بررسی لایحه بودجه سال 1403 کل کشور: ارزیابی تبصره ها ی «1»، «3» و «4»

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسندگان

1 کارشناس گروه بودجه دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

2 مدیر گروه بودجه دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

3 مدیر گروه حقوق اقتصادی دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

براساس بررسی های انجام شده در رابطه با تبصره های «۱» ، «۳» و «۴» برخی احکام لایحه بودجه سال۱۴۰۳ مشابه احکام سال های قبلی بوده و مجدداً تکرار شده است. نکته قابل توجه آنکه در برخی احکام علیرغم عملکرد بسیار پایین بند همچون ظرفیت انتشار اوراق بدهی شرکت های دولتی و شهرداری ها، همچنان این احکام بدون تغییر معناداری درج شده اند و نشان می دهد آسیب شناسی دقیقی از دلایل عملکرد ضعیف این بندها صورت نگرفته و صرفاً احکام سابق تکرار شده است. برخی از احکام نیز نیازمند تدوین لایحه و قانون دائمی بوده که این مسیر طی نشده و همچنان این احکام در لایحه تکرار شده اند. احکام ناظر به انتشار اوراق مالی دولت و روش های عرضه اوراق دولتی از این جنس می باشند. درخصوص رابطه مالی دولت و صندوق توسعه ملی با درآمدهای نفتی نیز برخلاف سیاست های کلی برنامه ششم که تکلیف کرده بود سهم صندوق سالانه ۲ درصد افزایش یابد و در سال ۱۴۰۳ به ۴۴ درصد برسد، اما همچنان در لایحه سهم صندوق ۴۰ درصد باقی مانده است.
از منظر شفافیت برخی احکام قابلیت رصدپذیری و شفافیت عملکرد مالی دولت را کاهش داده و اجرای قانون بودجه را مبهم می کنند. به عنوان مثال حکم بند «الف» تبصره«۳» مبنی بر تأمین و پرداخت حقوق و مزایای اجتناب ناپذیر کارکنان و بازنشستگان لشکری و کشوری و همچنین مستمری های خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور و یارانه نقدی و معیشتی خانوارها از تمامی ردیف های هزینه ای مصوب این قانون و همچنین حکم بند «پ» تبصره «۴» مبنی بر تهاتر و معاوضه فرآورده های نفتی همنام و غیرهمنام اعم از وارداتی و داخلی موجب کاهش شفافیت بودجه می شوند و لازم است این احکام اصلاح شوند.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

تقارن تصویب برنامه هفتم در مجلس و نیز بررسی و تصویب شور اول لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳) با ارائه لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ در کنار تکلیف مطرح شده در اصلاحات آیین‌نامه داخلی مجلس منجر به کاهش بخشی از تبصره‌های غیر بودجه‌ای قوانین بودجه سنواتی شده است. بر همین اساس می‌توان گفت بیشتر احکام مطرح شده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ ماهیت بودجه‌ای دارند، اگرچه همچنان برخی مواد ماهیت دائمی داشته و می‌توانند در قوانین دائمی لحاظ شده و از لایحه حذف شوند. تبصره‌های «1» ، «3» و «4» به برخی احکام ناظر به موضوعات انتشار اوراق مالی، رابطه‌مالی نفت، دولت و صندوق توسعه ملی و قواعد تنظیم‌گری در حوزه مدیریت بودجه پرداخته شده است. احکام جدیدی ناظر به استفاده از ظرفیت ماده (۱۲۵) قانون محاسبات عمومی و ظرفیت تهاتر اموال غیرمنقول برای تکمیل طرح‌های عمرانی نیز ارائه شده است که جوانب هریک از پیشنهادات فوق در این گزارش مورد بررسی قرار گرفته است. ‌

 

نقاط قوت و ضعف لایحه

به طور کلی می‌توان گفت برخی احکام لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مشابه احکام سال‌های قبلی بوده و مجدداً تکرار شده است. نکته قابل توجه آنکه در برخی احکام علیرغم عملکرد بسیار پایین بند همچون ظرفیت انتشار اوراق بدهی شرکتهای دولتی و شهرداری‌ها، همچنان این احکام بدون تغییر معناداری درج شده‌اند و نشان می‌دهد آسیب‌شناسی دقیقی از دلایل عملکرد ضعیف این بندها صورت نگرفته و صرفا احکام سابق تکرار شده است. برخی احکام دیگر نیز نیازمند تدوین لایحه و قانونی بوده که این مسیر طی نشده و همچنان این احکام در لایحه تکرار شده اند. احکام ناظر به انتشار اوراق مالی دولت و روش‌های عرضه اوراق دولتی از این جنس می باشند. در خصوص رابطه مالی دولت و صندوق توسعه ملی با درآمدهای نفتی نیز برخلاف سیاست‌های کلی برنامه ششم که تکلیف کرده بود سهم صندوق سالانه ۲ درصد افزایش یابد و در سال ۱۴۰۳ به ۴۴ درصد برسد، اما همچنان در لایحه سهم صندوق ۴۰ درصد باقی مانده است. با این حال تغییر روش تسویه ارز حاصل از فروش نفت یکی از نکات مثبت لایحه است که تسویه ریالی ارز‌های نفتی دولت را منوط به وصول ارزها کرده است. یکی دیگر از نکات مهم در لایحه تعیین اعتبارات نیروهای مسلح به صورت ریالی است که اجازه داده شده‌است روش ‌تأمین این اعتبارات به صورت نقدی یا تخصیص نقت خام منوط به توافق دولت با ستاد نیروهای مسلح باشد. این بند نیز از حیث ایجاد شفافیت بیشتر در خصوص نحوه فروش و وصول درآمدهای نفتی نکته مثبتی تلقی می‌گردد با این حال این بخش از لایحه بودجه در سقف منابع و مصارف عمومی منعکس نشده است. در خصوص تهاتر همنام وغیرهمنام فراورده‌های نفتی نیز در لایحه مجوزی خواسته شده است تصویب این مجوز منوط به رعایت اصل ۵۳ قانون اساسی پیشنهاد شده است. 

 

پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

در مجموع پیشنهاد می‌شود احکامی که دارای ماهیت دائمی هستند از لایحه بودجه به قوانین دائمی منتقل شوند. برخی احکام می‌توانند در لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳) یا لایحه مدیریت بدهی‌های دولت که هم‌اکنون در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار دارد جایابی شوند. از سوی دیگر برخی احکام قابلیت رصدپذیری و شفافیت پذیری عملکرد مالی دولت را کاهش داده و اجرای قانون بودجه را مبهم‌ می‌کنند. به عنوان مثال حکم بند «الف» تبصره«۳» مبنی بر تأمین و پرداخت حقوق و مزایای اجتناب‌ناپذیر کارکنان و بازنشستگان لشکری و کشوری و همچنین مستمری‌های خانوارهای تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور و یارانه نقدی و معیشتی خانوارها از تمامی ردیف‌های هزینه‌ای مصوب این قانون و همچنین حکم بند «پ» تبصره «۴» مبنی بر تهاتر و معاوضه فراورده‌های نفتی همنام و غیرهمنام اعم از وارداتی و داخلی موجب کاهش شفافیت بودجه می شوند و لازم است این احکام اصلاح شوند.

برخی احکام نیز همچنان بدون آسیب‌شناسی از گذشته در لایحه آمده‌اند و صرفا تکرار احکامی هستند که سابق بوده‌اند. پیشنهاد می‌شود این احکام با ملاحظه دلایل عدم تحقق به نحوی تغییر یابند که در سال ۱۴۰۳ بتوانند عملکرد قابل قبولی داشته باشند. در این گزارش همچنین پیشنهاد شده است دولت به جای استفاده از حساب تمرکز درآمد شرکت‌های دولتی از ظرفیت اوراق درون سالی استفاده کند که علاوه‌بر ایجاد شفافیت بیشتر در نحوه ‌تأمین اعتبارات، اثرات سوء برداشت دولت از حساب شرکت‌ها را کاهش داده و مدیریت نقدینگی دولت را هموارتر می‌سازد.

 

1.مقدمه

بخش اول لایحه بودجه سال 1403 در آذرماه تقدیم مجلس شورای اسلامی شد و مطابق با اصلاح ماده (182) آیین‌نامه داخلی مجلس مشتمل بر احکام و جداول کلان بود. به‌طور کلی می‌توان گفت احکام در لایحه بودجه نسبت به احکام بودجه سنوات گذشته کاهش داشته و بسیاری از احکام غیربودجه‌ای به‌دلیل درج در قانون برنامه هفتم یا لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم مقررات مالی دولت (3) در این لایحه وجود نداشتند. همچنین در لایحه بودجه سال 1403 ترتیب موضوعی احکام نیز نسبت به سال‌های قبلی تغییر داشت. با این وجود بسیاری از احکام درج شده در لایحه علی‌رغم تغییر شماره تبصره‌ها مشابه احکام قوانین بودجه سال‌های قبل بوده و تغییرات معناداری نداشتند.

در این گزارش تبصره‌های (1) ، (2) و (4) لایحه اصلاحی بودجه با موضوع‌های: تأمین مالی از طریق اوراق بدهی و تسهیلات خارجی، قواعد تنظیمی بودجه و روابط مالی دولت، صندوق توسعه ملی و نفت بررسی کارشناسی شده‌است.

در جدول (7) ذیل فروض برآورد منابع و مصارف عمومی دولت لایحه بودجه سال 1403 ارائه‌شده به مجلس شورای اسلامی، فروض درنظر گرفته‌شده برای درآمدهای نفتی ارائه شده‌است. در این جدول مقدار صادرات نفت‌خام و میعانات گازی معادل 1،350،000 بشکه در روز با قیمت هر بشکه نفت صادراتی معادل 65 یورو (حدود 71 دلار) در نظر گرفته‌شده است. این بدین معنا است که مجموع منابع حاصل از فروش نفت‌خام و میعانات گازی (مجموع سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت و دولت) به‌غیر از سهمیه درنظر گرفته‌شده برای نیروهای مسلح، معادل 35 میلیارد دلار خواهد بود.

همان طور که در گزارش منتشر شده مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است [1]، منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی با توجه به پیش بینی‌های قیمت‌های جهانی نفت و شرایط بازار، لجستیکی و تحریمی کشور در سه سناریو قابل بررسی است. مطابق با پیش‌بینی مؤسسه‌های بین‌المللی، قیمت نفت برنت در سال 2024 در سه سناریو پیش‌بینی حد بالا، متوسط و پایین به‌ترتیب معادل 91، 83 و 74 دلار به‌ازای هر بشکه خواهد بود. بنابراین با در نظر گرفتن این قیمت‌ها و نیز عنایت به تداوم تحریم‌ها، تنش‌های ژئوپلیتیکی خاورمیانه و اثرگذاری آن بر بازارهای جهانی و مقاصد صادراتی نفت کشور، انتظار می‌رود منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی کشور در این سناریوها به‌ترتیب برابر 41، 33/2 و 28/5 میلیارد دلار باشد. با توجه به ارزیابی‌های انجام‌شده پیش‌بینی می‌شود منابع حاصل از نفت در سال 1403 به میزان سناریو سوم یعنی 28/5 میلیارد دلار تحقق یابد.

همچنین در جدول شماره (7) لایحه بودجه، میزان صادرات گازطبیعی معادل 11 میلیارد مترمکعب در سال با قیمت هر مترمکعب گاز صادراتی به مبلغ 0/29 یورو (معادل 0/32 دلار) درنظر گرفته‌شده است. این در حالی است که همواره میزان صادرات گازطبیعی کشور بیشتر از مقدار در نظر گرفته‌شده، بوده است. حجم گازطبیعی صادراتی کشور در سال 1401 معادل 20 میلیارد مترمکعب در سال بوده و در قانون بودجه سال 1402 نیز این رقم معادل 18 میلیارد مترمکعب در نظر گرفته‌شده بود. به‌رغم بروز برخی مشکلات در صادرات گازطبیعی، عملکرد 8 ماهه حجم صادرات گازطبیعی، تقریباً منطبق با برنامه در نظر گرفته‌شده در قانون بودجه سال 1402 است. با در نظر گرفتن ناترازی فصلی گازطبیعی در ایام پیش روی سرد سال و لحاظ کاهش میزان صادرات گازطبیعی در این ایام نسبت به فصل گرم، برآورد می‌شود میزان صادرات گازطبیعی در انتهای سال 1402 انحرافی از میزان در نظر گرفته‌شده در قانون بودجه داشته‌باشد. لکن حجم صادرات 11 میلیارد مترمکعبی برای سال 1403 با توجه به عدم پیش‌بینی کاهش تولید گاز و نیز نبود رشد مصرف نامتعارف و متفاوت با سالیان گذشته در هر یک از بخش‌های متقاضی گاز، بسیار کم ارزیابی می‌شود و پیش‌بینی می‌شود صادرات گازطبیعی در سال 1403 مطابق میزان صادرات در سال 1402 و بیشتر از 11 میلیارد مترمکعب باشد.

 

2. اظهار نظر کارشناسی

در این بخش نظرات کارشناسی و پیشنهادهای اصلاحی درباره احکام تبصره‌های «1» و «3» و «5» ارائه شده‌است. برخی مواد مشابه احکام سال‌های پیشین بوده که به‌دلیل ضرورت و اهمیت با تصویب آن موافقت شده‌است. در سه تبصره مورد بررسی برخی مواد جدید به لایحه افزوده شده‌است. تصویب برخی از احکام جدید با اصلاحاتی پیشنهاد و قید شد که با اصلاحاتی در متن تصویب این احکام توصیه می‌شود و در مورد برخی احکام نیز به دلایلی ازجمله کاهش شفافیت بودجه، ابهام در عبارت، تأثیرات اقتصادی و... پیشنهاد رد یا اصلاح کلی داده‌شده‌است.

 

شماره ماده

متن لایحه

اظهارنظر کارشناسی

پیشنهاد اصلاحی

بند «الف» تبصره «1»

در اجرای ماده (۳) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» در سال 1403 با رعایت قوانین و مقررات و موازین شرعی:

الف) به شرکت‌های دولتی ازجمله شرکت‌هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اجازه داده‌می‌شود تا سقف یک‌صد و سی هزار میلیارد (130،000،000،000،000) ریال اوراق مالی اسلامی ریالی با تضمین و بازپرداخت اصل و سود توسط خود، منتشر کنند تا برای طرح‌های مصوب شورای اقتصاد مصرف شود.

با توجه به آنکه اولاً تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به قیمت‌های ثابت، در دهه گذشته وضعیت مطلوبی نداشته و کشور نیاز مبرم به سرمایه‌گذاری دارد، ثانیاً در فضایی که شرکت‌های دولتی به استفاده از روش‌های مختلف تأمین مالی جهت کاهش اتکا به منابع بانکی تشویق می‌شوند و ثالثاً شرکت‌های دولتی می‌توانند پیشران سرمایه‌گذاری توسعه‌ای در کشور باشند، اعطای مجوز انتشار اوراق به شرکت‌های مذکور می‌تواند روش خوبی برای رشد سرمایه‌گذاری در کشور باشد لیکن نکته‌ای که در این خصوص وجود دارد این است که ۱۳ همت مندرج در حکم مذکور، رقم بسیار پایینی است. هزینه‌های سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ حدود ۵۷۸ همت بوده است که با یک رشد حدود ۱۵ درصدی، به عددی حدود ۶۶۰ همت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ خواهد رسید. ۱۳ همت در نظر گرفته شده برای انتشار اوراق توسط شرکت‌های دولتی، کمتر از ۲ درصد هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های مذکور را پوشش می‌دهد. بر همین اساس پیشنهاد می‌شود مجوز انتشار اوراق به رقمی بین 70 تا ۱۰۰ همت افزایش پیدا کند.

در گزارش تفریغ سال 1401 درباره با این بند سهم شرکت‌های متقاضی مشخص شده و طرح‌های موضوع‌بند نیز در شورای اقتصاد به تصویب رسیده است ولی اوراق منتشر نشده است لذا بند فاقد عملکرد بوده. از مهم‌ترین دلایل قابل بیان برای این مسئله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1. کم‌هزینه بودن دریافت تسهیلات بانکی نسبت به انتشار اوراق بدهی برای شرکت‌ها

2. طولانی بودن روند تصویب آیین‌نامه و تعیین سهم هر شرکت و تصویب طرح‌های مربوطه در شورای اقتصاد

علاوه‌بر نکات فوق شایان‌ذکر است:

مصوبه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نشده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا تصریح بر عبارت «در اجرای ماده (۳) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»» در صدر این بند، فاقد وجاهت قانونی است.

از حیث وجود اعضای غیر وزیر و خارج از قوه مجریه در شورای اقتصاد، اعطای صلاحیت مذکور در این بند، شائبه مغایرت با اصول شصتم و یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی دارد. با توجه به‌شکل شورایی شورای اقتصاد، همه اعضای این شورا در تصمیم‌گیری‌های آن شورا صلاحیت تصمیم‌گیری دارند. شورای اقتصاد باید به ریاست رئیس‌جمهور (که در بازنگری سال 1368 قانون اساسی دارای صلاحیت‌های نخست‌وزیر شد) تشکیل شود. البته مشخص نیست که آیا این ریاست به‌معنای لزوم تأیید مصوبات این توسط رئیس‌جمهور خواهد بود یا اینکه رئیس‌جمهور صرفاً ریاست اداری دارد.

اوراق مالی اسلامی، به‌دلیل عدم تعریف قانونی و تعیین حدود و ثغور آن توسط مقنن، دارای ابهام است.

در اجرای ماده (۳) «برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» در سال 1403 با رعایت قوانین و مقررات و موازین شرعی:

الف) به شرکت‌های دولتی ازجمله شرکت‌هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اجازه داده می‌شود تا سقف (۱،۰۰0،000،000،000،000) ریال اوراق مالی اسلامی ریالی با تضمین و بازپرداخت اصل و سود توسط خود، منتشر کنند تا برای طرح‌های مصوب شورای اقتصاد که به تأیید رئیس‌جمهور می‌رسد مصرف شود.

بند «ب» تبصره «1»

در اجرای ماده (3) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، به شهرداری‌های کشور و سازمان‌های وابسته به آنها اجازه داده‌می‌شود:

1. به‌منظور توسعه حمل‌ونقل عمومی و تأمین خدمت (سرویس) دانش‌آموزان دارای معلولیت (جسمی، حرکتی و ذهنی) و مناسب‌سازی و دسترس‌پذیری کلیه پایانه‌ها، ایستگاه‌ها، تأسیسات سامانه‌ها و ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری، دسترس‌پذیری سامانه‌های حمل‌ونقل عمومی برای دسترسی منطبق با قوانین داخلی و استانداردهای بین‌المللی افراد دارای معلولیت با تأیید وزارت کشور تا سقف دویست‌هزار میلیارد (۲۰۰،۰۰۰،۰۰۰،۰۰۰،۰۰۰) ریال اوراق مالی اسلامی ریالی منتشر کنند. تضمین بازپرداخت اصل و سود این اوراق برای طرح‌های قطار شهری و حمل‌ونقل شهری به نسبت پنجاه درصد (50%) دولت و پنجاه درصد (50%) شهرداری‌ها صورت‌می‌گیرد.

2. بابت توسعه حمل‌ونقل عمومی و زیر ساخت‌های شهری و نوسازی ناوگان، تأمین ماشین‌آلات شهرهای مناطق محروم، مدیریت پسماند و نیروگاه‌های زباله‌سوز، بازسازی بافت‌های فرسوده و ساماندهی حاشیه نشینی و سکونت‌گاه‌های غیررسمی با تأیید وزارت کشور، تا سقف یک‌صد و بیست هزار میلیارد (120،000،000،000،000) ریال اوراق مشارکت با تضمین خود منتشر نمایند.

حرکت شهرداری‌ها به‌سمت تأمین مالی از طریق اوراق بدهی به‌جای استفاده از وام بانکی علاوه‌بر شفافیت مالی می‌تواند به مدیریت مالیه بهتر شهری برای بازپرداخت بدهی‌ها و کاهش معوقات بانکی منجر شود.

منابع حاصل از فروش اوراق بدهی می‌تواند بخشی از نیاز مبرم شهرداری‌های کشور برای توسعه و به‌روزرسانی وسائل حمل‌ونقل عمومی را تأمین کند. مطابق جزء «1» این تبصره شهرداری‌ها مجاز به انتشار 20 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی برای توسعه حمل‌ونقل عمومی شده‌اند که بازپرداخت نیمی از اصل و سود این اوراق توسط دولت انجام‌می‌شود. اما باید توجه داشت که تأمین مالی از طریق اوراق بدهی مطابق مجوز این جزء نیازمند بازگشت حداقل نیمی از منابع صرف شده را دارد و لذا در راستای این موضوع باید به نحوه قیمت‌گذاری حمل‌ونقل شهری توجه داشت.

همچنین با توجه به اینکه سازمان بهزیستی متولی حوزه معلولین است، بهتر است استانداردهای بین‌المللی افراد دارای معلولیت با مشورت این نهاد در نظر گرفته شود.

مصوبه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نشده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا تصریح بر عبارت «در اجرای ماده (۳) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»» در صدر این بند، فاقد وجاهت قانونی است.

جزء «2» این بند به شهرداری‌ها مجوز انتشار اوراق بدهی با پرداخت کامل اصل و سود توسط خود را می‌دهد. باید توجه داشت مصارف تأمین شده از این جزء باید قابلیت بازگشت منابع داشته‌باشند و لازم است مخارجی که چنین ظرفیتی ندارند از منابع دیگر تأمین شوند.

مطابق با گزارش تفریغ بودجه سال 1401، 11 شهرداری کشور متقاضی استفاده از ظرفیت اوراق جز «1» این بند بوده‌اند که ضمن تعیین سهمیه هر شهر، مجوزهای لازم برای انتشار اوراق صادر شده‌است. همچنین اوراق مذکور به بازار نیز عرضه‌شده‌اند که متأسفانه تنها حدود 10 درصد اوراق به فروش رفته‌است. 

دو دلیل اصلی برای این مسئله قابل بیان است:

1. طولانی بودن فرآیندهای قانونی برای انتشار اوراق که منجر به عرضه اوراق در ماه‌های پایانی سال شده‌است.

2. تعیین نرخ غیر متناسب با وضعیت بازار اوراق

1. عبارت زیر به ادامه جزء «1» افزوده شود:

دستورالعمل اجرایی این جزء در کارگروه مشترک وزارت کشور و سازمان بهزیستی تدوین و توسط وزارت کشور ابلاغ می‌گردد.

بند «پ» تبصره «1»

در اجرای ماده (13) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» و به‌منظور تسریع در تأمین اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به‌ویژه برای مناطق سردسیر، به وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور) اجازه داده‌می‌شود با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی ج. ا. ا، از طریق اسناد اعتباری و اوراق مالی اسلامی با استفاده از ظرفیت نظام بانکی کشور با اتکا به منابع موضوع ماده (125) «قانون محاسبات عمومی کشور»، در سقف اعتبارات ردیف‌های مربوط در این قانون تجهیز و تا سقف سی درصد (3۰%) ردیف‌های اعتباری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با تخصیص سازمان پرداخت نماید. این اسناد قابلیت تسویه مطالبات مالیاتی دولت از اشخاص حقیقی و حقوقی را دارد. در صورت استفاده خزانه‌داری کل از وجوه موضوع ماده (125) «قانون محاسبات عمومی کشور» وجوه مزبور باید در سال 1403 مسترد شود.

به‌نظر می‌رسد موضوع این تبصره درخواست مجوز برای انتشار اوراق درون‌سالی با هدف مدیریت منابع مورد نیاز برای مصارف عمرانی است. اوراق مالی با ماهیت بدهی و سررسید کمتر از یک‌سال هستند که دولت در ماه‌هایی ابتدایی سال منتشر می‌کند تا منابع مورد نیاز برای ردیف‌های عمرانی را تأمین نماید و در انتهای سال این اوراق را تسویه کند. با توجه به اینکه این تبصره ماهیت مدیریت نقدینگی دارد، ابزار اوراق درون‌سالی بدین‌منظور می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد. با این حال عبارت تبصره دارای ابهام است. عبارت «با استفاده از ظرفیت نظام بانکی با اتکاء به منابع موضوع ماده (125) قانون محاسبات عمومی» دارای ابهام است.

باید توجه داشت که هدف انتشار اوراق درون‌سالی عدم استفاده از تنخواه‌گردان است که آثار اقتصادی سوء برای جریان نقد شرکت‌های دولتی (در صورت استفاده از حساب تمرکز درآمد شرکت‌های دولتی) و یا سیاستگذاری پولی در کشور (در صورت استفاده از تنخواه‌گردان خزانه) دارد.

در این راستا لازم است متن حکم شفاف شده و همچنین با توجه به ماهیت کمتر از یکسال این اوراق، انتشار آن از سقف انتشار اوراق دولت مستثنی شود.

مصوبه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نشده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا تصریح بر عبارت «در اجرای ماده (13) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»» در صدر این بند، فاقد وجاهت قانونی است.

عبارت «با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» به‌جهت آنکه مراد از «هماهنگی» مشخص نیست، مغایر اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی موضوع‌بند (9) سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری است. به‌عبارتی دیگر، از آنجا که از اصطلاح «هماهنگی»، برداشت‌های متفاوتی از قبیل «با اطلاع»، «با کسب جواز» و... قابل استنباط است، لذا باید مراد مقنن به‌طور واضح مشخص گردد تا در فرایند اجرای حکم، خللی ایجاد نشود.

با عنایت به اینکه طریق استرداد وجوه موضوع ماده (125) قانون محاسبات عمومی کشور، بدین نحو در ذیل ماده مورد اشاره تصریح گردیده‌است: «مشروط بر اینکه بلافاصله پس از درخواست سازمان ذیربط وجوه استفاده شده را مسترد دارد.»، و با توجه به اینکه در لایحه آمده است که: «در صورت استفاده خزانه‌داری کل از وجوه موضوع ماده (125) قانون محاسبات عمومی، وجوه مزبور باید در سال 1403 مسترد شود»، به‌نظر می‌رسد که حکم مندرج در بند «پ» باتوجه به سکوت در خصوص نحوه استرداد ابهام دارد. هرچند در صدر تبصره «1» بر رعایت قوانین به‌صورت کلی تصریح شده‌است، در حکم باید تصریح شود که استرداد با رعایت ماده 125 قانون محاسبات عمومی کشور صورت‌می‌گیرد، در غیر این‌صورت، به‌جهت اصلاح قانون دائمی، مغایر اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی موضوع بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری است. ضمناً مطابق با ماده (181) آیین‌نامه داخلی مجلس، اصلاح قانون دائمی به دو سوم رأی نمایندگان حاضر نیاز دارد. به‌استناد بند «ب» ماده (13) برنامه پنج‌ساله پیشرفت که اشعار می‌دارد: «لایحه و قانون بودجه سالانه کل کشور نباید واجد احکام غیر‌بودجه‌ای باشد و نیز نباید منجر به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های توسعه شود.»، پیشنهاد می‌شود که حکم یادشده، به‌نحوی اصلاح شود که مفاد مندرج در ماده (125) قانون محاسبات عمومی کشور رعایت شود

در اجرای ماده (19) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» و به‌منظور تسریع در تأمین اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به‌ویژه برای مناطق سردسیر، به وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور) اجازه داده‌می‌شود با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، از طریق انتشار اوراق با سررسید کمتر از یکسال در سقف اعتبارات ردیف‌های مربوط در این قانون تجهیز و تا سقف سی درصد (3۰%) ردیف‌های اعتباری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با تخصیص سازمان پرداخت نماید. این اسناد قابلیت تسویه مطالبات مالیاتی دولت از اشخاص حقیقی و حقوقی را دارد. استفاده از ظرفیت نظام بانکی کشور با اتکا به منابع موضوع ماده (125) «قانون محاسبات عمومی کشور» صرفاً در صورتی است که اوراق مزبور در بازه زمانی مقرر به فروش نرود. در صورت استفاده خزانه‌داری کل از وجوه موضوع ماده (125) «قانون محاسبات عمومی کشور» وجوه اوراق مزبور باید در سال 1403 مسترد تسویه شود.

اوراق این بند از سقف انتشار اوراق دولتی این قانون مستثنی است.

بند «ت» تبصره «1»

وزارت امور اقتصادی و دارایی مجاز است از کلیه روش‌های انتشار اولیه اوراق ازجمله تحویل اوراق به طلبکاران، عرضه تدریجی، حراج فروش اوراق به کسر (کمتر از قیمت اسمی) و پذیره‌نویسی در بازارها استفاده کند.

این بند از احکام تکرار شده در قوانین بودجه سنواتی است و به‌دلیل اینکه هر سال برای انتشار اوراق مجوز استفاده از روش‌های مختلف لازم است ماهیت دائمی دارد. باید توجه داشت که تعیین حدود و ثغور استفاده از روش‌های مذکور نیاز به تبیین بیشتر و تدوین آیین‌نامه مختص به خود دارد.

در سال‌های اخیر نیز در آیین‌نامه اجرایی این بند از تبصره «5» قوانین بودجه سنواتی تبیین لازم انجام نشده است و علاوه‌بر تکرار بند قانونی ارجاع به «شیوه نامه اجرایی عرضه اولیه و معاملات ثانویه اوراق‌بهادار دولتی» مورد استفاده در سال ۱۳۹۹ شده‌است که مطلوب نیست. 

با توجه به اهمیت موضوع پیشنهاد می‌شود موضوع تعیین سازوکار انتشار و عرضه اوراق دولتی در لایحه مدیریت بدهی‌های دولت یا لایحه الحاق(3) که هر دو هم‌اکنون در حال طی مراحل کارشناسی در کمیسیون‌های مربوطه است مورد توجه قرار گیرد و از لایحه بودجه خارج شود.

این بند به‌دلیل ماهیت غیربودجه‌ای آن، مغایر اصل پنجاه‌ودوم قانون اساسی به‌نظر می‌رسد. طبق بند «ب» ماده (13) برنامه پنج‌ساله پیشرفت، «لایحه و قانون بودجه سالانه کل کشور نباید واجد احکام غیر‌بودجه‌ای باشد».

جواز قانونگذار به وزارت امور اقتصادی و دارایی مبنی بر استفاده از کلیه روش‌های انتشار اولیه اوراق ازجمله تحویل اوراق به طلبکاران، عرضه تدریجی، حراج فروش اوراق به کسر (کمتر از قیمت اسمی) و پذیره‌نویسی در بازارها، دربردارنده ابهاماتی است. چنانچه تحویل اوراق به طلبکاران مفید الزام دارنده اوراق به تحویل اوراق باشد، با حقوق مالکانه طلبکاران موضوع اصول (22) و (47) قانون اساسی مغایرت دارد.

باید توجه داشت که در کنار تمهیدات لازم برای واگذاری اوراق بدهی دولت، انسداد مجاری بدهی‌های غیر اوراق دولت نیز از اهمیت بسیار زیادی دارد. یکی از مهم‌ترین این مجاری تعهدات سالانه دولت به سازمان تأمین اجتماعی است که به‌دلیل عدم ایفا در بودجه سنواتی تبدیل به بدهی شده و انباشته می‌شود.

در قوانین بالادستی این حوزه همچون برنامه هفتم توسعه، سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، قانون الحاق تنظیم برخی از مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) و قوانین دیگر تکالیفی برای دولت در این رابطه در نظر گرفته شده‌است که در لایحه بودجه سال 1403 مورد کم توجهی قرار گرفته است.

لازم به ذکر است که این موضوع در قانون بودجه سال 1402 در جزء «۱» بند «د» تبصره 19 به میزان 70 هزار میلیارد تومان آورده شده بود که طبق اظهارات سازمان تأمین اجتماعی تا پایان سال 1402 حدود 40 هزار میلیارد تومان و به میزان بیش از 57 درصد محقق خواهد شد.

وزارت امور اقتصادی و دارایی مجاز است از کلیه روش‌های انتشار اولیه اوراق ازجمله تحویل اوراق به طلبکاران (در صورت موافقت طلبکار)، عرضه تدریجی، حراج فروش اوراق به کسر (کمتر از قیمت اسمی) و پذیره‌نویسی در بازارها که در آیین‌نامه این بند تبیین خواهد شد استفاده کند.

بند «ث» تبصره «1»

در اجرای جزء «1» بند «الف» ماده (27) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، اوراق مالی اسلامی دولت و کارمزد تعهد پذیره‌نویسی و کارمزد معامله‌گران اولیه اوراق مالی اسلامی دولت (منتشرشده در سال 1403) مشمول مالیات به نرخ صفر می‌شود؛ همچنین معاملات بین ارکان انتشار و دریافت‌ها و پرداخت‌های مربوط به انتشار اوراق موضوع این تبصره، صرف‌نظر از استفاده یا عدم استفاده از نهادهای واسط، مشمول معافیت‌ها و مستثنیات حکم ماده (۱۴) «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» می‌شود. انتشار کلیه انواع اوراق مالی اسلامی دولت اعم از اسناد خزانه اسلامی و اوراق مرابحه عام مشمول حکم ماده (۲۷) قانون بازار اوراق‌بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ است.

بر اساس حکم ماده (27) قانون بازار اوراق‌بهادار جمهوری اسلامی ایران به‌شرط عمل به تبصره این ماده «ناشر اوراق بهاداری که از ثبت معاف است، موظف است مشخصات و خصوصیات اوراق و نحوه و شرایط توزیع و فروش آن را طبق شرایطی که سازمان تعیین می‌کند، به سازمان گزارش کند»، تصویب این حکم مانعی ندارد. چراکه مشابه بند اول از ماده (۲۷) قانون بازار اوراق‌بهادار جمهوری اسلامی ایران هست و اوراق نام برده در عمل صرفاً تفاوت شکلی و ابزاری با «اوراق مشارکت» ذکر شده دارند و از نظر بار مالی، تأثیر بر بازار سرمایه و همچنین جریان‌های نقدی تفاوت چندانی ندارند.

اسناد خزانه اسلامی و اوراق مرابحه عام دارای تعریف قانونی نیستند، لذا به‌دلیل عدم شفافیت مغایر بند «13» سیاست‌های کلی نظام اداری و جزء «3» بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری است.

مصوبه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نشده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا تصریح بر عبارت «در اجرای جزء «1» بند (الف) ماده (27) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»» در صدر این بند، فاقد وجاهت قانونی است.

موافق (با اصلاحات جزئی)

بند «ج» تبصره «1»

مهلت واگذاری اوراق مالی اسلامی غیرنقدی (تحویل به طلبکاران) منتشرشده در سال 1403، برای کلیه دستگاه‌های اجرایی ازجمله دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395، تابع مواد (۶۳) و (۶۴) «قانون محاسبات عمومی کشور» و اصلاحات بعدی آن است.

مطابق با آخرین اصلاحات انجام‌شده، مهلت مذکور در مواد (۶۳) و (۶۴) قانون محاسبات عمومی کشور برای تعهد و پرداخت هزینه‌های جاری عمرانی (‌سرمایه‌گذاری ثابت) اعم از اینکه از محل اعتبارات عمومی و یا اختصاصی تأمین شده و تا پایان سال مالی توسط خزانه‌داری کل در اختیار‌ذیحسابی دستگاه‌های ذیربط قرار گرفته باشند به‌ترتیب برای هزینه‌های جاری پایان فروردین ماه و هزینه‌های عمرانی پایان شهریور سال بعد تعیین شده‌است.

این حکم به‌دنبال تعیین مهلت مشابه برای تعهد و پرداخت از محل اوراق بدهی تحویلی به طلبکاران برای اعتبارات هزینه‌ای و به‌خصوص طرح‌های عمرانی است.

با توجه به آنکه انتقال مهلت زمانی ایجاد تعهد و هزینه به سال مالی بعد منجر به خدشه‌دار شدن انضباط مالی و سالانه بودن بودجه (مصرح در صدر اصل (52) قانون اساسی) است، حکم این بند مطلوب نبوده و مغایر با اصل مزبور به‌نظر می‌رسد. لازم است دولت در انتشار و تحویل اسناد خزانه به پیمانکاران تسریع کرده و آن را به ماه‌های پایانی سال موکول ننماید تا نیاز به انتقال به سال مالی تشدید نشود.

حذف

بند «چ» تبصره «1»

سقف تسهیلات مالی خارجی برای طرح‌های دولتی و غیردولتی در سال ۱۴۰3 معادل سی میلیارد (30،000،000،000) یورو تعیین می‌شود. شورای اقتصاد مجوز استفاده طرح‌های بخش دولتی که دارای توجیه فنی، اقتصادی، مالی و محیط زیستی باشند و همچنین طرح‌های غیردولتی متقاضی تضمین دولت را پس از اخذ تضمین از بانک عامل، صادر می‌کند. پانزده درصد (15%) سهم آورده گشایش اعتبار فاینانس (تأمین مالی) خارجی برای طرح‌های موضوع پیوست شماره (۱) این قانون با پیشنهاد دستگاه ذی‌ربط و تأیید سازمان از محل سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای قابل پرداخت است.

در مواردی که استفاده از تسهیلات مالی خارجی منوط به تضمین دولت جمهوری اسلامی ایران مبنی بر بازپرداخت اصل و هزینه‌های تسهیلات مالی اخذشده از منابع تأمین‌کنندگان مالی بانک‌های کارگزار خارجی و بانک‌ها و مؤسسات مالی و توسعه‌ای بین‌المللی باشد، وزیر امور اقتصادی و دارایی مجاز است به نمایندگی از طرف دولت، ضمانت‌نامه‌های کلی یا اختصاصی لازم را حداکثر ظرف یک ماه پس از تصویب طرح‌های مذکور در شورای اقتصاد، صادر نماید.

تعیین سقف تسهیلات مالی خارجی (ذیل اصل هشتادم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران) در قوانین بودجه سنواتی امری معمول است.

بخش جدید حکم مربوط به «تأمین 15% سهم آورده گشایش اعتبار تأمین مالی خارجی برای طرح‌های عمرانی دستگاه‌های اجرایی (پیوست 1 قانون بودجه)» است که اجازه تأمین آن از محل سرجمع اعتبارات عمرانی (با پیشنهاد دستگاه مربوطه و تأیید سازمان برنامه) داده‌شده‌است.

بررسی ماهیت طرح‌های مندرج در پیوست شماره (1) قانون بودجه سنواتی نشان‌می‌دهد که عمده این طرح‌ها، غیرانتفاعی بوده و بسیاری از آنها در چارچوب مأموریت‌های حمایتی دولت یا ایجاد عدالت اجتماعی تعریف‌شده‌اند؛ لذا اصل امکان جذب تسهیلات مالی خارجی برای پیش‌برد این طرح‌ها تا حد زیادی مورد تردید است. با این وجود و در صورت امکان، اجازه تأمین سهم آورده گشایش اعتبار از محل سرجمع اعتبارات عمرانی می‌تواند به تسریع جذب این تسهیلات کمک کند.

از حیث وجود اعضای غیر وزیر و خارج از قوه مجریه در شورای اقتصاد، اعطای صلاحیت مذکور در این بند، شائبه مغایرت با اصول شصتم و یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی دارد. با توجه به‌شکل شورایی شورای اقتصاد، همه اعضای این شورا در تصمیم‌گیری‌های آن شورا صلاحیت تصمیم‌گیری دارند. شورای اقتصاد باید به ریاست رئیس‌جمهور (که در بازنگری سال 1368 قانون اساسی دارای صلاحیت‌های نخست‌وزیر شد) تشکیل شود. البته مشخص نیست که آیا این ریاست به‌معنای لزوم تأیید مصوبات این توسط رئیس‌جمهور خواهد بود یا اینکه رئیس‌جمهور صرفاً ریاست اداری دارد.

هرچند در صدر تبصره «1» بر رعایت قوانین و مقررات و موازین شرعی به‌صورت کلی تصریح شده‌است، از آنجا که 2 اطلاق استفاده از «تسهیلات مالی خارجی» مشتمل بر پذیرش ربا و مغایر موازین شرعی و اصل (4) قانون اساسی است، شایسته است در این بند بر رعایت موازین شرعی تصریح مجدد شود.

 

بند «ح» تبصره «1»

به‌منظور تسریع در جذب تسهیلات تصویب‌شده از بانک‌های توسعه‌ای خارجی، دستگاه‌های استفاده‌کننده از تسهیلات مذکور مجازند در سقف بند «چ» این تبصره پس از موافقت سازمان برنامه و بودجه کشور در چهارچوب سقف اعتبارات پیش‌بینی‌شده برای اجرای طرح‌های با پسوند و امی مندرج در پیوست شماره (۱) این قانون نسبت به هزینه‌کرد آن در چهارچوب موافقت‌نامه مبادله با سازمان مذکور اقدام کنند.

حکم این تبصره نیز در قوانین بودجه سال‌های گذشته (بند «د» تبصره «3» قانون بودجه سال 1402) مسبوق به سابقه بوده و می‌تواند مفید واقع شود.

تأمین مالی برخی طرح‌های عمرانی دولت (طرح‌هایی با پسوند «و امی» در پیوست 1 قانون بودجه) از طریق جذب تسهیلات مصوب نظیر استفاده از منابع بانک‌های توسعه‌ای خارجی انجام می‌گیرد. برای آنکه ملاحظات قانونی در فرآیند تخصیص اعتبارات طرح‌های عمرانی کشور اخلال در جذب این تسهیلات ایجاد نکند، به‌موجب این حکم هزینه‌کرد این تسهیلات در مورد این طرح‌های خاص تسهیل و تسریع شده‌است.

 

بند «خ» تبصره «1»

در اجرای ماده (16) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، دولت مجاز است در سقف تعیین شده در جدول شماره (3) موضوع واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، علاوه‌بر شیوه فروش، نسبت به تسویه و تهاتر بدهی‌های ناشی از اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با اموال غیرمنقول خود به‌صورت جمعی خرجی اقدام نماید. سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف‌اند آیین‌نامه اجرایی این بند را ظرف مدت یک ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند.

به‌صورت کلی با توجه به محدودیت‌های بودجه‌ای و در راستای مولدسازی دارایی‌های دولت استفاده از چنین سازوکاری برای تبدیل اموال مازاد و راکد دولت به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که می‌تواند زیرساخت‌های تولید را فراهم کرده و ظرفیت رشد اقتصادی را افزایش دهد، مطلوب به‌نظر می‌رسد. اما به‌نظر می‌رسد برای شفافیت بیشتر و بهبود سازوکار اجرای این تبصره، نباید سازوکار استفاده از ظرفیت آن منحصر به واگذاری اموال به‌صورت جمعی – خرجی باشد و «اعطای اعتبار معادل برای شرکت در مزایده اموال غیرمنقول دولتی» هم به‌عنوان یک سازوکار موازی اضافه شود و استفاده از سازوکار جمعی – خرجی به حداقل رسیده و مصادیق آن در آیین‌نامه اجرایی مربوطه ذکر شود.

همچنین به‌منظور ترغیب طلبکاران به استفاده از این سازوکار، امکان «تقسیط مازاد وجه معامله نسبت به اعتبار مذکور در بازه زمانی زیر یکسال» فراهم شود، چرا که مبلغ بالای برخی از مزایدات نسبت به توان مالی شرکت‌کنندگان بالقوه، مانعی برای بالفعل شدن این ظرفیت و موفقیت مزایده است. یا اعطای اعتبار معادل برای شرکت در مزایده اموال غیرمنقول دولتی با امکان تقسیط مازاد وجه معامله در بازه زمانی زیر یکسال

همچنین شایان‌ذکر است:

1. عبارت «جمعی-خرجی» فاقد تعریف قانونی است، لذا مغایر اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی موضوع‌بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری است.

2. دو اصطلاح «جمعی-خرجی» و «تهاتر»، به‌جهت فقدان گردش خزانه، مغایر اصل (53) قانون اساسی است.

3. عبارت «پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون» زائد است. 

در اجرای ماده (16) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، دولت مجاز است در سقف تعیین شده در جدول شماره (3) موضوع واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، علاوه‌بر شیوه فروش، نسبت به تسویه و تهاتر بدهی‌های ناشی از اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با اموال غیرمنقول خود، پس از گردش حسابداری در خزانه، به‌صورت جمعی خرجی یا اعطای اعتبار معادل برای شرکت در مزایده اموال غیرمنقول دولتی با امکان تقسیط مازاد وجه معامله در بازه زمانی زیر یکسال اقدام نماید. سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف‌اند آیین‌نامه اجرایی این بند را ظرف مدت یک ماه تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند.

بند «د» تبصره «1»

کلیه شرکت‌های صادرکننده خدمات فنی - مهندسی که برای استفاده از منابع بین‌المللی در سقف بند «چ» این تبصره، برای اجرای طرح در خارج از کشور با مشکل ضمانت‌نامه مواجه‌اند، با تأیید سازمان توسعه تجارت ایران مشمول تسهیلات این تبصره خواهند بود. بانک‌های عامل مکلف‌اند در ازای اخذ وثایق مورد تأیید بانکی از شرکت‌های متقاضی تسهیلات خارجی نسبت به صدور گواهی اخذ وثیقه و اعلام آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی اقدام نمایند. وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است پس از دریافت گواهی وثیقه بانکی نسبت به صدور ضمانت‌نامه دولتی برای شرکت متقاضی و به ذی‌نفعی دولت کشور مقصد اقدام نموده است و نسخه‌ای از آن را به بانک مرکزی ج. ا. ا ارسال نمایند.

وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی ج. ا. ا، آیین‌نامه اجرایی این بند را حداکثر ظرف یک ماه پس از ابلاغ قانون تهیه و جهت تصویب به هیئت‌وزیران ارائه نماید.

در شرایط کنونی که ضمانتنامه‌های بانک‌های داخلی به‌موجب تحریم‌های ظالمانه مورد پذیرش طرف‌های خارجی برای ضمانت‌نامه شرکت در مناقصه یا حسن انجام کار نیست، ارائه ضمانت‌نامه دولتی برای فعالان اقتصادی در بعضی کشورها می‌تواند زمینه‌ساز توسعه صادرات کلیه شرکت‌های صادرکننده خدمات فنی-مهندسی باشد. البته باید این ضمانتنامه‌ها به‌نحوی طراحی شود که ریسک به دولت منتقل نگردد. تدبیر لایحه بودجه این بوده که بانک‌ها گواهی توثیق بگیرند و به پشتوانه آن دولت اقدام به صدور ضمانت‌نامه کند.

به‌نظر می‌رسد متن لایحه از حیث اخیر دارای اشکال‌هایی است: اولاً گواهی وثیقه فاقد تعریف قانونی است ثانیاً ریسک بالاتری دارد. به‌دلیل اینکه پیش‌فرض این بوده که شرکت‌ها امکان دریافت ضمانت‌نامه بانکی داخلی را دارند اما طرف خارجی آن را نمی‌پذیرد.

به همین دلیل باید صدور ضمانت‌نامه دولتی را منوط به دریافت ضمانت‌نامه بانکی بانک‌های داخلی کرد. متنی که در طرح تأمین مالی جهش و رونق تولید نیز به تصویب مجلس رسیده با همین منطق نگاشته شده‌است.

از طرفی سقف بند «چ» که مربوط به دریافت تسهیلات خارجی است ارتباطی با صدور ضمانت‌نامه دولتی ندارد.

موافق به‌شرط اصلاح:

به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه داده‌می‌شود تا در قبال اخذ ضمانت‌نامه بانکی معتبر، برای صادرکنندگان خدمات فنی و مهندسی با تصویب شورای اقتصاد که به تأیید رئیسجمهور میرسد نسبت به صدور ضمانت‌نامه دولتی اقدام نماید و نسخه‌ای از آن را به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ارسال نمایند.

وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه اجرایی این بند را حداکثر ظرف یک ماه پس از ابلاغ قانون تهیه و جهت تصویب به هیئت وزیران ارائه نماید.

الحاقی

 

یکی از مسائل در حوزه بانکی و مشخصاً بانک‌های دولتی مانند سپه، عدم اراده آن بانک برای فروش اموال خود است. به‌طوری که بانک سپه قریب به 150 همت (90 خط اعتباری و 60 اضافه‌برداشت) معادل 15% پایه پولی، به بانک مرکزی بدهکار است. لذا باید قانونگذار این بانک را ملزم به فروش اموال خود و بازپرداخت بدهی بانک به بانک مرکزی نماید.

«وزارت اقتصاد موظف است برنامه خود را جهت کاهش بدهی بانک سپه به بانک مرکزی از محل فروش اموال بانک به هیئت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت موضوع ماده (۱۶) برنامه هفتم توسعه ارائه کند به‌طوری‌که بدهی این بانک به بانک مرکزی (از محل خط اعتباری و اضافه‌برداشت) تا انتهای سال 1403 نسبت به 30 آذر 1402، 30 درصد کاهش یابد و یا معادل این میزان در مراحل مولدسازی قرار گیرد.»

بند «الف» تبصره «3»

1. تأمین و پرداخت حقوق و مزایای اجتناب‌ناپذیر کارکنان و بازنشستگان لشکری و کشوری و همچنین مستمری‌های خانوارهای تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور و یارانه نقدی و معیشتی خانوارها از تمامی ردیف‌های هزینه‌ای مصوب این قانون با رعایت سازوکار ماده (30) قانون برنامه و بودجه کشور مجاز است.

2. تعیین دستگاه اجرایی ردیف‌های متفرقه مندرج در جدول (9) این قانون به عهده سازمان برنامه و بودجه کشور می‌باشد.

3. جابه‌جایی اعتبار هریک از دستگاه‌های اجرایی از اعتبارات هزینه‌ای به اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با پیشنهاد دستگاه اجرایی و تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور و برای طرح‌های مصوب مجاز است.

درباره جزء «1»

جز «1» حکم این بند دارای دو بخش است: بخش اول مجوز برداشت از تمامی ردیف‌های قانون بودجه برای تأمین حقوق و مزایا و بخش دوم برداشت از تمامی ردیف‌های قانون بودجه برای تأمین مستمری و یارانه نقدی. بخش اول مجوز درخواست شده در این جزء به‌معنای بی معنی شدن تدوین سند بودجه و تصویب آن در مجلس است چرا که در واقع کارکرد قانون بودجه تعیین مصارف برای موضوعات مشخص است و اگر قرار به جابجایی میان ردیف‌ها بدون محدودیت باشد، قانون بودجه کارکرد اصلی خود را از دست خواهد داد. 

در نتیجه این امر با اصل (52) قانون اساسی (صلاحیت انحصاری مجلس در تصویب بودجه) مغایر است. به‌علاوه، اجازه مندرج در این بند، صلاحیت نظارتی دیوان محاسبات موضوع اصل (55) قانون اساسی را نیز مختل می‌کند.

اصطلاح حقوق و مزایای اجتناب‌ناپذیر، فاقد تعریف قانونی و مبهم است و صرفاً در قوانین بودجه سال‌های قبل، برخ مصادیق آن برشمرده شده‌است. این ابهام با بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مغایر به‌نظر می‌رسد. شایسته است مثل قوانین بودجه سال‌های پیش، این اصطلاح تعریف شود.

 

مجوز جابجایی از ردیف‌های قانون بودجه به مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها که خارج از سقف منابع عمومی است نیز امری نامطلوب است زیرا علاوه‌بر بی‌معنا کردن کارکرد قانون بودجه ارتباط هدفمندسازی یارانه‌ها و جداول بودجه عمومی را نیز مخدوش خواهد کرد.

درباره جزء «2»

تعیین دستگاه‌های اجرایی ردیف‌های متفرقه باید در قانون بودجه انجام شود و ابهامی در این خصوص باقی نماند. عدم تعیین دستگاه‌های اجرایی ردیف‌های متفرقه باعث افزایش اختیارات سازمان برنامه طی سال و ادامه یافتن فرآیند چانه زنی برای بودجه شود که نامطلوب است. این موضوع همچنین شفافیت بودجه را خدشه‌دار می‌کند. در قانون بودجه سال 1403 نیز مجلس به‌درستی دستگاه اجرایی ردیف‌های متفرقه را در سند بودجه درج نمود.

تعیین مصادیق حکمی در قانون، باید به‌موجب قانون باشد. این امر ماهیت تقنین دارد و بنابراین واگذاری آن، مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی است.

درباره جز (3)

در عین حال، اجازه دادن برای جابه‌جایی اعتبار هر یک از دستگاه‌های اجرایی از اعتبارات هزینه‌ای به اعتبار تملک دارایی سرمایه‌ای، به‌دلیل ماهیت غیربودجه‌ای، مغایر اصل پنجاه و دوم قانون اساسی است. این امر ناظر بر اجرای بودجه است و باید در قالب تغییر در ارقام قانون بودجه (و نه اجازه عام برای تغییر اعتبارات مصوب) پیگیری شود که در قوانین، چنین اجازه‌ای مبتنی بر اصل انعطاف‌پذیری بودجه داده‌شده‌است. حداقل باید برای چنین اجازه، حداقل و حداکثری تعیین شود تا صلاحیت انحصاری مجلس در تصویب بودجه، مختل نشود و با اصل (52) مغایرتی نداشته‌باشد.

ضمن اینکه اجازه موضوع این جزء، موجب اختلال در نظارت بر اجرای بودجه توسط دیوان محاسبات نیز خواهد شد که با اصل (55) قانون اساسی مغایر به‌نظر می‌رسد.

حذف جزء «1» و جزء «2»

بند «ب» تبصره «3»

در اجرای جزء «۲» بند «پ» ماده (۱۳) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۱) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» ازجمله دستگاه‌ها و شرکت‌های مستلزم ذکر نام یا تصریح نام مانند شرکت‌های اصلی و تابعه وزارت نفت به‌جز سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) و سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران مکلف‌اند کلیه حساب‌های فرعی خود را مسدود نموده و تمام حساب‌های ریالی و ارزی خود (درآمدی و هزینه‌ای) را صرفاً از طریق خزانه‌داری کل کشور و نزد بانک مرکزی ج. ا. ا افتتاح کنند. دستگاه‌های یادشده موظف‌اند کلیه دریافت‌ها و پرداخت‌های خود را فقط از طریق حساب‌های افتتاح‌شده نزد بانک مرکزی ج. ا. ا انجام دهند. نگهداری هرگونه حساب توسط دستگاه‌های یادشده در بانکی غیر از بانک مرکزی ج. ا. ا در حکم تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی است. نهادهای عمومی غیردولتی در رابطه با آن بخش از منابع خود که از محل منابع عمومی یا کمک‌های مردمی تأمین می‌شود، مشمول حکم این بند می‌شوند. اجرای این حکم در خصوص دستگاه‌هایی که مستقیماً زیر نظر رهبر معظم انقلاب اسلامی (مدظله‌العالی) اداره می‌شوند، منوط به اذن معظمٌ له است. بانک مرکزی ج. ا. ا مکلف به پیگیری اجرای این بند و مسدود نمودن حساب‌های فرعی دستگاه‌های اجرایی مذکور می‌باشد.

این حکم بسیار مهم در راستای اصل حساب واحد خزانه و شفاف نمودن درآمد و هزینه دولت است. از آنجایی که منابع عمومی توسط دستگاه‌های مختلف وصول می‌شود، عدم واریز آن به‌حساب بانک مرکزی می‌تواند منجر به رسوب درآمد در بانک‌های تجاری با انگیزه نفع دستگاه مربوطه شود. این رسوب همچنین منجر به تضعیف مدیریت نقدینگی دولت خواهد شد زیرا همواره بخشی از درآمدها از دسترس و اطلاع خزانه‌داری خارج است. لذا تصویب این حکم پیشنهاد می‌شود.

علاوه‌بر مسئله فوق رسوب وجوه پرداخت شده به دستگاه‌ها در حساب‌های بانک‌های تجاری نیز مسئله مهمی است که با این حکم رفع خواهد شد. البته همچنان دستگاه توانایی نگهداشت وجوه در حساب خود نزد بانک مرکزی را دارد. این اقدام اگرچه برای دستگاه نفع اقتصادی ندارد ولی می‌تواند منجر به تضعیف مدیریت نقدینگی دولت شود که می‌بایست با برخی احکام مکمل رفع شود.

 

مصوبه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نشده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا تصریح بر عبارت «در اجرای جزء «۲» بند «پ» ماده (13) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»» در صدر این بند، فاقد وجاهت قانونی است.

نظر به اینکه حکم این ماده، منجر به اصلاح مواد (11)، (39) و (41) قانون محاسبات عمومی کشور از حیث توسعه اشخاص مشمول می‌شود، باید از حیث تنقیح و اصول قانون‌نویسی موضوع‌بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398 مقام معظم رهبری، در قالب اصلاح قوانین مزبور، تهیه شود و مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد.

مفاد این حکم در ماده 68 لایحه الحاق (3) درج شده‌است. تکرار آن در لایحه بودجه فاقد وجاهت حقوقی است.

موافق تصویب به‌شرط اصلاح

بند «پ» تبصره «3»

به دولت اجازه داده‌می‌شود تعرفه خدمات دولتی دستگاه‌های اجرایی را به پیشنهاد دستگاه‌های ذی‌ربط و تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور متناسب‌سازی نماید.

بخش اصلی تعرفه خدمات دولتی دستگاه‌های اجرایی در سال‌های گذشته در جدول 16 قانون بودجه سالانه درج شده و به تصویب مجلس می‌رسید. در حکم این بند دولت به‌دنبال تغییر رویه پیشین و دریافت مجوز برای تعیین تغییرات تعرفه‌ها در طول سال و بدون نیاز به تصویب مجلس است.

عدم تعیین ضابطه و چارچوب برای وضع تعرفه خدمات دولتی دستگاه‌های اجرایی و واگذاری آن به دولت، به‌دلیل داشتن ماهیت قانونی، مغایر اصل (85) قانون اساسی است. لازم است این امر در قالب جداول بودجه که در بخش دوم لایحه بودجه خواهد آمد، تعیین تکلیف شود لذا باید این بند مقید به (با تصویب در بخش دوم لایحه) شود.

عبارت «متناسب‌سازی» به‌دلیل عدم شفافیت و داشتن ابهام، مغایر بند «13» سیاست‌های کلی نظام اداری و جزء «3» بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری است.

 

بند «ت» تبصره «3»

در اجرای ماده (24) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، مرجع رسیدگی و تأیید بدهی‌ها و مطالبات دولت شامل بدهی‌ها و مطالبات دولت که مربوط به دستگاه اجرایی خاصی نباشد (اقلام فرادستگاهی)، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین می‌شود.

مطابق با دستورالعمل کنونی، بدهی و طلب دولت در سطح دستگاهی نیازی به تأیید مرجع ثالث مانند سازمان حسابرسی ندارد و با تأیید ذی‌حساب و رئیس دستگاه در حکم تأیید شده و قطعی تلقی می‌شود. برای اقلام بدهی و طلب فرادستگاهی دولت که متولی خاصی در سطح دستگاه‌های اجرایی ندارد حسب مورد مراجع متفاوتی تعیین شده‌است که عمدتاً سازمان حسابرسی است، ولی هیئت نظارت بانک مرکزی و هیئت نظارت صندوق توسعه ملی و... نیز برای بدهی و طلب بانک / صندوق... از دولت تعیین شده‌است.

با توجه به ابهامات موجود در رویه‌های قانونی تصویب این حکم پیشنهاد می‌شود. البته لازم است با توجه به اهمیت موضوع سطح تعیین مراجع از دستورالعمل به آیین‌نامه ارتقا یابد.

البته با توجه به ماهیت این موضوع تعیین تکلیف مراجع تأیید بدهی بهتر است در قانون دائمی (لایحه مدیریت بدهی‌های دولت) انجام گیرد.

ضمن اینکه این حکم در ماده (8) لایحه الحاق 3 درج شده‌است که نشانگر، ماهیت غیربودجه‌ای این امر است؛ لذا تصویب این بند مغایر با اصل (52) به‌نظر می‌رسد.

مصوبه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نشده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا تصریح بر عبارت «در اجرای ماده (24) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»» در صدر این بند، فاقد وجاهت قانونی است.

مفاد این بند، به‌منزله اصلاح تبصره ماده (۱) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور[1] (علاوه‌بر وزارت اقتصاد، سازمان برنامه مرجع تأیید بدهی‌ها شده‌است) به‌نظر می‌رسد که اولاً، باید از حیث تنقیح و اصول قانون‌نویسی موضوع‌بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398 مقام معظم رهبری، در قالب اصلاح قوانین مزبور، تهیه شود و مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد. و ثانیاً، به‌جهت اصلاح قانون دائمی، طبق ماده 181 آیین‌نامه داخلی مجلس، تصویب آن نیاز به رأی دوسوم نمایندگان دارد. ضمن اینکه طبق بند «ب» ماده (13) برنامه پنج‌ساله پیشرفت، لایحه و قانون بودجه سالانه کل کشور نباید منجر به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های توسعه شود.

در اجرای ماده (24) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، مرجع رسیدگی و تأیید بدهی‌ها و مطالبات دولت شامل بدهی‌ها و مطالبات دولت که مربوط به دستگاه اجرایی خاصی نباشد (اقلام فرادستگاهی)، در آیین‌نامه‌ای که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور تدوین می‌شود، تعیین گردد.

بند «ث» تبصره «3»

شرکت‌های دولتی که در فهرست واگذاری سال 1403 قرار دارند، مشمول حکم ماده (۴) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) می‌باشند.

این حکم هر ساله در قوانین بودجه سنواتی درج می‌گردد تا تصریح کند شرکت‌هایی که مشمول واگذاری هستند و در لیست واگذاری قرار می‌گیرند، باید مانند کلیه شرکت‌های دولتی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و بانک‌ها، سود و مالیات علی‌الحساب یک‌دوزادهم را تا زمان واگذاری پرداخت کنند.

 

بند «ج» تبصره «3»

درآمدهای اختصاصی هر دستگاه وفق موافقت‌نامه مبادله شده با سازمان برنامه و بودجه کشور در حد وصولی تخصیص‌یافته محسوب‌ می‌شود و مازاد بر ارقام مصوب با تأیید این سازمان قابل تخصیص است.

در این حکم دولت به‌دنبال اخذ مجوز برای هزینه‌کرد درآمدهای اختصاصی وصولی بیشتر از رقم درج شده در قانون بودجه است. با توجه به آنکه این مجوز منجر به عملیات مالی خارج از سند بودجه شده مطلوب نیست و مغایر با اصل (52) قانون اساسی به‌نظر می‌رسد. تغییر ارقام اختصاصی از طریق متمم بودجه باید به تصویب مجلس برسد.

نظر به قوانین حاکم بر درآمد اختصاصی (از جمله قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین مالی-محاسباتی)، صدر این بند در مقام اصلاح آنها (لزوم تبادل موافقت‌نامه با سازمان و تخصیص در حد وصولی) به‌نظر می‌رسد که اولاً، باید از حیث تنقیح و اصول قانون‌نویسی موضوع‌بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398 مقام معظم رهبری، در قالب اصلاح قوانین مزبور، تهیه شود و مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد. و ثانیاً، به‌جهت اصلاح قانون دائمی، طبق ماده (181) آیین‌نامه داخلی مجلس، تصویب آن نیاز به رأی دوسوم نمایندگان دارد. ضمن اینکه طبق بند «ب» ماده (13) برنامه پنج‌ساله پیشرفت، لایحه و قانون بودجه سالانه کل کشور نباید منجر به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های توسعه شود.

به‌علاوه، قابلیت تخصیص مازاد بر ارقام مصوب درآمدهای اختصاصی با تأیید سازمان برنامه و بودجه، به‌جهت تصریح اصل (53) قانون اساسی مبنی بر به‌موجب قانون بودن پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب، مغایر قانون اساسی تشخیص داده شد.

حذف

بند «چ» تبصره «3»

بانک مرکزی ج. ا. ا مکلف است معادل ریالی مسدود های ارزی استفاده نشده حساب ذخیره ارزی را حداکثر ظرف دو ماه پس از ابلاغ قانون، با نرخ تسعیر بازار مبادله ارز و طلا تا سقف دویست‌هزار میلیارد (200،000،000،000،000) ریال به‌حساب ردیف درآمدی مربوط در جداول پیوست قانون بودجه واریز نماید.

مطابق با بند (پ) ماده (۱۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه[2]یکی از وظایف حساب ذخیره ارزی تأمین کسری بودجه عمومی دولت ناشی از کاهش منابع ارزی حاصل از صادرات نفت خام، گاز و میعانات گازی نسبت به ارقام پیش‌بینی شده‌است. لذا برداشت از حساب مذکور در صورت کاهش وصولی منابع حاصل از صادرات نفت و گاز نسبت به رقم مصوب بلامانع است.

البته باید توجه داشت که در بند «ح» ماده (16) قانون احکام دائمی 50 درصد مانده انتهای هر سال حساب ذخیره ارزی باید به صندوق توسعه ملی منتقل شود.

در نتیجه، اطلاق این بند در مقام اصلاح آن قوانین به‌نظر می‌رسد که اولاً، باید از حیث تنقیح و اصول قانون‌نویسی موضوع‌بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398 مقام معظم رهبری، در قالب اصلاح قوانین مزبور، تهیه شود و مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد. و ثانیاً، به‌جهت اصلاح قانون دائمی، طبق ماده 181 آیین‌نامه داخلی مجلس، تصویب آن نیاز به رأی دوسوم نمایندگان دارد. ضمن اینکه طبق بند «ب» ماده (13) برنامه پنج‌ساله پیشرفت، لایحه و قانون بودجه سالانه کل کشور نباید منجر به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های توسعه شود.

پیشنهاد اصلاح کل:

بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است معادل ریالی مسدودی‌های ارزی استفاده نشده حساب ذخیره ارزی را در صورت عدم وصل بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز این قانون، حداکثر ظرف دو ماه پس از ابلاغ قانون، با نرخ تسعیر بازار مبادله ارز و طلا تا سقف دویست‌هزار میلیارد (200،000،000،000،000) ریال به‌حساب ردیف درآمدی مربوط در جداول پیوست قانون بودجه واریز نماید. 50 درصد از این مبلغ صرف بازپرداخت بدهیهای دولت به صندوق توسعه ملی میگردد.

بند «الف» تبصره «4»

در اجرای ماده (۱۴) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز مکلف‌اند درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی را به‌حساب ارزی خزانه‌داری کل کشور نزد بانک مرکزی ج. ا. ا واریز و یا تا پایان هر ماه سیاهه آن را به بانک مرکزی ج. ا. ا تسلیم نمایند. سهم چهل (40%) درصدی صندوق توسعه ملی، سهم سه (3%) درصدی مناطق نفت‌خیز، گازخیز و توسعه‌نیافته و همچنین مطالبات شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز بابت قراردادهای موضوع ماده (۱۵) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» که به تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور می‌رسد، بلافاصله پس از وصول از محل این حساب پرداخت می‌شود. چهارده و نیم (۱۴.۵%) درصد از وجوه واریزی به این حساب و سیاهه‌های ارسالی، به‌صورت علی‌الحساب، حسب مورد در وجه شرکت‌های ملی نفت یا گاز پرداخت شده و تسویه حساب قطعی وفق قراردادهای مذکور در مقاطع سه ماه صورت‌می‌گیرد.

وزارت نفت و صندوق توسعه ملی مکلف‌اند هر ماه گزارش عملکرد این بند و مقدار صادرات نفت، میعانات گازی، گاز و فراورده‌های اصلی و فرعی نفتی و گازی و ارز حاصل و همچنین وصولی آن و میزان واردات گاز و فراورده‌های نفتی و ارز پرداختی بابت آن را به سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور) و بانک مرکزی ج. ا. ا ارائه نمایند.

درباره این بند موارد زیر قابل بیان است:

1. با عنایت به بند «10» سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، باید سهم صندوق توسعه ملی، به‌صورت 2 درصد سالانه، افزایش یابد. ازآنجاکه در زمان اجرای این سیاست کلی، سهم صندوق توسعه ملی، به 42 درصد رسیده است، کاهش این میزان، به‌دلیل نقض اساسنامه دائمی صندوق توسعه ملی، مغایر اصول (57) و (110) قانون اساسی به‌نظر می‌رسد.

2. بند «10» سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، ضمن دائمی نمودن اساسنامه صندوق توسعه ملی، حکم به «واریز سالانه ۳۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی و خالص صادرات گاز به صندوق توسعه ملی و افزایش حداقل ۲ واحد درصد سالیانه به آن» به صندوق توسعه ملی کرده بود. بر اساس این سیاست کلی، ماده (16) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395/11/10 مجلس[3] و بند «ب» ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1395/12/14[4] احکامی را مقرر کرده‌ بودند که همچنان معتبر هستند. لذا لازم است سهم صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه سال 1403 معادل 44 درصد تعیین شود.

3. مطابق با رویه چند سال اخیر بانک مرکزی مکلف به تحویل ریال دولت به‌محض وصول منبع می‌شود که در مواردی به‌دلیل تأخیر در دسترسی به ارز منجر به افزایش پایه پولی می‌شد. مطابق ماده (44) قانون بانک مرکزی که اخیراً توسط مجلس شورای اسلامی مصوب و ابلاغ شده‌است، بانک مرکزی در مواردی که اقدام به خرید ارزهای دولت یا دستگاه‌های اجرایی می‌کند نباید پیش از در اختیار گرفتن ارز، معادل ریالی آن را پرداخت کند. این حکم که در راستای جلوگیری از ایجاد پایه پولی از محل تبدیل ارزهای وصول نشده دولت تنظیم‌شده.

4. در ماده (15) برنامه هفتم، رابطه مالی دولت و شرکت نفت مشخص شده‌است که حکم ارائه شده منطبق با آن است. همچنین ذیل بند الاحاقی به ماده (14) برنامه هفتم، نحوه تخصیص یک سوم از سهم سه درصدی مشخص شده که باید به آن اشاره کرد. صدر این بند باید اصلاح شود. در برنامه هفتم، ماده (14) حذف شد ولی بند الحاقی ذیل آن آمد. در صدر بند باید به مواد (14) و (15) برنامه استناد کرد.

5. تکلیف صندوق توسعه ملی به ارائه اطلاعات مربوط به صادرات نفت، میعانات گازی و فراورده‌های نفتی بلاموضوع بوده زیرا صندوق به این آمار دسترسی ندارد. همچنین ایجاد تکلیف برای صندوق توسعه ملی برای ارائه گزارش عملکرد در خصوص این بند و درخصوص مواردی که مسئولیتی ندارد (نظیر مقدار صادرات نفت)، به‌جهت مغایرت با نظام اداری صحیح مغایر با بند «10» اصل (3) قانون اساسی به‌نظر می‌رسد.

6. لازم است تا گزارش‌های این بند به کمیسیون‌های مربوطه در مجلس شورای اسلامی نیز ارائه شود.

7. در این بند، به‌جای «منابع حاصل از صادرات نفت[5]»، بر «منابع حاصل از صادرات نفت خام» به‌عنوان سهم صندوق توسعه ملی تصریح شده‌است که این امر به‌جهت مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، با اصول (57) و (110) قانون اساسی مغایر به‌نظر می‌رسد.

8. سهم‌ها و هزینه‌های مذکور در بند الف، از این حیث که از مجموع درآمدهای موضوع این بند، محاسبه می‌شود یا پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی محاسبه می‌شود، دارای ابهام است. اگر سهم‌های مذکور، پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی محاسبه نشود، مغایر اصول (57) و (110) قانون اساسی می‌باشد.

مصوبه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نشده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا تصریح بر عبارت «در اجرای ماده (15) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»» در صدر این بند، فاقد وجاهت قانونی است.

در اجرای ماده (۱۴) «برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز مکلف‌اند درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی را به‌حساب ارزی خزانه‌داری کل کشور نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران واریز و یا تا پایان هر ماه سیاهه آن را به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تسلیم نمایند. بانک مرکزی مکلف است سهم چهل‌وچهار (44%) درصدی صندوق توسعه ملی، سهم سه (3%) درصدی مناطق نفت‌خیز، گازخیز و توسعه‌نیافته و همچنین سهم چهارده‌ونیم (۱۴.۵%) درصد شرکت‌های تابعه وزارت نفت (به‌صورت علی‌الحساب) را با رعایت بند «ب»، «پ» و «ت» ماده (44) قانون بانکی مرکزی به‌صورت ماهانه پرداخت نماید. تسویه حساب قطعی با شرکت‌های تابعه وزارت نفت وفق ساز و کار قراردادهای موضوع ماده (۱۵) «برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» در مقاطع شش ماهه صورت‌می‌گیرد.

وزارت نفت و صندوق توسعه ملی مکلف‌اند است هر ماه گزارش عملکرد این بند و مقدار صادرات نفت، میعانات گازی، گاز و فراورده‌های اصلی و فرعی نفتی و گازی و ارز حاصل و همچنین وصولی آن و میزان واردات گاز و فراورده‌های نفتی و ارز پرداختی بابت آن را به سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور) و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و انرژی مجلس شورای اسلامی ارائه نمایند.

بند «ب» تبصره «4»

در اجرای بند «الف» ماده (102) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» و به‌منظور تقویت بنیه دفاعی نیروهای مسلح، سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است مبلغ یک میلیون و سیصد و شصت و هشت هزار و پانصد و هفتاد میلیارد (1،368،570،000،000،000) ریال را به‌صورت نقدی و یا حسب توافق با ستاد کل نیروهای مسلح (از طریق شرکت ملی نفت ایران مازاد بر سقف تعیین شده در جدول (3) ماده واحده) در قالب حواله نفت خام و یا میعانات گازی به آن ستاد تخصیص دهد.

در صورت تخصیص نفت خام و میعانات گازی، ستاد کل نیروهای مسلح موظف است به‌صورت منظم سیاهه‌های صادرات نفت خام و میعانات گازی را در مواعد سه‌ماهه به بانک مرکزی ج. ا. ا. تسلیم نماید. بانک مرکزی موظف است، بلافاصله معادل ریالی مبالغ مذکور را به‌حساب خزانه‌داری کل کشور واریز نماید. صد درصد (100%) منابع مزبور با تخصیص سازمان برنامه و بودجه کشور به شرح ردیف‌های تقویت بنیه دفاعی در جداول پیوست قانون بودجه در اختیار ستاد کل نیروهای مسلح قرار می‌گیرد. در صورت نیاز نیروهای مسلح به ارز خارجی، بانک مرکزی می‌تواند حسب درخواست ستاد کل نیروهای مسلح، بخشی از اعتبارات موضوع این بند را با رعایت ترتیبات فوق به‌صورت ارزی تأمین نماید.

به ستاد کل نیروهای مسلح اجازه داده‌می‌شود با هماهنگی وزارت نفت سهمیه نفت خام و میعانات گازی را در پالایشگاه‌های وابسته و تابعه خود به مصرف برساند.

درخصوص بودجه بنیه دفاعی چند نکته قابل تذکر است:

1. اعتبارات اختصاص‌یافته برای بنیه دفاعی (حدود 137 همت) برابر با 5 درصد منابع بودجه عمومی بوده و در نتیجه بند «الف» ماده (102) برنامه هفتم تحقق یافته که از این حیث مناسب و متناسب تخصیص یافته است.

رقم یک میلیون و سیصد و شصت و هشت هزار و پانصد و هفتاد میلیارد (1،368،570،000،000،000) ریال تعیین شده در این بند خارج از سقف منابع و مصارف بودجه دولت است. این رقم باید در سقف منابع و مصارف بودجه قید گردد و دلیلی برای خروج آن از سقف منابع و مصارف وجود ندارد. درج این ارقام در سقف منابع و مصارف بودجه به ایجاد تصویر شفاف‌تری از عملیات مالی دولت و نسبت‌های بودجه‌ای منجر می‌شود. در صورتی که این اعتبارات از محل منابع بودجه عمومی تأمین شده و در جدول 7 ماده واحده بیان شوند، بر شفافیت بودجه می‌افزاید. پیش‌بینی موارد خارج از سقف بودجه (نفت مازاد بر سقف تعیین‌شده در بودجه)، مغایر با اصول (52) و (53) قانون اساسی به‌نظر می‌رسد.

2. در خصوص شیوه تخصیص این بودجه، طبیعتاً روش نقدی به‌دلیل شفافیت بیشتر و یکپارچگی در فرایند فروش نفت بهتر است اما باید به این نکته توجه داشت که در صورتی که ستاد نیروهای مسلح به شیوه‌های بهتری برای فروش نفت رسیده باشند، حفظ این سازوکارهای ایجاد شده در دوران تحریم می‌تواند دلیلی برای تخصیص بودجه در قالب نفت نیز باشد.

3. مطابق با مصوبه مجلس در برنامه هفتم دولت مکلف به تأمین بنیه دفاعی از محل بودجه و در ردیف‌های خاص بنیه دفاعی شده‌است و تنها در صورت عدم امکان تأمین می‌تواند بخشی از سهم را با رعایت اصل پنجاه‌وسوم (53) قانون اساسی از محل تحویل نفت خام و میعانات تأمین نماید. لذا پیشنهاد می‌شود نگارش حکم لایحه بودجه نیز مطابق مصوبه برنامه هفتم اصلاح شود.

4. در صورتی که اعتبار تقویت بنیه دفاعی از محل تحویل نفت خام انجام شود باید سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت نیز در آن لحاظ شود. این موضوع باید در حکم بند درج شود. در حکم لایحه مشخص نیست که آیا سهم صندوق توسعه ملی در خصوص صدور حواله نفت به ستادکل، تضمین و رعایت می‌شود یا خیر؛ از این حیث، این بند مبهم است بنابراین اطلاق آن، شائبه مغایرت با سیاست کلی نظام و اصول (57) و (110) قانون اساسی دارد.

5. مصوبه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نشده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا تصریح بر عبارت «در اجرای بند «الف» ماده (102) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»» در صدر این بند، فاقد وجاهت قانونی است.

6. از آنجا که حواله نفت خام و میعانات گازی تحویلی به ستاد کل، هم برای صادرات بوده و هم برای مصرف در داخل، سازوکار تعیین قیمت آن، در مورد صادرات و پالایشگاه‌های وابسته و تابعه خود ستاد، دارای ابهام است.

در اجرای بند «الف» ماده (102) «برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» و به‌منظور تقویت بنیه دفاعی نیروهای مسلح، سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است مبلغ یک میلیون و سیصد و شصت و هشت هزار وپانصدوهفتاد میلیارد (1،368،570،000،000،000) ریال را به‌صورت نقدی و یا حسب توافق با ستاد کل نیروهای مسلح (از طریق شرکت ملی نفت ایران مازاد بر سقف تعیین شده در جدول (3) ماده واحده) در قالب حواله نفت خام و یا میعانات گازی به آن ستاد تخصیص دهد.

در صورت تخصیص نفت خام و میعانات گازی، ستاد کل نیروهای مسلح موظف است ضمن پرداخت سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت به‌صورت منظم سیاهه‌های صادرات نفت خام و میعانات گازی را در مواعد سه‌ماهه به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تسلیم نماید. بانک مرکزی موظف است، بلافاصله معادل ریالی مبالغ مذکور را به‌حساب خزانه‌داری کل کشور واریز نماید. صد در صد (100%) منابع مزبور با تخصیص سازمان برنامه و بودجه کشور به شرح ردیف‌های تقویت بنیه دفاعی در جداول پیوست قانون بودجه در اختیار ستاد کل نیروهای مسلح قرار می‌گیرد. در صورت نیاز نیروهای مسلح به ارز خارجی، بانک مرکزی می‌تواند حسب درخواست ستاد کل نیروهای مسلح، بخشی از اعتبارات موضوع این بند را با رعایت ترتیبات فوق به‌صورت ارزی تأمین نماید.

به ستاد کل نیروهای مسلح اجازه داده‌می‌شود با هماهنگی وزارت نفت سهمیه نفت خام و میعانات گازی را در پالایشگاه‌های وابسته و تابعه خود به مصرف برساند.

بند «پ» تبصره «4»

به وزارت نفت (شرکت ملی نفت ایران) اجازه داده‌می‌شود بر اساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد مشترک با سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، نسبت به تهاتر و معاوضه فراورده‌های نفتی همنام و غیرهمنام اعم از وارداتی و داخلی و همچنین تسویه مطالبات خود بابت خوراک پتروشیمی‌ها با فراورده‌های مایع دریافتی از آنها اقدام کند.

در بخش اول این حکم دولت به‌دنبال دریافت مجوز واردات برخی فراورده‌های نفتی که افزایش مصرف داخلی داشته‌اند از طریق تهاتر و معاوضه با سایر فراورده‌ها که همچنان ظرفیت صادراتی دارند است.

اصل موضوع تهاتر و معاوضه به‌دلیل نداشتن بعد مالی و گردش خزانه مغایر با اصل پنجاه‌وسوم قانون اساسی است و منجر به کاهش شفافیت می‌شود. این موضوع همچنان می‌تواند بستر تخلف‌های احتمال نیز شود. لذا لازم است صادرات و واردات به‌صورت مجزا انجام گیرد.

در بخش دوم حکم نیز مجدداً استفاده از تهاتر برای تسویه مطالبات دولت از پتروشیمی‌ها ذکر شده‌است که مطلوب نیست و باید از طریق عملیات مالی شفاف انجام گیرد.

عدم تعیین حدود و ضوابط تهاتر و معاوضه و تسویه مطالبات موضوع این بند از حیث عدم تضمین گردش خزانه، مغایر اصول (52) و (85) و (53) قانون اساسی به‌نظر می‌رسد.

عبارت «وزارت نفت (شرکت ملی نفت ایران)» ابهام دارد و مشخص نیست که وزارت مسئول است و یا شرکت. این ابهام در مراحل اجرای بوده و نظارت دیوان محاسبات می‌تواند موجب اختلال شود. این ابهام، با بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مغایر به‌نظر می‌رسد.

 به وزارت نفت اجازه داده‌می‌شود بر اساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد مشترک با سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، با رعایت اصل 53 قانون اساسی نسبت به تهاتر و معاوضه فراورده‌های نفتی همنام و غیرهمنام اعم از وارداتی و داخلی تا مبلغ... و همچنین تا مبلغ... نسبت به خرید فراورده‌های مورد نیاز از پتروشیمی‌های خوراک مایع، اقدام کند.

گزارش این بند هر شش ماه یکبار به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و انرژی مجلس شورای اسلامی ارسال میگردد.

دیوان محاسبات مکلف به بررسی تهاتر و معاوضه انجامشده و ارائه گزارش مجزا به کمیسیونهای مربوطه است.

 

 

3. جمع‌بندی

در این گزارش به بررسی احکام تبصره‌های «1»، «2» و «4» لایحه بودجه سال 1403 پرداخته شد. در این احکام به موضوعات رشد اقتصادی و استفاده از ظرفیت انتشار اوراق بدهی، قواعد مالی مدیریت بودجه، رابطه مالی دولت و صندوق توسعه ملی با درآمدهای نفتی و سایر مواد مورد نیاز پرداخته شده بود. در این گزارش با تصویب 8 بند بدون تغییر و تصویب 7 بند مشروط به اصلاح کلی یا جزئی موافقت شد و در مورد 4 حکم نیز پیشنهاد حذف ارائه شده‌است که دلایل کارشناسی موافقت یا مخالفت و موارد پیشنهاد اصلاحی نیز در متن گزارش منعکس شده‌است. برخی نکات مهم در این گزارش ناظر به احکام لایحه عباتند از:

  1. پیشنهاد افزایش سهم اوراق بدهی از تأمین مالی شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها
  2. پیشنهاد افزایش سهم صندوق توسعه از درآمدهای نفتی مطابق با سیاست‌های کلی
  3. پیشنهاد استفاده از ظرفیت اوراق درون‌سالی به‌منظور مدیریت نقدینگی به‌جای استفاده از تنخواه بانک مرکزی یا برداشت از حساب شرکت‌های دولتی
  4. پیشنهاد اصلاح و شفاف‌سازی و تعیین مقدار برای معاوضه و تهاتر هم‌نام و غیر‌همنام فراورده‌های نفتی
  5. پیشنهاد تعیین قواعد مربوط به روش‌های واگذاری اوراق دولتی به‌صورت دقیق در قوانین دائمی

درمجموع می‌توان گفت توجه به نکات کارشناسی مندرج در این گزارش می‌تواند نگارش و اصلاح احکام لایحه بودجه را ارتقا داده و به افزایش شفافیت، جلوگیری از اتلاف منابع و افزایش بهره‌وری منابع عمومی دولت منجر شود.

 

گزیده سیاستی

از اصلاحات مهم و مورد نیاز در لایحه بودجه سال 1403 می‌توان به افزایش سهم اوراق بدهی از تأمین مالی شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها، افزایش سهم صندوق توسعه از درآمدهای نفتی مطابق با سیاست‌های کلی، اصلاح و شفاف‌سازی و تعیین مقدار برای معاوضه و تهاتر هم‌نام و غیر‌همنام فراورده‌های نفتی اشاره کرد.

 

 
[1] لایحه بودجه سال 1403
[2] دورنمای بازار جهانی نفت در سال آتی میلادی و پیش‌بینی درآمد نفت در بودجه سال 1403، مرکز پژوهش‌های مجلس، دی ۱۴۰2.