذکر است:

توجه به منطقه‌گرایی: منطقه‌گرایی جایگزین مناسبی حداقل برای کشورهای جغرافیایی نزدیک به یکدیگر، به‌خصوص برای کشورها با مبادلات اقتصادی و منافع نزدیک است. با توجه به تحولات رخ داده در کارکرد سازمان تجارت جهانی به‌نظر می‌رسد موج منطقه‌گرایی تشدید شود و بخش بزرگی از تجارت از طریق توافق‌نامه‌های منطقه‌ای انجام شود. ازاین‌رو عقد موافقت‌نامه با کشورهای هدف می‌تواند مثبت تلقی شود. با این فرض لازم است مشخص شود که کشور بولیواری ونزوئلا از‌جمله کشورهای هدف تجارت ایران است یا خیر؟!

بررسی وضعیت تجارت متقابل ایران با بولیواری ونزوئلا و ضرورت انعقاد تفاهم‌نامه: در حال حاضر حجم تجارت ایران با دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا بسیار پایین است (حدود 118 میلیون دلار در سال 1401) این در‌حالی است که حجم تجارت با این کشور طی سال‌های 1398 تا 1400 به‌ترتیب حدود 1، 17، 39 میلیون دلار بوده است. همچنین انجام تجارت با دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا در قالب موافقت‌نامه ارتقای نظام بازرگانی، نیازمند انجام مطالعاتی به‌عنوان اسناد پشتیبان در‌خصوص آن است که مشخص کند، آیا ایران با این کشور به‌دلیل اهداف دیگری تصمیم به عقد موافقت‌نامه شده ‌است.

بررسی عملکرد موافقت‌نامه‌های قبلی پیش از عقد موافقت‌نامه جدید: در‌خصوص گزارش عملکرد موافقت‌نامه‌های منعقده با کشور بولیواری ونزوئلا می‌توان گفت تاکنون بررسی جامعی از‌سوی دستگاه‌های متولی (مانند سازمان توسعه تجارت) مبنی‌بر آثار مثبت یا منفی این‌گونه توافق‌نامه‌ها بر تجارت خارجی کشور انجام و منتشر نشده است. بررسی اجمالی حجم تجاری طی سال‌های اخیر حاکی از آن است که از پتانسیل موافقت‌نامه‌های منعقده با کشور بولیواری ونزوئلا استفاده کارآمدی صورت نگرفته ‌است. بنابراین تجربه نشان‌ می‌دهد انعقاد موافقت‌نامه‌های دو یا چندجانبه به‌تنهایی محرک لازم برای افزایش حجم تجارت بین دو کشور محسوب نمی‌شود و لازم است به بحث‌های کارشناسی از‌جمله درجه اکمال تجاری، شاخص‌های پتانسیل و شدت تجاری، حجم تجارت میان دو کشور و ... نیز توجه شود.

 

5.نکاتی پیرامون فرایند تصویب موافقت‌نامه‌ها و اثربخشی آن

الف) لوایح قانونی مربوط به موافقت‌نامه‌های دو یا چندجانبه بعد از انجام هماهنگی‌های اولیه میان دولت‌های موضوع موافقت‌نامه، تهیه شده و برای تصویب به مجلس ارائه می‌شوند. توافقات اولیه دولت‌ها موجب می‌شود که اصلاح و تکمیل موافقت‌نامه‌ها در مجلس با مشکل روبه‌رو شود، زیرا برای هرگونه حک ‌و اصلاح آنها در مجلس باید مجدداً لایحه مذکور به دولت عودت داده شده و اصلاحات پیشنهادی با کشورهای طرف قرارداد مطرح شده و در صورت توافق مجدداً به‌صورت لایحه به مجلس بازگردد. البته محتمل است که تغییرات از‌سوی دولت طرف مذاکره پذیرفته نشده و تصویب موافقت‌نامه با بن‌بست مواجه شود. به همین دلیل معمولاً در بررسی لوایح مرتبط با موافقت‌نامه‌ها از پرداختن به مسائل فنی کوچک و جزئی پرهیز شده و تنها در‌صورتی‌که موافقت‌نامه دارای ابهام‌های اساسی باشد و به چالش احتمالی در مناسبات تجاری یا مقررات داخلی منجر شود مجلس به اصلاح یا رد آن اقدام می‌کند.

ب) در‌خصوص موافقت‌نامه‌های بین‌المللی مجلس شورای اسلامی دو نقش را ایفا می‌کند اول قانونگذاری بر‌اساس اصول هفتادوهفتم و یکصدوبیست‌وپنجم و دوم نظارت بر انعقاد توافق‌های بین‌المللی و مراحل اجرای آن به‌استناد اصول هفتادوششم و هشتادوهشتم و هشتادونهم قانون اساسی. با توجه به روند به سرانجام رسیدن این موافقت‌نامه‌ها بررسی‌ها حاکی از آن است که نوع نظارت مجلس در این توافقات کارآمد نیست. به‌عبارت‌دیگر تاکنون ده‌ها موافقت‌نامه در قالب‌های متفاوت میان ایران و کشورهای مختلف منعقد و مجلس محترم تصویب کرده است، ولی گزارشی مبنی‌بر ارائه عملکرد و اثربخشی این موافقت‌نامه‌ها از طرف وزارت امور خارجه و دیگر وزارتخانه‌های تخصصی به مجلس ارائه نشده است. بنابراین لازم است مجلس جهت ایفای صحیح وظایف قانونی خود در راستای اصل هفتادویکم قانون اساسی قواعد و چارچوب‌های لازم برای انعقاد توافق‌های بین‌المللی را تصویب کند. این در‌حالی است که اکنون این نقش را قوه‌ مجریه با تصویب آیین‌نامه چگونگی تنظیم و انعقاد توافق‌های بین‌المللی مصوب ۱۳۷۱ به‌جای مجلس شورای اسلامی ایفا کرده است. بنابراین لازم است مجلس در راستای ایفای صلاحیت‌های ذاتی خود و تبیین نقشه راه قوه ‌مجریه، این آیین‌نامه را با اعمال اصلاحات لازم به قانون تبدیل کند.

ج) شرایط کنونی حاکم بر موافقت‌نامه‌های دو یا چندجانبه مبنی‌بر تعدد موافقت‌نامه‌ها توأم با عدم نظارت در‌خصوص نحوه عملکرد و میزان اثربخشی آنها را می‌توان ناشی از مشخص نبودن اولویت‌های صنعتی و تجاری کشور در نسبت با فضای بین‌الملل، عدم ثبات استراتژی کشور در انتخاب کشورهای طرف همکاری و تأثیر بالای روابط سیاسی بر روابط تجاری و اقتصادی کشور دانست.

د) در کشورهای بزرگ معمولاً سال‌ها برای حصول توافقات و اجرای آنها زمان صرف می‌شود این در‌حالی است که دانش موجود در کشور برای طراحی قراردادها و موافقت‌نامه‌ها مطلوب نیست.

 

6.نکات حقوقی در‌خصوص مواد موافقت‌نامه

1. هرچند مقدمه موافقت‌نامه اثر الزامی ندارد؛ اما دارای اثر تفسیری است. ازاین‌رو در پاراگراف یکی مانده به پایان مقدمه به‌صورت مطلق به «معاهدات بین‌المللی حاوی ممنوعیت‌ها، محدودیت‌ها و اقدامات ویژه» اشاره شده ‌است می‌تواند محل ایراد قرار گیرد. به‌این‌ترتیب که باید آن دسته از معاهدات مورد توجه باشند که هر دو طرف به آن ملحق بوده و برای آنان لازم‌الاجرا باشد.

2. در ذیل بند «ت» ماده (۱) تحت‌عنوان «تخلف گمرکی»، این تعبیر به این شکل تعریف شده ‌است: «یعنی هرگونه نقض یا مبادرت به نقض قوانین گمرکی» این در‌حالی است که در متن انگلیسی از تعبیر «Violation Or Attempted Violation» استفاده شده ‌است که معادل دقیق حقوقی آن عبارت است از «نقض یا شروع به نقض». با توجه به آنکه شروع به برخی از نقض‌های قانون خود به‌صورت مستقل جرم‌انگاری یا تخلف‌انگاری شده‌ است؛ لذا لازم است تا این تعبیر به‌صورت صحیح استفاده شود.

3. پیشنهاد می‌شود تبصره ذیل ماده‌واحده به‌شکل زیر اصلاح شود: «تبصره: رعایت اصول (77‌، 125 و 139) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اجرای این موافقت‌نامه الزامی می‌باشد».

 

7.نتیجه‌گیری

در بررسی و تصویب این موافقت‌نامه لازم است به آثار و نتایج عملی و ملموس آن بر افزایش سطح تجارت با دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا توجه کرد. بررسی اجمالی حجم تجارت ایران با کشور بولیواری ونزوئلا حاکی از آن است که از پتانسیل موافقت‌نامه‌های پیشین با این کشور، استفاده کارآمدی صورت نگرفته ‌است. به‌عبارت‌دیگر انعقاد موافقت‌نامه‌های دو یا چندجانبه به‌تنهایی محرک لازم برای افزایش حجم تجارت بین دو کشور محسوب نمی‌شود و لازم است به بحث‌های کارشناسی از‌جمله درجه اکمال تجاری، شاخص‌های پتانسیل و شدت تجاری، حجم تجارت میان دو کشور و ... نیز توجه شود. درمجموع انعقاد این‌گونه توافقات زمانی می‌تواند در توسعه تجارت خارجی کشور نقش و سهم عمده‌ای داشته‌ باشد که منجر به تغییری در ساختار تجاری کشور شود، در غیر این صورت چندان فایده‌ای برای کشور ندارد. به هر حال در صورت تصمیم مجلس شورای اسلامی به تصویب این موافقت‌نامه محتوای ماده‌واحده مورد تأیید بوده و در صورت اجرایی ‌شدن می‌تواند تا حدودی به ارتقای نظام بازرگانی دوجانبه منجر شده و ازاین‌رو تصویب آن پس از رفع ابهامات و اعمال اصلاحات پیشنهاد شده قابل توصیه است.

 

 

جدول 1. خلاصه اظهارنظر کارشناسی راجع به مادهواحده و تبصره لایحه

ارجاع به کمیسیون

موافق بهشرط اصلاح

مخالف

موافق

شماره ماده

 

 

 

ü                     

ماده‌واحده

 

ü                   

 

 

 

تبصره

 

 

جدول 2. اظهار‌نظر کارشناسی راجع به ماده‌واحده و تبصره لایحه

ماده تبصره

موافق

مخالف

موافق بهشرط اصلاح

ارجاع به کمیسیون

اظهارنظر کارشناسی

متن اصلاحی

ماده‌واحده

موافقت‌نامه دوجانبه در زمینه کمک متقابل اداری در امور گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا، مشتمل بر یک مقدمه و بیست‌و‌هفت ماده به شرح پیوست، تصویب و اجازه مبادله اسناد آن داده‌ می‌شود.

ü                   

 

 

 

 

در کنار متن اصلی موافقت‌نامه که امکان اصلاح آن وجود ندارد، باید اهداف، تقسیم‌کار بین‌دستگاهی، چشم‌انداز و تأثیرات کمّی‌و‌کیفی امضای چنین موافقت‌نامه‌هایی، پیوست لایحه باشد تا مجلس شورای اسلامی امکان نظارت بر عملکرد دولت را داشته ‌باشد.

 

تبصره

در اجرای این موافقت‌نامه رعایت اصل یکصد‌و‌سی‌و‌نهم (139) قانون اساسی ج.ا. ایران الزامی است.

 

 

ü                   

 

 

رعایت اصول (77، 125و 139) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اجرای این موافقت‌نامه الزامی می‌باشد.

در اجرای این موافقت‌نامه رعایت اصول (77، 125و ۱۳۹) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اجرای این موافقت‌نامه الزامی می‌باشد.

 

 

  1. « لایحه موافقت‌نامه دوجانبه در زمینه کمک متقابل اداری در امور گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری بولیواری ونزوئلا »، شماره ثبت 940، مصوب مورخ 1402/07/5 هیئت وزیران و مصوب 1402/۰۸/16 مجلس شورای اسلامی.
  2. آمار متخذه از گمرک ج.ا.ایران به نشانی وبگاه: https://irica.ir.