خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

بخش صنعت و معدن به‌عنوان یکی از بخش‌های مهم اقتصادی است که نقش بسزایی در رشد اقتصادی کشور دارد. در برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت کشور مقرر شده‌ است بخش صنعت با رشد سالیانه 8/5 درصد و بخش معدن با رشد سالیانه 13 درصد در تحقق رشد اقتصادی 8 درصدی کشور ایفای نقش کنند. همچنین متوسط رشد سالیانه صادرات غیرنفتی معادل 23 درصد هدف‌گذاری شده‌ است. ازاین‌رو رویکردهای بودجه دولت در بخش صنعت و معدن به‌عنوان اولین برش عملیاتی از برنامه هفتم پیشرفت از طریق تأمین اعتبارات جهت ایجاد زیرساخت‌ها و اجرای برنامه‌ها در تحقق اهداف مذکور مؤثر است.

نقاط قوت و ضعف لایحه

تبیین وضعیت موجود کشور حاکی از آن است که در تابستان سال جاری، گروه صنعت و معدن رشدی حدود 8/7 درصد با نفت و 0/4- درصد بدون نفت را نسبت به‌مدت مشابه سال قبل تجربه کرده است. رشد بخش صنعت (ساخت) در 6 ماهه ابتدای سال جاری ناپایدار بوده، به‌طوری که رشد این بخش در بهار سال 1402 حدود 3/6 درصد و در تابستان همین سال به 2/6 درصد نسبت به‌مدت مشابه سال قبل رسیده است. این روند درخصوص سهم بخش صنعت در مشارکت رشد اقتصادی نیز از 0/8 به 0/3 درصد رخ داده است. در 12ماهه منتهی به آبان‌ماه سال جاری نسبت به دوره مشابه سال قبل، شاخص قیمت مصرف‌کننده حدود 45 درصد افزایش داشته و شاخص قیمت تولید‌کننده در چهارفصل منتهی به فصل تابستان نسبت به دوره مشابه سال قبل (تورم سالیانه) حدود 43 درصد رشد داشته است.

این مطالعه نشان ‌می‌دهد روندهای سرمایه‌گذاری در بخش صنعت و معدن با چالش‌های جدی روبه‌رو است. در سال‌های اخیر علی‌رغم رشد سرمایه‌گذاری، به‌دلیل بالا بودن نرخ استهلاک، خالص سرمایه‌گذاری ثابت حتی منفی شده‌ است، علاوه‌بر آن سهم سرمایه‌گذاری از تولید ناخالص داخلی کاهش یافته‌ است. بنابراین ظرفیت‌های رشد بلندمدت بخش با چالش روبه‌رو بوده و تحریک تولید و سرمایه‌گذاری و نیز بازسازی و نوسازی صنعتی بسیار ضروری است.

بررسی قوانین بودجه سنواتی در سال‌های اخیر حاکی از آن است که وجه غالب سیاست این قوانین در حمایت از بخش تولید شامل منابع‌ تبصره «۱۸» و حمایت‌های مالیاتی بود، اما رویکرد لایحه بودجه سال 1403 نسبت به بخش تولید کاملاً انقباضی است؛ به‌طوری که منابعی در حمایت از تولید لحاظ نشده و نه‌تنها تخفیف مالیاتی برای واحدهای تولیدی در نظر گرفته نشده، بلکه تخفیف‌های مالیاتی موجود در قوانین مادر نیز حذف و یا سختگیرانه شده‌ است. افزایش قابل‌توجه پیش‌بینی اخذ حقوق دولتی و ذی‌نفع کردن بدنه وزارت صنعت، معدن و تجارت در اخذ آن، بدون در نظر گرفتن الزامات توسعه بخش، می‌تواند نشان از پررنگ بودن نگاه درآمدی به بخش معدن داشته ‌باشد. از دیگر نقاط ضعف لایحه می‌توان به ابهام در پرداخت مطالبات سازمان‌های توسعه‌ای از محل سهم متعلق به آنها از منابع حاصل از واگذاری شرکت‌ها نسبت به قانون بودجه سال 1402 اشاره کرد. افزایش یک‌درصد مالیات بر ارزش‌افزوده باید با ملاحظات آثار این سیاست‌ها بر بخش تولید‌‌ ازجمله کاهش تقاضا و افزایش هزینه‌های تولید صورت گیرد، در غیر این صورت اجرای این سیاست می‌تواند چالش‌هایی برای بخش تولید به‌همراه داشته ‌باشد. همچنین افزایش حقوق گمرکی ماشین‌آلات و مواد اولیه و واسطه بخش تولید از یک درصد در سال 1402 به 2 درصد در لایحه بودجه سال 1403 اگرچه گامی در جهت حمایت از ساخت داخل و اجرایی‌سازی‌ ماده (۳) قانون جهش تولید دانش‌بنیان است، اما با توجه به عدم توانمندی ساخت داخل برخی‌ ماشین‌آلات باید با دسته‌‌بندی مشخصی از این حیث تنظیم شود، به‌عبارتی یک نسخه واحد برای همه رشته فعالیت‌ها در این خصوص نمی‌توان پیچید.

در برنامه هفتم پیشرفت مقرر شده است رشد بهره‌وری کل عوامل تولید با رشد سالیانه 2/8 درصد، سهم 35 درصدی در تحقق رشد 8 درصدی اقتصاد داشته ‌باشد. نوسازی و بازسازی صنایع‌‌ ازجمله برنامه‌هایی است که در ارتقای بهره‌وری عوامل تولید کمک شایانی می‌کند. از‌این‌رو توجه به تأمین منابع لازم برای تحقق این برنامه در سند مالی کشور ضروری است.

پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

راهبردهای قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور در حمایت هدفمند از افزایش سرمایه‌گذاری در بخش صنعت و معدن از طریق تصویب و اجرای برنامه ملی توسعه خوشه‌های صنعتی، تهیه سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور»، حمایت و تقویت سازمان‌های توسعه‌ای از محل 70 درصد منابع حاصل از واگذاری‌های شرکت‌های تابعه، تأمین منابع «صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری صنایع کوچک» و کمک به افزایش سرمایه صندوق در قالب لوایح بودجه سنواتی، افزایش سرمایه بانک توسعه تعاون و صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری تعاون از محل یک‌سوم از سهم بخش تعاون از منابع اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم  قانون اساسی در قالب بودجه‌های سنواتی، تجمیع و انتشار اطلاعات پایه زمین‌شناسی، برنامه‌ریزی جهت توسعه زیرساخت حمل‌ونقل ریلی کشور با توجه به نیاز و ظرفیت بخش معدن و صنعت و الزام دولت به افزایش عمق اکتشاف از موضوعاتی است که لازم است تأمین منابع مالی مورد نیاز آنها در لایحه بودجه سال 1403 مورد توجه قرار گیرد.

۱. مقدمه

بخش صنعت و معدن با سهم بالغ بر 16 درصد از تولید ناخالص داخلی به قیمت پایه و 33 درصد از اشتغال کشور جایگاه ویژه‌ای را در اقتصاد ملی به‌خود اختصاص داده است. تمرکز دولت بر رفع موانع تولید در این بخش و تأمین اعتبارات کافی برای اجرای برنامه‌های بخش صنعت و معدن می‌تواند در ارتقای سهم مشارکت بخش صنعت و معدن در رشد اقتصادی کشور مؤثر باشد. از‌این‌رو در گزارش حاضر وضعیت بخش صنعت و معدن در لایحه بودجه سال 1403 تحلیل ‌شده است. در این گزارش پس از مقدمه در بخش دوم، وضع موجود بخش صنعت و معدن تبیین شده‌ و در بخش سوم، ارزیابی و تحلیل تطبیقی‌ ماده‌واحده با تمرکز بر تبصره‌های بخش صنعت و معدن انجام شده‌ است. در بخش چهارم، اظهارنظر کارشناسی درخصوص رویکرد لایحه بودجه سال 1403 در ارتباط با بخش صنعت و معدن ارائه شده‌ است. در بخش پایانی جمع‌‌بندی و پیشنهادها آمده است.

2.تبیین وضع موجود بخش صنعت و معدن

بررسی عملکرد شاخص‌های اقتصادی بخش صنعت و معدن طی سال‌های اخیر به‌منظور تدوین دقیق نقشه‌راه و تداوم مسیر توسعه و متعاقب آن تصمیم‌گیری درخصوص تأمین منابع مالی مورد نیاز برای تحقق برنامه‌های بخش حائز اهمیت است. از‌این‌رو در ادامه وضعیت موجود اهم شاخص‌های اقتصادی بخش صنعت و معدن ارائه شده‌ است.  

2-1. نرخ رشد بخش صنعت و معدن

براساس آخرین نتایج حساب‌های ملی فصلی مرکز آمار ایران، محصول ناخالص داخلی به قیمت ثابت سال 1390 در سال 1401 به رقم 8119 هزار میلیارد ریال با نفت و 6991 هزار میلیارد ریال بدون احتساب نفت رسیده است،‌ درحالی که رقم مذکور در سال 1400 با نفت 7746 هزار میلیارد ریال و بدون نفت 6692 هزار میلیارد ریال بوده که نشان از رشد 4/8 درصدی محصول ناخالص داخلی با نفت و 4/5 درصدی محصول ناخالص داخلی بدون نفت در سال 1401 دارد. سهم گروه‌های عمده اقتصادی از محصول ناخالص داخلی به قیمت‌های ثابت و نرخ رشد آنها در سال 1401 نسبت به سال گذشته در نمودار 1 ارائه شده‌ است.

نمودار 1. سهم ارزش‌افزوده رشته‌‌ فعالیت‌های عمده اقتصادی در سال‌های 1400 و 1401[1]

            نتایج محاسبات حاکی از آن است که در سال 1401 رشته‌‌ فعالیت‌های گروه کشاورزی 4/4 - درصد، گروه صنایع و معادن 6/4 درصد (شامل رشته‌‌ فعالیت‌های «استخراج نفت خام و گاز طبیعی» 7 درصد، «سایر معادن» 0/7 درصد، «صنعت» 7/7 ، «انرژی» 7/8 و «ساختمان» 2/3 – درصد) و‌‌ فعالیت‌های گروه خدمات 4/4 درصد نسبت به سال 1400 رشد داشته است. در نمودار 2 رشد محصول ناخالص داخلی طی سال‌های 1391 الی سه ماهه دوم سال 1402 ارائه شده‌ است.

نمودار 2. سری زمانی رشد محصول ناخالص داخلی به تفکیک گروه‌های عمده اقتصادی

طی سال‌های 1391 الی سه ماهه دوم 1402[2]

شایان‌ذکر است مطابق آخرین آمار موجود رشد محصول ناخالص داخلی با نفت 7/1 درصد و بدون نفت 4/2 درصد در تابستان سال 1402 گزارش شده‌ است. نرخ رشد رشته‌‌ فعالیت‌های عمده اقتصادی در تابستان سال 1402 نسبت به‌مدت مشابه سال قبل شامل گروه کشاورزی (3/2-) درصد، گروه صنایع و معادن (8/7) درصد (شامل: استخراج نفت خام و گاز طبیعی (25/6)، سایر معادن(1/7)، صنعت (2/6)، انرژی (6/3-)و ساختمان (2/9) درصد) و‌‌ فعالیت‌های گروه خدمات (7/5) درصد بوده است.

رشد ارزش‌افزوده بخش‌های مختلف اقتصادی و تولید ناخالص داخلی در تابستان سال 1402 نسبت به‌مدت مشابه سال قبل در نمودار 3 ارائه شده‌ است.

نمودار 3. رشد تولید ناخالص داخلی و ارزش‌افزوده رشته فعالیت‌ها در تابستان سال 1402[2]

تحلیل آماری موجود حاکی از ناپایداری رشد بخش صنعت کشور است، به‌طوری که رشد بخش صنعت ساخت در بهار 1402 حدود 3/6 درصد و در تابستان همین سال به 2/6 درصد نسبت به‌مدت مشابه سال قبل رسیده است. این روند درخصوص سهم بخش صنعت در مشارکت در رشد اقتصادی نیز از 0/8 به 0/3 درصد رخ داده است. رشد بخش معدن روند با ثبات‌تری را طی کرده ‌است؛ رشد این بخش در دو فصل ابتدایی سال مورد بحث به‌ترتیب 1/3 و 1/7 درصد بوده است. بااین‌حال‌ به‌نظر می‌رسد این میزان در مقابل سایر بخش‌های اقتصاد ملی ناکافی بوده و به‌نوعی عقب ماندگی‌های بخش را جبران نکرده؛ چرا که سهم بخش از تولید ناخالص داخلی از 1/4 درصد در تابستان سال1401 به 1/3 درصد در تابستان سال 1402 رسیده است. همچنین مشارکت آن در رشد اقتصاد ملی در هر دو فصل مورد بحث بسیار ناچیز بوده است.

در نمودار 4، روند رشد زیربخش‌های گروه صنایع و معادن در فصول بهار و تابستان سال 1402 نسبت به‌مدت مشابه سال قبل، بدون محاسبه تحولات استخراج نفت و گاز آمده است.

نمودار 4. رشد گروه صنایع و معادن (به‌جز استخراج نفت) در بهار و تابستان 1402[2]

2-2. تشکیل سرمایه ثابت در بخش صنعت و معدن

سرمایه به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین عوامل تولید بر میزان تولید بخش‌های اقتصادی اثر می‌گذارد. نکته مهم درخصوص این متغیر بسیار مهم نحوه مدیریت سرمایه‌هاست. با علم به اینکه کاهش درآمدهای نفتی، منجر به کاهش سرمایه‌گذاری و تشکیل سرمایه ثابت در کشور می‌شود، اما مدیریت سرمایه‌های موجود در جامعه در چنین دوره‌هایی از اهمیت زیادی برخوردار است.

نمودار 5. روند رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص (1402-1399)[3]

نمودار 5 نشان ‌می‌دهد در سه سال اخیر، تشکیل سرمایه ثابت ناخالص روندی نوسانی داشته است. درحالی‌ که در سال 1399 تشکیل سرمایه ثابت ناخالص بیش از 10درصد کاهش را تجربه کرد، در سه سال اخیر، تشکیل سرمایه روندی روبه‌رشد داشته است. علی‌رغم اینکه نمودار بالا می‌تواند نشان دهد‌ فعالیت‌های سرمایه‌گذاری در کشور در حال احیاست، اما نیاز است برای ارائه تصویر دقیق‌تر از این موضوع برخی موارد دیگر به شرحی که در ادامه آمده نیز مدنظر قرار گیرد.

اقتصاد ایران در یک دهه اخیر با کاهش شدید‌‌ فعالیت‌های سرمایه‌گذاری روبه‌رو شده ‌است، به‌گونه‌ای که سهم 30 درصدی تشکیل سرمایه از تولید ناخالص داخلی در سال‌های گذشته (برای مثال سال 1388)، به حدود 18 درصد رسیده است. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر می‌شود که توجه شود، دستیابی به رشد مستمر و پایدار نیازمند نرخ‌های بالای پس‌انداز و سرمایه‌گذاری (حدود 30 درصد) است.

علاوه‌بر این، مشکل دیگری که نمودار بالا نشان نمی‌دهد، مسئله استهلاک است. اگرچه میزان سرمایه‌گذاری در سال‌های اخیر افزایش یافته ‌است، اما آمارهای دیگر نشان می‌دهند که این میزان سرمایه‌گذاری همچنان کفاف میزان استهلاک سرمایه موجود را نمی‌کند. درواقع منسوخ شدن فناوری و نیاز به نوسازی ماشین‌آلات و تجهیزات که در قالب نرخ بالای استهلاک خود را نشان‌ می‌دهد، موجب شده تا میزان تشکیل سرمایه خالص کشور در سال‌های منتهی به 1401 کاهش یابد.

نمودار 6. تشکیل سرمایه ثابت خالص (سال پایه 1390)[3]

                       توضیحات: نمودار بالا با کسر میزان مصرف سرمایه ثابت از میزان تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به‌دست آمده است.

همچنان که نمودار 6 نشان‌ می‌دهد، وضعیت تشکیل سرمایه خالص در سال‌های 1397 الی 1399 به‌شدت نزولی بوده است، همچنین درحالی‌ که این روند در سال 1400 متوقف شده بود، روند تشکیل سرمایه در سال 1401 همچنان نزولی بوده است. نمودار 7 این موضوع را در بخش صنعت نشان‌ می‌دهد.

نمودار 7. تشکیل سرمایه ثابت خالص در بخش صنعت (1400-1390) (سال پایه 1395)[4]

نمودار 7 براساس آخرین داده‌های انتشار یافته توسط بانک مرکزی در زیربخش‌ها (مبتنی‌بر سال پایه 1395) نشان ‌می‌دهد که یک تمایز مهم روند سرمایه‌گذاری در سال‌های اخیر با سال‌های قبل از آن روند نزولی تشکیل سرمایه ثابت خالص در بخش صنعت است. به‌عبارت‌دیگر، سرمایه‌گذاری موجود کفاف پوشش نرخ استهلاک را ندارد و درنتیجه سرمایه موجود در اقتصاد ایران کاهش یافته و ظرفیت‌های رشد بلندمدت تحلیل می‌رود. بنابراین علی‌رغم گزارش نرخ‌های مثبت تشکیل سرمایه، توجه به سهم سرمایه‌گذاری از تولید ناخالص داخلی و نیز سرمایه‌گذاری ثابت خالص در بخش صنعت بیانگر چالش‌های جدی سرمایه‌گذاری در کشور و به‌ویژه بخش‌های تولیدی است.[i]

2-3. شاخص قیمت تولید‌کننده

در فصل تابستان سال ١٤٠٢، شاخص قیمت کل تولیدکننده نسبت به فصل قبل (تورم فصلی)99/3 درصد، نسبت به فصل مشابه سال قبل (تورم نقطه‌به‌نقطه)45/3 درصد و در چهارفصل منتهی به فصل جاری نسبت به دوره مشابه سال قبل (تورم سالانه) 43/2 درصد افزایش داشته است.

در فصل تابستان سال 1402، شاخص قیمت تولیدکننده بخش صنعت نسبت به فصل قبل (تورم فصلی ) 7/1 درصد افزایش، نسبت به فصل مشابه سال قبل (تورم نقطه‌به‌نقطه) 37/6 درصد افزایش داشته است.

نمودار 8. رشد شاخص قیمت تولید‌کننده بخش صنعت به تفکیک رشته فعالیت‌ها در سه ماهه اول و دوم سال 1402[5]

در فصل تابستان سال 1402، درصد تغییرات شاخص قیمت تولیدکننده بخش صنعت در چهار فصل منتهی به این فصل نسبت به دوره مشابه سال قبل ، 29/2 درصد است. در این فصل بیشترین تورم سالانه با 68/3 درصد مربوط به گروه «ساخت ماشین‌آلات و تجهیزات طبقه‌‌بندی نشده در جای دیگر» و کمترین تورم سالیانه با 12/3 درصد مربوط به گروه «ساخت مواد شیمیایی و فراورده‌های شیمیایی» است. شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن در فصل دوم سال 1402، نسبت به فصل پیش از آن 8 درصد و نسبت به فصل مشابه در سال 1401، 55 درصد افزایش یافته ‌است. در نمودار 9 تغییرات شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن، به تفکیک زیر بخش، در چهار فصل منتهی به تابستان 1401 و 1402 ارائه شده‌ است.

نمودار 9. تغییرات شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن، به تفکیک زیر بخش، در چهار فصل منتهی به تابستان 1401 و 1402[5]

همان‌طور که ملاحظه می‌شود، بیشترین افزایش مربوط به بخش سایر معادن با 56 درصد و کمترین آن مربوط به معادن زغال‌سنگ با 25 درصد است. زیر بخش استخراج فلزات نیز شاهد رشد 33 درصدی بوده است.

2-4. اشتغال

بررسی اشتغال در بخش‌های عمده فعالیت اقتصادی نشان ‌می‌دهد که بخش خدمات با 51/6 درصد بیشترین سهم اشتغال را به‌خود اختصاص داده است. در مراتب بعدی، بخش‌های صنعت با 33/6 و کشاورزی با 14/8 درصد قرار دارند. سهم شاغلان بخش کشاورزی و بخش صنعت در سال 1401 نسبت به سال قبل به‌ترتیب 1/5 درصد و 0/2 درصد کاهش و سهم شاغلان بخش خدمات 1/8 درصد افزایش داشته است.

 از منظر اشتغال‌زایی، توسعه صنعتی هم مامنی برای اشتغال مستقیم (در بخش) و هم مجرایی برای ایجاد اشتغال غیرمستقیم (خدمات مرتبط) است. علاوه‌بر این، توسعه رشته‌‌ فعالیت‌های مختلف صنعتی از ظرفیت‌های متفاوتی برای اشتغال‌زایی برخوردار هستند. بنابراین توسعه رشته‌‌ فعالیت‌های اشتغال‌زا هم اشتغال مستقیم و هم اشتغال غیرمستقیم بالاتری را به‌همراه دارد. مطالعات نشان ‌می‌دهد که پنج رشته فعالیت تولید فراورده‌های غذایی، تولید وسایل نقلیه موتوری، تریلر و نیم‌تریلر، تولید منسوجات، تولید سایر فراورده‌های معدنی غیرفلزی و تولید فراورده‌های لاستیکی و پلاستیکی اشتغال‌زایی بالاتری از سایر رشته فعالیت‌ها دارد، البته در حال حاضر سهم این رشته فعالیت‌ها از ساختار صنعتی ایران بالا نیست.

این موضوع نشان ‌می‌دهد که اگر قرار باشد بخش صنعت نقش مؤثری در تولید صنعتی ایفا کند، نیاز است تا با اولویت‌بندی حمایت‌های تولیدی و صنعتی دولت (برای مثال در قالب منابع حمایتی تبصره «۲»)، رشته‌‌ فعالیت‌های اشتغال‌زا مورد توجه قرار گیرد. مطالعات بالا همچنین نشان ‌می‌دهد که اگر تکمیل زنجیره ارزش صنایع پایین‌دست صنایع شیمیایی، خودرو و قطعات خودرو و صنایع معدنی و غیرفلزی مورد حمایت قرار گیرد، اشتغال‌زایی صنعتی افزایش خواهد یافت.

2-5. بهره‌وری

بهره‌وری عامل اصلی رشد پایدار و مستمر است. به‌نوعی می‌توان گفت با توجه به اهمیت ارتقای فناوری برای رقابت‌پذیری، بهره‌وری شاخص مهمی برای توفیق در این زمینه محسوب ‌می‌شود. همچنین باتوجه به اهمیت این موضوع، چه در برنامه پنجم و ششم توسعه و چه اکنون در برنامه هفتم پیشرفت، حداقل 2 درصد از رشد متوسط 8 درصدی کشور از محل بهبود بهره‌وری دیده شده‌ است. این‌ درحالی است که اقتصاد ایران از ابتدای دهه 1390 نوسان جدی را در زمینه بهره‌وری تجربه کرده و‌‌ فعالیت‌های تولیدی (گروه صنایع و معادن) نیز از‌این‌روند مستثنا نبوده‌اند. نمودار 10، روند بهره‌وری را در گروه صنایع و معادن نشان‌ می‌دهد.

نمودار 10. وضعیت بهره وری در گروه صنایع و معادن (1400- 1390) (سال پایه 1395)[6]

همچنان‌که در نمودار 10 مشخص است بهره‌وری گروه صنایع و معادن از حدود 122 واحد در سال 1390 به 107 واحد در سال 1400 کاهش یافته ‌است. همچنین با نگاه به زیربخش‌ها مشخص می‌شود که اگرچه استخراج معدن با رشد بهره‌وری از 75 واحد به 125 رسیده است، صنعت ساخت از 120 واحد به 112 واحد کاهش یافته ‌است. این نمودار نشان‌ می‌دهد، اگرچه در سال‌های اخیر، بهره‌وری زیربخش‌های گروه صنعت و معدن مقداری بهبود یافته، اما شوک‌های وارده به بهره‌وری این بخش در سال‌های میانی دهه 1390 هنوز بهبود نیافته است. درمجموع رشد بهره‌وری در بخش صنعت و معدن، رشدی نوسانی و غیر پایدار بوده و ناتوان از بهبود مستمر بهره‌وری بوده است. بنابراین می‌توان گفت که گروه صنایع و معادن با مشکلات متعدد در زمینه حفظ نرخ رشد و نیز بهبود بهره‌وری و رقابت‌پذیری خود روبه‌رو است.

2-6. وضعیت تولید از دید بخش خصوصی

در سال‌های اخیر بخش خصوصی از طریق نهادهایی نظیر اتاق بازرگانی و نظرسنجی از فعالان اقتصادی، وضعیت تولید و کسب‌وکار را از دید این فعالان مورد ارزیابی قرار داده است. ازآنجاکه ادراک فعالان اقتصادی عامل مهمی در تصمیمات تولید و سرمایه‌گذاری آنهاست، در اینجا بررسی دو شاخص شامخ (شاخص مدیران خرید)[1] بخش صنعت و پایش محیط کسب‌وکار بخش صنعت مورد توجه است.

الف) شاخص مدیران خرید، شاخصی است که بینش آنی و تصویر سریع از شرایط اقتصاد کلان به‌ویژه وضعیت رونق و رکود در بخش‌های صنعت و خدمات ارائه می‌دهد. این شاخص در بیش از 40 کشور دنیا محاسبه می‌شود و مبنای محاسبه آن پایش وضعیت براساس پرسش‌نامه است. براساس نتایج به‌دست‌آمده، وضعیت شامخ کل اقتصاد ایران در مهرماه 54/15 محاسبه شده‌ که بیانگر وضعیت رونق تا این ماه است. با وجود این، روند رشد در بخش صنعت ضعیف‌تر است.

نمودار 11. روند شامخ بخش صنعت (1402-1397)[7]

نمودار 11 روند شامخ بخش صنعت در چند سال اخیر را نشان‌ می‌دهد. براساس این نمودار، بخش صنعت با روندهای نوسانی گسترده‌ای روبه‌رو بوده و تقریباً هر سال یک‌روند رکودی را تجربه کرده است. به‌عبارت‌دیگر، دوره‌های رونق در این بخش، بادوام نبوده و چشم‌انداز بادوامی برای سرمایه‌گذاری بلندمدت ایجاد نمی‌کند. همچنین براساس ارزیابی اتاق ایران، اگرچه اقتصاد ایران و بخش صنعت در حال حاضر در رکود قرار ندارد، اما به‌دلیل وجود مشکلات، استمرار این روند با ابهام روبه‌رو است. سه دسته مشکلات مربوط به نقدینگی و تسهیلات، مشکلات مربوط به تأمین ارز و پیمان‌سپاری ارزی و مشکلات مربوط به بی‌ثباتی قوانین و تصمیمات ناگهانی و غیرکارشناسی، معضلاتی نظیر کمبود مواد اولیه، کاهش صادرات و روشن نبودن افق فعالیت اقتصادی را موجب شده‌ است.

شایان ذکر است که براساس این گزارش از میان 12 زیرگروه بخش صنعت، 8 زیرگروه در زمینه تأمین مواد اولیه با مشکل روبه‌رو هستند و علاوه‌بر آن با وجود رونق، به‌دلیل پیشی‌گرفتن تولید از فروش، شاخص موجودی انبار در حال افزایش است. همچنین در این شاخص، زیرگروه وسایل‌نقلیه و قطعات وابسته که یک زیربخش مهم از نظر تأثیرات القایی تقاضا و عرضه آن بر سایر بخش‌هاست، نسبت به سایر زیرگروه‌ها بدترین وضعیت را دارد.

ب) شاخص محیط کسب‌وکار: شاخص دیگری که برای ارزیابی وضعیت کسب‌وکار از دید فعالان بخش خصوصی مورد استفاده بوده، شاخص محیط کسب‌وکار است. براساس آخرین پایش ملی محیط کسب‌وکار در تابستان سال 1402، وضعیت محیط کسب‌وکار نسبت به فصل گذشته نسبتاً بدتر شده‌ است. بر این اساس، در تابستان سال 1402، فعالان اقتصادی مشارکت‌کننده در این پایش، به‌ترتیب به سه مؤلفه 1- غیرقابل پیش‌بینی بودن و تغییرات قیمت مواد اولیه و محصولات، 2- دشواری تأمین مالی از بانک‌ها و 3- بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی ناظر بر کسب‌وکار را به‌عنوان نامناسب‌ترین مولفه‌های محیط کسب‌وکار کشور ذکر کرده‌اند.

نمودار 12. روند شاخص بخشی محیط کسب‌وکار (1402-1396)[8]

نمودار 12 روند شاخص بخشی محیط کسب‌وکار را نشان‌ می‌دهد. در این نمودار عدد 10 بدترین نمره و عدد صفر بهترین نمره را نشان‌ می‌دهد. براساس این نمودار می‌توان گفت که از زمستان سال 1400 به بعد، بهبود شاخص محیط کسب‌وکار در تمام زیربخش نسبتاً متوقف شده و اگرچه در تابستان، بخش صنعت برخلاف دو بخش دیگر، روند بهبود محیط کسب‌وکار را تجربه کرده است (از 5/95 در بهار به 5/92 در تابستان رسیده است)،‌ درمجموع این وضعیت برای همه بخش‌ها بدتر از دو سال گذشته‌ است. همچنین دشواری تأمین مالی در بخش صنعت در فصل تابستان افزایش یافته ‌است.

2-7. ارزیابی وضعیت تولید در آستانه بودجه سال 1403

این بررسی نشان ‌می‌دهد علی‌رغم تجربه رشد 7 درصدی در تابستان سال 1402، بخش تولید همچنان دچار کم‌رشدی (رشد صنعت 2/6% و رشد بخش معدن 1/7%) است که این موضوع برآمده از عواملی نظیر بی‌ثباتی قوانین و مقررات، سختی دسترسی به تسهیلات بانکی درنتیجه سیاست پولی انقباضی وزارت اقتصاد و بانک مرکزی برای کنترل تورم از طریق ایجاد محدودیت اعتباری و همچنین کمبود مواد اولیه به‌دلیل سختی دسترسی به منابع ارزی است. علاوه‌بر این، تداوم حضور عوامل بی‌ثبات‌کننده در اقتصاد ایران در سال‌های اخیر موجب می‌شود تا افق رونق‌های اقتصادی در ایران طولانی نباشد و بخش تولید هرساله با دوره‌های رکود و رونق روبه‌رو شده و‌ درمجموع از روند پایداری برخوردار نشود.

فراتر از این، بهره‌وری بخش تولید در یک دهه گذشته‌ درمجموع کاهش یافته ‌است که می‌تواند نتیجه به‌روز نبودن تکنولوژی و فرسودگی ماشین‌آلات مورد استفاده در برخی رشته‌‌ فعالیت‌های بخش، ضعف توسعه صنایع پایین‌دستی زنجیره صنایع پتروشیمی و معدنی و کوچک‌شدن بازار داخلی درنتیجه کاهش قدرت خرید و عدم دستیابی به صرفه‌های مقیاس در سرمایه‌گذاری‌های تولیدی باشد. همه این عوامل حاشیه سود‌‌ فعالیت‌های تولیدی را کاهش داده و فعالان اقتصادی را در انجام‌‌ فعالیت‌های تولیدی با مشکلات فراوان روبه‌رو می‌کند.

درمجموع ناپایداری سهم بخش صنعت در مشارکت رشد اقتصادی، مشکلات مربوط به کمبود نقدینگی و تأمین مالی واحدهای تولیدی، بهره‌وری پایین و افزایش قیمت تمام شده به‌واسطه به‌روز نبودن تکنولوژی و فرسودگی ماشین‌آلات مورد استفاده در برخی رشته‌‌ فعالیت‌های بخش، ضعف توسعه صنایع پایین دستی زنجیره صنایع پتروشیمی و معدنی و جذابیت پایین اقتصادی‌‌ فعالیت‌های اکتشافی‌‌ ازجمله چالش‌های بخش صنعت و معدن است که باید در تخصیص منابع محدود کشور با هدف دستیابی به بیشترین اثربخشی مورد توجه قرار گیرد.

۳. راهبردها و سیاست‌های بخش صنعت و معدن در برنامه هفتم پیشرفت کشور

در برنامه هفتم پیشرفت تحقق رشد اقتصادی بخش صنعت و معدن از محل افزایش بهره‌وری و افزایش سرمایه‌گذاری از طرق ذیل هدف‌گذاری شده ‌است:

• شکل‌گیری زنجیره‌های ارزش صنایع بزرگ‌‌ ازجمله صنعت پتروشیمی، خودرو، صنایع معدنی و صنعت پایه ماشین‌سازی و تعیین اهداف کمّی؛
• تشویق واحدهای صنعتی، معدنی و کشاورزی نسبت به طراحی و اجرای طرح‌های تولید و یا ارتقای بهره‌وری برق؛
• تهیه سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» با تکیه‌بر مزیت‌ها و اولویت‌های کشور‌‌ ازجمله صنایع برق و ریز (میکرو) الکترونیک، خودروسازی با اولویت خودروهای برقی و برقی- بنزینی (هیبریدی)، ماشین‌سازی و ساخت تجهیزات، صنایع پایین‌دستی نفت و گاز و پتروشیمی، معدن با اولویت مس و عناصر نادر کمیاب خاکی، خدمات فنی مهندسی، نساجی و پوشاک و بازیافت؛
• حمایت از صندوق‌های حمایتی و توسعه‌ای بخش صنعت، معدن؛
• تقویت منابع مالی سازمان‌های توسعه‌ای؛
• ثبات قوانین از طریق ممنوعیت تحمیل هرگونه مالیات یا وضع عوارض جدید یا احکام جدیدی که محدودیتی در فعالیت طرح‌های سرمایه‌گذاری که در طی سال‌های برنامه، عملیات اجرایی آنها آغاز می‌شود و یا به بهره‌برداری می‌رسند؛
• تدوین برنامه ملی توسعه خوشه‌های صنعتی متناسب با راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور و مشتمل بر اصول، فرایند، ساختار، اهداف، منابع، تقسیم‌کار نهادی و احصا و رفع موانع توسعه خوشه‌های صنعتی و کسب‌وکار؛
• برخورداری واحدهای دارای جواز نوسازی و بازسازی، از معافیت حقوق گمرکی بابت واردات ماشین‌آلات با فناوری روز دنیا جهت جایگزینی با ماشین‌آلات فرسوده مشروط به عدم ساخت داخل یا کمبود ظرفیت‌های تولید داخل با رعایت قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالاهای ایرانی مصوب 1398/2/15؛
• اختصاص یک‌سوم از سهم بخش تعاون از منابع اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی در قالب بودجه‌های سنواتی به‌منظور افزایش سرمایه بانک توسعه تعاون و صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری تعاون.

- تجمیع و انتشار اطلاعات پایه زمین‌شناسی و مفاد گزارش‌های اکتشاف محدوده‌ها و پهنه‌ها توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و همچنین الزام سایر دستگاه‌ها به همکاری با این نهاد؛

- برنامه‌ریزی جهت توسعه زیر ساخت‌های حمل‌ونقل ریلی مورد نیاز معادن و صنایع کشور با همکاری سازمان‌های توسعه‌ای و بخش خصوصی؛

- تلاش جهت حل‌وفصل چالش‌های موجود میان بخش معدن و سازمان مسئول در حفظ کیفیت محیط ‌زیست (مانند سازمان حفاظت محیط ‌زیست و منابع طبیعی و آبخیزداری کشور)؛

- تمرکز بر افزایش عمق اکتشاف تا متوسط عمق جهانی.

۴. ارزیابی و تحلیل تطبیقی‌ ماده‌واحده با تمرکز بر بخش صنعت و معدن

با توجه به مرتبط و متأثر بودن حوزه تولید و به‌صورت ویژه بخش صنعت و معدن از حوزه‌های دیگر، در این بخش بررسی تبصره‌های مرتبط با بخش صنعت و معدن در لایحه بودجه سال 1403 با در نظر گرفتن عملکرد قانون بودجه سال 1402 مدنظر قرار گرفته و آثار احکام پیشنهادی لایحه سال 1403 بر بخش صنعت و معدن تبیین شده‌ است.

جدول 1. مقایسه تطبیقی تبصره‌های مؤثر و مرتبط با بخش صنعت در لایحه بودجه سال 1403 با قانون بودجه سال 1402 کل کشور و

عملکرد تبصره‌های مرتبط با بخش صنعت در قانون بودجه سال 1402[9]

5.اظهارنظر کارشناسی درخصوص رویکرد لایحه بودجه سال 1403 در بخش صنعت و معدن

الف) بررسی روند تغییرات بند «الف» تبصره «18»

ناتوانی اقتصاد ایران در ایجاد اشتغال کافی برای برآورده کردن نیاز متقاضیان ورود به بازار کار، سیاستگذاری فعال بازار کار و اقدام دولت برای تسهیل سرمایه‌گذاری‌های اشتغال‌زا و بهبود اشتغال از مسیر تسهیل فعالیت‌ها و تولیدات اشتغال‌زا را از سال 1397 در پی داشت. به‌عبارت دیگر در بودجه سال 1397، طرح اشتغال فراگیر در قالب تبصره «۱۸» این بودجه مطرح شده و منابعی برای آن در نظر گرفته شد. علی‌رغم این موضوع، رونق تولید و اشتغال در بودجه‌های سنواتی سال‌های اخیر با چالش‌های فراوان روبه‌رو بوده است. در سال‌های 1397 و 1398، اجرای این تبصره برعهده وزارت کار بود، اما این وزارتخانه با دو مشکل نظارت بر برنامه‌های دستگاه‌ها برای رونق تولید و اشتغال و هدایت بانک‌های عامل برای اعطای تسهیلات در چارچوب موازین برنامه روبه‌رو بود. برای غلبه بر چالش نظارت بر برنامه دستگاه‌ها برای رونق تولید و اشتغال، در سال 1399، سازمان‌‌ برنامه‌وبودجه متولی پیشبرد اشتغال شد، اما همچنان مشکل دیگر اعطای تسهیلات یعنی توان هدایت بانک‌های عامل در اجرای سیاست‌های این بند و اعطای تسهیلات باقی بود. درنتیجه با توجه به اهمیت رفع این مشکل، در دو سال اخیر، اعطای تسهیلات به وزارت اقتصاد سپرده شد.

در لایحه بودجه سال 1403، به‌جز تغییر محل احکام این تبصره از تبصره «18» به تبصره «2»، اختصاص منابع برای رونق تولید از محورهای این بند خارج شده و این بند صرفاً اشتغال‌زایی را با تحریک مشاغل خرد و خانگی دنبال می‌کند. در ارزیابی این تبصره باید تأکید کرد که با وجود گذشت 6 سال از گنجانده شدن این حکم در لوایح بودجه سنواتی، تحریک تولید و اشتغال با تخصیص منابع بودجه از سه کاستی جدی رنج می‌برد که به‌ترتیب عبارتند از: نوسان مجری (تغییر مجدد مجری و سپرده شدن اجرای حکم به وزارت تعاون)، کارایی کم (تحقق کمتر از سی درصد اشتغال تعهد شده در بودجه‌های سنواتی سال‌های گذشته) و کم کیفیت شدن (فقدان تمهید برای جلوگیری از تکرار موانع اجرای حکم در بودجه‌های سنواتی گذشته در لایحه بودجه سال 1403). به‌نظر می‌رسد پس از تغییر مکرر متولی اجرایی و نیز محل تأمین منابع این تبصره و نیز الگو و برنامه‌های مدنظر برای اجرا، تبصره فعلی در لایحه بودجه سال 1403 فاقد هیچ برنامه‌ای برای رونق تولید بوده و منابع این تبصره را صرفاً با اولویت اشتغال و تحقق آن از طریق اعطای تسهیلات به مشاغل خرد و خانگی دنبال می‌کند. به‌عبارت‌دیگر، با وجود مشکلات فراوان بخش تولید در ایجاد اشتغال، این تبصره نسبت به این مشکلات بی‌تفاوت است.

ب) ابهام در وضعیت تأمین مالی سهم سازمان‌های توسعه‌ای از محل واگذاری‌ها

سازمان‌های توسعه‌ای در قالب یک شرکت دولتی می‌توانند نقش واسطه را میان نهادهای سیاستگذار دولتی و بخش خصوصی به‌منظور مهم‌ترین ابزارهای دولت برای صنعتی شدن ایفا کنند، اما مواردی همچون ابهام در وظایف حاکمیتی و اختلال در تأمین منابع مالی این شرکت‌ها باعث تضعیف اثربخشی آنها در هدایت سرمایه‌ها و مشارکت با بخش خصوصی در توسعه مناطق کمتر توسعه‌یافته، تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام، ایجاد زیرساخت‌ها و سرمایه‌گذاری در صنایع خطر پذیر شده‌ است. به‌دلیل عدم اجرای دقیق جزء «۷» بند «الف» ماده (3) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی در جزء «۱»‌ بند «ح» ماده (48) قانون برنامه هفتم، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شده به‌منظور حمایت و تقویت سازمان‌های توسعه‌ای موضوع ماده (5) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394/2/1 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، با رعایت قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی، هفتاد درصد (70%) وجوه حاصل از هر نوع واگذاری سهام و سهم‌الشرکه شرکت‌های وابسته و تابعه سازمان‌های توسعه‌ای را، برای مشارکت با بخش غیردولتی به‌منظور توسعه اقتصادی مناطق کمتر توسعه‌یافته، توسعه زیرساخت‌ها، تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام، ایفای وظایف حاکمیتی در حوزه‌های نوین با فناوری پیشرفته و پرخطر و آماده‌سازی بنگاه‌ها برای واگذاری با رعایت گردش خزانه به‌حساب این سازمان‌ها واریز کند. وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است منابع حاصل از واگذاری‌های موضوع این جزء را که تاکنون به‌حساب سازمان‌های توسعه‌ای واریز نشده به‌عنوان طلب این سازمان‌ها منظور نماید. بررسی قوانین بودجه سنواتی سال‌های گذشته حاکی از آن است که مطالبات سازمان‌های توسعه‌ای ایدرو، ایمیدرو و شرکت ملی صنایع پتروشیمی بابت سهم متعلق به آنها از واگذاری سهام موضوع قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی با بدهی آنها به دولت بابت مالیات و سود سهام به‌صورت جمعی- خرجی از طریق گردش خزانه تهاتر می‌شد که این اقدام در لایحه بودجه سال 1403 نیامده ‌است. لذا پیشنهاد تداوم این اقدام در لایحه بودجه سال 1403 و افزایش میزان تهاتر متناسب با مانده بدهی سود سهام و مالیات سازمان‌های مذکور قابل طرح است. در جدول 2 میزان مطالبات و بدهی‌های سازمان‌های مذکور در سال 1401 ارائه شده‌ است.

جدول 2. میزان مطالبات و بدهی‌های سازمان‌های توسعه‌ای موضوع‌بند «د» تبصره «7» قانون بودجه سال 1401                                                                                                                 (میلیارد ریال)[10]

ج) زیرساخت شهرک‌ها و نواحی صنعتی در لایحه بودجه سال 1403

در حال حاضر 581 شهرک و 480 ناحیه صنعتی در کشور فعال هستند که از این تعداد حدود 510 شهرک و ناحیه صنعتی از نظر زمان ایجاد تأسیسات زیر بنایی (شامل: تأسیسات آبرسانی و..) دارای قدمت بالای بیست سال هستند. لذا به‌لحاظ تسهیل در امر خدمات رسانی به واحدهای تولیدی و صنعتی مستقر در شهرک‌ها و نواحی صنعتی، فرایند نوسازی و بازسازی زیرساخت‌ها، امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر است. در جدول 3 اعتبارات پیش‌بینی شده برای نوسازی و بازسازی زیرساخت‌های شهرک‌ها و نواحی موجود ارائه شده‌ است.

جدول 3. برآورد اعتبار مورد نیاز برای بازسازی و نوسازی زیرساخت‌های شهرک‌ها و نواحی صنعتی در سال 1403[11]

علاوه‌بر موضوع بازسازی و نوسازی زیرساخت‌ها، مسئله حائز اهمیت دیگر، تأمین زیرساخت‌های اصلی تا ورودی واحدهای مستقر در شهرک‌ها و نواحی صنعتی مطابق قوانین بالادست‌ ازجمله ماده (54) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و ماده (81) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) است، اما عدم تعیین برنامه ایجاد زیرساخت‌های اساسی شهرک‌ها و نواحی صنعتی در برنامه‌های دستگاه‌های خدمات‌رسان‌ ازجمله برنامه‌های وزارت نیرو، راه و شهرسازی، ارتباطات و فناوری اطلاعات، توسط سازمان‌ برنامه‌وبودجه کشور در قوانین بودجه سنواتی و به‌تبع آن، عدم الزام وزارتخانه‌های مذکور در اجرای زیرساخت و ازسوی دیگر محدود بودن اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، تعداد قابل‌توجهی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی در کشور به‌خصوص در مناطق محروم و کمتر توسعه‌یافته با چالش‌های جدی مواجه شده‌اند. یکی از زیرساخت‌های مهم که تأمین اعتبارات مورد نیاز آن سهم حدود 40 درصد از کل اعتبارات مورد نیاز برای تأمین زیر ساخت‌ها را به‌خود اختصاص می‌دهد تأمین و انتقال برق شهرک‌ها و نواحی صنعتی است. در جدول 4 اعتبار پیش‌‌بینی شده برای انتقال و توزیع 5010 مگاوات برق برای شهرک‌ها و نواحی صنعتی ارائه شده‌ است.

جدول 4. اعتبار پیش‌‌بینی شده برای انتقال و توزیع 5010 مگاوات برق برای شهرک‌ها و  نواحی صنعتی در سال 1403[11]

موضوع تأمین زیر ساخت شهرک‌های صنعتی با اولویت تأمین برق و نوسازی شبکه انتقال برق شهرک‌ها و نواحی صنعتی مطابق سال گذشته، در بند «خ» تبصره «7» لایحه بودجه سال 1403 مبنی‌بر تکلیف وزارت نیرو به هزینه پنجاه درصد (50%) از درآمدهای حاصل از اصلاح بهای برق صنایع در شهرک‌ها و نواحی صنعتی موضوع ماده (۳) قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق مصوب سال 1401 برای تأمین برق و نوسازی شبکه انتقال برق شهرک‌ها و نواحی صنعتی هزینه کند.

د) سیاست‌های مالیاتی مرتبط با بخش صنعت و معدن در لایحه بودجه سال 1403

کاهش اتکای بودجه به درآمدهای نفتی و افزایش سهم منابع درآمدی پایدار‌‌ ازجمله درآمدهای مالیاتی به پایداری مالی بخش عمومی منجر می‌شود که می‌تواند با برنامه‌ریزی دقیق موجبات کاهش تورم و ثبات اقتصادی را به‌همراه داشته باشد. از کارکردهای مهم مالیات‌ها کارکرد انگیزشی است که تلاش می‌شود در تحریک تولید و اشتغال، سیاست‌های مالیاتی مناسب و اثرگذار به‌کار گرفته شود. با توجه به تبیین صورت گرفته در بخش‌های پیش‌گفته، وضعیت رشد بخش صنعت لرزان و شکننده بوده و به‌ویژه همچنان جوابگوی نیازهای سرمایه‌گذاری برای بهبود ظرفیت‌های تولیدی بلندمدت نیست. ازاین‌رو توجه به سیاست‌های مالیاتی اتخاذ شده در لایحه بودجه سال 1403 و تأثیر‌گذاری آن بر بخش صنعت حائز اهمیت است.

در لایحه بودجه سال 1403 تخفیف مالیات بر عملکرد در قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 که عمدتاً به‌دلیل شرایط نامناسب اقتصادی کشور ناشی از شیوع کرونا و نوسانات شدید ارزی وضع شده بود، حذف شده‌، اما با توجه به شرایط شکننده بخش تولید پیشنهاد تداوم تخفیف مالیات بر عملکرد واحدهای تولیدی قابل بررسی است.

از دیگر احکام مالیاتی در لایحه بودجه سال 1403 بند «الف» تبصره«۶» ماده‌واحده مبنی‌بر عدم استرداد مالیات و عوارض موضوع کالاهای بند «الف» ماده (26) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده و احتساب مالیات پرداختی به‌عنوان جزئی از قیمت تمام شده این کالاهاست.[2] با توجه به نرخ‌های بالای تعیین شده برای موارد خاص و اثر آن بر قیمت تمام شده محصول، با هدف حمایت از تولیدکننده و مصرف‌کننده در‌ تبصره «۳» بند «الف» ماده (26)، مالیات و عوارض پرداختی مؤدیان بابت کالاهای موضوع این بند، درصورتی که به‌عنوان مواد اولیه اصلی توسط واحدهای تولیدی به‌کار برده شوند، اعتبار مالیاتی آن واحدها قابل پذیرش تلقی شده است.

موضوع دیگری که باید آثار اجرای آن بر بخش تولید به‌طور دقیق تحلیل شود و ملاحظات اجرای آن مدنظر قرار گیرد افزایش یک درصد نرخ مالیات بر ارزش افزوده است. با وجود اقدامات مثبت صورت گرفته، هنوز سامانه‌های تخصصی ایجاد شده با نواقصی مواجه است که مشکلاتی‌‌ ازجمله فرار مالیات بر ارزش‌افزوده و یا آثار آبشاری ناشی از اعمال معافیت‌ها سبب شده که آثار وضع مالیات بر ارزش‌افزوده فقط به مصرف‌کننده اصابت نکند و هزینه‌هایی بر تولید‌کننده نیز بار شود.

با توجه به ملاحظات پیش‌گفته لازم است آثار وضع سیاست‌های مالیاتی بر بخش تولید مورد توجه قرار گیرد و امید است با برنامه‌ریزی دقیق و تخصیص درآمدهای پایدار مالیاتی به ایجاد زیرساخت‌ها و افزایش سرمایه‌گذاری در بخش تولید، به رشد پایدار این بخش کمک شود.

ح) موضوعات مطرح شده لایحه بودجه در بخش معدن

1. افزایش میزان دریافت حقوق دولتی

ازجمله مهم‌ترین ردیف‌های درآمدی دولت در بودجه سالیانه کشور، میزان درآمد حاصل از حقوق دولتی و بهره مالکانه معادن است. براساس ماده (14) قانون معادن مصوب سال 1377 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، حقوق دولتی به درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه گفته‌می‌شود که به نرخ روز در محل معدن به‌صورت استخراج شده یا کانه‌آرایی شده یا‌‌ فراوری شده محاسبه می‌شود و در چارچوب بودجه مصوب با تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت و تصویب شورای‌عالی معادن توسط دارنده پروانه بهره‌برداری به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت می‌شود. نمودار 13 نمایی از میزان مصوب در قوانین بودجه سنواتی و میزان تحقق آن در سال‌های گذشته را نشان‌ می‌دهد.

نمودار 13. مقایسه حقوق دولتی مصوب در قوانین بودجه سالیانه و میزان تحقق آن[12]

همان‌طور که در نمودار 13 مشخص است تا سال 1398، همواره میزان اخذ حقوق دولتی از میزان مصوب آن در قوانین بودجه کمتر بوده است، اما در این سال و با فشار وزارت صنعت، معدن و تجارت به پرداخت‌کنندگان اصلی حقوق دولتی (مانند سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) و شرکت ملی مس) جهت تسویه بدهی‌های گذشته خود و همین‌طور واقعی نمودن درصدهای ابلاغی توسط شورای‌عالی معادن، در سال‌های 1399 و 1400 کشور شاهد تحقق این ردیف درآمدی بیش از میزان مصوب آن بود. این وضعیت و همین‌طور افزایش فشارهای ناشی از عدم تطابق میان مصارف و هزینه‌های دولت موجب شد انتظار افزایش قابل‌توجه پرداخت حقوق دولتی در میان مسئولین به‌وجود بیاید؛ از‌این‌رو در سال 1401 بخش معدن شاهد افزایش 4 برابری میزان مصوب و به‌تبع آن افزایش در سال‌های 1402 و در لایحه بودجه سال 1403 با رشد متوسط سالیانه 18/5 درصد شد. این‌ درحالی است که‌‌ به‌نظر در سال‌های مذکور به‌ترتیب 30 و 37/5 درصد از آن محقق نشده است. در سال آینده نیز، با توجه به پیش‌بینی ثبات قیمت‌های جهانی فلزات و میزان تولید محصولات معدنی در کشور، در صورت ثبات نرخ ارز امکان افزایش قابل‌توجه آن وجود ندارد.

این نکته قابل‌ذکر است که وجود نگاه درآمدی صرف به بخش معدن بدون توجه به الزمات توسعه آن، به‌خصوص با توجه به خطرپذیری بالای‌‌ فعالیت‌های اکتشافی،‌‌ ازجمله چالش‌های مهم حاکم بر لایحه بودجه سال 1403 است. افزایش درآمدهای دولت ناشی از فعالیت بهره‌برداری از معادن باید صرفاً از طریق توسعه اکتشافات عمقی و کاهش فرارهای احتمالی از پرداخت حقوق دولتی با استقرار فناوری‌های نوین نظارتی پیگیری شود؛ در غیر این صورت پایدار بودن این درآمدها در سال‌های آینده به‌شدت زیر سؤال خواهد رفت.

2. اصلاح رابطه انرژی اتمی و بخش معدن

در سال‌های اخیر با توجه به نیاز کشور به مواد پرتوزا جهت تولید برق و دیگر کاربردهای صلح‌آمیز انرژی هسته‌ای، شرکت تولید مواد اولیه و سوخت هسته‌ای ایران در قوانین بودجه سنواتی مکلف شده‌ است درآمدهای حاصل از فروش مواد معدنی و محصولات جانبی همراه با مواد پرتوزا پس از جداسازی را پس از کسر هزینه‌ها به‌حساب خاصی از خزانه واریز کند تا مطابق بودجه سالیانه آن شرکت جهت خرید کیک زرد با منشأ داخلی یا خارجی و یا تملک سهام معادن پرتوزا و شرکت‌های مرتبط با چرخه سوخت و توسعه صنعت هسته‌ای هزینه کند. در قانون بودجه سال 1402 این سازمان همچنین موظف به پرداخت حقوق دولتی برای محصولات جانبی معادن و هزینه‌کرد 10 درصد از درآمدهای خود به‌عنوان مسئولیت‌های اجتماعی شده‌ است.

سازمان انرژی اتمی در سال 1401، از محل فروش محصولات جانبی معادن مواد پرتوزا 11،615 میلیارد ریال درآمد کسب کرده است. با توجه به هزینه 3،665 میلیارد ریالی این سازمان، 7،949 میلیارد ریال از بابت این حکم درآمد داشته است. این میزان در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای صرف شده و پرداختی برای خرید کیک زرد با منشأ داخلی یا خارجی و یا تملک سهام معادن پرتوزا و شرکت‌های مرتبط با چرخه سوخت صورت نگرفته‌ است.

در بند «ث» تبصره «7» لایحه بودجه سال 1403 موضوع انجام مسئولیت اجتماعی مطرح نشده، اما سازمان موظف به ارائه اطلاعات معادن خود به وزارت صنعت، معدن و تجارت به‌صورت ماهیانه شده‌ است که مثبت ارزیابی می‌شود.

علی‌رغم پیشرفت‌هایی که در تدوین این حکم طی سال‌های گذشته صورت ‌می‌گیرد لزوم اصلاح آن از طریق محدود کردن مصادیق معادن، با توجه به دیگر وظایف سازمان انرژی اتمی، وفق آیین‌نامه اجرایی موضوع تبصره «۲» ماده (3) قانون معادن در راستای اعلام وجود یا عدم وجود مواد پرتوزا و محصول اصلی یا جانبی بودن آن در محدوده معدنی، موجب بروز ناهماهنگی‌هایی شود، هنوز ضروری‌‌ به‌نظر می‌رسد. در این راستا پیشنهاد می‌شود اختصاص این درآمد به میزان عناصر پرتوزای استخراج شده از آن منوط شود. علاوه‌بر این با توجه به انفال بودن معادن‌‌ براساس قانون اساسی و ضرورت بهره‌بردن مردم مناطق اطراف از سود حاصل از معدنکاری، پیشنهاد می‌شود موضوع انجام مسئولیت‌های اجتماعی نیز مجدداً اضافه شود.

3. برخی موارد مغفول لایحه بودجه در بخش معدن

- تأمین اعتبار جهت طبقه‌بندی مساحت کشور با توجه به آسیب‌پذیری آن در مقابل‌‌ فعالیت‌های معدنی

ازجمله مشکلات حلقه اکتشاف در زنجیره معدن‌کاری، وجود تضاد در اهداف و وظایف نهادهای مختلف و بخش معدن است؛ که در میان آ‌نها به‌طور ویژه‌ای می‌توان به سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور اشاره کرد.

سازمان با رد بیش از 65 درصد از کل ارجاعات صورت‌گرفته، بیشترین تعداد رد استعلامات را داشته است. به همین دلیل در جزء «۳» بند «ب» ماده (48) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران این سازمان موظف شد که علت ارائه پاسخ منفی به استعلامات اخذ پروانه اکتشاف را مستند اعلام کند.

در این راستا‌‌ به‌نظر می‌رسد طبقه‌بندی سطح کشور با توجه به حساسیت بوم‌شناختی آن در مقابل‌‌ فعالیت‌های معدنی می‌تواند به‌عنوان راه‌حل مطرح شود؛ موضوعی که در تبصره «1» ماده (24) قانون معادن (مصوب 1377) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن مطرح شده‌ است. این‌ درحالی است که سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور به‌دلیل عدم تعیین منابع مورد نیاز، در راستای حکم قانونی مذکور عملکردی نداشته ‌است. از‌این‌رو پیشنهاد می‌شود بخشی از منابع مشخص شده در ماده (25) قانون معادن برای این سازمان با اولویت هزینه‌کرد در این فعالیت‌ها اختصاص یابد.

- امکان انجام پروژه در راستای جبران خسارت‌‌ فعالیت‌های معدنی

بنابر جزء «۵» بند «الف» ماده (43) قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، در مواردی که به‌دلیل بهره‌برداری از معادن و صنایع معدنی خسارت‌هایی به اهالی ساکن در منطقه و بخش کشاورزی آن برسد، علاوه‌بر عوارض آلایندگی با تصویب شورای معادن استان تا یک درصد از فروش واحدهای مذکور به‌منظور جبران خسارت و در صورت وارد شدن آسیب‌های عمومی به‌‌ فعالیت‌های بهداشتی، درمانی و عمرانی مورد نیاز منطقه اختصاص می‌یابد. بدیهی است عوارض مذکور در صورتی تعلق می‌گیرد که یک یا چند شاکی خصوصی وجود داشته ‌باشد و پس از اثبات وقوع تخریب و تصویب شورای معادن استان، زیان دریافتی به رفع همان مشکل اختصاص یابد.

براساس بررسی‌های صورت‌ گرفته ماده قانونی مذکور به‌عنوان حکمی عمومی میان تمام معادن و هزینه‌ای اضافه بر حقوق دولتی در میان مسئولین استانی تلقی شده‌ است. تحمیل این هزینه می‌تواند اقتصادی بودن‌‌ فعالیت‌های معدنی را در معادن، به‌خصوص معادن کوچک و متوسط، زیر سؤال ببرد. بنابراین لازم است در این‌خصوص اصل بر مورد محور بودن آن و عدم تحمیل هزینه‌بر‌‌ فعالیت‌های معدنی علاوه‌بر حقوق دولتی مدنظر قرار گیرد.

ازسوی دیگر با توجه به اطلاعات گزارش تفریغ بودجه در سال 1401، نزدیک به 40 درصد وصولی این درآمدها منجر به جبران خسارت در مناطق اطراف معادن نشده است. لذا با توجه به اینکه چالش‌های اجتماعی‌‌ ازجمله مهم‌ترین موانع توسعه بخش معدن در کشور به‌شمار می‌رود، پیشنهاد می‌شود امکان اجرا پروژه در محل ایجاد خسارت به اشخاص و جوامع محلی‌‌ ازسوی بهره‌بردار معادن و صاحبان صنایع معدنی با تأیید شورای معادن استان فراهم شود.

- تأمین اعتبار انجام اکتشافات عمیق در کشور

همان‌گونه پیش از این ذکر شد، مهم‌ترین راه پایدار‌سازی درآمدهای دولت ناشی از‌ فعالیت‌های معدنی، توسعه‌ فعالیت‌های اکتشاف است. بروز چالش تأمین سنگ‌آهن برای صنایع فولادی کشور در سال‌های گذشته ناشی از عدم توجه به این مهم رخ داده است. ازسوی دیگر پس از گذشت چند دهه از آغاز‌ فعالیت‌های مدرن معدنکاری در کشور،‌ به‌نظر می‌رسد یافتن ذخایر در رده جهانی، نیاز به انجام اکتشافات نظام‌مند در اعماق زیاد دارد. بر همین اساس در جزء «۵» ‌‌بند «ب» ماده (48) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده با اتخاذ راهبردها و راهکارهای لازم متوسط عمق اکتشاف در کشور را به متوسط جهانی برساند. ازجمله ابزار مهم در این زمینه تولید و انتشار داده‌های ژئوفیزیک هوابرد است؛ که سخت‌افزار مورد نیاز آن (ناوگان هوایی مناسب با آن) با کیفیت و تعداد لازم در کشور موجود نیست.

ازسوی دیگر بنابر قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، با هدف کاهش ناترازی حامل‌های انرژی و افزایش بهره‌وری در فرایند استخراج، بنا شد تا قیمت نفت‌وگاز مورد نیاز معادن طی سال‌های برنامه افزایش یابد. لذا با توجه به اینکه هزینه‌کرد در این بخش به‌نوعی حمایت از تولیدکنندگان صنعتی کشور (که در صورت عدم اکتشاف ذخایر جدید مجبور به واردات مواد اولیه خواهند شد) موضوع‌ بند (ﻫ) ماده (8) قانون هدفمندی یارانه‌ها (مصوب 1388) می‌باشد، بخشی از این درآمد را به خرید ناوگان هوایی مناسب برای برداشت‌های ژئوفیزیک اختصاص یابد.

- هدفمند کردن حق انتفاع اعمال شده بر برخی معادن سنگ‌آهن در راستای توسعه‌‌ فعالیت‌های اکتشافی

پس از چند سال وقفه، موضوع حق انتفاع معادن سنگ‌آهن که پروانه بهره‌برداری آن در اختیار ایمیدرو است و از طریق مزایده واگذار نشده‌اند، در قانون بودجه سال 1402 مجدداً مطرح شد. براساس بند «ف» تبصره «7» شرکت‌های پیمانکار معادن موضوع حکم (معادن 1 و 3 گل‌گهر و جلال‌آباد در استان کرمان و چادرملو در استان یزد) موظفند با رعایت مفاد قرارداد فی‌مابین، بابت حق انتفاع دارنده پروانه بهره‌برداری، پنج درصد (۵%) میانگین قیمت فروش داخلی و صادراتی شمش فولاد خوزستان (که نحوه تعیین آن‌‌ براساس دستورالعملی است که توسط وزارت صنعت معدن و تجارت، سازمان‌‌ برنامه‌وبودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین و ابلاغ می‌شود) به‌ازای هر تن کلوخه تولیدی از معدن مربوطه را به ایمیدرو پرداخت نمایند.

همان‌طور که پیش از این ذکر شد با توجه به اختلافات موجود میان ایمیدرو و شرکت‌های پیمانکار و عدم تدوین دستورالعمل توسط دستگاه‌های مسئول، پرداخت حق انتفاع در سال جاری با توجه به توافقات پیشین همچنان ادامه دارد.

ازآنجاکه در سرمایه‌گذاری در‌‌ فعالیت‌های اکتشافی کشور دچار عقب‌ماندگی است، ازسوی دیگر نیز شرکت‌های پیمانکار این معادن از شرکت بزرگ و قوی بخش معدن و صنایع معدنی کشور محسوب می‌شوند که سرمایه‌گذاری‌های فراوانی در بالادست و پایین دست زنجیره فولاد کرده‌اند و ظرفیت‌های بالایی در جهت توسعه آن دارند، می‌توان از این ابزار در جهت پیشبرد اهداف اکتشافی کشور استفاده‌ کرد. از‌این‌رو پیشنهاد می‌شود، ضمن ابقای حکم قانون بودجه سال 1402، این شرکت‌ها بتوانند از پرداخت تا 2/5 درصد میانگین قیمت فروش داخلی و صادراتی شمش فولاد خوزستان را منوط به سرمایه‌گذاری و انجام‌‌ فعالیت‌های اکتشافی با تأیید ایمیدرو و سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور، معاف باشند.

6.جمع‌بندی و پیشنهاد‌ها

نتایج این گزارش نشان ‌می‌دهد که علی‌رغم تجربه رشد 7 درصدی در تابستان سال 1402، بخش تولید همچنان دچار کم‌رشدی (رشد صنعت 2/6% و رشد بخش معدن 1/7%) است. یکی از شاخص‌های تبیین‌کننده وضعیت آتی بخش، روند تشکیل سرمایه ثابت خالص است. آخرین داده‌های انتشار یافته توسط بانک مرکزی در زیربخش‌ها (مبتنی‌بر سال پایه 1395) نشان ‌می‌دهد که یک تمایز مهم روند سرمایه‌گذاری در سال‌های اخیر با سال‌های قبل از آن روند نزولی تشکیل سرمایه ثابت خالص در بخش صنعت است. به‌عبارت‌دیگر، سرمایه‌گذاری موجود کفاف پوشش نرخ استهلاک را ندارد و درنتیجه سرمایه موجود در اقتصاد ایران کاهش یافته و ظرفیت‌های رشد بلندمدت تحلیل می‌رود. باتوجه به چنین شرایطی، جهت‌گیری لایحه بودجه در زمینه حمایت از بخش تولید حائز اهمیت است که در ادامه برای بهبود شرایط پیشنهادهایی مطرح شده است. همچنین اغلب احکام برنامه هفتم پیشرفت در لایحه بودجه سال 1403 مغفول مانده است که در این رابطه نیز پیشنهادهایی ارائه شده‌ است.

پیشنهادها:

محور پیشنهادی اول- تأکید بر برنامه‌محور بودن احکام بخش صنعت و معدن لایحه بودجه سال 1403

در برنامه هفتم توسعه به‌منظور حمایت از بخش تولید و ارتقا اثر بخشی آن در رشد تولید ناخالص داخلی کشور، احکامی مصوب شده‌ که لازم است سازوکارهای اجرایی آن و تأمین اعتبارات لازم از طریق قوانین بودجه سنواتی انجام شود. مهم‌ترین موضوعات در این رابطه بند «ت» ماده (48) قانون برنامه هفتم با محوریت تهیه سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» و جزء «۲» بند «خ» ماده (48) قانون برنامه هفتم با محوریت تدوین برنامه ملی توسعه خوشه‌های صنعتی است. ضروری است منابع لازم برای مطالعات و تدوین این دو حکم برنامه هفتم در ذیل برنامه‌های اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از بودجه عمومی بخش صنعت، معدن و تجارت اختصاص داده شود. در ادامه احکام پیشنهادی برای برنامه‌ریزی مالی اجرای احکام برنامه در سند مالی یک‌ساله کشور ارائه شده‌ است.

الف) تسهیل تأمین مالی بخش صنعت

1. افزایش سرمایه صندوق ضمانت از سرمایه‌گذاری صنایع کوچک

به‌موجب جزء «3» بند «خ» ماده (48) مصوبات برنامه هفتم توسعه مقرر شده است که «صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری صنایع کوچک» به «صندوق حمایت از سرمایه‌گذاری صنایع کوچک» با وظایف اعطای تسهیلات یا از طریق مؤسسات مالی و اعتباری، و صدور ضمانت‌نامه و بیمه‌نامه تغییر یابد. همچنین مقرر شده است که منابع این صندوق از طریق بخشی از درآمدهای حاصل از اجرای ماده (37) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور در قالب لوایح بودجه‌های سنواتی و افزایش سرمایه، تأمین شود. لذا پیشنهاد می‌شود تأمین منابع مالی اجرای حکم مذکور در لایحه بودجه سال 1403 منظور شود.

شایان ذکر است مطابق گزارش تفریغ بودجه سال 1401 منابع حاصل از این محل در حدود 20 هزار میلیارد ریال پیش‌‌بینی شده بود که در سال 1401 کمتر از 30 درصد آن محقق شده است.

تقویت سازمان‌های توسعه‌ای از محل درآمدهای حاصل از واگذاری‌ها

به‌موجب ‌‌جزء «۱» بند «ح» ماده (48) برنامه هفتم، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شده به‌منظور حمایت و تقویت سازمان‌های توسعه‌ای موضوع ماده (5) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394/2/1 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، با رعایت قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی، هفتاد درصد (70 %) وجوه حاصل از هر نوع واگذاری سهام و سهم‌الشرکه شرکت‌های وابسته و تابعه سازمان‌های توسعه‌ای را، برای مشارکت با بخش غیردولتی به‌منظور توسعه اقتصادی مناطق کمتر توسعه‌یافته، توسعه زیرساخت‌ها، تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام، ایفای وظایف حاکمیتی در حوزه‌های نوین با فناوری پیشرفته و پرخطر و آماده‌سازی بنگاه‌ها برای واگذاری با رعایت گردش خزانه به‌حساب این سازمان‌ها واریز نماید. وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است منابع حاصل از واگذاری‌های موضوع این جزء را که تاکنون به‌حساب سازمان‌های توسعه‌ای واریز نگردیده به‌عنوان طلب این سازمان‌ها منظور نماید. به‌منظور رعایت این حکم پیشنهاد می‌شود موضوع تهاتر با سازمان‌های توسعه‌ای با افزایش سقف مقدار تهاتر به سی هزار میلیارد ریال (با توجه به مانده مطالبات سازمان‌های توسعه‌ای) در لایحه بودجه سال 1403 تنفیذ شود.

2. تسری مجوز‌ مستثنا کردن سازمان‌های توسعه‌ای از تمرکز حساب نزد بانک مرکزی به شرکت‌های تابعه آنها

یکی از نقاط قوت قانون بودجه سال 1402 که در لایحه بودجه سال 1403 با اصلاحاتی تکرار شده‌، استثنا کردن سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران از تمرکز حساب‌ها نزد بانک مرکزی است (در قانون بودجه سال 1402 در متن حکم از عبارت سازمان‌های توسعه‌ای استفاده شده بود که بدین ترتیب سازمان‌های توسعه‌ای تابعه وزارت نفت را هم شامل می‌شد). با توجه به نقش شرکت‌های تابعه سازمان‌های مذکور به‌عنوان بازوی اجرایی پیشبرد مأموریت‌های محوله و اجرای پروژه‌های صنعتی در کشور و توجه به این موضوع که بدون بهره‌مندی این شرکت‌ها از ابزارهای مالی و استفاده از خدمات بانکی‌‌ ازجمله اخذ تسهیلات مالی، صدور انواع ضمانت‌نامه‌ها و گشایش اعتبارات اسنادی انجام وظایف مذکور با مشکل همراه است، پیشنهاد می‌شود در حمایت از تولید، موضوع استثنای این حکم به شرکت‌های تابعه سازمان‌های فوق‌الذکر و صندوق‌های تابعه وزارت صنعت، معدن و تجارت تسری یابد.

ب) توسعه بخش معدن و تأمین اعتبارات

1. محدود کردن مصادیق معادن سازمان انرژی اتمی

علی‌رغم اصلاحاتی که طی سال‌های گذشته بر حکم انتفاع سازمان انرژی اتمی از معادن در اختیار خود انجام شده‌، به‌نظر می‌رسد امکان بروز ناهماهنگی در حکمرانی بخش معدن با توجه به وظایف مندرج در آیین‌نامه اجرایی موضوع تبصره «۲» ماده (3) قانون معادن برای این سازمان وجود دارد. در این راستا پیشنهاد می‌شود اختصاص این درآمد به میزان عناصر پرتوزای استخراج شده از آن منوط شود. علاوه‌بر این با توجه به انفال بودن معادن‌‌ براساس قانون اساسی پیشنهاد می‌شود موضوع انجام مسئولیت‌های اجتماعی نیز مجدداً اضافه شود.

2. تأمین اعتبار جهت طبقه‌بندی مساحت کشور با توجه به آسیب‌پذیری آن در مقابل‌‌ فعالیت‌های معدنی

از جمله مشکلات حلقه اکتشاف در زنجیره معدنکاری، وجود تضاد در اهداف و وظایف نهادهای مختلف و بخش معدن است؛ که در میان آن‌ها به‌طور ویژه‌ای می‌توان به سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور اشاره کرد. در این راستا‌‌ به‌نظر می‌رسد طبقه‌بندی سطح کشور با توجه به حساسیت بوم‌شناختی آن در مقابل‌‌ فعالیت‌های معدنی می‌تواند به‌عنوان راه‌حل مطرح شود؛ موضوعی که در قانون معادن (مصوب 1377) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن مطرح شده‌ است. این‌ درحالی است که سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور به‌دلیل عدم تعیین منابع مورد نیاز، در راستای حکم قانونی مذکور عملکردی نداشته ‌است. از‌این‌رو پیشنهاد می‌شود بخشی از منابع مشخص شده در قانون معادن برای این سازمان با اولویت هزینه‌کرد در این فعالیت‌ها اختصاص یابد.

3. امکان انجام پروژه در راستای جبران خسارت‌‌ فعالیت‌های معدنی

با توجه به اهمیت جبران خسارت‌های ناشی از بهره‌برداری معادن و‌‌ فعالیت‌های صنایع معدنی، قانونگذار اقدام به اختصاص تا یک درصد از واحدهای مذکور با تصویب شورای معادن استان را پیش‌بینی کرده ‌است. با توجه به تجربیات موجود از اجرای این قانون‌‌ به‌نظر می‌رسد باید امکان اجرا پروژه در محل ایجاد خسارت به اشخاص و جوامع محلی‌‌ ازسوی بهره‌بردار معادن و صاحبان صنایع معدنی با تأیید شورای معادن استان فراهم شود.

4. تأمین اعتبار انجام اکتشافات عمیق در کشور

با توجه به تأکید قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران بر افزایش متوسط عمق اکتشاف در کشور، باید زمینه‌های انجام اکتشافات نظام‌مند در اعماق زیاد‌ ازسوی دولت فراهم شود. یکی از این اقدامات، انجام عملیات ژئوفیزیک هوابُرد است که در حال حاضر ناوگان هوایی مناسب آن در کشور موجود نیست. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود بخشی از درآمد حاصل از افزایش قیمت نفت‌وگاز مورد نیاز معادن به این امر اختصاص یابد.

مهم‌ترین راه پایدار‌سازی درآمدهای دولت ناشی از‌‌ فعالیت‌های معدنی، توسعه‌‌ فعالیت‌های اکتشاف است. بروز چالش تأمین سنگ‌آهن برای صنایع فولادی کشور در سال‌های گذشته ناشی از عدم توجه به این مهم رخ داده است.‌‌ ازسوی دیگر پس از گذشت چند دهه از آغاز‌‌ فعالیت‌های مدرن معدنکاری در کشور،‌‌ به‌نظر می‌رسد یافتن ذخایر در رده جهانی، نیاز به دارد. بر همین اساس در وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده با اتخاذ راهبردها و راهکارهای لازم را به‌کار گیرد تا متوسط عمق اکتشاف در کشور به متوسط جهان برسد.

محور پیشنهادی دوم: استفاده هدفمند از ابزارهای حکمرانی بخش صنعت و معدن

با توجه به ابهام در متن لایحه و ضرورت رعایت ماده (3) قانون جهش دانش‌بنیان مصوب سال 1401 درخصوص واردات قطعات، مواد اولیه و واسطه‌ای تولید علاوه‌بر‌ ماشین‌آلات و تجهیزات پیشنهاد اصلاح ‌‌جزء «۱» بند «الف»‌‌ تبصره «۹» به شرح ذیل ارائه شده است.

• حقوق گمرکی

• هدفمند کردن حق انتفاع اعمال شده بر برخی معادن سنگ‌آهن

موضوع حق انتفاع معادن سنگ‌آهن که پروانه بهره‌برداری آن در اختیار ایمیدرو است و از طریق مزایده واگذار نشده‌اند، در قانون بودجه سال 1402 مجدداً مطرح شده‌ است. ازآنجاکه در سرمایه‌گذاری در‌‌ فعالیت‌های اکتشافی کشور دچار عقب‌ماندگی است، ازسوی دیگر نیز شرکت‌های پیمانکار این معادن از شرکت بزرگ و قوی بخش معدن و صنایع معدنی کشور محسوب می‌شوند، می‌توان از این ابزار در جهت پیشبرد اهداف اکتشافی کشور استفاده‌ کرد. از‌این‌رو پیشنهاد می‌شود، ضمن ابقای حکم قانون بودجه سال 1402، از پرداخت بخشی از این حق انتفاع، منوط به سرمایه‌گذاری و انجام‌‌ فعالیت‌های اکتشافی با تأیید ایمیدرو و سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور، معاف باشند.

• مقید کردن پاداش در نظر گرفته شده از وصول حقوق دولتی به کوشش‌های انجام شده جهت یافتن موارد فرار از پرداخت آن

در نظر گرفتن پاداش از وصول حقوق دولتی برای کارشناسان وزارت صنعت، معدن و تجارت، از منظر ذی‌نفع نمودن مسئول اخذ در منافع حاصله، می‌تواند در راستای تحقق کامل حقوق دولت از معادن کارا باشد، اما با توجه به وجود برخی ناکارآمدی‌ها در فرایند محاسبه و احذ حقوق دولتی، این موضوع می‌تواند انگیزه‌ای برای افزایش نرخ‌ها، بدون توجه به الزامات توسعه بخش باشد. ازاین‌رو لازم است این پاداش صرفاً برای یافتن موارد فرار از پرداخت حقوق دولتی و با نسبت بالاتر، محاسبه و پرداخت شود. در ضمن این بند حاوی برخی اشکالات نگارشی است که باید اصلاح شود.