1402/6/11

دفتر مطالعات اقتصادی

آسیب‌شناسی تعیین حداقل دستمزد در ایران :(1)

بررسی ساختار تصمیم‌گیری تعیین دستمزد

بیان مسئله

حداقل دستمزد مقدار حداقل جبران خدمات نیروی کار است که کارفرما موظف به پرداخت در طی دوره معین قرارداد است و براساس توافق یا نظر طرفین امکان تغییر این سطح وجود ندارد. بررسی تجربه کشورها در تعیین حداقل دستمزد نشان می‌دهد که معمولا کشورها از نظر ساختار اجرایی (تصمیم‌گیری) تعیین حداقل دستمزد، ملاک و معیارهای تعیین حداقل دستمزد و نوع حداقل دستمزد با یکدیگر تفاوت دارند. به عنوان مثال شش معیار نیازهای کارگران، سطح عمومی دستمزد، هزینه زندگی، مزایای‌ تأمین اجتماعی، استانداردهای زندگی نسبی سایر گروه‌های اجتماعی، عوامل اقتصادی، سطح بهره‌وری و سطح اشتغال، ملاک‌های پیشنهادی سازمان جهانی کار برای تعیین دستمزد است که ممکن است این معیارها برای بسیاری از کشورها، در دسترس نباشد و یا بعضی کشورها فقط برخی از معیارهای فوق‌الذکر را برای تعیین سطح حداقل دستمزد استفاده کنند.

روش‌های تعیین حداقل دستمزد می‌تواند مشاوره با نهاد متخصص، اعلام توسط دولت مرکزی، براساس فرمول و یا چانه‌زنی باشد و همینطور حداقل دستمزد می‌تواند منطقه‌ای (مانند آمریکا، کانادا و ژاپن)، ملی (مانند هلند، بریتانیا)، براساس مشاغل موجود در صنایع مختلف (مانند اتریش، ایتالیا، آلمان و کشورهای اروپایی حوزه اسکاندیناوی) و براساس سن شاغلان (مانند استرالیا، بلژیک، هلند و بریتانیا) و یا‌ به‌طور واحد و سراسری (ایران، غنا، رومانی و مصر ) تعیین شود. بنابراین برای اصلاح تعیین حداقل دستمزد در کشور می‌توان چند محور را مبنا قرار داد: ساختار اجرایی تعیین دستمزد، ملاک‌های تعیین دستمزد و یا نوع حداقل دستمزد.

یافته‌های کلیدی

شیوه تعیین دستمزد در ایران این است که در پایان هر سال براساس چانه‌زنی، با توجه به دو ملاک هزینه معیشت و نرخ تورم، درصد افزایشی در حداقل دستمزد تعیین می‌شود. آسیب‌شناسی ساختار اجرایی تعیین دستمزد در ایران نشان می‌دهد که ساختار چانه‌زنی فعلی به‌ شیوه‌ای است که‌ صرفاً در پایان هر سال و در جلسات طولانی و فشرده تلاش می‌شود تا از طریق چانه‌زنی موضوع با اهمیت تعیین حداقل دستمزد خاتمه یابد. در این میان دولت به عنوان مهم‌ترین ضلع تصمیم‌گیری، معمولاً نقش میانجی‏گری و رفع تنش بین اتحادیه کارگری و کارفرمایی را برعهده دارد و از آنجاییکه دولت چارچوب و جهت‌گیری مشخصی‌ درخصوص تعیین دستمزد ندارد، امکان حصول اتفاق‌نظر در ساختار چانه‌زنی فعلی، دشوار و در برخی سال‌ها ناممکن شده است. این درحالی است که دولت‌ به‌عنوان کارفرمای بزرگ، باید آثار بودجه‌ای افزایش حداقل مزد را در نظر بگیرد و علاوه بر این به‌دلیل عدم تحمیل حس تبعیض بین بخش خصوصی و دولتی لازم است دولت سالیانه تلاش نماید تا بین میزان رشد حقوق و دستمزد کارکنان دولتی و کارگران بخش خصوصی تناسب را رعایت نماید. تمام این موارد مستلزم این است که در ابتدا دولت خود الگو و جهت‌گیری مشخصی در حوزه تعیین حداقل دستمزد داشته باشد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی

لذا پیشنهاد می گردد در ساختار اجرایی فعلی تعیین دستمزد بازنگری جدی صورت گیرد و با استفاده از یکی از شیوه‌های مرسوم تعیین دستمزد در دنیا ( استفاده از واحد مشاوره و یا تعیین فرمول) در کنار‌ شورای‌عالی کار، از سردرگمی و اختلاف‌نظر در تعیین دستمزد کاسته شود. معیارها و شاخص‌های آماری قابل اعتمادی‌ ازسوی دولت و سازمان‌های اجتماعی در مذاکرات‌شان استفاده شود. به‌منظور حفظ تطابق حداقل دستمزد با وضعیت موجود اقتصاد، سطوح حداقل دستمزد باید هر از چندگاهی تعدیل شود و نظارت بر آثار اجرای دستمزد در دستور کار این شورا قرار گیرد. در گام‌های بعدی لازم است اصلاح معیار و شیوه تعیین دستمزد (منطقه‌ای و یا دستمزد براساس صنایع) در دستور کار دولت قرار گیرد. (19242)

1402/6/27

پایش امنیت سرمایه‌گذاری 

به‌تفکیک استان‌ها و‌حوزه‌های کاری( 21) :

زمستان 1401

بیان مسئله

گزارش حاضر، بیست و یکمین سنجش پی‌درپی و فصلی «شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ایران» است. این گزارش، با استفاده از آمارهای رسمی منتشر شده و در دسترس و نیز ارزیابی² 3694 فعال اقتصادی نمونه از میان فعالان اقتصادی همه استان‌های کشور بوده است که وضعیت امنیت سرمایه‌گذاری در زمستان سال 1401 را با 38 مؤلفه، 7 نماگر به تفکیک 31 استان و 9 حوزه کسب‌وکار نشان ‌می‌دهد.

شاخص کل امنیت سرمایه‌گذاری در ایران که با استفاده از دو مجموعه داده‌های پیمایشی و آماری تهیه می‌شود در زمستان 1401 کمّیت 6/10 از 10 (10 بدترین حالت) سنجیده شده ‌است. مقدار عددی این شاخص در مطالعه فصل قبل (پاییز 1401)،³ 6/82 بوده که نشان ‌می‌دهد کمّیت عددی امنیت سرمایه‌گذاری در زمستان 1401 نسبت به فصل قبل از آن، با توجه به ارزیابی فعالان اقتصادی مشارکت‌کننده در فصل زمستان به مقدار قابل‌توجهی مناسب‌تر ارزیابی شده ‌است. البته باید توجه کرد که عامل اصلی روند بهبودی شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در زمستان 1401 فقط به میزان قابل‌توجهی مناسب‌تر ارزیابی شدن مؤلفه‌های پیمایشی بوده است؛ چرا‌که با توجه به نوسانات شدید نرخ ارز در بازه زمانی سنجش، مؤلفه‌های آماری در زمستان 1401 با کمّیت عددی 4/41 نا‌مناسب‌ترین وضعیت در دو سال گذشته را از خود نشان داده است، اما به‌دلیل وزن بیشتر مؤلفه‌های پیمایشی در شاخص امنیت سرمایه‌گذاری، نتیجه نهایی سنجش در زمستان 1401 به‌گونه‌ای بوده که شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در زمستان 1401 مناسب‌ترین وضعیت را در کل سال 1401 از خود بروز داده است.

یافته‌های کلیدی

براساس ارزیابی صورت گرفته در پیمایش فصلی زمستان سال 1401 و مقایسه آن با پاییز سال 1401، نامناسب‌ترین و مناسب‌ترین مؤلفه‌های ارزیابی شده از امنیت سرمایه‌گذاری به‌شرح زیر هستند:

با توجه به بررسی‌های به عمل آمده ملاحظه می‌شود که با وجود کاهش نسبی عدد کمّی اکثر مؤلفه‌ها نسبت به پایش فصل قبل، همچنان نامناسب‌ترین مؤلفه امنیت سرمایه‌گذاری که فعالان اقتصادی را بیش از همه آزار می‌دهد در این مطالعه نیز همانند پایش‌های قبلی مؤلفه «عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده» است، در این میان برای اولین‌بار در طی چند پایش گذشته مؤلفه «میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری» در جایگاه دومین مؤلفه نا‌مناسب مورد ارزیابی قرار گرفته‌اند که قابل بررسی بیشتر است.

براساس یافته‌های این گزارش، پس از تلفیق داده‌های آماری و یافته‌های پیمایشی، به‌ترتیب استان‌های چهار‌محال و بختیاری، خوزستان و تهران نا‌مناسب‌ترین و استان‌های هرمزگان، سمنان و مازندران مناسب‌ترین وضعیت را از دیدگاه فعالان کسب‌وکار از منظر شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در زمستان 1401 کسب کرده‌اند. در‌حالی‌که در پایش پاییز 1401 نا‌مناسب‌ترین استان‌ها ایلام، سیستان و بلوچستان و گلستان و مناسب‌ترین استان‌ها نیز سمنان، خراسان‌جنوبی و هرمزگان بوده‌اند. براساس نتایج این مطالعه، در زمستان 1401 از بین 9 حوزه فعالیت اقتصادی مورد سنجش در این پایش، فعالان اقتصادی در حوزه صنعت (شامل کلیه صنعت و موارد مرتبط با ساختمان) و حوزه زراعت، باغداری و جنگل‌داری برای اولین‌بار نا‌مناسب‌ترین حوزه‌های کاری ارزیابی ‌شده‌اند. مناسب‌ترین ارزیابی در میان 9 حوزه را نیز فعالان حوزه کاری هتل، رستوران، تهیه و توزیع غذا به خود اختصاص داده است. در این میان فعالان اقتصادی در حوزه نفت خام و گاز طبیعی، تأمین آب، برق و گاز که در پایش گذشته نامناسب‌ترین ارزیابی را در میان همه حوزه‌ها از وضعیت امنیت سرمایه‌گذاری ارائه کرده‌ بودند به مقدار قابل‌توجهی ارزیابی مناسب‌تری نسبت به گذشته از خود نشان داده‌اند. گفتنی است که در پایش زمستان 1401 همانند پایش گذشته مجدداً نماگر عملکرد دولت همچنان نامناسب‌ترین وضعیت را نشان‌ می‌دهد و نماگر تعریف و تضمین حقوق مالکیت برای اولین‌بار در طی چند پایش گذشته جایگاه دوم نامناسب‌ترین‌ها را به خود اختصاص داده است.

پیشنهاد راهکار‌های تقنین، نظارتی یا سیاستی

با وجود آنکه این گزارش پیشنهاد تقنین نداشته و صرفاً بر آن است تا با تهیه گزارش‌های فصلی ارزیابی‌کننده، شرایط پایش امنیت سرمایه‌گذاری در استان‌های کشور را نشان دهد اما ذکر این نکته ضروری است که در پایش زمستان 1401 وضعیت شاخص امنیت سرمایه‌گذاری بر‌خلاف دو فصل گذشته روند رو به بهبودی را نشان ‌می‌دهد. البته مقایسه سنوات گذشته همواره نشان ‌می‌دهد که، شاخص امنیت سرمایه‌گذاری همواره در این فصل مناسب‌ترین وضعیت را در میان فصول سال از خود بروز داده است. انتظار است با تداوم تهیه و انتشار گزارش‌های فصلی امنیت سرمایه‌گذاری، توجه و حساسیت عموم مسئولان کشور به این عامل کلیدی سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی اما مغفول مانده در سیاستگذاری اقتصاد ایران جلب شود و این مجموعه گزارش‌های فصلی، به ترویج گفتمان امنیت سرمایه‌گذاری، قانونگذاری بهتر، رعایت قانون، احترام بیشتر به حقوق مالکیت و نیز بهبود عینی و واقعی امنیت اقتصادی و فضای سرمایه‌گذاری در ایران کمک کند. علاوه‌بر این موارد، امید است با انجام مستمر این ارزیابی و انتشار نتایج آن، مسئولان اجرایی کشوری و استانی در قبال فعالان اقتصادی، متعهدتر و مسئولیت‌پذیرتر شده و قوای مقننه و قضائیه نیز در ایجاد بستر امن و رقابتی برای سرمایه‌گذاری و تولید در ایران بیشتر و مؤثرتر بکوشند. (19263)

1402/6/28                                                                          

پایش بخش حقیقی اقتصاد ایران در مردادماه سال 140۲

صنعت و معدن

بیان مسئله

تحلیل روند رشد بخش صنعت از جنبه‌های مختلف، عاملی کلیدی در تحلیل‌های خُرد و کلان اقتصادی و یکی از ارکان تصمیم‌گیری در حوزه اقتصاد است. شاخص تولید بخش صنعت به‌دلیل تأثیر نوسانات سطح فعالیت صنعت بر بخش‌های دیگر اقتصاد، به‌عنوان یک شاخص مهم اقتصادی کوتاه‌مدت مورد استفاده قرار می‌گیرد. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌صورت ماهیانه شاخص تولید، فروش و قیمت شرکت‌های بورسی را محاسبه می‌کند. اهمیت این شاخص به‌روز، برای اقتصاد ایران که تحولات زیادی دارد بیشتر خواهد بود، زیرا بازخورد شوک‌های وارده به اقتصاد ایران و واکنش‌های سیاستگذاران باید در تواتر کمتر از فصل مورد رصد قرار گیرد؛ این در حالی است که آمار رسمی بخش حقیقی به‌صورت فصلی و با تأخیر ارائه می‌شود.

یافته‌های کلیدی

طی مرداد سال 140۲، شاخص تولید شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش 6/1 درصدی و نسبت به ماه قبل با کاهش 8/5 درصدی مواجه شده است. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل، از بین ۱۵ رشته‌فعالیت صنعتی بورسی 8 رشته‌فعالیت افزایش در شاخص تولید و 7 رشته‌فعالیت کاهش در شاخص تولید را تجربه کرده‌اند. رشته‌فعالیت‌های «سیمان»، «دارو» و «تجهیزات برقی» بیشترین سهم را در افزایش شاخص تولید و رشته‌فعالیت‌های «لاستیک و پلاستیک»، «چوب و کاغذ» و «محصولات فلزی به‌جز ماشین‌آلات و تجهیزات» بیشترین سهم را در کاهش شاخص تولید داشته‌اند. همچنین طی مردادماه سال ۱۴۰۲ نسبت به ماه قبل، رشته‌فعالیت‌های «محصولات فلزی به‌جز ماشین‌آلات و تجهیزات»، «سیمان» و «دارو» افزایش در شاخص تولید و رشته‌فعالیت‌های «خودرو و قطعات»، «لاستیک و پلاستیک» و «تجهیزات برقی» کاهش در شاخص تولید داشته‌اند.

شاخص تولید شرکت‌های معدنی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش 23/3 درصدی و نسبت به ماه قبل با کاهش 4/9 درصدی مواجه شده است.

طی مرداد سال 140۲، شاخص فروش شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش 0/7 درصدی و نسبت به ماه قبل با کاهش ۱۱ درصدی مواجه شده است. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل 9 رشته‌فعالیت افزایش در شاخص فروش و 6 رشته‌فعالیت کاهش در شاخص فروش داشته‌اند. رشته‌فعالیت‌های «تجهیزات برقی»، «دارو» و «کاشی و سرامیک» بیشترین سهم را در افزایش شاخص فروش نسبت به ماه مشابه سال قبل و رشته‌فعالیت‌های «خودرو و قطعات»، «لاستیک و پلاستیک» و «چوب و کاغذ» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش داشته‌اند. همچنین در این ماه نسبت به ماه قبل، تنها رشته‌فعالیت‌های «شیمیایی (به‌جز دارو)» و «دارو» افزایش در شاخص فروش داشته‌اند و رشته‌فعالیت‌های «خودرو و قطعات»، «لاستیک و پلاستیک» و «تجهیزات برقی» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش ثبت کرده‌اند.

شاخص فروش شرکت‌های معدنی بورسی هم نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش 24/6 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 9 درصدی مواجه شده است. 

                در مرداد سال 140۲ نرخ رشد ماهیانه قیمت فعالیت‌های صنعتی بورسی رشد مثبت 1/9 درصدی را ثبت کرده است، همچنین رشد نقطه‌به‌نقطه با افزایش 3/8 واحد درصدی نسبت به ماه قبل، به 20/8 درصد رسیده است. گفتنی است میانگین سالیانه شاخص قیمت نیز در مردادماه سال 140۲ روند نزولی یک سال اخیر خود را ادامه داد و با ۲/۲ واحد درصد کاهش نسبت به ماه قبل، میزان ۱/۲۹ درصد افزایش را نشان‌ می‌دهد. (19262)

1402/6/1

بررسی خط‌مشی‌های سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه

و نسبت لایحه دولت با آن‌ها

بیان / شرح مسئله

کوشش برای بازنگری و بهبود فرآیند برنامه‌ریزی توسعه امری حیاتی است و ساختار برنامه‌های توسعه از جمله عوامل مؤثر بر امکان توفیق آن برنامه‌ها و دستیابی برنامه‌ریزان به خواسته‌های ذکر شده در برنامه است؛ در صورتی که این عوامل نادیده یا دست کم گرفته شود، شانس دستیابی به اهداف برنامه کاهش می‌یابد (خلعتبری، 1382). بنابراین یکی از ملزومات حداقلی تحول در فرایند برنامه‌ریزی بازنگری در ساختار برنامه‌های توسعه است؛ به‌گونه‌ای که پیوند و ارتباط مستحکمی میان مراحل مختلف فرایند تدوین و تصویب برنامه حاکم شود. در نظام برنامه‌ریزی ایران، فرآیند تدوین برنامه توسعه از ابلاغ سیاست‌های کلی آن از جانب مقام معظم رهبری آغاز می‌گردد و اهداف و خط‌مشی‌های اصلی برنامه در این سیاست‌ها تبیین می‌شود. این خط‌مشی‌ها قابل تفکیک به خط‌مشی‌های مبنایی و تفصیلی است (کشاورز، 1401).

خط‌مشی‌های مبنایی بیانگر خطوط کلان تحقق اهداف است که مُجمل بوده و برای عملیاتی شدن نیازمند تفصیل بیشتر و استخراج دلالت‌های اجرایی است و مجریان باید از طریق آنها خط‌مشی‌های مؤثر و عملیاتی را استخراج نمایند. این خط‌مشی‌های تفصیلی ناظر به یک یا چند راهکار شفاف، عینی و نزدیک به فضای اجراست؛ لذا این خط‌مشی‌ها باید از ویژگی‌های یک هدف هوشمند مبنی‌بر «مشخص و غیرمبهم بودن»، داشتن «اهداف کمّی قابل ارزیابی»، بیان «اقدامات مشخص و قابلیت اجرا» و داشتن «زمانبندی تعیین شده جهت اجرا» برخوردار باشد (ذاکری، ۱۴۰۲).

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه که مورخ ۲۱ شهریور ۱۴۰۱ در ۲۶ بند ابلاغ شد؛ قابل تفکیک به 9۳ خط‌مشی یا زیرجزء سیاستی است و 85 درصد خط‌مشی‌های آن به‌صورت مبنایی و 15 درصد تفصیلی تنظیم شده‌است؛ این دسته‌بندی به این صورت است که هر کدام از خط‌مشی‌هایی که دارای حداقل ۳ ویژگی از ویژگی‌های اهداف هوشمند باشد؛ خط‌مشی تفصیلی قلمداد می‌شود در غیر این صورت آن خط‌مشی مبنایی خواهد بود. بررسی‌ها نشان‌می‌دهد که 6 درصد از خط‌مشی‌های سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه دارای ویژگی «زمانبندی تعیین شده جهت اجرا» است و ۲2 درصد نیز از ویژگی «اقدامات مشخص و قابلیت اجرا» برخوردار است. همچنین 25 درصد دارای «اهداف کمّی قابل ارزیابی» است و درنهایت ۴3 درصد از خط‌مشی‌های سیاست‌های کلی «مشخص و غیرمبهم» است.

در تهیه برنامه‌های توسعه، گاهی ارتباط بین خط‌مشی‌ها و اهداف مبنایی و تفصیلی و محتوای اقدامات اجرایی مجهول است و در حقیقت، برخی اهداف مبنایی به اهداف تفصیلی تبدیل نشده و شاید قابلیت تفصیلی شدن نیز نداشته‌باشد که این امر نه‌تنها در اجرا بلکه در نظارت نیز مشکلاتی را ایجاد می‌کند (کشاورز، 1401). لذا ضروری است که ارتباط لایحه دولت با سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه و اهتمام دولت به ارتقا سطح تفصیل خط‌مشی‌های سیاست‌های کلی به‌منظور عملیاتی شدن آنها مشخص شود. بررسی‌ها نشان‌می‌دهد که تلاش دولت در جهت ارائه لایحه برنامه در چارچوب سیاست‌های کلی موجب شده تا متناظر با تمام 26 بند سیاست‌های کلی، مواد و احکامی در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد شود. البته 12 مورد از خط‌مشی و زیرجزء‌های سیاستی سیاست‌های کلی در لایحه دولت مغفول باقی‌مانده است.

در مجموع اگرچه انطباق شکلی احکام با سیاست‌ها تا حد قابل‌توجهی رعایت شده‌است ولی احکام لایحه، در برخی موارد نتوانسته است سطح تفصیل خط‌مشی‌های سیاست‌های کلی ابلاغی را ارتقا دهد؛ به‌گونه‌ای که با مقایسه سطح تفصیل خط‌مشی‌های برنامه هفتم در دو متن سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری با لایحه دولت مشخص‌می‌شود که در لایحه دولت خط‌مشی‌هایی که دارای «زمانبندی تعیین شده جهت اجرا» هستند، ۵۳ درصد افزایش داشته و از 6 به ۵۲ مورد رسیده است، همچنین تعداد موارد دارای ویژگی «اقدامات مشخص و قابلیت اجرا» نیز با ۱8 درصد افزایش از ۲0 به 33 مورد ارتقا یافته‌است. همچنین تعداد خط‌مشی‌هایی که از ویژگی «اهداف کمّی قابل ارزیابی» برخوردار هستند با ۵3 درصد بهبود از ۲3 به ۶۰ مورد رسیده است و درنهایت در رابطه با ویژگی «مشخص و غیرمبهم بودن» نیز تعداد موارد دارای این ویژگی از 40 به ۵8 مورد رسیده و ۳4 درصد بهبود حاصل شده‌است.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی،‌ نظارتی یا سیاستی

بنابراین با توجه به تجربه برنامه ششم و به‌منظور ارتقای فرایند تدوین و تصویب برنامه هفتم توسعه و با هدف افزایش کیفیت و اثربخشی برنامه یاد شده، ضرورت دارد نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی نیز ضمن اشراف به اهمیت نقش نظارتی خویش در ارتباط با ترسیم مسیر توسعه کشور در سال‌های آتی، در راستای اصلاح لایحه دولت و رعایت ویژگی‌های برنامه‌ای احکام پیشنهادی تلاش حداکثری نمایند تا سطح تفصیل خط‌مشی‌های سیاست‌های کلی برنامه به‌گونه‌ای افزایش یابد که میزان نظارت‌پذیری برنامه افزایش یابد. (19291)

1402/6/1

دفتر مطالعات بخش عمومی

پایش امنیت سرمایه‌گذاری

به‌تفکیک استان‌ها و‌حوزه‌های کاری (20):

پاییز 1401

بیان مسئله

گزارش حاضر، بیستمین سنجش پی‌درپی و فصلی «شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ایران» است. این گزارش، با استفاده از آمارهای رسمی منتشر شده و در دسترس و نیز ارزیابی² 3052 فعال اقتصادی نمونه از میان فعالان اقتصادی همه استان‌های کشور بوده است که وضعیت امنیت سرمایه‌گذاری در پاییز سال 1401 را با 38 مؤلفه، 7 نماگر به تفکیک 31 استان و 9 حوزه کسب‌وکار نشان‌ می‌دهد.

شاخص کل امنیت سرمایه‌گذاری در ایران که با استفاده از دو مجموعه داده‌های پیمایشی و آماری تهیه می‌شود در پاییز 1401 کمّیت 6/82 از 10 (10 بدترین حالت) سنجیده شده است. مقدار عددی این شاخص در مطالعه فصل قبل (تابستان 1401)،³ 6/82 بوده که نشان‌ می‌دهد کمّیت عددی امنیت سرمایه‌گذاری در پاییز 1401 نسبت به فصل قبل از آن، با توجه به ارزیابی فعالان اقتصادی مشارکت‌کننده در فصل پاییز تغییری نکرده است. هر‌چند نسبت به دو فصل قبلی روند نا‌مناسب شدن آن ادامه داشته و تثبیت شده‌ است.

یافته‌های کلیدی

براساس ارزیابی صورت گرفته در پیمایش فصلی پاییز سال 1401 و مقایسه آن با تابستان سال 1401، نامناسب‌ترین و مناسب‌ترین مؤلفه‌های ارزیابی شده از امنیت سرمایه‌گذاری به‌شرح زیر هستند:

با توجه به بررسی‌های به عمل آمده ملاحظه می‌شود که نامناسب‌ترین مؤلفه امنیت سرمایه‌گذاری که فعالان اقتصادی را بیش از همه آزار می‌دهد در این مطالعه نیز همانند پایش قبلی مؤلفه «عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده» نا‌مناسب‌ترین وضعیت را به خود اختصاص داده است، در این میان برای اولین بار در طی چند پایش گذشته دو مؤلفه «میزان تخصصی بودن رسیدگی به دعاوی تجاری در مراجع قضایی» و مؤلفه «ثبات قیمت مواد اولیه» در جایگاه دومین و سومین مؤلفه نا‌مناسب مورد ارزیابی قرار گرفته‌اند که قابل بررسی بیشتر است.

براساس یافته‌های داده‌های این گزارش پس از تلفیق داده‌های آماری و یافته‌های پیمایشی، به‌ترتیب استان‌های ایلام، سیستان و بلوچستان و گلستان نامناسب‌ترین و استان‌های سمنان، خراسان‌جنوبی و هرمزگان مناسب‌ترین وضعیت را از دیدگاه فعالان کسب‌وکار از منظر شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در پاییز 1401 کسب کرده‌اند. براساس نتایج این مطالعه، در پاییز 1401، از بین 9 حوزه فعالیت اقتصادی مورد سنجش در این پایش، فعالان اقتصادی در حوزه معدن (به‌جز نفت و گاز) با وجود آنکه نسبت به پایش قبل‌تر از نظر کمّیت عددی نسبت به خودش نا‌مناسب‌تر ارزیابی شده است اما همچنان همانند پایش گذشته مناسب‌ترین ارزیابی در میان 9 حوزه را به خود اختصاص داده است. در این میان فعالان اقتصادی در حوزه نفت خام و گاز طبیعی، تأمین آب، برق و گاز نامناسب‌ترین ارزیابی را در میان همه حوزه‌ها از وضعیت امنیت سرمایه‌گذاری ارائه کرده‌اند. گفتنی است که در پایش پاییز 1401 همانند پایش گذشته نماگر عملکرد دولت همچنان نامناسب‌ترین وضعیت را نشان می‌دهد و نماگر ثبات اقتصاد کلان جایگاه دوم نامناسب‌ترین‌ها را به خود اختصاص داده است.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با وجود آنکه این گزارش پیشنهاد تقنینی نداشته و صرفا بر آن است تا با  تهیه گزارشهای فصلی ارزیابی کننده شرایط پایش امنیت سرمایه گذاری در استانها ی کشور را نشان دهد اما ذکر این نکته ضروری است که در پایش پاییز 1401 وضعیت شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در طول 20 دوره پیمایش فصلی همانند پایش فصل تابستان 1401 نامناسب‌ترین وضعیت را نمایان ساخته‌ است. ادامه این روند نامناسب شدن شاخص امنیت سرمایه‌گذاری، نشان‌دهنده هشداری جدی در‌خصوص مؤلفه‌های مورد سنجش شاخص امنیت سرمایه‌گذاری است و لزوم توجه و انجام اصلاحات جدی در روند مؤلفه‌های ذکر شده را بیش‌از‌پیش ضروری می‌سازد. بنابراین انتظار می‌رود با تداوم تهیه و انتشار گزارش‌های فصلی امنیت سرمایه‌گذاری، توجه و حساسیت عموم مسئولان کشور به این عامل کلیدی سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی اما مغفول مانده در سیاستگذاری اقتصاد ایران جلب شود و این مجموعه گزارش‌های فصلی، به ترویج گفتمان امنیت سرمایه‌گذاری، قانون‌گذاری بهتر، رعایت قانون، احترام بیشتر به حقوق مالکیت و نیز بهبود عینی و واقعی امنیت اقتصادی و فضای سرمایه‌گذاری در ایران کمک کند. علاوه بر اینها، امید است با انجام مستمر این ارزیابی و انتشار نتایج آن، مسئولان اجرایی کشوری و استانی در قبال فعالان اقتصادی، متعهدتر و مسئولیت‌پذیرتر شده و قوای مقننه و قضائیه نیز در ایجاد بستر امن و رقابتی برای سرمایه‌گذاری و تولید در ایران بیشتر و مؤثرتر بکوشند. (19225)

1402/6/1

از لایحه تا قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور:

وضعیت بدهی دولت و انتشار اوراق مالی

بیان/شرح مسئله

هرساله در قوانین بودجه سنواتی احکام مختلفی وضع می‌شود که می‌تواند وضعیت بدهی‌های دولت را تحت تأثیر قرار دهد. یکی از مهم‌ترین احکام صادره اجازه انتشار اوراق بدهی تا سقف معین است. همچنین سقف انتشار اوراق شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها، اجازه تهاتر بدهی‌ها و سقف آن، تکلیف دولت به استفاده از منابع حاصل از اوراق در مصارف خاص و تکلیف دولت به تأدیه بدهی‌ها به نهادهایی مانند سازمان تأمین اجتماعی موارد دیگری از احکام مرتبط هستند. بررسی این احکام در کنار واکاوی وضعیت بدهی‌های دولت این امکان را فراهم می‌نماید که نقاط ضعف و قوت احکام مربوطه شناسایی شده و بتوان با بهبود آن‌ها در قالب یک چارچوب منسجم گام مهمی در راستای اصلاح ساختار بودجه و سامان‌دهی بدهی‌های دولت برداشت. 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

در لایحه بودجه سال 1402 دولت اجازه داشت حداکثر 185 هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی منتشر کند که مطابق مصوبه کمیسیون تلفیق به 187 هزار میلیارد تومان رسید و با تصویب در صحن علنی و تأیید شورای نگهبان همین سقف در قانون بودجه سال 1402 قرار گرفت. با توجه به آنکه بازپرداخت اصل اوراق بدهی در سال 1402 رقمی حدود 177 هزار میلیارد تومان است، خالص انتشار اوراق دولتی در سال 1402 از خالص انتشار در 8 سال گذشته عدد کمتری خواهد بود که حاکی از رویکرد کنترل انتشار اوراق بدهی توسط دولت است اما گفتنی است که در سال‌های گذشته رقم مصوب سقف انتشار اوراق به‌مراتب پایین‌تر از رقم تحقق‌یافته بود. بنابراین ممکن است همانند سال 1401 در‌نهایت انتشار اوراق بسیار بیشتر از 187 هزار میلیارد تومان بوده و خالص انتشار اوراق افزایش یابد.

از منظر مانده بدهی‌های دولت، در بند «ل» تبصره «5» دولت قصد داشت تا روش محاسبه تمام بدهی‌های خود را به‌صورت ساده تعیین کند که عبارت مربوطه در فرایند بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی حذف شد. با توجه به آنکه محاسبه به‌روش ساده منجر به اختلاف قابل‌توجه هزینه استقراض (نرخ سود) با نرخ تورم می‌شود، انگیزه دولت برای به تعویق انداختن بدهی‌هایش زیاد شده و آثار سو اقتصادی نکول دولت تشدید می‌شود.

همچنین طبق بند الحاقی تبصره «16» در‌صورتی‌که بانک‌های دولتی به‌منظور افزایش سرمایه تا سقف 50 هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشر کنند، بار مالی بازپرداخت اصل و سود آن بر ذمه دولت است. این امر اقدام مثبتی در راستای بهبود وضعیت کفایت سرمایه بانک‌های دولتی است.

جزء الحاقی بند «د» تبصره «19» نیز دولت را نسبت به تأدیه بدهی‌های خود به سازمان تأمین اجتماعی مکلف می‌کند که اقدام مثبتی در راستای انضباط‌بخشی به بدهی‌های دولت و جلوگیری از استقراض از بانک رفاه کارگران است. 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی و سیاستی به همراه تجزیه و تحلیل استدلال‌ها

در کنار کنترل بدهی‌های اوراقی لازم است تا مجاری ایجاد بدهی‌های غیر‌اوراقی دولت نیز در بودجه مسدود شود. از مهم‌ترین اقداماتی که ذیل بودجه کل کشور در سال 1402 منجر به ایجاد بدهی‌های غیر‌سیال و غیر‌شفاف برای دولت و شرکت‌های دولتی خواهند شد می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1. عدم تأدیه تعهدات سالیانه دولت به سازمان تأمین اجتماعی در بودجه،

در راستای حل این مشکل باید سند بودجه دولتی مشتمل بر تمامی تعهدات سالیانه دولت با همکاری سازمان برنامه و بودجه و سازمان تأمین اجتماعی تهیه شده باشد و به لایحه بودجه پیوست شود. احصاء این تعهدات در قالب قوانین بودجه باعث می‌شود این اقلام از حالت فرابودجه‌ای خارج شده و بازپرداخت آن در معرض توجه قرار گرفته و تسهیل شود.

2. کم‌برآوردی برخی اقلام هزینه‌ای و تأمین آن از محل استقراض از شبکه بانکی نظیر خرید تضمینی گندم،

واکاوی ارقام دقیق این اقلام در فرآیند بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی و در صورت نیاز اصلاح این ارقام می‌تواند تصویر دقیق‌تری از مصارف بودجه را فراهم نماید و بدهی‌های ناشی از این موارد شفاف شود.

3. امهال اصل و سود بدهی شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نفت به بانک مرکزی و بانک‌های تجاری،

گرچه با توجه به وضعیت بودجه‌ شرکت‌های فوق‌الذکر بازپرداخت این بدهی‌ها بسیار سخت به نظر می‌رسد اما حداقل می‌توان با افزایش سقف انتشار اوراق شرکت‌های دولتی این بدهی‌ها را حالت غیرسیال خارج نموده و از آسیب‌های وارده به شبکه بانکی جلوگیری نمود.

4. بخشودگی سود و جریمه دیرکرد و کارمزد و امهال اصل تسهیلات پرداختی سال‌های 1394 تا 1400 کلیه بهره‌برداران خسارت‌دیده بخش کشاورزی به‌مدت سه سال.

در صورتی که دولت قصد کمک به اقشار فوق را دارد، باید هزینه آ‌ن را شفاف نموده و پرداخت کند. این امر در راستای انضباط مالی و پولی ضروری است.

از منظر انضباط اقدامات دولت مطابق با مصوبه کمیسیون تلفیق بانک مرکزی مکلف است برای تخصیص اعتبار جدید به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر‌بانکی وثیقه دریافت کند. این الحاقیه اقدام مثبتی در راستای افزایش انضباط پولی است. (19226)

1402/6/29                                  

سهم نهادهای شبه‌دولتی در اقتصاد(۳): 

صنعت پالایش نفت

 بیان / شرح مسئله

در سال‌های اخیر سیاستگذاری در حوزه نهادهای عمومی غیردولتی در برخی موارد به‌دلیل عدم شفافیت و فقدان اطلاعات، با مشکلات بسیاری همراه بوده و تلاش قانونگذار در تعیین محدوده مشخصی برای فعالیت نهادهای مذکور، در عمل به موفقیت چندانی دست پیدا نکرده است. به همین دلیل در این سلسله گزارش به بررسی سهم نهادهای عمومی غیردولتی در بازارهای مختلف پرداخته شده تا تصویر شفاف‌تری از مالکیت و کنترل نهادهای مذکور در فعالیت‌های اقتصادی ارائه شود. این گزارش مشخصاً بررسی سهم نهادهای عمومی غیردولتی در صنعت پالایش نفت کشور را در دستور کار قرار داده است. به‌دلیل سهم قابل‌توجه دولت در صنعت پالایشی، بخش مذکور نیز در کنار سهم نهادهای عمومی غیردولتی مورد توجه قرار گرفته است.

شرکت‌های پالایش نفت در گروه «فراورده‌های نفتی، کک و سوخت هسته‌ای» بازار بورس دسته‌بندی می‌شوند. از 10 شرکت پالایشی فعال در کشور، 4 شرکت غیر‌بورسی هستند. گفتنی است بر‌اساس صورت‌های مالی 6ماهه اول سال 1401، 6 شرکت بورسی پالایش نفت همگی سودده بوده‌اند. شرکت پالایشی نفت آبادان با ظرفیت اسمی پالایش 390 هزار بشکه نفت خام در روز در جایگاه اول قرار می‌گیرد. پالایش نفت کرمانشاه با پالایش 22 هزار بشکه نفت خام، کمترین ظرفیت پالایشی را در بین 10 شرکت پالایشی داراست. 

در یک بررسی اولیه مشخص می‌شود که صنعت پالایش کشور عمدتاً در اختیار دولت و نهادهای عمومی غیردولتی است و بخش خصوصی سهم ناچیزی از صنعت مذکور را در اختیار دارد. به‌غیر از پالایشگاه کرمانشاه که 80 درصد سهام آن در فرایند خصوصی‌سازی به بخش خصوصی واگذار گردید، 9 پالایشگاه دیگر در مالکیت دولت و نهادهای عمومی غیردولتی است. دولت از طریق شرکت پالایش و پخش فراورده‌های نفتی، سازمان تأمین اجتماعی از طریق شرکت سرمایه‌گذاری نفت، گاز و پتروشیمی تأمین (تاپیکو)، سهام عدالت، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (ساتا) از طریق شرکت‌های سرمایه‌گذاری تجاری شستان و غدیر، صندوق بازنشستگی و از‌کار‌افتادگی بانک‌های ملی و بانک‌های ادغام شده از طریق شرکت سرمایه‌گذاری غدیر، صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت از طریق شرکت سرمایه‌گذاری اهداف و هیئت‌امنای صرفه‌جویی ارزی از طریق شرکت آوای پردیس سلامت از بازیگران اصلی بازار پالایش نفت هستند.

یافته‌های کلیدی

در این گزارش با استفاده از داده‌های مربوط به 10 پالایشگاه فعال کشور که بر‌اساس ظرفیت روزانه پالایش نفت خام و میعانات گازی دسته‌بندی شده‌اند، به تخمین سهم نهادهای عمومی غیردولتی و دولت از صنعت پالایشی کشور پرداخته و نتایج مطالعه به 3 شکل ارائه شده است:

1. تخمین سهم هر‌یک از نهادهای عمومی غیردولتی و دولت از کنترل و مدیریت صنعت پالایش نفت؛
2. محاسبه سهم جریان نقدی برای نهادهای عمومی غیردولتی و دولت در صنعت پالایش نفت؛
3. محاسبه تعداد شرکت‌های سهام‌دار با در نظر گرفتن 4 سطح مالکیت به تفکیک نهادهای عمومی غیردولتی و دولت.

تأمین اجتماعی، دولت (شرکت ملی پالایش و پخش فراورده‌های نفتی ایران) و سهام عدالت به‌ترتیب حدود 45، 35 و 11 درصد کنترل و مدیریت صنعت پالایش کشور را (پاییز 1401) در اختیار دارند. سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (ساتا) نیز با سهم 8 درصدی از میزان پالایش نفت در جایگاه بعدی قرار می‌گیرد و بخش خصوصی تنها یک درصد از مدیریت و کنترل بازار پالایشی کشور را در اختیار دارد. بر این اساس، 99 درصد کنترل و مدیریت صنعت پالایشی کشور در اختیار دولت و نهادهای عمومی غیردولتی است. 

در محاسبه جریان نقدی، دولت با سهم 27 درصدی در جایگاه اول قرار می‌گیرد و پس از آن تأمین اجتماعی و سهام عدالت با سهم‌های 20 و 15 درصدی از جریان نقدی در رتبه دوم و سوم قرار می‌گیرند. صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت با سهم 8 درصدی از جریان نقدی صنعت پالایشی، در جایگاه بعدی قرار می‌گیرد. تأمین اجتماعی نیروهای مسلح حدود 3 درصد، هیئت امنای صرفه‌جویی ارزی و صندوق بازنشستگی، وظیفه، پس‌انداز و ازکارافتادگی بانک‌های ملی و ادغام شده حدود 2 درصد و بخش خصوصی، صندوق بیمه اجتماعی روستاییان، عشایر و کشاورزان، بنیاد شهید و امور ایثارگران و صندوق بازنشستگی صنعت نفت هر‌یک حدود یک درصد از جریان‌های نقدی صنعت پالایش نفت کشور سهم دارند.

همچنین بررسی‌ها نشان‌ می‌دهد صندوق بازنشستگی و از‌کار‌افتادگی بانک‌های ملی و بانک‌های ادغام‌ شده، صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت و هیئت‌امنای صرفه‌جویی ارزی در حداقل یک پالایشگاه نفت دارای کرسی هیئت‌مدیره هستند اما به‌دلیل عدم کنترل شرکت، سهمی از مدیریت صنعت پالایش نفت کشور نداشته و تنها در حق جریان‌های نقدی سهیم هستند. (19271)

1402/6/4

دفتر مطالعات زیربنائی

مروری بر تجارب و درس‌آموخته‌های کشور ترکیه

 در زمینه توسعه روستایی و کشاورزی

بیان/شرح مسئله

برنامه‌ریزی و تدوین سیاست‌های کارآمد در بخش کشاورزی و مناطق روستایی کشور به سبب اهمیت این بخش در اقتصاد ملی و تأثیر ویژه آن بر اشتغال، تعدیل فقر و درآمد روستائیان ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. با توجه به چالش‌هایی مانند تغییرات اقلیمی، ناپایداری منابع کشاورزی، کاهش بهره‌وری عوامل تولید و افزایش تقاضای مواد غذایی ایمن و سالم، سیاستگذاری‌های این حوزه باید در راستای رفع نواقص و کاستی‌های برنامه‌های پیشین و پاسخ‌گویی به مسائل و چالش‌های نوظهور باشند. در چنین شرایطی توجه به تجارب موفق سایر کشورها می‌تواند راه‌حل‌های سیاستی کارآمدی را پیش‌روی برنامه‌ریزان کشور قرار دهد. بر این اساس در گزارش حاضر با بهره‌گیری از مطالعه اسنادی، محورهای کلیدی برنامه‌های توسعه کشاورزی و روستایی ترکیه به‌ویژه سند یازدهمین برنامه پنج‌ساله (2023-2019) مورد بررسی قرار گرفته و پیشنهادهای سیاستی برای تدوین احکام توسعه برنامه هفتم ارائه شده است.

 نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

¢ بررسی‌ها حاکی از آن است که در آخرین تحولات سیاستی ترکیه، بر افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و ایجاد بخش کشاورزی کارآمد از‌نظر محیط زیستی، اجتماعی و اقتصادی تأکید شده است. به‌منظور تحقق اهداف مرتبط با سیاست «مدیریت یکپارچه زنجیره تأمین و ارزش بخش کشاورزی» اقدامات و راهبردهای مهمی نظیر «ایجاد زنجیره‌های غذایی مدرن»، «راهبرد ملی پیشگیری، کاهش و نظارت بر اتلاف و ضایعات مواد غذایی»، «طرح بازار دیجیتال کشاورزی»، «ایجاد نظام اطلاعات بازار و نظارت بر نهاده‌های کشاورزی و نوسانات قیمت محصولات» و «ادغام تعاونی‌ها و اتحادیه‌های تولیدکنندگان» در دستورکار قرار گرفته است. اقداماتی همچون «طرح بهبود تولیدات زراعی، دامی و شیلات»، «حمایت از عملیات مطلوب کشاورزی، کشاورزی ارگانیک و کشاورزی قراردادی»، «تولید بذرهای گواهی شده و ارقام جدید و مقاوم» نیز با هدف «افزایش بهره‌وری و ارزش افزوده محصولات بخش کشاورزی» مدنظر بوده است.

¢ در راستای دستیابی به اهداف مرتبط با سیاست «پایداری بخش کشاورزی و مدیریت منابع تولید»، دولت ترکیه اجرای اقدامات کاربردی نظیر «راهبرد و برنامه اقدام خشک‌سالی کشاورزی ترکیه»، «سرمایه‌گذاری و ترویج شیوه‌های آبیاری مدرن»، «ایجاد مزارع طبیعی» و «حفظ و تکثیر گونه‌ها و نژادهای بومی» را در اولویت برنامه‌های بخش کشاورزی این کشور قرار داده است. علاوه‌بر این، «ایجاد سیستم بانکداری زمین و مدیریت اراضی کشاورزی» و «تغییر ساختار مزرعه از طریق یکپارچه‌سازی زمین در مقیاس بزرگ» نیز اخیراً به یک سیاست اصلی تبدیل شده است. همچنین هدف پایداری محیط زیستی به‌تدریج در سیاست کشاورزی مورد توجه قرار گرفته و اقداماتی مانند حمایت از تولیدکنندگان با هدف تشویق به استفاده از روش‌های سازگار با محیط‌زیست، از قبیل کشاورزی ارگانیک و احیای چراگاه‌ها و کاهش خاک‌ورزی، معرفی شده است..

¢ دولت ترکیه مطابق با سیاست «حمایت از تولیدکنندگان در بخش کشاورزی و حفظ جمعیت کشاورزان در روستاها» برنامه‌های ویژه‌ای را برای حمایت از تولیدکنندگان به‌ویژه کشاورزان خرده‌مالک تدوین و طراحی کرده است. در ساختار جدید حمایت از تولیدکنندگان، بر افزایش دسترسی کشاورزان فقیر و خرده‌پا به بازارها و تأمین مالی آنان برای حرکت از کشاورزی معیشتی به‌سمت کشاورزی تجاری تأکید شده است. در پی تعدیل ساختاری در بخش کشاورزی ترکیه نیز حمایت‌هایی در‌خصوص یکپارچه‌سازی زمین و کمک به تنوع‌بخشی شغلی و تغییر یارانه‌های تولیدی و نهاده به‌سمت پرداخت‌های حمایت مستقیم از درآمد انجام شده است.

¢ در برنامه‌های اخیر این کشور تلاش‌های قابل‌توجهی برای ایجاد ظرفیت‌های ملی علم، فناوری و نوآوری و معرفی روش‌های تولید نوآورانه و سازگار با محیط زیست صورت گرفته است. در این زمینه اقدامات مهمی برای افزایش کارایی و کیفیت فعالیت‌های تحقیق و توسعه کشاورزی، هماهنگی و همکاری بین بخش‌های دولتی، دانشگاهی، خصوصی و صنعتی و حذف موازی‌کاری‌ها در حوزه فعالیت‌های تحقیقاتی کشاورزی اجرا شده است.

¢ در سیاست‌های جدید این کشور «راهبرد ملی توسعه روستایی» در حال تبدیل شدن به یک کانون سیاستی برجسته است. در این راهبرد تأکید ویژه‌ای بر توسعه کسب‌وکارهای کوچک، برنامه‌های شتاب‌دهنده روستایی، بهبود کیفیت زندگی و ارتقای سرمایه انسانی و اجتماعی در مناطق روستایی شده است. یکی از سیاست‌های مورد توجه این برنامه «فراهم کردن زیرساخت‌های اجتماعی و کالبدی در سکونتگاه‌های روستایی و پاسخ‌گویی به نیازهای سرمایه‌گذاری و خدماتی برای اسکان و اسکان مجدد در مناطق روستایی» است. در این باره طرح‌هایی مانند «طرح حمایت از زیرساخت‌های روستایی» و «طرح زیرساخت روستایی کلان‌شهرها» اجرا شده است.

¢ همچنین اقدامات سیاستی گسترده‌ای در زمینه «حفظ جمعیت روستائیان و اختصاص یارانه‌های توسعه روستایی» و هم‌افزایی و افزایش اثربخشی برنامه‌ها با حذف موازی‌کاری‌ها و اقدامات موردی و پراکنده در دستورکار قرار گرفته است. علاوه‌بر این، «بهبود سطح زندگی در روستاها و کاهش نابرابری‌های توسعه‌ای بین مناطق روستایی و شهری»، «توسعه سرمایه انسانی جامعه روستایی و فقرزدایی» و «حفاظت از میراث روستایی و دارایی‌های طبیعی و فرهنگی» مورد توجه قرار گرفته است.

¢ همچنین در یازدهمین برنامه توسعه این کشور، «رویکرد سیاستگذاری مبتنی‌بر داده» به‌کار گرفته شده است. در این زمینه باید اقداماتی همچون تکمیل و به‌روزرسانی فهرست روستاها، ایجاد سیستم اطلاعاتی شاخص‌های روستایی و گردآوری داده‌های مربوط به تراکم جمعیت، طبقه‌بندی اراضی و میزان تولید اجرا شوند. همچنین در چارچوب حمایت از توسعه روستایی و تقویت ساختار تولید، بر ساماندهی بنگاه‌های خانوادگی و تولیدکنندگان کوچک به‌منظور بهره‌مندی از صرفه‌جویی ناشی از مقیاس تأکید شده است.

پیشنهاد راهکار‌ تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به درس‌آموخته‌های مربوطه، می‌توان رئوس مهم و کلیدی زیر را پیشنهاد کرد که باید توسط وزارت جهاد کشاورزی و تشکل‌های وابسته به آن، مد‌نظر قرار گیرد:

¢ کاهش تعداد واسطه‌های زنجیره ارزش و بازاریابی محصولات کشاورزی و ادغام تعاونی‌ها و اتحادیه‌های تولیدکنندگان،

¢ بازنگری و بهبود یارانه‌های بخش کشاورزی مبتنی‌بر میزان بهره‌وری تولید و پرداخت‌های جبرانی براساس هزینه تولید،

¢ بهبود تاب‌آوری کشاورزان به‌ویژه کشاورزان خرده‌مالک از طریق یکپارچه‌سازی مزارع کوچک و تبدیل آنها به خوشه‌های اقتصادی پایدار و سودآور،

¢ مدیریت یکپارچه و کارآمد تحقیقات علمی به‌منظور جلوگیری از تکرار و حذف موازی‌کاری‌ها در حوزه تحقیقات با محوریت دانشگاه‌ها،

¢ اتخاذ تمهیداتی برای ایجاد مزارع طبیعی معتبر، تکثیر بذر گیاهان و نژادهای حیوانات محلی و تبدیل آنان به محصولات با ارزش افزوده پایدار،

¢ استقرار نظام سیاستگذاری روستایی مبتنی‌بر شواهد میدانی،

¢  اولویت‌بخشی به توسعه سرمایه انسانی در جوامع روستایی و عشایری. (19233)

1402/6/8

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (78) :

 مدیریت شهری 

مسئله اصلی

در میان انبوه اقداماتی که هر مجلس در دوره قانونی خود انجام می‌دهد، شاید بتوان بررسی و تصویب برنامه‌های پنج‌ساله توسعه کشور را مهم‌ترین آنها بر شمرد. برنامه‌های تاکتیکی که مهم‌ترین سند هم‌افزایی و هم‌گرایی برنامه‌های عملیاتی هستند و به‌عنوان مفصلی بین راهبردهای آرمانی اسناد فرادست و فنون پیاده شده در برنامه‌های کوتاه‌مدت نقش ایفا می‌کنند. همچنین اهمیت برنامه‌های توسعه به‌دلیل فراگیری و جامعیت موضوعی از یک‌سو و سنجش‌پذیری ماهوی آنها از‌سوی دیگر است.

ازاین‌رو شایسته است برنامه‌های توسعه، تمامی حوزه‌های کاری را در همه انواع و سطوح حکمرانی در‌بر‌گرفته و برای تخمین تعالی آتی در هر یک از آنها، شاخص‌ها و معیارهای کیفی و کمّی تعریف شود که قابلیت محاسبه دارد. اکنون که برنامه هفتم توسعه در‌حالی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده که افزون بر 2 سال از موعد تدوین و ارائه آن گذشته، اما همچنان سخنی از مباحث مربوط به مدیریت شهری در آن به چشم نمی‌خورد؛ این در شرایطی است که رویکرد صحیح به مقوله توسعه شهری همانا نگاهی راهبردی، جامع‌نگر، آمایشی و مکان‌محور با هدف مرد‌می‌سازی حکمرانی و سپردن امور محلی به مدیریت‌های محلی برای شکل‌ دادن به بهترین روند توسعه ممکن است. ازاین‌رو در این نوشتار سعی شده ‌است تا ضمن خوانش سیر احکام ارائه شده در برنامه‌های پیشین توسعه، ملاحظات و الزامات خط‌مشی‌گذاری در حوزه مدیریت شهری تبیین شده و در ادامه پیشنهادهایی برای نیل به وضعیت مطلوب ارائه گردد.

 نقاط قوت و ضعف لایحه

با وجود چالش‌های عدیده در اداره شهرهای کشور و به‌هنگام نبودن قوانین و مقررات ملاک عمل، همچنان ضرورت و لزوم بازنگری اساسی در نظام مدیریت شهری محسوس نبوده و در دوره‌های مختلف مجلس شورای اسلامی و همچنین روی کارآمدن دولت‌های متفاوت، با وجود اینکه مفاهیمی همچون مدیریت واحد شهری، مدیریت جامع شهری و مدیریت یکپارچه شهری مورد بحث قرار داشته و احکام مختلفی در این خصوص در برنامه‌های توسعه پیشین تبیین شده است؛ اما همچنان اصلاح جزئی ماده‌ها و تبصره‌ها و حتی بندهای قانون شهرداری، اصلاح مکرر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و در دوره اخیر تنقیح و تنسیخ قوانین پیشین در دستور کار قرار گرفته است؛ در‌حالی‌که از رویکردهایی همچون بازنگری در جایگاه دولت و تحول ساختاری آن در ارتباط با مدیریت شهری، تبدیل شهرداری‌ها به یک نهاد فرابخشی، تقویت و توسعه شوراهای اسلامی شهر، افزایش نقش سازمان‌های مردم‌نهاد و گسترش دایره فعالیت نهادهای محلی و تحصیل واقعی منابع پایدار درآمدی، چشم‌پوشی شده است. مدیریت شهری در لایحه برنامه هفتم مورد توجه جدی قرار نگرفته و فقط در یک جزء از ماده (501) اشاره ای به آن شده است.

 پیشنهادات مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

با عنایت به اینکه شایسته است در راستای نیل به الگوی حکمروایی مطلوب شهری ضمن پرهیز از تکرار احکام پیشین که زمینه تحقق آنها با توجه به شرایط موجود فراهم نیست و از‌سوی دیگر برخی از تنگناها و مشکلات به سبب تغییرات شرایط اقتصادی و اجتماعی و همچنین زیست‌محیطی از اهمیت بالاتری نسبت به گذشته برخوردار هستند، راهکارهایی در مقوله مصرف انرژی در ساختمان، توسعه فضای سبز و کمربند سبز، تسهیل شرایط سرمایه‌گذاری و بهبود فرایندهای ساخت‌و‌ساز با ایجاد پنجره واحد صدور مجوزهای احداث و عرضه ساختمان و مسکن و تدقیق شرایط و مقررات اداری و استخدامی در راستای واگذاری بخشی از امور تصدی‌گری به شهرداری‌ها ارائه شود.  همچنین پیشنهادات الحاقی جهت افزایش نقش مدیریت شهری در بخش جمع‌بندی و پیشنهادات ارائه شده است. (19238)

1402/6/11

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (79):

پیشگیری و مدیریت بحران

مسئله اصلی

بحران حادثه‌ای است که در اثر رخدادها و عملکردهای طبیعی یا انسانی به‌طور ناگهانی به‌وجود می‌آید و مشقت، سختی و خسارت را به یک مجموعه یا جامعه انسانی تحمیل می‌کند. مقابله با بحران به اقدام‌ها و عملیات اضطراری و فوق‌العاده نیاز دارد. مدیریت بحران شامل فرایند برنامه‌ریزی‌ها و اقدام‌های مقامات دولتی و دستگاه‌های اجرایی دولتی، شهرداری و عمومی است که با مشاهده و تجزیه و تحلیل بحران‌ها به‌صورت یکپارچه، جامع و هماهنگ با استفاده از ابزارهای موجود از بحران‌ها پیشگیری کرده یا در صورت وقوع آنها در جهت کاهش آثار، ایجاد آمادگی لازم، مقابله، امدادرسانی سریع و بهبود اوضاع تا رسیدن به وضعیت عادی و بازسازی تلاش کنند.

شکل ۱. چرخه سیستم مدیریت جامع بحران

در حال حاضر در دوره‌ای به سر می‌بریم که اکولوژی کره زمین به‌طور فزاینده‌ای تحت‌ تأثیر فعالیت‌های انسانی قرار گرفته است. مخاطرات طبیعی، شرایط زندگی ساکنان مناطق مختلف جهان را به‌شدت تحت تأثیر قرار داده است. فزونی بلاها و خسارات مالی و جانی آنها، ضرورت پرداخت به مسئله مدیریت بحران و تاب‌آوری را یادآور می‌شود.

• نقاط قوت و ضعف طرح یا لایحه

اگرچه در برنامه توسعه ششم و حتی پنجم اشاراتی به موضوع مدیریت بحران ناشی از مخاطرات طبیعی و انسانی شده، اما در برنامه هفتم به این مهم توجهی نشده است. با توجه به اینکه در متن لایحه برنامه هفتم توسعه تنها یک بند (ماده 38) درخصوص موضوع مدیریت بحران ارائه شده که ضعف جدی لایحه را در این بخش نشان می‌دهد. لذا برخی پیشنهادهای کلان در حوزه اقدام‌های پیشگیرانه و مقابله با بحران برای درج در برنامه در این گزارش پیشنهاد شده که در ادامه به آنها اشاره شده است.

• پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

با توجه به محدودیت‌های مالی و بودجه‌ای کشور برخی پیشنهادهای ضروری و مورد تأکید است که به شرح زیر است: (همچنین پیشنهادهای تکمیلی و الحاقی به لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه پیشگیری و مدیریت بحران در 12 بند در بخش 6 گزارش ارائه شده است.)

• ازجمله مهم‌ترین این موضوع‌ها، مسئله مقاوم‌سازی در برابر رخدادهای طبیعی خصوصاً زلزله و تقویت سامانه‌های هشدار سریع است. بخشودگی نقض قوانین و مقررات ساختمانی از طریق پرداخت جریمه (طبق آرای کمیسیون ماده (۱۰۰) قانون شهرداری و کمیسیون ماده (۵) قانون تأسیس شورای ‌عالی شهرسازی و معماری) تبعات جبران‌ناپذیر در زمان بروز حوادث در پی خواهد داشت. نصب، راه‌اندازی و ارتقای سامانه‌های هشدار پیش‌هنگام زلزله اقدامی ضروری است. این‌گونه زیرساخت‌ها که برپایه علم و فناوری توسعه یافته‌ است، قابلیت برقراری ارتباط شبکه‌ای را از طریق اینترنت داشته و امکان دسترسی مردمی دارند (وزارت راه و شهرسازی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و وزارت کشور)
• یکی از اثرات سوء استخراج بیش از حد سفره‌های آب زیر‌زمینی و در‌نتیجه کاهش سطح آب‌های زیرزمینی، وقوع پدیده فرونشست است. در حال حاضر 408 دشت از مجموع 609 دشت کشور ممنوعه است، یعنی حدود 66 درصد از دشت‌های کشور (حدود 12 میلیون هکتار) در معرض پدیده فرونشست هستند. حدود ۴۱ میلیارد مترمکعب برای برداشت از چاه‌های مجاز کشاورزی در ۶۰۹ دشت مطالعاتی پروانه بهره‌برداری صادر شده‌ است که طبق برنامه ششم توسعه این میزان باید به ۲۷ میلیارد مترمکعب کاهش می‌یافت که گزارشی از این کاهش هنوز موجود نیست و به‌نظر می‌رسد در برنامه هفتم باید تأمین این هدف مورد تأکید قرار گیرد (وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت کشور)
• تغییر اقلیم یکی از جدی‌ترین و تهدیدکننده‌ترین مسائلی است که هم جمعیت روستایی و هم شهری با آن درگیر است. لازم است تا در برنامه هفتم توسعه، بندی به‌عنوان مقابله با تغییرات اقلیمی گنجانده شود. همچنین توسعه و بهره‌برداری وسیع از انرژی‌های پاک و تجدید‌پذیر و کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای باید به‌عنوان اولویت‌های راهبردی در نظر گرفته شود (سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت نیرو، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت جهاد کشاورزی).
• طبق ضوابط موجود درباره ساخت‌وساز در حریم گسل، زون گسل در ایران حدود 500 متر در نظر گرفته می‌شود که از نظر اقتصادی به‌صرفه نیست و نیازمند بررسی دقیق‌تر در جهت دقیق‌تر و باریک‌تر کردن این محدوده است. طبق بند «ض» قانون مدیریت بحران کشور مصوب شهریور 1398، مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی موظف است با رعایت ضوابط شورای عالی معماری و شهرسازی، نقشه حریم گسل‌ها را با اولویت کلان‌شهرها تهیه کند که تا‌به‌حال بودجه‌ای به آن اختصاص داده نشده است. الزاماً حرایم گسل باید در نقشه‌های طرح تفصیلی و طرح جامع دیده شود و کاربری‌ها بر این اساس تعریف شوند (وزارت راه و شهرسازی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان برنامه و بودجه کشور).
• در راستای تجدید و ارتقای ساختار حوزه پیشگیری و مدیریت بحران و با توجه به‌ ضرورت یک نظارت عالیه بر سلسله اقدام‌های غیرمتمرکز و غیرمنسجم و گاهاً موازی‌کاری سازمان‌ها و نهادهای مختلف، مطلوب است وظایف اصلی خطیری ازجمله تهیه و تصویب ضوابط اجرایی و فنی و مقررات حرفه‌ای، تهیه و تصویب مقررات ناظر بر تعیین شرایط احراز مشاغل، برنامه جامع آموزش نیروی انسانی و سلسله‌مراتب فرماندهی عملیات، برنامه‌ریزی برای پشتیبانی فنی، تجهیزاتی و تأسیساتی از مدیریت‌های اجرایی در سطح کشور، تعیین وظایف و سطوح فرماندهی مراکز کنترل و هماهنگی عملیات، نظارت عالیه به عملکرد و فعالیت مراکز کنترل و هماهنگی عملیات و مدیریت‌های اجرایی در تکوین ساختار «لایحه تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» در نظر گرفته شود (وزارت کشور، کمیسیون اجتماعی و کمیسیون عمران).
• در راستای تأمین منابع پایدار در زمینه مقابله با حوادث و سوانح از اولین سال اجرایی برنامه هفتم، نیم درصد (0/5 ٪) مندرج در ماده (۱۶۳) قانون امور گمرکی به دو درصد (2%) افزایش پیدا کرده و منابع حاصله پس از واریز به خزانه در قالب بودجه سنواتی در اختیار جمعیت هلال‌احمر قرار می‌گیرد (سازمان برنامه و بودجه کشور، کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها، کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات). (19243)

1402/6/11

واکاوی زمینه‌ها و دلایل تخلفات ساختمانی

در شهرها، تبعات و راهکارهای پیشنهادی

بیان / شرح مسئله

انحراف ساخت‌وسازها از مقررات فنی، معماری و شهرسازی در شهرهای ایران واقعیتی آشکار و در حال گسترش است و با وجود جریمه‌های در نظر گرفته‌شده، همچنان در شهرها و به‌ویژه کلان‌شهرهای کشور در حال افزایش است. به‌منظور جلوگیری از بروز و گسترش تخلفات ساختمانی، لازم است ماهیت این مسئله و دلایل وقوع آن از هر جهت مورد بررسی قرار گیرد. نتایج بررسی‌ها نشان می‌دهد بین نگرش درآمدزایی شهرداری به پدیده تخلف ساختمانی و به عبارتی فروش ضوابط و مقررات ساخت‌وساز شهری، ناکارآمدی سیستم نظارت بر ساخت‌وسازهای مسکونی و بوروکراسی اداری صدور پروانه و پایان‌کار ساختمان با وقوع تخلفات ساختمانی، هم‌بستگی نسبتاً بالایی وجود دارد.

در حالت کلی عدم رعایت اصول شهرسازی، اصول فنی و استحکام بنا، عدم رعایت اصول بهداشتی و نادیده گرفتن ضوابط و مقررات نمای ساختمان از عمده بخش‌های تخلفات در کشور تلقی می‌شوند. در رابطه با نهادها و قوانین ناظر و مرتبط به تخلفات، در درجه اول مراجع صدور پروانه (در رأس آنها شهرداری‌ها)، سازمان نظام مهندسی و به‌تبع آن وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان ناظر عالیه هستند که با ارائه مجموعه قوانین و مقررات ازجمله مقررات ملی ساختمان، قانون نظام مهندسی ساختمان  و کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری به‌عنوان ناظر و مانع بر انجام تخلفات ظاهر می‌شود. بر این اساس با توجه به روش‌های کشورهای مختلف که در برخورد با تخلفات دارند، لازم است در ایران نیز به‌روزرسانی و تجدیدنظرهایی در تعاریف، دسته‌بندی و نوع برخورد با تخلفات ساختمانی صورت گیرد که این مورد نیازمند رهنمودهایی ساده و در عین حال علمی برای تشخیص تخلف و تعیین نوع برخورد با آن است.

مسئله حائز اهمیت در رابطه با چالش تخلفات ساختمانی، از بین بردن علل وقوع و همچنین کاهش آثار منفی تخلفات ساختمانی بر شهرهاست. به عبارتی در کنار تلاش برای رفع زمینه‌های بروز تخلفات، فرایند رسیدگی به تخلفات و اجرای رأی نیز باید در خدمت کاهش آثار تخلفات ساختمانی قرار گیرد و جرائمی که از این طریق اخذ می‌شود، صرف تأمین زیرساخت‌ها و خدمات شهری و اصلاح فضای کالبدی القا شده به شهرها شود.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

علل وقوع تخلفات ساختمانی در ایران را می‌توان در پنج حوزه اجتماعی، اقتصادی، قوانین و مقررات، برنامه‌ریزی شهری و مدیریت دسته‌بندی کرد. به عبارتی نیاز روز افزون مسکن، افزایش قیمت‌ها و کمبود تسهیلات، مقرون‌به‌صرفه بودن تخلفات و منفعت‌طلبی افراد، ناکارآمدی، عدم شفافیت و عدم رعایت ضوابط و قوانین، ضعف طرح‌های توسعه شهری و درنهایت مشکلات مدیریتی در بخش نظارت، کنترل، عدم اقدام و برخورد به‌موقع و همچنین فقدان آموزش و آگاهی‌رسانی تخصصی و همگانی را می‌توان از اهم علل و زمینه‌های بروز تخلفات ساختمانی در ایران برشمرد. همچنین هزینه بالای اخذ پروانه و گواهی‌های ساختمان، بوروکراسی اداری فرایند صدور پروانه، عدم تناسب بین اختیارات و مسئولیت مجریان، نبود ضمانت اجرایی و ضعف در اجرای آرای کمیسیون ماده (100)، وابستگی شهرداری به‌ درآمد حاصل از تخلفات ساختمانی، روند افزایشی ساخت‌وساز و ناکارآمدی سیستم نظارت از دیگر علل آسیب‌زا در زمینه بروز تخلفات ساختمانی هستند که باید با اتخاذ راهکارهای مناسب در جهت کاهش و رفع این عوامل اقدام کرد.

طبق بررسی‌های انجام‌شده، وقوع و تشدید تخلفات ساختمانی پیامدهای بسیاری در پی دارند که می‌توان مهم‌ترین آثار و نتایج بروز و تشدید تخلفات را در ابعاد اجتماعی، شهرسازی، خدماتی و زیرساختی، حمل‌ونقل شهری، زیست‌محیطی، ایمنی و پدافند غیرعامل طبقه‌بندی کرد. ازجمله مهم‌ترین آثار و تبعات تخلفات ساختمانی می‌توان به افزایش پیش‌بینی نشده جمعیت، کاهش سطح‌ سرویس‌دهی زیرساخت‌ها و تشدید ساختار فضایی نامتعادل توزیع کاربری‌ها، ترافیک، آلودگی شهرها از نظر هوا، صدا و دید بصری، ایجاد مناظر نامناسب شهری، گسترش ساختمان‌های ناایمن، افزایش خطر‌پذیری شهرها در برابر مخاطرات و... اشاره کرد. لازم به ذکر است رواداری مراجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی در مواردی که با ایمنی و جان افراد در ارتباط است و منجر به بخشودگی یا نهایتاً اخذ جریمه می‌شود، هیچ‌گونه منفعتی برای جامعه نخواهد داشت و گاهاً عواقب جبران ناپذیری حتی در دوره بهره‌برداری به دنبال دارند. سوداگران متخلف تنها  قشری  هستند که ضمن بهره‌گیری سوء از این بزنگاه، عامدانه به عادی‌سازی تخلفات در جامعه دامن می‌زنند. به‌علاوه، نادیده‌انگاری تخلفات فنی در مناطق کم استطاعت علی‌رغم اینکه در ظاهر به‌منظور حمایت مالی از اقشار آسیب‌پذیر انجام می‌شود، اما براساس تجربیات جهانی مانند زلزله ترکیه، مستقیماً امنیت جانی و مالی افراد جامعه را در معرض خطر قرار می‌دهد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

 در راستای برنامه‌ریزی و اقدام در زمینه کاهش تخلفات ساخت‌وساز دو نوع‌ سیاستگذاری؛ یکی کاهش زمینه‌های بروز تخلف و دیگری اقدامات جدی در برخورد با تخلفات صورت‌گرفته و کاهش آثار آنها مطرح است. مهم‌ترین اقدامات پیشنهادی در جهت بهبود نظام کنترل ساخت‌وساز را می‌توان در حوزه‌های مدیریت، نظارت و اجرا، برنامه‌ریزی شهری،‌ قانونگذاری و آموزش دسته‌بندی کرد که‌ جزییات موارد پیشنهادی به تفکیک حوزه در بخش 8  گزارش ارائه شده است (وزارت راه و شهرسازی- وزارت کشور- کمیسیون عمران مجلس- قوه‌قضائیه- ناجا).

 در تهیه و تصویب ضوابط طرح‌های توسعه (وزارت راه و شهرسازی- وزارت کشور)، توجه به دو ویژگی منطبق بر نیاز بودن ضوابط و تنوع و انعطاف‌‌پذیری آنها در جهت کاهش انگیزه‌های تخلف امری ضروری است و اهمیت دادن به مسئله آموزش تخصصی افراد ذی‌ربط (مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی- سازمان نظام مهندسی ساختمان- سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور) و همچنین‌ آگاهی‌رسانی عمومی (سازمان صداوسیما) در رابطه با لزوم رعایت قوانین در کنار اعمال سیاست‌های تشویقی می‌تواند محرک تأثیرگذاری در جهت نیل خودجوش جامعه به اجرای صحیح ضوابط و مقررات و ساخت اصولی بنا باشد.

 در راستای ارائه رهنمودهای سیاستی در برخورد با تخلفات، یک جعبه‌ابزار به‌منظور هدایت سیاستگذاران و افراد ذی‌ربط در رابطه با تحلیل، طبقه‌بندی، پیش‌بینی آثار و تبعات و نحوه برخورد با تخلف (وزارت راه و شهرسازی- وزارت کشور- قوه‌قضائیه- ناجا) در این گزارش پیشنهاد شده است. این الگوریتم همراه با چند مثال کاربردی با هدف جلوگیری و پیشگیری از تخلف با شناسایی به‌موقع آن؛ پیشرفت در ساخت‌وسازها و عملیات ساختمانی با ارائه اطلاعات کافی و مناسب؛ معرفی ابزاری جهت تصمیم سازی صحیح در حوزه تخلفات ساختمانی و مرتفع کردن نقاط ضعف و خلأ‌های قانونی در بازنگری و تنظیم‌گری مجدد قوانین، دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها ارائه شده است.

 بدیهی است که جلوگیری و کنترل تخلفات ساخت‌وساز در کشور نیازمند عزم جدی دستگاه‌های متولی و مشارکت و همکاری مردم است. لذا دستگاه‌های نظارتی باید در راستای ارتقای عملکرد نظارتی خود در زمینه کنترل رعایت قوانین و مقررات (سازمان نظام مهندسی ساختمان- شهرداری‌ها)، اجرای طرح‌های مصوب شهری و روستایی، جلوگیری از فساد اداری و برخورد با متخلفین (قوه‌قضائیه- ناجا) عزم جدی‌ داشته باشند. از طرفی شهرداری‌ها در جهت حذف وابستگی درآمدی خود به اخذ جرائم ساختمانی (که خود یکی از زمینه‌های اصلی بروز تخلفات است) باید‌ به دنبال کسب منابع و درآمدهای پایدار باشند و درخصوص تخلفات حوزه ایمنی، صدور احکام تخریب یا اصلاح بنا ضروری است و هیچ‌گونه مسامحه‌ای به‌صورت بخشودگی به اخذ جریمه نباید صورت بگیرد (وزارت کشور). ازسوی دیگر، همکاری نهادهای قضایی و انتظامی با شهرداری‌ها، لازمه ایجاد ضمانت اجرایی احکام صادره ماده (100) است که البته در پیشگیری از تخلفات ساختمانی نیز تأثیر مطلوبی خواهد داشت (قوه‌قضائیه- ناجا). (19244)

1402/6/28

ساختمان متروپل؛ ریشه‌های پیدایش و

رهنمون‌هایی برای پیشگیری از تکرار

 بیان مسئله

ساختمان شماره دو برج‌های دوقلوی متروپل واقع در خیابان امیرکبیر (امیری) شهر آبادان، در هنگامه ظهر روز دوشنبه دوم خرداد سال 1401 فروریخت. ده‌ها نفر در این رخداد جان باخته و مصدوم شدند و صدها میلیارد تومان خسارت مالی به افراد، بناها و تأسیسات و تجهیزات مجاور آن وارد آمد. با توجه به محل قرارگیری ساختمان در متراکم‌ترین نقطه شهر، ابعاد سازه و تخریب حدود 40 درصد بنا در ریزش اولیه، عملیات امدادرسانی و آواربرداری به‌دلیل احتمال ریزش مجدد بخش‌های باقی مانده برج و همچنین ناپایداری ساختمان مجاور به کندی صورت گرفت. این سانحه ضمن ایجاد اختلال در روند فعالیت و سکونت در هسته مرکزی شهر آبادان، به تخلیه تمامی ابنیه محدوده شعاع 150 متری منجر شد و تعداد زیادی از ساختمان‌های مجاور برج متروپل نیز در جریان امدادرسانی و آواربرداری تخریب گردید. پس از گذشت نزدیک به 8 ماه و چند بار ریزش مجدد، ساختمان شماره دو برج‌های دوقلوی متروپل در دی ماه سال 1401 به‌طور کامل ویران شد. با سپری شدن یک سال از وقوع این رویداد، همچنان پاک‌سازی محل حادثه در حال انجام است، تعدادی از ابنیه مجاور ازجمله ساختمان شماره یک متروپل در وضعیت تخلیه بوده و آن‌چنان‌که باید و شاید در کسب‌و‌کارهای پیرامون محل حادثه رونقی ایجاد نشده و حیات اجتماعی به محدوده مزبور بازنگشته است. این در حالی است که همچنان بسترهای زمینه‌ساز پیدایش این رویداد ناگوار مورد مداقه قرار نگرفته و بیم آن می‌رود تا این وقایع تلخ مجدداً تکرار شود. موضوعی که به صریح‌ترین وجه پس از وقوع زمین لرزه قدرتمند جنوب ترکیه در ابتدای سال 2023 میلادی، نقش کلیدی مجموعه روابط و فرایندهای حاکم بر ساخت‌وساز را عیان ساخت؛ این مسئله باید زنگ خطر و هشداری جدی و فوری برای همه دست‌اندرکاران و مدیران حوزه ساختمان و مسکن، شهرداری‌ها، سرمایه‌گذاران، سازندگان و مجریان ساختمانی، سازمان نظام‌مهندسی ساختمان، ادارات راه و شهرسازی و سایر دستگاه‌های نظارتی مرتبط با موضوع ساخت‌وساز در بازنگری مسیرهای تخلف، فرایندها، معافیت‌ها، رواداری و تسهیل‌گری‌هایی باشد که به کاهش ایمنی ساختمان و محیط شهری منجر می‌شود.

 یافته‌های کلیدی

براساس اسنادی که طی یک سال گذشته از طریق گزارش‌های نهادی و نشست‌های تخصصی منتشر شده و همچنین بررسی میدانی از محل اجرای پروژه، عدم رعایت مقررات ملی ساختمان ازجمله مبحث 2 نظامات اداری (در موضوع اجرای همه عملیات به‌صورت انحصاری ازسوی اشخاص صاحب صلاحیت)، مبحث 6 ( در موضوع طراحی برای ترکیب بارهای حوادث غیرعادی)، مبحث 9 (در موضوع الزام ایجاد درز انبساط در ساختمان متناسب با اقلیم آبادان)، مبحث 12 (در موضوع دسترسی نیروی اجرایی به وسایل اطفای حریق و کمک‌های اولیه)، و همچنین عدم رعایت گواهینامه فنی و آرماتورهای مصرفی و آزمایشات بتن، عدم به‌روزرسانی نقشه‌های اجرایی با محاسبات ساختمان، شروع فعالیت ساخت‌وساز ساختمانی بدون حضور ناظر و معرفی مجری ذی‌صلاح کاملاً مشهود است. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد تخطی از مفاد مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون ضوابط عام بلندمرتبه‌سازی ابلاغی 1398/5/2 نیز صورت پذیرفته است. از‌سوی‌دیگر ساختار نظارت سازمان‌ها و نهادهای متولی نظیر سازمان منطقه آزاد اروند، شهرداری آبادان، سازمان نظام‌مهندسی ساختمان خوزستان و دفتر نمایندگی نظام‌مهندسی آبادان، دچار اختلال در سطح مسئولیت بوده است که دستاویز اصلی آن ناشی از بر هم کنش قوانین متعدد حوزه ساختمان، شهرسازی و اختلاط مسئولیت‌های ناشی از قوانین در یک موضوع واحد است.

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با عنایت به اینکه ساختار و قواعد ساخت‌وساز در کشور جزئیات ساحت‌های مهمی همچون نظارت و کنترل ساختمان، برخورد مؤثر و پیشگیرانه با تخلفات ساختمانی، شرح وظایف مجری ذی‌صلاح و تعیین صلاحیت وی، سامان‌مندی چرخه‌های صدور پروانه ساختمانی و گواهی ساختمان و شفافیت و قاعده‌مندی تغییرات طرح‌های توسعه شهری را مغفول گذاشته است، ازاین‌رو به‌منظور اصلاح رویه‌ها و چرخه‌های معیوب فرایند ساخت‌وساز و ناهماهنگی‌های حوزه شهرسازی، پیشنهادهای زیر ارائه شده است:

 مستثنا شدن محدوده و حریم شهرهای واقع در مناطق آزاد تجاری – صنعتی از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ماده (65) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در راستای تقویت ساز‌و‌کارهای طرح‌های توسعه شهری از طریق الحاق تبصره به قوانین مزبور (کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها و کمیسیون اقتصادی)

 تسریع در بازنگری ماده (100) قانون شهرداری و بستن مسیرهای رفع و سلب مسئولیت به‌خصوص «اختیار» به شهرداری در اعلام تخلف ساختمانی به «الزام» و امکان اعلام دیگر نهادها به‌ویژه سازمان نظام‌مهندسی و امکان ورود قضایی جهت متوقف کردن پروژه‌های ساختمانی متخلف (کمیسیون عمران)

 بازنگری اساسی قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان با رویکرد تقویت الزامات بهره‌گیری از مجری ذی‌صلاح، تدقیق وظایف ناظر، بیمه کیفیت ساختمان، فرایند صدور پروانه ساختمان، اخذ گواهی عدم خلاف و گواهی پایان‌کار ساختمان، شناسنامه فنی ساختمان و... با هدف جلوگیری از ورود افراد حقیقی غیرمتخصص به فرایند ساخت تمامی ساختمان‌ها و ضرورت ورود شرکت‌های حقوقی صاحب صلاحیت در ساخت‌وساز به پروژه‌های بزرگ مقیاس ساختمانی (کمیسیون عمران)

 تدوین دستورالعمل ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری ویژه شهرهای ساحلی و شهرهای واقع در مناطق سیلاب دشتی با تأکید بر ضوابط احداث پیلوت، سکو و محدودیت‌های طبقات زیرزمین، پارکینگ، با توجه به بار مرده ساختمان در مناطق ساحلی و سیلاب دشتی (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران)

 تدوین شیوه‌نامه و تنظیم یک برنامه مشترک بین سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، وزارت راه و شهرسازی و سازمان نظام‌مهندسی ساختمان برای ارزیابی و پایش ایمنی ساختمان‌های مهم و حساس با اولویت تعداد بهره‌بردار بیشتر (ارباب‌رجوع، شاغل یا ساکن) و ساختمان‌های در حال احداث یا ساخته شده که هنوز به بهره‌برداری نرسیده‌ است (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) (19266)

1402/6/29

بررسی وضعیت سکونتگاه‌های 

غیررسمی در کلان‌شهرهای ایران

 بیان مسئله

با توجه به رشد بی‌رویه‌ شهرنشینی در جهان در چند دهه اخیر، شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی که نشان‌دهنده توسعه ناموزون شهری و منطقه‌ای و عدم تعادل فضایی است، رو به افزایش است. عدم توزیع متناسب منابع و زیرساخت‌ها، بالا بودن قیمت زمین و مسکن در شهرهای بزرگ، نادیده گرفتن گروه‌های کم‌درآمد در طرح‌های توسعه و نیز غفلت از اقتصاد روستا (دسترسی به شغل بهتر و افزایش درآمد با مهاجرت به شهرها) ازجمله دلایل شکل‌گیری این سکونتگاه‌ها پیرامون شهرهای بزرگ بوده است. از‌سویی این پدیده گسترش مسکن ناپایدار و ساخت‌و سازهای غیرمجاز بدون پروانه را در پی دارد.

تغییر الگوی سکونت از روستایی به شهری هم‌زمان با تغییرات ساختاری در کشور شامل وقوع انقلاب اسلامی، جنگ تحمیلی، نرخ رشد بالای جمعیت و خشک‌سالی و بحران آب مواجه بوده و این دگرگونی‌ها، منجر به مهاجرت‌های اجباری و تغییر الگوی توزیع فضایی جمعیت شده است. افزون بر این، تنش‌های شدید مانند کاهش درآمد سرانه به قیمت‌های ثابت، ناکارآمدی نظام برنامه‌ریزی و سیاستگذاری‌های ناهمسو و متناقض اجتماعی- اقتصادی، فقدان برنامه مشخص برای مدیریت زمین و فساد نیز مسائل را پیچیده‌تر کرده است. پیامد این ناکارآمدی، تشدید فقر شهری و رشد نابرابری اجتماعی در کشور و افزایش قابل‌توجه جمعیت سکونتگاه‌های غیررسمی است.

برآوردهای میزان مساحت و جمعیت ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی، هشدارهای جدی در‌خصوص در اولویت بودن این مسئله در کشور را نشان‌ می‌دهد و کلان‌شهرها با جذب بیش از حد جمعیت، امکانات و خدمات، بخش عمده‌ای از پتانسیل‌های توسعه‌ای را به خود اختصاص داده‌اند که عدم دسترسی همه‌ گروه‌های جمعیتی و درآمدی به امکانات این شهرها، گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی را به‌دنبال داشته است.

گزارش حاضر به وضعیت اسکان غیررسمی در ایران با تأکید بر کلان‌شهرهای کشور پرداخته است. این پدیده مشکلات عدیده‌ای را برای شهروندان به‌همراه دارد که می‌توان به بزهکاری، وقوع جرم و جنایت، پیدایش بحران‌های امنیتی، ایجاد ناامنی برای ساکنین و نواحی هم‌جوار، پایین بودن سطح کیفیت زندگی، عدم برخورداری از امکانات و خدمات بهداشتی، درمانی، آموزشی و رفاهی حداقلی اشاره کرد. همچنین پایین بودن سطح بهداشت، مسکن ناپایدار، عدم وجود امکانات آموزشی و رفاهی کافی، قانون‌گریزی و انزواطلبی، اعتیاد و کجروی‌های اجتماعی از پیامدهای وجود بافت‌های حاشیه‌ای است.

یافته‌های کلیدی

طبق آمار ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار (1401) از مجموع جمعیت کل کشور، حدود 20 میلیون‌نفر در بافت‌های ناکارآمد اعم از سکونتگاه‌های غیررسمی، بافت‌های تاریخی و بافت‌های فرسوده ساکن هستند که 35/1% از این جمعیت در سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت‌های حاشیه‌ای سکونت دارند. طبق آمار ارائه شده توسط شرکت بازآفرینی شهری ایران جمعیت ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی کشور به میزان 6،312،270 نفر در مساحت 59559 هکتار (افزایش 0/4 درصدی در مقایسه با سال 1395) در سال 1041 ذکر شده است که نشان‌دهنده تراکم بالای جمعیت در این مناطق است. بررسی آمارهای شرکت بازآفرینی شهری ایران و همچنین نتایج به‌دست آمده از سرشماری سال 1395 مرکز آمار ایران در نقاط شهری استان‌های ایران، بیانگر این موضوع است که 14 استان ایران در زمره مناطقی‌اند که جمعیت افراد ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی در آنها بیش از 10 درصد از کل جمعیت شهری است. با تدقیق آمارهای یاد شده و بررسی آنها در سطح شهرستان، مشاهده می‌شود عمده ساکنین سکونتگاه‌های غیررسمی در پیرامون کلان‌شهرهای کشور و نقاط با تراکم بالا گرد آمده‌اند؛ بر این اساس، شهرستان مشهد با 698357 نفر بیشترین جمعیت در سکونتگاه‌های غیررسمی را داشته و پس از آن نیز شهرستان‌های اصفهان، تهران، قم و اسلامشهر در رتبه‌های بعدی این دسته‌بندی قرار گرفته‌اند.

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با عنایت به بررسی‌ها و مطالعات صورت گرفته در انتها توصیه‌های سیاستی زیر برای مواجهه با چالش سکونتگاه‌های غیررسمی پیشنهاد می‌شود:

تنقیح قوانین مربوط به سکونتگاه‌های غیررسمی و تدوین قانون جامع مختص این بافت‌ها: این پدیده باوجود اهمیت فراوان و ابعاد گسترده‌ای که دارد؛ دارای قانون مختص به خود نبوده و در قوانین مختلف به‌صورت موضوعی در کنار بافت فرسوده مطرح شده‌ است. لازم است سرعت‌بخشی به تنقیح قوانین موجود و تدوین پیش‌نویس قانونی فوق مورد توجه جدی قرار گیرد.

تخصیص بودجه و اعتبارات هدفمند نهادهای متولی به سکونتگاه‌های غیررسمی: با توجه به تصریح بسیاری از قوانین موضوعی و یا عام در زمینه تخصیص اعتبارات زیربنایی، روبنایی، تأمین خدمات و سرانه‌ها اکثر دستگاه‌ها به وظایف خود در این امر، عمل نمی‌کنند. به‌منظور ارتقای این سکونتگاه‌ها، بودجه و اعتبارات سازمان‌ها باید به‌صورت هدفمند و بر‌اساس معیارهای ترکیبی محرومیت (کالبدی، اقتصادی و اجتماعی) تخصیص یابد.

تنوع‌بخشی به فعالیت‌های اقتصادی روستائیان: تغییرات اقلیمی، بروز خشک‌سالی‌های پی‌در‌پی و نبود شغل مناسب در سال‌های اخیر موجب مهاجرت از روستاها و جذب جمعیت به حاشیه کلان‌شهرها شده است. در این راستا، برخی اقدامات از‌جمله تغییر الگوی کشت، تغییر نقش فعالیت‌های کشاورزی و صنایع آب‌بر و تغییر نوع اشتغال به‌سمت مشاغل خدماتی و هدایت به‌سمت تولید محصولات کم آب‌بر می‌تواند کمک‌کننده باشد.  

کنترل قیمت مسکن، ساماندهی بازار اجاره و جلوگیری از رانش گروه‌های کم‌درآمد به حاشیه شهرها: روند افزایشی قیمت مسکن به‌ویژه در شهرهای بزرگ، منجر به مهاجرت گروه‌های کم‌درآمد به حاشیه شهرها شده تا بتوانند هم‌زمان از خدمات و امکانات شغلی شهرهای بزرگ بهره ببرند و هم هزینه‌های بالای مسکن در کلان‌شهرها را نپردازند. در این راستا، کنترل قیمت مسکن، تنظیم بازار اجاره و ساماندهی اجاره‌بها به‌منظور جلوگیری از رانش گروه‌های کم‌درآمد از مناطق مرکزی به‌سمت حاشیه شهرها بایستی به‌جد در دستور کار وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد.

توجه جدی به سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی: حل پدیده سکونتگاه غیررسمی نیازمند وحدت و انسجام مدیریتی در قالب ستاد مدیریت بازآفرینی است. در این راستا سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی که در خردادماه 1402 تصویب شده باید به‌عنوان سند فرادست و راهنمای مسیر جهت تحقق اهداف مورد توجه متولیان امر قرار گیرد و برنامه‌های عملیاتی و اجرایی در چارچوب سند فوق تعیین گردد. (19270)

1402/6/18

مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه (5):

بهینه‌سازی مصرف گاز طبیعی در بخش ساختمان

بیان/ شرح مسئله

میزان مصرف گاز کشور در سال 1400 حدود 236 میلیارد مترمکعب بوده است. ادامه روند فعلی رشد مصرف در بخش‌ خانگی که در بیست سال اخیر به صورت متوسط، سالیانه 5/8 درصد بوده است، وضعیت تأمین گاز کشور را با چالش جدی‌ روبرو کرده است. بیش از 70 درصد از سبد انرژی کشور به گاز طبیعی وابسته است و در این بین، بخش خانگی و تجاری علاوه‌بر اینکه با داشتن سهم 80 درصدی، بیشترین وابستگی به گاز طبیعی در تأمین انرژی مورد نیاز را دارد، سهم 30 درصدی نیز در مصرف گاز طبیعی در کشور دارا می‌باشد. مصرف گاز در بخش خانگی و تجاری وابسته به دما بوده و به صورت متوسط، میزان مصرف در ماه‌های سرد سال در این بخش 3/1 برابر متوسط ماه‌های گرم سال است. با توجه به اینکه مصرف گاز در این بخش اثر چندانی بر روی تولید ناخالص داخلی ندارد، لازم است در طول برنامه هفتم توسعه در چارچوب سیاست‌های قیمتی و غیرقیمتی به بهینه‌سازی مصرف گاز در این بخش پرداخته شود. نکته قابل‌توجه آن است که سرمایه‌گذاری لازم به‌منظور افزایش بهره‌وری و کاهش مصرف گاز در بخش‌های مختلف مصرف، به‌مراتب کمتر از سرمایه‌گذاری لازم جهت احداث واحدهای جدید استخراج به همان میزان گاز صرفه‌جویی شده می‌باشد که نشان‌دهنده لزوم اولویت‌دهی به بهینه‌سازی مصرف انرژی نسبت به سرمایه‌گذاری برای افزایش تولید انرژی است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

گازرسانی حداکثری، عدم رشد مستمر، متوازن و کارآمد تعرفه گاز طبیعی، کارآیی پایین تجهیزات و لوازم در بخش ساختمان، عدم رعایت مبحث (19) مقررات ملی ساختمان و کاهش بعد خانوار ازجمله مهم‌ترین دلایل اثرگذار بر مصرف گاز طبیعی در بخش ساختمان بوده است. برآورد می‌شود با الزام مبحث (۱۹) در ساختمان‌های نوساز و با درنظرگرفتن کاهش حداقل ۲۰ درصدی در مصرف انرژی با رعایت آن، پس از پایان برنامه هفتم توسعه، از اتلاف انرژی معادل سالیانه حدود 15/8 هزار بشکه معادل نفت خام در روز در کشور جلوگیری شود. همچنین انجام پروژه‌های مبتنی بر بازار بهینه‌سازی مصرف انرژی و همچنین موضوع ماده (۱۲)‌ قانون رفع موانع تولید برای طول برنامه هفتم توسعه، سالیانه حدود 233 هزار بشکه معادل نفت خام در روز صرفه‌جویی در مصرف انرژی در بخش ساختمانی رخ دهد. در مجموع برآورد می‌شود به‌ازای انجام مجموعه پیشنهادهای ارائه شده میزان صرفه‌جویی تحقق یافته در پایان برنامه هفتم توسعه، سالیانه حدود 17 درصد کل مصرف انرژی در بخش ساختمان در سال شروع برنامه باشد.

راهکارهای بهینه‌سازی مصرف انرژی را می‌توان به دو دسته راهکارهای قیمتی و غیرقیمتی تقسیم‌بندی کرد. هرچند سیاست‌های قیمتی اثرگذاری بالایی بر امر بهینه‌سازی دارند، اما ضمن اینکه دارای ملاحظات اقتصادی هستند، به تنهایی نیز تمام مشکلات حوزه بهینه‌سازی را بر طرف نخواهند کرد و باید همراه با سیاست‌های غیرقیمتی باشند. مجموعه راهکارهای ارائه شده علاوه‌بر مدیریت الگوی مصرفی مشترکان، باید به بهبود محیط مصرف انرژی (ساختمان و تجهیزات)‌ نیز توجه شود. ذکر این نکته نیز لازم است که هیچ راهکاری به تنهایی نمی‌تواند مسئله بهینه‌سازی مصرف انرژی در بخش ساختمان را حل کند؛ لذا بایستی مجموعه راهکارها که هر کدام بخشی از مسئله را بهبود می‌بخشند، اتخاذ گردد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

- در اجرای طرح‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی موضوع ماده (۱۲) قانون رفع موانع تولید، چالش اصلی، ارائه تضمین بازپرداخت به سرمایه‌گذاران طرح‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی و همچنین خرید گواهی‌های صرفه‌جویی در بازار بهینه‌سازی مصرف انرژی است که این مهم با تأسیس صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی صورت می‌پذیرد (دولت – مجلس شورای اسلامی). با ایجاد این صندوق، به دلیل تضمین خرید گواهی‌های صرفه‌جویی مردم، بخش‌ خصوصی و بخش دولتی، اجرای پروژه‌های بهینه‌سازی در بخش ساختمان، به لحاظ اقتصادی توجیه‌پذیر شده و بازار بهینه‌سازی توسعه خواهد یافت.

- لازمه پیشبرد و موفقیت سیاست‌های اتخاذ شده، هم‌‌راستایی منافع ناشی از آن سیاست با منافع جامعه است. لذا پیشنهاد شده است به منظور ذی نفع کردم مردم در بهینه‌سازی مصرف انرژی از محل منابع صندوق بهینه‌سازی برای مشترکان با مصرف کمتر از ۷۵ درصد متوسط مصرف منطقه، به ازای هر مترمکعب صرفه‌جویی توسط مردم، این میزان صرفه‌جویی به قیمت حداقل نصف بالاترین قیمت داخلی گاز طبیعی خریداری گردد تا انگیزه صرفه‌جویی در مردم ایجاد شود (وزارت نفت – دولت).

- در سمت سیاست‌های قیمتی پیشنهاد می‌شود تعرفه گاز در بلندمدت به نسبتی از نرخ تورم و قاعده‌ای مشخص و به صورت پلکانی و با در نظر گرفتن تخفیف و معافیت برای مناطق محروم و کم‌برخوردار اصلاح گردد (وزارت نفت - دولت).

- توسعه سامانه ملی پایش اطلاعات انرژی ساختمان‌ها کمک شایانی به رصد مصرف و ایجاد تصویری از وضعیت موجود مبتنی بر میزان مصرف و تجهیزات (برحسب طول عمر قطعات)‌ در کشور می‌کند. همچنین می‌تواند ابزاری برای تعیین تعرفه با جزئیات بالاتر (بجای ۵ اقلیم فعلی) در نظر گرفته شود. نصب کنتور هوشمند گاز،‌ کنترل‌پذیر کردن مصرف مشترکان به‌خصوص پرمصرف‌ها در دوره‌های پیک مصرف از طریق شناورسازی تعرفه گاز و در اولویت قرار دادن آنها در طرح‌های مدیریت مصرف گاز را ممکن می‌کند (وزارت راه و شهرسازی– وزارت نفت – وزارت کشور - سازمان برنامه و بودجه).

- در حال حاضر مبحث (۱۹)‌ مقررات ملی ساختمان به درستی اجرا نشده و ضروری است تا با ایجاد سازوکاری نظیر ارائه پایان‌کار به ساختمان‌های جدیدالاحداث (با اولویت ساختمان‌های دولتی، ساختمان‌های بزرگ (بالای ۵۰۰۰ هزار مترمربع) و مناطق برخوردار شهری) منوط به رعایت مبحث (۱۹) مقررات ملی ساختمان، اجرای این مقرره تضمین شود. همچنین در این راستا نیاز است درج رده‌بندی انرژی در گواهی پایان‌کار ساختمان الزامی شود (‌وزارت راه و شهرسازی – وزارت کشور – وزارت نفت).

- علاوه‌بر ساختمان‌های در حال ساخت،‌ در ساختمان‌های موجود نیز باید نسبت به ممیزی انرژی و بازرسی فنی و دریافت برچسب رده‌بندی انرژی حداقل برای ساختمان‌های دستگاه‌های اجرایی اقدام شود و درصورت عدم عملکرد، بهای گاز مصرفی این دستگاه‌ها با افزایش 50 درصدی همراه خواهد بود. در گام بعدی ممیزی و رده‌بندی انرژی بایستی در ساختمان با مالکان حقوقی، ساختمان‌های بزرگ (بالای ۵ هزار مترمربع) و  سپس ساختما‌ن‌های شهری با اولویت مناطق برخوردار و سن سازه کمتر از ۱۰ سال در زمان نقل‌و‌انتقال سند ملکی ساختمان الزامی شود تا ساختمان‌ها به‌تدریج دارای رده‌بندی انرژی شوند (‌وزارت راه و شهرسازی – وزارت کشور – وزارت نفت). (19252)

1402/6/18

دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن

مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه (۴):

 تبدیل شدن ایران به مرکز مبادلات (هاب) انرژی منطقه با محوریت تجارت گاز

بیان/ شرح مسئله

نفت و گاز در صد سال اخیر از منابع اصلی تأمین تقاضای انرژی جهان بوده‌اند و پیش‌بینی‌ها نشان‌ می‌دهد به‌رغم توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر، سوخت‌های فسیلی و به‌ویژه گاز، در دهه‌های پیش‌رو نیز نقشی جدی در تأمین انرژی مورد نیاز کشورها خواهند داشت. کشور ایران نیز به‌عنوان یکی از بزرگ‌ترین دارندگان منابع نفت و گاز در جهان، طی یک قرن گذشته برای کسب منافع اقتصادی و سیاسی به صادرات انرژی و به‌ویژه نفت خام پرداخته است؛ اما تحولات دو دهه اخیر در ابعاد سیاسی و اقتصادی در جهان و به‌ویژه در حوزه انرژی، ایجاب می‌کند کشور برای استفاده حداکثری از منابع نفت و گاز خود ناظر به شرایط جدید جهانی، بازنگری‌هایی در نحوه حضور خود در بازار انرژی ترتیب دهد.

پیشنهادی که بدین منظور در این گزارش مطرح شده، تبدیل شدن ایران به مرکز مبادلات (هاب) انرژی منطقه است. این موضوع در بند «10» سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه نیز مورد تأکید قرار گرفته است: «فعال‌سازی مزیت‌های جغرافیایی-سیاسی و تبدیل جمهوری اسلامی ایران به مرکز مبادلات و خدمات تجاری، انرژی، ارتباطات و حمل‌و‌نقل با روان‌سازی مقررات و ایجاد و توسعه زیرساخت‌های لازم».

در اهمیت و ضرورت تبدیل شدن ایران به هاب انرژی منطقه، اولاً به کاهش اهمیت نفت و افزایش سهم گاز در سبد مصرف انرژی جهان می‌توان اشاره کرد. پیشتر ایران با صادرات نفت، علاوه‌بر کسب درآمد اقتصادی، به‌دنبال ایجاد تعادلی سیاسی-امنیتی در جهان برای توسعه خود بود. اما با روند کاهشی مصرف نفت اروپا، افزایش عرضه نفت (عمدتاً از منابع شیل) ایالات متحده و نیز پدیده تحریم، غرب به‌مرور نیازمندی خود به نفت کشورهای خاورمیانه و به‌خصوص ایران را کاهش داد و اهرم قدرت ایران در عرصه بین‌الملل تضعیف شد. دومین مورد از اهمیت راهبرد پیشنهادی هاب انرژی، استفاده از موقعیت جغرافیایی ایران است. جایگاه جغرافیایی کشور ایران و نیز قرارگیری بین کشورهای دارنده ذخایر بزرگ گاز و نفت و همچنین قرارگیری بین بازارهای بزرگ انرژی در شرق و غرب خود، امتیاز ویژه‌ای برای کشور محسوب می‌شود که تبدیل شدن به هاب انرژی منطقه به‌شکل مناسبی از این مزیت استفاده می‌کند. سومین اهمیت این راهبرد نیز، ایجاد درهم‌تنیدگی سیاسی-اقتصادی-امنیتی با کشورهای همسایه و ایجاد وابستگی متقابل بین ایران و این کشورها و در‌نتیجه، کاهش تحریم‌پذیری است. این موضوع در ناتوانی ایالات متحده در تحریم خرید گاز ایران از‌سوی ترکیه و عراق در دو دور اخیر تحریم‌ها قابل مشاهده است.

از‌سوی دیگر و از منظر سلبی، تحولات اخیر عرصه بین‌الملل و به‌تبع آن تغییر معادلات انرژی در منطقه، امکان حذف ایران از معادلات انرژی منطقه را افزایش داده است. رویکرد ترکیه به‌منظور تبدیل شدن به هاب گازی بین اروپا و آسیا در همکاری راهبردی با روسیه، تلاش ترکمنستان برای صادرات گاز خود به مقصد پاکستان و هند و به مقصد اروپا و نگاه روسیه به بازارهای جنوب و جنوب غرب آسیا برای بازاریابی گاز مازاد صادراتی به اروپا، نمونه‌هایی از این امر هستند. لذا پیگیری راهبرد تبدیل ایران به هاب انرژی منطقه در برهه زمانی کنونی و به‌ویژه در سال‌های اجرای برنامه هفتم توسعه از اهمیت ویژه برخوردار است.

 نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

برای تبدیل شدن به هاب انرژی منطقه، ایران چهار ابزار در اختیار دارد که عبارتند از تجارت نفت، تجارت گاز طبیعی، تجارت فراورده‌های نفتی و تجارت برق. در‌مجموع با توجه به ایجاد وابستگی بالای سیاسی و اقتصادی، روند صعودی تقاضای گاز در دهه‌های پیش‌رو، حساسیت محل مصرف، قراردادهای بلندمدت و پتانسیل کم ارزش‌ افزوده، تجارت گاز مناسب‌ترین گزینه برای دیپلماسی انرژی و تبدیل ایران به هاب انرژی منطقه به‌شمار می‌رود و سه مورد دیگر به‌عنوان مکمل این رویکرد باید مورد استفاده قرار گیرند. لذا تبدیل شدن به هاب گازی منطقه نقشی محوری در راهبرد تبدیل ایران به هاب انرژی منطقه دارد و سطح اول راهبرد پیشنهادی این گزارش محسوب می‌شود. کشور باید گاز مازاد کشورهای منطقه، از‌جمله کشورهای روسیه و ترکمنستان، را خریداری و از طرف دیگر گاز وارد شده را به‌همراه بخشی از گاز تولیدی خود به کشورهای متقاضی گاز در منطقه صادر کند. بررسی پتانسیل‌های تجارت گاز در منطقه به‌ویژه پس از جنگ اوکراین نشان‌ می‌دهد ایران می‌تواند در میان مدت پنج‎ساله به واردات حداقل 30 میلیارد مترمکعب و صادرات حداقل 60 میلیارد مترمکعب در سال دست یابد.

تجارت نفت خام، فراورده و برق نیز در سطح بعدی راهبرد دیپلماسی انرژی ایران باید قرار گیرد. با توجه به زیر‌ساخت‌های موجود در کشور، پیشنهاد می‌شود تجارت و سواپ 300 هزار بشکه نفت خام یا فراورده‌های نفتی از کشورهای حاشیه خزر به‌ویژه روسیه و قزاقستان هدف‌گذاری شود. گفتنی است در حال حاضر و با توجه به زیرساخت بنادر و خطوط لوله موجود در شمال کشور، یکی از این دو گزینه (نفت خام و فراورده نفتی) قابل انجام است؛ بنابراین لازم است با توسعه زیرساخت‌های بنادر و خطوط لوله، فضا برای هر دو گزینه مهیا شود. در تجارت برق نیز رسیدن به حجم تجارت 30 میلیارد کیلووات ساعتی، با توجه به کمبود برق در کشورهای اطراف از‌جمله عراق و پاکستان و ظرفیت مازاد تولید برق روسیه و ترکمنستان و امکان انتقال آن از طریق ایران، می‌تواند جزو اهداف برنامه هفتم توسعه قرار گیرد.

 پیشنهاد راهکار تقنینی ، نظارتی یا سیاستی

تحقق راهبرد تبدیل شدن ایران به هاب انرژی منطقه نیازمند الزاماتی است که در این گزارش به سه سطح اصلی از الزامات آن، یعنی سطح سیاسی، سطح قانونی و سطح اجرایی، پرداخته شده‌ است. در سطح سیاسی که مهم‌ترین سطح الزامات است، پیشنهاد می‌شود برای پیگیری و اجرای راهبرد مذکور، «کمیته راهبری تجارت منطقه‌ای انرژی» (دولت) تشکیل و اختیار تصمیم‌گیری در مورد صادرات، واردات، سواپ و ترانزیت انرژی، از‌جمله تعیین قیمت‌گذاری، به این کمیته محول شود. سطح دوم از الزامات ماهیت قانونی داشته و مربوط به اصلاح قوانین به‌منظور تسهیل تجارت انرژی و به‌ویژه تجارت گاز است، که عبارت است از کاهش زمان بازگشت سرمایه در توسعه میادین گازی از طریق تخصیص کل درآمد به شرکت توسعه‌دهنده میدان (دولت-وزارت نفت). در سطح سوم (سطح اجرایی) الزامات نیز بر توسعه پایانه‌ها و خطوط لوله انتقال نفت و فراورده‌های نفتی به‌ویژه از کشورهای آسیای مرکزی و تقویت زیرساخت‌های بانکرینگ باید تمرکز کرد (وزارت نفت-وزارت راه و شهرسازی). (19253)

1402/6/20

ارزیابی  اثرات قوانین و مقررات ناظر بر توسعه متوازن و پایدار

زنجیره ارزش صنعت پتروشیمی

بیان / شرح مسئله

تکمیل زنجیره ارزش در صنعت پتروشیمی و دستیابی به اقتصاد متنوع از اهداف سیاست‌های کلی کشور است. در راستای تحقق این اهداف، احکام متعددی در قوانین و مقررات مختلف کشور وضع شده‌ است. اما دستاوردهای حاصل شده باوجود اقدامات مثبت انجام شده با مقصد مطلوب فاصله دارد؛ به‌طوری‌که توسعه این صنعت عمدتاً به‌صورت افقی بوده (تمرکز بر تولید برخی محصولات پایه) و زنجیره ارزش از عمق کمتری برخوردار است (تولید کمتر از نیاز یا عدم تولید برخی محصولات میانی و پایین دستی). از‌این‌رو در گزارش حاضر عملکرد قوانین و مقررات مرتبط با توسعه متوازن و تکمیل زنجیره ارزش در صنعت پتروشیمی کشور ارزیابی شده است و پیشنهادهایی برای بهبود وضعیت موجود ارائه شده است.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

از دلایل عمده توسعه نامتوازن صنعت پتروشیمی، فقدان استراتژی توسعه صنعتی در کشور و به‌تبع آن فقدان استراتژی توسعه‌بخشی و تعیین هدف‌گیری‌های مشخص برای صنایع پیشران و نبود انسجام سیاستی و اجرایی برای تحقق اهداف است.

مع‌الوصف بررسی قوانین و مقررات و کارکرد آنها از منظر تأثیر‌گذاری بر هزینه‌های کل تولید شامل هزینه‌های تبدیل در دو بُعد عرضه (شامل سه مؤلفه خوراک، سرمایه، فناوری) و تقاضا (بازار) و هزینه‌­های مبادله (نقش محیط حکمرانی این صنعت)، به‌عنوان عوامل مؤثر بر جذب سرمایه‌گذاران در عرصه توسعه و تکمیل زنجیره ارزش صنعت پتروشیمی نتایج ذیل را در برداشت.

- از منظر اهمیت نقش محیط حکمرانی بر هزینه‌های مبادله، بررسی محیط حکمرانی صنعت پتروشیمی کشور حاکی از آن است که وضعیت جدید صنعت پتروشیمی پس از خصوصی‌سازی نیازمند بازآرایی و تبیین قانونی نقش نهادهای موجود در زنجیره ارزش صنعت نفت و گاز است که تاکنون محقق نشده است. عدم تصویب اساسنامه شرکت ملی صنایع پتروشیمی و شفاف نبودن جایگاه قانونی این شرکت به‌عنوان سازمان توسعه‌ای، نحوه توزیع مالکیت بعد از واگذاری مجتمع‌های پتروشیمی و ورود مدیریت غیرتخصصی به این صنعت، عدم برنامه‌­ریزی و توسعه یکپارچه صنایع پالایش و پتروشیمی از‌جمله نقایص محیط حکمرانی این صنعت است. از دیگر نواقص محیط حکمرانی صنعت پتروشیمی هدف‌گذاری‌های ناصحیح در قوانین برای صنعت پتروشیمی است. از‌جمله این موارد می‌توان به هدف‌گذاری افزایش ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی به صد میلیون تن تا پایان برنامه ششم توسعه اشاره کرد. به‌این‌ترتیب به‌جای پیگیری دو راهبرد تهاجمی (ورود به بازارهای صادراتی) و راهبرد تدافعی (جلوگیری از واردات و ارتقای تاب‌آوری زنجیره تأمین مواد اولیه صنایع داخلی) به‌صورت هم‌زمان و بهینه، افزایش ظرفیت تولید محصولات کم‌ارزش با محوریت صادرات، هدف قرار گرفت.در مجموع ناکارآمدی در کارکردهای محیط حکمرانی از مسیر افزایش هزینه‌های نااطمینانی و مبادله بر هزینه کل تولید و توسعه نامتوازن صنعت اثرگذار است.

در ارتباط با عوامل مؤثر بر هزینه تبدیل شامل چهار مؤلفه اصلی حوزه تولید صنعت پتروشیمی موارد ذیل قابل طرح است:

-  بررسی مؤلفه خوراک صنعت پتروشیمی در قوانین و مقررات کشور، گویای آن است که بعد از اعمال قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی مصوب سال 1386، از ابزار قیمت‌گذاری خوراک جهت تکمیل زنجیره ارزش در این صنعت به‌طور صحیح استفاده نشده است. در طول سالیان متمادی یکی از دغدغه‌های سرمایه‌گذاران برای انعقاد قراردادهای بلندمدت برای ورود به زنجیره ارزش، عدم اطمینان از تأمین خوراک و قیمت آن و به‌تبع آن قیمت تمام شده محصول بود. نتایج بررسی‌ها نشان‌ می‌دهد ضعف عمده مربوط به قوانین مصوب و شفاف نبودن نحوه تسری تخفیف خوراک در طول زنجیره ارزش، ابهام در قانون و برداشت‌های متفاوت از آن، نواقص در تدوین آیین‌نامه‌های مربوط بدون توجه به روح حاکم بر قانون (تکمیل زنجیره ارزش) و مشخص نبودن متولی در زمان اجراست. مشخص نبودن متولی مدیریت خوراک‌های بین‌مجتمعی و تمرکز توسعه صنعت پتروشیمی برپایه خوراک گاز و سهم کمتر خوراک مایع در توسعه این صنعت، بستر تکمیل زنجیره ارزش در این صنعت و تنوع محصولات تولیدی را با محدودیت مواجه کرده است.

- بررسی مؤلفه فناوری صنعت پتروشیمی در قوانین کشور گویای آن است که ضعف عمده در فقدان مدیریت فناوری و نبود برنامه راهبردی مشخص در حوزه پژوهش و فناوری (از جمله سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های کلان، تعیین سبد فناوری‌های اولویت‌دار، روش اکتساب، زمان‌بندی و نگاشت نهادی توسعه فناوری) این صنعت است. البته در حوزه بالادست صنعت پتروشیمی با توجه به تکرارپذیر بودن فرایندها، تأمین و انتقال فناوری با موانع کمتری مواجه بوده است و ظرفیت‌های خوبی نیز در کشور در این سال‌ها شکل گرفته است. در مقابل در حلقه‌های میان‌دستی و پایین‌دستی زنجیره ارزش عملاً صاحبان دانش فنی در ارائه دانش فنی به سایر شرکت‌ها بدون راهبرد مشارکت امتناع می‌ورزند و همین موضوع نیز سبب شده است که کشور در تأمین و انتقال فناوری طرح‌های تکمیل زنجیره ارزش و پیشران با موانع بیشتری مواجه شود.

- در‌خصوص مؤلفه سرمایه‌گذاری بر‌اساس آمار موجود در صنعت پتروشیمی تا انتهای سال 1399 به‌منظور تحقق 83/5 میلیون تن ظرفیت اسمی تولید حدود 81/8 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری شده است. نتایج نشان‌ می‌دهد اتکای بخش غیردولتی در تأمین مالی طرح‌ها استفاده از وام، تسهیلات دولتی و منابع ارزی خارجی است. در حال حاضر ظرفیت‌های قانونی حمایت تأمین مالی از بخش غیر‌دولتی در تکمیل زنجیره ارزش ایجاد شده، اما عمده منابع مالی در نظر گرفته شده به‌دلیل محدودیت‌های مالی دولت، عملیاتی نشده است. یکی از ارکان مهم این حوزه در هدایت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، تقویت سازمان توسعه‌ای شرکت ملی صنایع پتروشیمی از طریق متناسب‌سازی امکانات، اختیارات و وظایف آن در قالب مأموریت مشخص است که این مهم محقق نشده است. همچنین با توجه به اهمیت نقش بخش غیر­دولتی در توسعه صنعت پتروشیمی کشور، لازم است با سیاستگذاری صحیح در خصوص ابزارهای حاکمیتی از جمله مالیات، عوارض، نرخ خوراک و مجوزها، بخش غیردولتی را به مشارکت بیشتر در توسعه هدفمند صنعت پتروشیمی کشور و تولید محصولات با ارزش افزوده بالاتر تشویق و ترغیب کرد.

- تحلیل بازار محصولات پتروشیمی نشان از آن دارد که باوجود رشد قابل ملاحظه 55/7 درصدی ظرفیت تولیدات صنعت پتروشیمی طی سال‌های 1400-1394، میزان معاملات محصولات پتروشیمی در بورس کالا نسبت به فروش نهایی از 11 درصد در سال 1394 فقط با چهار درصد افزایش به 15 درصد در سال 1400 رسیده است. این بدان معنی است که تولیدات صنعت پتروشیمی در راستای تأمین نیازهای صنایع پایین‌دستی و تکمیل زنجیره ارزش برنامه‌ریزی نشده است.

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور ایجاد سازوکارهای لازم برای توسعه متوازن زنجیره ارزش صنعت پتروشیمی راهکارهای سیاستی و تقنینی به شرح ذیل ارائه می‌شود:

- تسریع در تصویب اساسنامه شرکت ملی صنایع پتروشیمی با تأکید بر مأموریت محور شدن آن در جهت توسعه صنایع میانی و تکمیلی پتروشیمی (وزارت نفت، کمیسیون صنایع و معادن و کمیسیون انرژی)

-  تهیه سند برنامه راهبردی توسعه فناوری صنعت پتروشیمی با تمرکز بر اجرای طرح‌های پیشران و تکمیل زنجیره ارزش (وزارت نفت)

-  اتخاذ سازوکارهای لازم برای تأمین پایدار خوراک صنعت پتروشیمی از‌جمله فراهم‌سازی شرایط سرمایه‌گذاری با هدف خود تأمینی صنایع انرژی­بر (وزارت نفت، کمیسیون انرژی)

-  اصلاح قانون و باز‌طراحی فرمول خوراک گاز (کمیسیون‌های انرژی و صنایع و معادن)

- نظارت بر اجرای صحیح قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت خام و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی (کمیسیون انرژی)

- اصلاح آیین‌­نامه تخفیفات خوراک (وزارت نفت)

- نظارت بر اجرای صحیح بهره‌گیری از زیرساخت اعتبار مالیاتی در قانون جهش تولید دانش‌بنیان برای طرح‌های تکمیل زنجیره ارزش (کمیسیون صنایع و معادن، معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست جمهوری)

- تهیه بسته‌های سیاستی - حمایتی برای ترغیب و تشویق بخش غیردولتی به‌ویژه هلدینگ‌های پتروشیمی به مشارکت بیشتر در توسعه هدفمند صنعت پتروشیمی کشور (وزارت نفت با همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی، مجلس شورای اسلامی) (19257)

1402/6/29

آسیب‌شناسی شهرک‌های صنعتی در ایران (۱):

بررسی تطبیقی نحوه مدیریت شهرک‌های صنعتی در کشورهای منتخب

بیان / شرح مسئله

با وجود مزایای اقتصادی شهرک‌های صنعتی و کمکی که این الگوی سازماندهی واحدهای تولیدی به رقابت‌پذیری آنها دارد، دستیابی به الگوی مناسبی برای مدیریت شهرک‌های صنعتی که هم‌زمان خدمات باکیفیت و ارزان را در کنار ایفای نقش‌های توسعه‌ای ارائه دهند، موضوعی چالش‌برانگیز در کشور بوده است. شهرک‌ها در یک دوره با رویکرد بهره‌گیری از مزیت‌های مکانی و صرفه‌های تجمیع تشکیل شدند، درحالی‌که در دوره‌ای دیگر، تأکید بر واگذاری فعالیت‌های اقتصادی به بخش خصوصی و کاهش مداخلات دولت در توسعه صنعتی، مبنای سیاستگذاری در زمینه توسعه و ترویج شهرک‌ها را تشکیل داده است. در رویکرد اخیر، که با تصویب قانون اجرای اصل چهل‌و‌چهارم (44) قانون اساسی آغاز شد، خصوصی‌سازی و واگذاری مدیریت شهرک‌های صنعتی به شرکت‌های خصوصی، بعضاً همراه با اختلال در ارائه برخی خدمات شرکت‌ها، ناتوانی در حل اختلافات شرکت‌های مستقر با شرکت مدیریت‌کننده شهرک و عدم توجه به هزینه‌های مربوط به حفظ و نگهداری بلندمدت از تجهیزات و تأسیسات شهرک بوده که همین مسئله، موضوع مدیریت شهرک‌ها را به مسئله‌ای با‌اهمیت تبدیل کرده است.

 نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

مطالعه تطبیقی گزارش حاضر در زمینه نحوه رابطه مدیریت شهرک‌های صنعتی با شرکت‌های حاضر در شهرک و نیز دولت نشان‌ می‌دهد که در سراسر جهان اساساً سه مدل کلی برای مدیریت شهرک‌های مذکور وجود دارد:

- ارائه خدمات به شهرک توسط یک شرکت دولتی،

- ارائه خدمات به شهرک توسط یک شرکت خصوصی،

- ارائه خدمات به شهرک توسط یک شرکت عمومی- خصوصی (ترکیبی).

شیوه توزیع اختیارات، تخصیص بودجه (و درآمد) و همچنین تشکیلات هیئت‌مدیره در این الگوها با یکدیگر متفاوت است. آنچه مبنای انتخاب این الگوها می‌شود، سوابق تاریخی (رویه‌های پیشین) و اهداف سیاستگذاران (چشم‌انداز آنها از مدیریت و توسعه شهرک صنعتی) است.

به‌عبارت‌دیگر، شهرک صنعتی می‌تواند توسط دولت، توسط شرکت خصوصی یا با مشارکت عمومی و خصوصی برای مثال از طریق سرمایه‌گذاری مشترک بین دولت و شرکت خصوصی در سطوح ملی یا محلی توسعه یافته و اداره شود. بر این اساس، واگذاری تنها زمانی قابل توصیه است که تفکیک امور اداری و توسعه‌ای به‌خوبی صورت گرفته باشد، به‌گونه‌ای که صرف‌نظر از سود که محور فعالیت‌های بخش خصوصی را تشکیل می‌دهد، بتوان تأمین وظایف توسعه‌ای را از این واحدها انتظار داشت. مسئله‌ای که نیازمند نظام تنظیم‌گری قوی است و در فقدان این موضوع، هر نوع واگذاری باید با احتیاط‌های فراوان همراه باشد. به‌عبارت‌دیگر، در انتخاب نحوه مدیریت و مالکیت شهرک‌ها، آنچه اهمیت دارد انطباق این شیوه ارائه خدمات با اهداف سیاستگذاری است.

دیگر یافته گزارش حاضر این است که در انتخاب نحوه مدیریت شهرک‌ها، انطباق مدیریت و مالکیت، به‌گونه‌ای که هم‌زمان تصمیم‌گیری با افق بلندمدت را ممکن ساخته و خدمات باکیفیتی را برای ساکنین فراهم آورد، اهمیت دارد. در هر ساختار مالکیتی، هزینه توسعه اولیه شهرک بر‌عهده توسعه‌دهنده یا مالک شهرک است و در مرحله بهره‌برداری، زیرساخت‌های تجهیز شده یا پوسته‌ کارخانه‌ها به‌منظور جبران هزینه‌ها، اجاره داده شده یا به فروش می‌رسد. علاوه‌بر این، صرف‌نظر از مدل مالکیت شهرک‌های صنعتی، بخش خصوصی هم به‌عنوان ساکنان شهرک‌ها و هم اغلب به‌عنوان مشاور طراحی، پیمانکاران ساخت‌وساز و مدیر پروژه‌های عمومی همواره نقشی حیاتی ایفا می‌کند. این مشارکت شرکت‌های خصوصی، زمینه‌ ارائه تخصص‌های ضروری را فراهم ساخته و با انجام این کار، ریسک دولت کاهش می‌یابد

. بنابراین، آنچه امکان مدیریت بهتر را فراهم می‌سازد، ترکیب نقش دولت و بخش خصوصی با در اولویت قراردادن اهداف توسعه‌ای (و نه اهدافی نظیر کاهش هزینه‌های دولت) است.

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های گزارش، به‌نظر می‌رسد فقدان استراتژی توسعه صنعتی مشخص موجب شده که تأسیس شهرک‌های صنعتی و تحول نحوه اداره آنها در طول زمان متأثر از مدها و جریان‌های غالب جهانی بوده و کمتر به کارکردها و میزان انطباق آن با مختصات بومی توجه شود. برای عبور از این وضعیت، انتخاب نحوه مدیریت شهرک بر‌اساس معیارهای حکمرانی می‌تواند مشوق بهتری برای توسعه باشد، از میان هشت محور حکمرانی می‌توان گفت در نحوه اداره شهرک‌ها در ایران توجه به چهار موضوع ثبات مالی، شفافیت و کارایی و سهولت اجرا از اهمیت بالایی برخوردار است. در این چهار موضوع اگر ثبات مالی اهمیت بیشتری برای سیاستگذاران دارد، مدیریت شهرک توسط شرکت‌های دولتی دارای اولویت می‌شود حال آنکه اگر دولت به شفافیت اهمیت بیشتری می‌دهد، اداره شهرک توسط بخش خصوصی قابل توصیه است، در مورد کارایی و سهولت اجرا هم شرکت‌های ترکیبی نسبت به شرکت‌های دولتی و خصوصی ارجح هستند.

پیشنهاد دیگر گزارش حاضر مربوط به ملاحظات اداره شهرک‌هاست. با توجه به انتخاب روش اداره شهرک‌ها توسط بخش خصوصی پس از اجرای اصل چهل‌و‌چهارم (44) قانون اساسی، تجربیات جهانی نشان می‌دهد این نوع اداره باید حداقل با چهار ملاحظه زیر همراه باشد:

1. دقت در نحوه واگذاری مدیریت شهرک‌ها و تنظیم دقیق‌تر وظایف و تکالیف طرفین در قرارداد واگذاری: تجربیات جهانی نشان می‌دهد در‌صورتی‌که مدیریت یک نهاد مجزا از مالک یا توسعه‌دهنده شهرک باشد، مالک یا توسعه‌دهنده شهرک صنعتی مسئول تعریف و تعیین مسئولیت‌های خاص مدیریت شهرک صنعتی است که تشریح تفصیلی این موارد در توافق‌نامه مدیریت لازم‌الذکر است.

2. تجمیع اختیارات مدیریتی و پرهیز از موازی‌کاری: در‌خصوص مدیریت شهرک صنعتی برخورداری از قدرت اجرایی در اعمال قوانین و مقررات و حمایت از ردیف بودجه مستقل برای حل سریع مشکلات مسئله‌ای مهم است. به‌طور خلاصه، مدیریت باید واجد این اختیار باشد که به تمام مسائل مورد نیاز برای توسعه پایدار منطقه صنعتی، جذب سرمایه‌گذاری و ایجاد شرایط کاری جذاب رسیدگی کند.

3. اتخاذ رویکرد فعال نسبت به مدیریت شهرک‌ها، شناسایی نیازها و خواسته‌ها و ارائه راه‌حل‌های جدید: به‌رغم رویه رایج از تلقی نقش مدیریت در واحدهای مدیریتی مناطق صنعتی، این واحدها باید خود را به‌عنوان مراجع ارائه‌دهنده خدمات به‌جای واحدهای صرف اداری در نظر بگیرند. این امر مستلزم داشتن درک روشنی از احتیاجات و نیازهای مشتریانی است که عمدتاً شامل شرکت‌های مقیم در مناطق صنعتی هستند. در یک رویکرد فعالانه، باید نیازها و خواسته‌ها شناسایی شده و راه‌حل‌های جدید ارائه شود. که این امر نیازمند رصد دائمی چارچوب سیاسی‌- اقتصادی و همچنین الزامات بازار و شرکت‌ها و انطباق آن با حمایت‌هایی‌ است که مدیریت شهرک می‌تواند ارائه دهد.

استفاده از یک سیستم ارائه خدمات جامع با قابلیت نظارت منظم و ارتقا مداوم در اداره شهرک‌های صنعتی: کارهایی از قبیل ایجاد یک پلتفرم اطلاعاتی مبتنی‌بر وب، برگزاری جلسات مشاوره و جلساتی که گروه‌های مختلف ذی‌نفعان را گرد‌هم آورد که در آن منافع مشترک شناسایی شده و اقدامات مشترک قابل برنامه‌ریزی باشد، می‌تواند مؤثر باشد. (19289)

1402/6/26

مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه (6):

 ضرورت و الزامات نظام ایمنی هسته‌ای

بیان/ شرح مسئله

فناوری هسته‌ای کاربردهای گسترده‌ای در حوزه‌های تولید برق، پزشکی، صنعت و کشاورزی دارد و امروزه توسط بسیاری از کشورهای جهان از جمله جمهوری اسلامی ایران مورد استفاده قرار می‌گیرد. اما به‌دلیل خطرات بالقوه مواد پرتوزا برای افراد جامعه و محیط‌زیست و پیامدهای وخیم حوادث هسته‌ای، بهره‌برداری از این فناوری باید با رعایت دقیق اصول ایمنی و نظارت‌های قوی انجام شود. از‌این‌رو، پرداختن به الزامات نظارت بر ایمنی هسته‌ای در حوزه قانونگذاری، باید به‌صورت جدی مورد توجه کشورهای بهره‌بردار فناوری هسته‌ای قراری گیرد. در همین زمینه، لایحه برنامه هفتم توسعه تغییر وضعیت مرکز نظام ایمنی هسته‌ای کشور به یک مؤسسه مستقل را به‌عنوان یکی از مسائل نظام راهبری انرژی مورد توجه قرار داده است.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

ازجمله مهم‌ترین الزامات نظارت بر ایمنی فعالیت‌های هسته‌ای، ایجاد یک نهاد نظارتی مستقل از ذی‌نفعان است که صلاحیت قانونی و توانایی نظارت مؤثر بر کلیه فعالیت‌های هسته‌ای کشور را داشته‌باشد. این مهم مورد تأکید نهادهای بین‌المللی مربوطه و کشورهای صاحب فناوری هسته‌ای نیز بوده است. استقلال نهاد نظارتی از سایر متولیان صنعت هسته‌ای، امکان اعمال فشار یا ایجاد محدودیت از سوی صاحبان منافع بر نهاد نظارتی و اثرگذاری بر تصمیمات آن را کاهش می‌دهد.

از دیگر الزامات نظارت بر ایمنی فعالیت‌های هسته‌ای که از تجربه کشورهای جهان و توصیه‌های نهادهای بین‌المللی، خصوصاً آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، قابل برداشت است، می‌توان به ایجاد راهبرد و سیاست ملی برای ایمنی هسته‌ای، ایجاد چارچوب قانونی برای ایمنی هسته‌ای، تعیین مسئولیت اصلی در زمینه ایمنی هسته‌ای، ایجاد هماهنگی بین نهادهای مسئول، کسب آمادگی برای واکنش اضطراری، مدیریت پرتوزایی غیر معمول، تعیین سازوکار از کاراندازی تأسیسات و مدیریت پسماند، ایجاد صلاحیت در زمینه ایمنی هسته‌ای، توجه به ملاحظات امنیتی و همچنین تدارک خدمات فنی ایمنی هسته‌ای اشاره کرد.

بررسی وضعیت نهاد نظارتی ایمنی هسته‌ای در کشورهایی که فعالیت هسته‌ای قابل توجهی داشته‌اند (از جمله آمریکا، انگلستان، فرانسه، آلمان، فنلاند، روسیه و امارات)، نشان‌دهنده توجه ویژه این کشورها به وضع قوانین مربوط به ایمنی هسته‌ای و خصوصاً ایجاد یک نهاد نظارتی ایمنی هسته‌ای و استقلال آن از متولیان صنعت هسته‌ای است. در اغلب این کشورها نهاد نظارتی ایمنی هسته‌ای زیرنظر رئیس‌جمهور یا دستگاهی فعالیت می‌کند که ارتباط ساختاری با نهادهای بهره‌بردار صنعت هسته‌ای ندارد.

پس از حادثه هسته‌ای فوکوشیما ژاپن در سال 2011، اهمیت وجود یک نهاد مستقل در زمینه نظارت بر ایمنی هسته‌ای بیش از پیش نمایان شد. چرا که عدم استقلال نهاد نظارتی ایمنی هسته‌ای ژاپن، به‌عنوان یکی از ریشه‌های حادثه هسته‌ای فوکوشیما معرفی شده‌است. یکسال پس از این حادثه، با اصلاح قوانین مربوطه، نهادهای نظارتی ژاپن در زمینه ایمنی هسته‌ای، از نهادهای بهره‌بردار مستقل شدند. تغییرات مشابهی در برخی کشورهای دیگر نیز پیاده‌سازی شد.

در جمهوری اسلامی ایران نیز توسعه کاربردهای مختلف فناوری هسته‌ای برای رفع نیازهای مردم در دستورکار قرار گرفته و بهره‌برداری از یک واحد نیروگاه هسته‌ای و ساخت واحدهای دیگر در حال انجام است. مراحل مختلف چرخه سوخت هسته‌ای نیز در داخل کشور توسعه یافته و همچنین از پرتوهای هسته‌ای در کاربردهای مختلف پزشکی، صنعت و کشاورزی استفاده می‌شود. لذا کاربردهای فناوری هسته‌ای در کشور قابل‌توجه است و از طرفی، ایمنی هسته‌ای در سطح بالایی رعایت می‌شود. در حال حاضر نهاد نظارتی ایمنی هسته‌ای کشور، مرکز نظام ایمنی هسته‌ای کشور است که ذیل سازمان انرژی اتمی فعالیت می‌کند و از نظر ساختاری و منابع مالی، به این سازمان وابسته‌است. اسناد بالادستی و قوانین (از جمله سیاست‌های کلی نظام در بخش محیط‌زیست، سند ملی راهبرد انرژی کشور، قانون حفاظت در برابر اشعه و قانون هوای پاک) نیز بر رعایت ایمنی هسته‌ای تأکید دارند؛ اما در هیچ‌یک از آنها، ایجاد یک نهاد نظارتی مستقل و اعطای صلاحیت‌های قانونی لازم به آن، مورد توجه قرار نگرفته‌است.

پیشنهاد راهکار‌ تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مطابق با یافته‌های این گزارش، استقلال مرکز نظام ایمنی هسته‌ای از نهادهای بهره‌بردار هسته‌ای و اعطای منابع مالی و صلاحیت‌های قانونی به آن، باعث ارتقای سطح ایمنی فعالیت‌های هسته‌ای کشور خواهد شد و یکی از اولویت‌های بخش هسته‌ای کشور است که تا حدودی در لایحه برنامه هفتم توسعه مورد توجه قرار گرفته است. با این وجود به‌جهت حفظ استقلال مؤثر این مرکز و اجتناب از هرگونه تعارض منافع، لازم است الزامات استقلال آن نیز مورد تأکید واقع شود. لذا پیشنهاد می‌شود متن حکم مذکور به‌گونه‌ای اصلاح شود که مطابق با آن، نهاد نظارتی ایمنی هسته‌ای از لحاظ ساختاری، مالی و سازوکار انتصاب / برکناری بالاترین رکن آن، از نهادهای متولی فعالیت‌های هسته‌ای، از جمله سازمان انرژی اتمی ایران، دارای استقلال مؤثر باشد و همچنین اساسنامه این نهاد به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور و با همکاری سازمان انرژی اتمی ایران، سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان حفاظت محیط‌زیست، سازمان پدافند غیر عامل کشور و نهادهای مربوطه به تصویب هیئت‌وزیران برسد. (19259)

1402/6/29

مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه (۷):

توسعه انرژی تجدیدپذیر

بیان/ شرح مسئله

بیش از 80 درصد از برق تولیدی کشور حرارتی و وابسته به سوخت گاز طبیعی است و این وابستگی باعث شده تا بروز ناترازی گاز طبیعی منجر به ایجاد چالش در زمینه تأمین سوخت نیروگاه‌ها شود. لذا محدودیت در افزایش توان تولیدی از یک‌سو و افزایش میزان مصرف از‌سوی دیگر، منجر به ناترازی عرضه و تقاضای برق شده است. به‌علت عدم تنوع در سبد تولید برق کشور و وابستگی بالای آن به گاز و محدودیت تأمین سوخت گاز، شرایط فعلی نمی‌تواند پاسخ‌گوی برق مورد نیاز جهت رشد اقتصادی کشور باشد، لذا تنوع‌بخشی به سبد تولید برق ضروری و از اولویت‌های کشور است.

در حال حاضر توان اسمی برق در کشور برابر با 90/9 هزار مگاوات است که به‌رغم حکم قانونی برنامه ششم توسعه، مبنی‌بر سهم ۵ درصدی (4/5 هزار مگاواتی) توان تولید برق تجدیدپذیر، فقط 1/1 درصد توان اسمی نیروگاه‌های برق مرتبط با تجدیدپذیر می‌باشد. مجموع پتانسیل انرژی‌های تجدیدپذیر برای تولید برق در کشور حدود 124 گیگاوات برآورد شده است. انرژی خورشیدی با 71 گیگاوات و بادی با 49 گیگاوات بیش از 97 درصد از کل پتانسیل موجود کشور در این حوزه را به خود اختصاص می‌دهند و به همین دلیل بایستی در اولویت قرار گیرند.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

منابع در دسترس مهم‌ترین عامل در انتخاب تجدیدپذیر در سبد تولید برق کشورهاست. سبد تولید برق در کشورهای آمریکایی نسبت به سایر کشورها تنوع بیشتری دارد و به‌رغم اینکه بخش گازی در آنها دارای بیشترین سهم است، اما کشورهایی مثل کانادا و برزیل به‌دلیل داشتن منابع آب فراوان، برق‌آبی در تولید برق نقش مهمی دارند. در کشورهای اروپایی نیز به‌دلیل کمبود منابع گازی، سهم تجدیدپذیر بیشتر و به بیش از 20 درصد نیز می‌رسد. در سبد تولید برق کشورهای حوزه خلیج فارس و خاورمیانه به‌دلیل برخورداری از منابع نفت و گاز، سوخت‌های فسیلی در تولید برق سهم بسیار بالایی داشته و به بیش از ۶۰ درصد می‌رسد. در کشورهای شرق آسیا مانند چین، استرالیا، هند و اندونزی، سهم زغال‌سنگ قابل‌توجه است و بیش از 50 درصد از سبد تولید برق را تشکیل می‌دهد. با همه این تفاسیر اکثر کشورهای توسعه‌یافته در حال تغییر سیاست و افزایش سهم انرژی‌های تجدیدپذیر در تولید برق هستند. به‌نحوی‌که بر‌اساس برآوردهای بین‌المللی، با افزایش میزان تولید برق تا سال ۲۰۵۰ میلادی به 1/6 برابر، سهم تولید برق از منابع تجدیدپذیر به ۴۳ درصد می‌رسد.

در ایران به‌لحاظ توزیع جغرافیایی، پتانسیل تولید برق تجدیدپذیر در استان‌های شرقی و جنوب شرقی نسبت به سایر استان‌ها بیشتر است. در مجموع استان‌های سیستان و بلوچستان، خراسان ‌جنوبی، خراسان‌ رضوی و کرمان پتانسیل 40 هزار مگاواتی توان تولید برق از محل انرژی‌های تجدیدپذیر خورشید و بادی را دارا می‌باشند. استان کرمان بیشترین پتانسیل خورشیدی و استان سیستان و بلوچستان بیشترین پتانسیل بادی را دارد.

همچنین بررسی‌ها نشان‌ می‌دهد که توزیع جغرافیایی صنایع متناسب با پتانسیل تجدیدپذیر در کشور نیست. به‌عنوان مثال تنها ۱۳ درصد از کارخانه‌های سیمان در استان‌های سیستان و بلوچستان، خراسان‌ رضوی و خراسان ‌جنوبی قرار دارد، اما پتانسیل این استان‌ها برای استفاده از منابع تجدیدپذیر بسیار بالاست و می‌توان از این ظرفیت استفاده نمود. از‌سوی دیگر با توجه به ظرفیت بالای تولید برق تجدیدپذیر خورشیدی و بادی در سه استان مرزی خراسان ‌رضوی، خراسان‌ جنوبی و سیستان ‌و‌ بلوچستان و نیاز کشورهای هم‌جوار در مرز شرقی کشور به برق، با توسعه برق تجدیدپذیر در شرق کشور، تقاضای مناسبی جهت دریافت برق به وجود خواهد آمد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• مهم‌ترین مشکل در عدم اجرای ماده (12) قانون رفع موانع تولید عدم تضمین در تسویه بازپرداخت سرمایه‌گذاری انجام شده است. پیشنهاد می‌شود تا به‌منظور تضمین تسویه گواهی‌های صرفه‌جویی انرژی پروژه‌های مصوب شورای اقتصاد مبتنی‌بر ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر، صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی تأسیس گردد. با استفاده از منابع صندوق، تسویه گواهی‌ها در بازار بهینه‌سازی مصرف انرژی تضمین شده و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر توسعه می‌یابد (مجلس شورای اسلامی).
• یکی از مشوق‌های اصلی در توسعه برق تجدیدپذیر، فراهم‌سازی امکان صادرات برق تجدیدپذیر است. در‌صورتی‌که اجازه صادرات برق به تولیدکنندگان برق تجدیدپذیر داده شود، انگیزه کافی برای توسعه آن ایجاد خواهد شد. پتانسیل تجدیدپذیر در استان‌های شرقی کشور بسیار بالاست و امکان صادرات آن به کشورهای همسایه وجود دارد. از‌این‌رو پیشنهاد می‌شود در طول برنامه هفتم توسعه، امکان صادرات حداقل ۵۰ درصد ظرفیت تولید نیروگاه‌های تجدیدپذیر در زمان غیراوج فراهم شود. همچنین در‌صورتی‌که به هر دلیلی اجازه صادرات ظرفیت ذکر شده داده نشود، وزارت نیرو موظف می‌شود معادل ریالی برق صادر نشده را با متوسط نرخ صادراتی برق خریداری نماید. (مجلس شورای اسلامی‌-وزارت نیرو).
• به‌دلیل تعرفه پایین سوخت نیروگاه‌های حرارتی در کشور، به‌لحاظ اقتصادی امکان رقابت نیروگاه‌های تجدیدپذیر با سایر نیروگاه‌ها وجود ندارد. با توجه به ماده (۱۰) قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق پیشنهاد می‌شود تا با حذف تدریجی قیمت‌گذاری در زنجیره تولید تا مصرف برق و ارائه یارانه مستقیماً به جامعه هدف، علاوه بر تشویق به بهره‌ور شدن زنجیره تولید، تولید برق تجدیدپذیر، رقابتی شود (دولت‌–‌وزارت نیرو‌–‌وزارت نفت).
• پیشنهاد می‌شود در کنار تکلیف ماده (16) قانون جهش تولید دانش‌بنیان مبنی‌بر تأمین 5 درصد برق صنایع از محل انرژی تجدیدپذیر، در برنامه هفتم توسعه نیز 5 درصد از برق مشترکان اداری با برق تجدیدپذیر تأمین شود. برآورد می‌شود از این طریق، ظرفیت به میزان حدود هزار مگاوات نیروگاه تجدیدپذیر در طول برنامه هفتم توسعه در کشور ایجاد گردد (مجلس شورای اسلامی‌-دولت‌–‌وزارت نیرو).
• با توجه به تکلیف قانونی خودتأمینی برق صنایع مبتنی‌بر ماده (4) قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق و ایجاد ظرفیت احداث نیروگاه تجدیدپذیر برای تمامی بخش‌ها، پیشنهاد می‌شود که امکان پیش‌فروش گواهی ظرفیت تجدیدپذیرها در بورس انرژی ایجاد شود تا شرکت‌های تخصصی دارای مجوز احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر با عرضه سهم‌های خرد، به تقاضای احداث سایر بخش‌های مصرف برق کمک کنند. (وزارت نیرو‌–‌سازمان بورس). (19287)

1402/6/29

مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه (9):

 کاهش گازهای مشعل

بیان/ شرح مسئله

فلرینگ عبارت است از سوزاندن‌ کنترل‌شده‌ گازهای تولیدی که به‌دلیل نبود زیرساخت‌های مناسب نمی‌توان آن را برای فروش یا استفاده فرآوری کرد. طبق آمار شرکت بریتیش پترولیوم در سال 2021 میلادی بیش از 152 میلیارد مترمکعب گاز مشعل در دنیا بدون هیچ استفاده‌ای سوزانده‌ شده‌ است. سوزاندن گازهای مشعل در حجم مذکور به‌طور کلی پیامدهایی را در ابعاد اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی به‌همراه داشته است. از منظر اقتصادی حجم‌ مشعل‌سوزی دنیا در سال 2021 تقریباً معادل مصرف سالیانه گاز طبیعی در قاره آفریقا یا معادل حدود 37 درصد از مصرف سالیانه گاز طبیعی در اتحادیه اروپاست. به‌لحاظ اجتماعی و زیست‌محیطی نیز در همین سال، انتشار بیش از 400 میلیون تن گاز کربن‌دی‌اکسید (حدود 1/2 درصد از کل انتشار گاز کربن دی‌اکسید دنیا) و دیگر آلاینده‌های مضر و مخرب به جو کره زمین، ناشی از فلرینگ بوده است.

در سال 1400، میزان گاز مشعل شرکت ملی نفت معادل روزانه 41/7 میلیون مترمکعب و گاز مشعل سوزانده شده شرکت ملی گاز 8/8 میلیون مترمکعب در روز بوده و در مقایسه با این دو شرکت، گاز مشعل پالایشگاه‌های نفت مقدار ناچیزی است. مجموع این میزان فلرینگ تقریباً برابر میزان صادرات گاز کشور و یا معادل ظرفیت تولید گاز از حدود 2 فاز پارس جنوبی است. ایران نیز جزو کشورهای با بالاترین حجم سوزاندن گازهای مشعل در دنیا بوده و با سوزاندن حدود 18/437 میلیارد مترمکعب گاز مشعل در سال 2021 بعد از روسیه دومین کشور دنیا از این حیث است. با توجه به آمار تولید نفت‌خام کشور به ازای تولید هر بشکه نفت خام، حدود 18/03 متر مکعب گاز برای سوزاندن‌ به‌ سمت مشعل هدایت می‌شود، با‌ در نظر گرفتن متوسط این مقدار در دنیا که حدود 5/11 مترمکعب گاز مشعل به ازای تولید هر بشکه نفت است، از این حیث، بیش از سه برابر متوسط جهانی در کشور گاز مشعل سوزانده می‌شود. با توجه به اینکه کشور ایران نیز با میزان فلرینگ بالغ بر 18/4 میلیارد مترمکعب در سال 2021 بعد از روسیه دومین کشور دنیا از این حیث است ضروریست تدابیری جهت جمع‌آوری و ساماندهی این گازها اتخاذ شود.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

¢ توجه به پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی ناشی از فلرینگ به‌ویژه در سال‌های اخیر، موجب شده که بسیاری از کشورها و سازمان‌های بین‌‌‌المللی با وضع قوانین و تنظیم آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مختلف مورد نیاز، اصلاح ساختار بازار فروش گاز طبیعی، تخصیص مشوق‌های مالی به شرکت‌های بهره‌بردار و اتخاذ رویکردهای تنبیهی نسبت به سوزاندن عادی این گازها، اقدام به جمع‌آوری، ساماندهی گازهای مشعل و کاهش فلرینگ کنند.

¢ مطالعه روند‌ مشعل‌سوزی در کشورهای مختلف دنیا، نشان از نقش مهم قانون و سیاستگذاری در کاهش حجم فلرینگ دارد. برای مثال در کشور نیجریه پس از وضع قوانین کنترل‌‌کننده‌ مشعل‌سوزی در بازه زمانی سال‌‌های 1975 تا 2021 میلادی، حجم‌ مشعل‌سوزی بیش از 70 درصد کاهش یافته و شدت فلرینگ (میزان فلرینگ به‌ازای تولید هر بشکه نفت) نیز در این‌‌مدت به یک سوم تقلیل یافته‌ است. در بسیاری از کشورهای دنیا،‌ مشعل‌سوزی توسط قوانین و مقرراتی که منحصراً برای این امر وضع‌شده کنترل می‌شود و در بسیاری دیگر از کشورها نیز، قوانین بالادستی زیست‌محیطی یا مدیریت منابع انرژی این کشورها چارچوب‌هایی برای مدیریت و ساماندهی سوزاندن گازهای مشعل دارد.

¢ مطابق با احکام مندرج در قانون برنامه‌ ‌پنج‌ساله ششم توسعه (بند «الف» ماده (48))، دولت مکلف به «اجرای طرح‌های جمع‌آوری، مهار، کنترل و بهره‌برداری از گازهای همراه تولید نفت و مشعل در همه میادین نفتی و تأسیسات صنعت نفت و مهار و کنترل 90 درصد گازهای مشعل تا سال پایانی برنامه» شده‌ است. براساس این تکلیف و طبق عملکرد ارسالی وزارت نفت، این وزارتخانه اقدام به تعریف طرح‌های فروش و مزایده گازهای مشعل (در قالب طرح‌های کوتاه‌مدت) و احداث واحدهای ان‌جی‌ال و تأسیسات جمع‌آوری این گازها (در قالب طرح‌های بلندمدت) کرده است. با وجود این، در طول سال‌های قانون برنامه ششم توسعه، این اقدامات فقط منجر به جمع‌آوری 1/43 میلیون مترمکعب در روز گاز مشعل (معادل 522 میلیون مترمکعب در سال) از طریق مزایده و کنترل و فروش  0/61 میلیون مترمکعب روزانه گاز مشعل پالایشگاه‌های گازی‌ شده ‌است که عملکرد حدود 5 درصدی را نشان‌ می‌دهد.

¢ جمع‌آوری و ساماندهی گازهای مشعل با چالش‌ها و موانعی روبه‌رو است. ازجمله مهم‌ترین این موارد می‌توان به عدم جذابیت مالی اجرای این پروژه‌ها در مقایسه با سایر پروژه‌های شرکت‌های تابعه وزارت نفت (نظیر پروژه‌های توسعه میادین)، عدم وجود رویکرد تشویقی-تنبیهی برای شرکت‌های تابعه وزارت نفت، عدم مشارکت مؤثر بخش خصوصی و نبود زیرساخت‌های مناسب در این‌خصوص اشاره کرد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در کشور ما، با وجود اینکه در قوانین و دستورالعمل‌های مختلف (ازجمله قوانین سنواتی بودجه و قوانین برنامه‌ ‌پنج‌ساله توسعه) تکالیفی مبنی‌بر کاهش حجم سوزاندن گازهای همراه و مشعل وضع‌شده، اما همچنان حکم قانونی جامع و کاملی در این زمینه وجود ندارد. لذا در گزارش حاضر حکمی در قالب برنامه هفتم توسعه ارائه‌ شده ‌است که با تعیین دقیق ضوابط و شرایط‌ مشعل‌سوزی و همچنین اتخاذ رویکردی تشویقی-تنبیهی، نظام انگیزشی شرکت‌های تولید‌‌کننده گازهای مشعل را به‌گونه‌ای تغییر دهد که برای اجرای طرح‌های جمع‌آوری و ساماندهی این گازها انگیزه مضاعف پیدا کرده و از به تعویق انداختن طرح‌ها اجتناب کنند. (19288)

1402/6/۱1

دفتر مطالعات اجتماعی

اصلاحیه پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی (ویرایش دوم)

بیان مسئله

تشکل‌های مردم‌نهاد تاکنون به‌وسیله آیین‌نامه‌های مختلف و قوانین پراکنده و گاهی موازی اداره شده‌اند. تصویب قانون جامع، هم می‌تواند از سردرگمی مردم در این عرصه بکاهد و هم از پشتوانه اجرایی و نظارتی قوی‌تری برخوردار شود و هم زمینه‌های سوءاستفاده افراد سودجو را از بین ببرد. اما تاکنون اقدام مناسبی در زمینه تقنین و حکمرانی تشکل‌های اجتماعی صورت نگرفته و این مسئله منجر به بروز چالش‌های فراوانی در حوزه تشکل‌های اجتماعی شده است. اهم این چالش‌ها به‌شرح زیر است:

۱. ناشناخته ماندن ظرفیت‌ها و فرصت‌های تشکل‌های اجتماعی،

۲. خلأ قانونی در حوزه تأسیس و فعالیت تشکل‌های اجتماعی،

۳. تعریف و ماهیت مبهم تشکل‌های اجتماعی،

۴. چندتولی‌گری در حوزه تشکل‌های اجتماعی،

۵. ضعف سازوکار نظارت تخصصی و عمومی دولت و جامعه بر تشکل‌های اجتماعی،

۶. فساد در حوزه تأمین مالی تشکل‌های اجتماعی،

۷. ابهام در حقوق و تکالیف تشکل‌ها و عدم ضمانت ‌اجرایی مناسب برای تحقق آنها.

یافته‌های کلیدی

قانونگذاری مناسب در حوزه تشکل‌های اجتماعی می‌تواند ضمن حل بسیاری از مشکلات موجود، مشارکت مردم در حکمرانی را ارتقا بخشد و در‌نتیجه کارآمدی و کیفیت حکمرانی را نیز افزایش دهد. مرکز پژوهش‌های مجلس با استناد به ماده (142) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تدوین پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی را با دو رویکرد «تقویت و تسهیل مشارکت مردم در امور اجتماعی» و «تنظیم‌گری و ساماندهی تشکل‌های اجتماعی در حکمرانی اجتماعی کشور» را انجام داده است. این پیش‌نویس با بهره‌گیری از نظرات کارشناسان و فعالان اجتماعی و بهره‌گیری از تجربیات به‌روز جهانی چند مسئله مهم را مدنظر قرار داده است:

۱. شفافیت عملکردی تشکل‌های اجتماعی، دستگاه‌های دولتی و تنظیم‌گران این حوزه و انضباط مالی تشکل‌‌های اجتماعی؛

۲. استفاده از ظرفیت دولت الکترونیک و ایجاد سامانه برخط تشکل‌های اجتماعی به‌‍منظور تسهیل و تسریع فعالیت‌های تشکل‌ها؛

۳. تفکیک میان سطوح مختلف تشکل‌های اجتماعی از محلی تا بین‌المللی و تنظیم حقوق و تکالیف متناسب با هر سطح؛

۴. ایجاد متولی واحد برای تشکل‌های اجتماعی در شورایی متشکل از نمایندگان تشکل‌های اجتماعی، وزارت کشور و سایر ذی‌نفعان و دستگاه‌های تخصصی به‌منظور سیاستگذاری منسجم‌تر و کارآمدتر فعالیت‌های اجتماعی؛

۵. ایجاد نظام رتبه‌بندی برای ایجاد اعتماد عمومی و توزیع هدفمند ظرفیت‌ها و حمایت‌های دولتی؛

۶. ایجاد ضمانت اجرایی برای حقوق و تکالیف تشکل‌های اجتماعی.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

پیش‌نویس ذکر شده پس از اخذ نظرها و پیشنهادهای واصله از جانب فعالان اجتماعی و نخبگان اجرایی، بازبینی و در قالب 6 فصل زیر اصلاح شد:

 تعاریف و کلیات؛

۱. ساختار، تشکیلات و فرایند‌های اجرایی؛

۲. مجوز تأسیس، فعالیت و ثبت؛

۳. حقوق و تکالیف

۴. تأمین مالی

۵. سایر مقررات

اهم پیشنهادهای اعمال شده در پیش‌نویس فوق‌الذکر نیز به شرح زیر است:

۱. متولیان حوزه‌های «تصمیم‌گیری»، «نظارت» و «اجرا» در موضوعات مرتبط با تشکل‌های اجتماعی تفکیک شدند؛

۲. نقش تشکل‌ها در حوزه‌های تصمیم‌گیری و اجرا، پررنگ‌تر‌ شد و در ترکیب شورای‌توسعه و شورای‌فنی در موضع اکثریت قرار گرفتند؛

۳. نقش نهادهای نظارتی در حوزه نظارت پررنگ شد و در ترکیب شورای‌ارزیابی در موضع اکثریت  قرار گرفتند؛

۴. امکان مطالبه‌گری تشکل‌ها تقویت و تضمین شد؛

۵. فراوانی تشکل‌ها در حوزه تولی‌گری این حوزه بسیار بیشتر شد. (بطور مثال در سطح ملی از 4 نفر به 22 نفر عضو ثابت و 4 نفر ناظر افزایش یافت)؛

۶. قواعد تأسیس و فعالیت تشکل‌های هیئت‌امنائی نسبت به نسخه اولیه پیش‌نویس تسهیل شد؛

۷. قواعد شفافیت و انضباط مالی تشکل‌ها تقویت شد؛

۸. قواعد مرتبط به تأسیس و فعالیت شبکه‌ها تصریح و تدقیق شد؛

۹. امکان حضور یا عضویت تشکل‌ها در شورای اجتماعی کشور، شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان‌ها و شوراهای عالی آمایش سرزمین، حفاظت از محیط ‌زیست، تأمین اجتماعی تسهیل شد. (19241)

1402/6/8

دفتر مطالعات فرهنگ و آموزش

واکاوی چالش‌های اقتصادی حوزه کتاب و ارائه راهکار

بیان/شرح مسئله

«کتاب» به‌عنوان یک محصول فرهنگی، علاوه‌بر داشتن کارکردهای اصیل خود مانند اطلاع‌رسانی و آگاهی‌بخشی، در مرتبه دوم دارای نقش‌های پررنگ اقتصادی است، به‌طوری که از آن به‌عنوان یک کالای اقتصادی و از شرایط تولید آن با عنوان «صنعت نشر» نیز یاد می‌کنند. بنابراین، لاجرم حوزه کتاب موضوع مطالعه علم اقتصاد و تحت مفهومی مرکب، با عنوان «اقتصاد کتاب» قرار می‌گیرد. مفهوم مرکبِ «اقتصاد کتاب» گویای این امر است که در کل فرایندهای حاکم بر تولید، توزیع و مصرف کتاب، درجه‌ای از اهمیتِ غیرقابل‌ چشم‌پوشی برای مؤلفه‌ها و فرایندهای اقتصادی وجود دارد و اساساً نمی‌توان از فرایندها و آثار چرخه اقتصادی کتاب بر جنبه‌های فرهنگی آن چشم‌پوشی کرد و در بدو امر، این‌قدر متیقن به‌معنای «بازاری‌نمودنِ» محتوا یا به‌عبارتی «ارزش» ها و «فرهنگ» نبوده و در رویکرد گزارش حاضر به اقتصاد کتاب، هیچ‌ کجا مصادره ارزش‌ها به نفع ارزش اقتصادی مشروع و مقبول دانسته نمی‌شود، بلکه قصد آن است که از مجاریِ اقتصاد، به نفع ترویج و بازتولیدِ اثر فرهنگی و از رهروی آن، نشر و بازتولید ارزش فرهنگی بهره گرفته شود. درنهایت مراد از اقتصاد کتاب، تجزیه‌وتحلیل فرایندهای تولید تا مصرف کتاب در چارچوب مفاهیم دانش اقتصاد است. بنابراین، اگر ذات کتاب و همگی فرایندهای تولید، توزیع و مصرف آن ذیل بینشی «فرهنگی» تعریف شود و غایت این فرایندها را دستیابی به اهدافی فرهنگی دانست، یقیناً حصول این نتایج فرهنگی در زیست‌بوم فرهنگی جوامع، بدون رفع چالش‌های اقتصاد کتاب، امری بعید است. لذا باید دستیابی به شناختی مطابق با واقعیتِ چالش‌های اقتصادی کتاب، از رهاورد مطالعات علمی را امری ضروری و مقدمه‌ای واجب برای سیاستگذاری ابعاد اقتصادی کتاب پنداشت که البته و ضرورتاً متضمن اهداف بلند و اصیلِ فرهنگیِ کل فرایند تولید، توزیع و مصرف کتاب در جامعه باشد.

از طرفی، در میان صنایع فرهنگی، نشر کتاب از ظرفیت مناسبی در افزایش درآمد ملی کشورها برخوردار است، اما بررسی اجمالی وضعیت نشر در ایران نشان‌دهنده آن است که این صنعت در حال حاضر، دچار چالش‌هایی است که به‌واسطه آنها حوزه کتاب از رشدی مطلوب برخوردار نیست. بر این اساس، مسائل اصلی گزارش حاضر، «بررسی چالش‌های اقتصادی حوزه کتاب» و «ارائه راهکارهایی سیاستی-تقنینی» جهت بهبود آن است.

 نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

بنابراین، گزارش حاضر به احصای چالش‌های اقتصادی حوزه کتاب پرداخت و به دو دسته از معضلات مربوط به آن دست یافت. دسته اول، معضلاتی است که در گزارش حاضر با عنوان «علل زمینه‌ای» معرفی شدند. مراد از علل زمینه‌ای، سنخی از عوامل است که مربوط به کلّیتِ خودِ زیست‌بوم فرهنگی-اجتماعی-اقتصادی جامعه ایران بوده و غالباً به‌صورت نهادینه‌شده در این زیست‌بوم قرار دارند و عمدتاً ناشی از اتخاذ سیاستی اختصاصاً مربوط به‌خود حوزه کتاب نبوده و بیشتر به‌صورت عارضی از دیگر حوزه‌ها، بر چرخه اقتصاد کتاب مؤثر هستند. این سنخ از علل در گزارش حاضر به دو دسته «علل فرهنگی-اجتماعی» و «علل اقتصادی» تقسیم‌ شده‌اند. علل شناسایی‌شده در این حیطه عبارتند از: جدال فرهنگ مصرف رسانه‌های تصویرمحور با فرهنگ مصرف رسانه‌های مکتوب در جامعه ایران، پایین‌بودن میزان سرانه مطالعه در ایران، تورم و کاهش توان خرید مردم، افزایش قیمت تمام‌شده تولید کتاب.

دسته دوم از عللِ شناسایی‌شده، عواملی هستند که تحت‌عنوان «علل سیاستی-تقنینی» در گزارش حاضر معرفی شده‌اند. برخلاف علل زمینه‌ای، این دسته از عوامل، مستقیماً برخاسته از شیوه حکمرانی در حوزه اقتصاد کتاب در دوره‌های مختلف هستند. این عوامل عبارتند از: روند نزولی شمارگان کتب در کنار روند رو به ‌رشد عناوین، پراکندگی نامتوازن صنعت نشر در نقاط مختلف کشور، عدم تناسب تعداد کل کتاب‌فروشی‌های کشور نسبت به تعداد ناشران دارای مجوز نشر، افزایش قابل‌توجه تعداد ناشران غیرفعال، آسیب‌های مربوط به شیوه‌های تخصیص یارانه به حوزه کتاب، مسائل مربوط به ممیزی کتاب و ناشران، جای خالی نهادهای مردمی و مستقل از دولت در کنشگری حوزه کتاب، مسائل مربوط به حقوق نشر در سطح بین‌الملل؛ ضعف برنامه‌های کتاب‌خوان الکترونیکی، فعالیت غیرتخصصی ناشران و معضل قاچاق کتاب.

 پیشنهاد راهکار‌های سیاستی - تقنینی

در ادامه، مبتنی‌بر احصا و ریشه‌یابی این عللِ اخلالگر، به ارائه پیشنهادهای سیاستی-تقنینی پرداخته شد. این پیشنهادها عبارتند از: تخصیص یارانه حوزه نشر به انتهای زنجیره اقتصاد کتاب (مصرف‌کنندگان)، راه‌اندازی و تقویت سازمان‌های مدیریت جمعی حقوق ناشران و تولیدکنندگان کتاب، تشکیل معاهدات (کنوانسیون) بین‌المللیِ حقوق نشرِ کشورهای مسلمان به پیشنهاد و میزبانی ایران، تهیه نظام رتبه‌بندی ناشران، اصلاح ماده (22) قانون «حمایت حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان»، شفاف‌سازی در شاخص‌های انتخاب و خرید کتاب توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی. (19237)

1402/6/12

بررسی ماده (۱۴) لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی 

از مقررات مالی دولت (۳) و پیشنهادهای الحاقی جدید

بیان / شرح مسئله

ماده (14) لایحه «الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3)» به موضوع اخذ عوارض از بازی‌های خارجی قابل نصب در رایانه، تلفن‌های همراه و پیشانه بازی (کنسول) اختصاص دارد. موضوع این ماده پیشتر و در قوانین بودجه سال‌های گذشته به‌عنوان یکی از محل‌های درآمدی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مورد توجه تنظیم‌کنندگان قانون بودجه قرار داشته است. تا اینکه به‌عنوان بند «ی» تبصره «6» در قانون بودجه 1401، مورد توجه جدی‌تر قرار گرفته و شفافیت بیشتری در‌خصوص نحوه هزینه‌کرد بدان اضافه شد.

اما بنا به‌دلایل زیر این مصوبات به نتیجه اثربخشی نرسیدند:

• فقدان هرگونه اطلاعات مالی از عرضه‌کنندگان بازی‌های خارجی قابل نصب در رایانه تلفن همراه و ... در بنیاد ملی بازی‌های رایانه‌ای،
• تغییر حامل‌های بازی از ابزارهای سخت به‌سمت پایگاه‌های اینترنتی عرضه بازی‌ها،
• تبادلات مالی متنوع (برخط و غیر آن) و وجود رمز‌ارزها به‌عنوان شکل جدید مبادلات،
• دشواری نظارت و کنترل بر بسیاری از بازی‌های رایانه‌ای که در بستر فضای مجازی ارائه می‌شود،
• مخفی نگه‌داشتن و استفاده از شرکت‌های میانجی توسط فروشندگان بازی‌های رایانه‌ای در سیستم‌های پرداخت برخط،
• محدودیت‌های موجود در برخی کشورها، بر مبنای قوانین حفاظت از حریم خصوصی برای فروشندگان و تأمین‌کنندگان خدمات اینترنتی در مورد افشای اطلاعات آنها (نظیر گردش مالی) .

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

بنابراین غلبه کردن بر این مسائل نیازمند حمایت و همکاری سایر متولیان حوزه‌های مرتبط با بازی‌های رایانه‌ای با وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است. از‌این‌رو، پیشنهاد می‌شود وزارت اقتصاد و امور دارایی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نیز در متن لایحه در کنار وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی برای کمک به شناسایی مراکز و پایگاه‌های عرضه و انتشار بازی‌ها و تقویت سازوکار اخذ مالیات قرار گیرند.

همچنین با توجه به اینکه مواد مربوط به بخش فرهنگ و هنر در این لایحه چندان مورد توجه قرار نگرفته، از فرصت فراهم آمده لایحه به‌منظور تنظیم‌گری مالی دولت بهره بیشتری برای این بخش به‌دست آید،

پیشنهادهای که برگرفته از قوانین بودجه چند سال اخیر است، ارائه می‌شود؛

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

¢ اخذ عوارض از واردات کالاها و محصولات فرهنگی و صنایع ‌دستی (با تکلیف دولت برای اخذ عوارض بیشتر از واردات کالاها و محصولات فرهنگی و صنایع‌دستی)؛

¢ هدایت بخشی از درآمدهای مالیاتی به‌سمت حمایت از زیرساخت‌های فرهنگی (گستراندن حوزه هزینه‌های قابل قبول مالیاتی در‌خصوص وجوه و هزینه‌هایی که توسط اشخاص حقیقی و حقوقی به‌منظور احداث، تکمیل، تجهیز مجتمع‌های فرهنگی و فرهنگ‌سراها پرداخت می‌شود)؛

¢ مسئولیت فرهنگی نهادها و دستگاه‌های غیرفرهنگی (با مجاز کردن شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی سودده وابسته به دولت برای اختصاص 1% از اعتبارات هزینه‌ای خود برای هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی)؛

 حمایت از فرهنگ ایثار، جهاد، مقاومت و شهادت (با اجازه دادن به کلیه دستگاه‌های اجرایی برای اختصاص حداقل یک درصد (1%) از اعتبارات هزینه‌ای خود برای ترویج و توسعه فرهنگ ایثار و جهاد، اردوهای زیارتی و راهیان‌نور و پیشرفت و گردهمایی‌ها و یادواره‌های شهدا). (19247)

1402/6/12

گزارش راهبردی در بررسی وضعیت

صنایع‌ دستی و آسیب‌شناسی آن

بیان/شرح مسئله

صنایع دستی یا هنرهای صناعی یک هنر-صنعت با دو جنبه‌ کاربردی و تزئینی است که با حفظ جمعیت در شهرها و روستاها قابلیت بهره‌برداری در جهت اقتصاد مقاومتی و امنیت ملی را داراست. بررسی‌ها نشان‌ می‌دهد با تمام ظرفیت‌های مفروض در کشور، مسائل و مشکلات مدیریتی، تغییرات ساختاری متعدد، بی‌توجهی سیاستگذاران، ضعف و کاستی‌های نظارتی و حمایتی بین‌بخشی، این هنر-صنعت در وضعیت مطلوب هم از جهت عرضه (تولید، تأمین مواد اولیه ارزان، حمایت از هنرمندان و صنعت‌گران و ...) و هم از جهت تقاضا (بازاریابی، فروش، صادرات و ...) قرار ندارد.

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

¢ نقش‌آفرینی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در حوزه‌های حمایتی زنجیره تأمین تا توزیع (مواد اولیه، فروش، بازاریابی و ...) نیازمند تقویت است و تاکنون دراین‌باره از ظرفیت‌های لازم استفاده نشده است.

¢ آمارهای دقیق و مبنا‌محوری در حوزه‌ صنایع دستی وجود ندارد و گزارش‌های متعارض و متناقض موجود، ترسیم مسیر و ارزیابی عملکرد از دستگاه‌های اجرایی را غیرممکن نموده است.

¢ برنامه مشخصی برای استفاده از ظرفیت‌های مجامع بین‌المللی شورای جهانی صنایع دستی در مورد ثبت شهرها و روستاهای صنایع دستی وجود ندارد و این اقدام صرفاً به‌عنوان مقوله‌ای نمادین و نمایشی جریان دارد.

¢ آموزش‌های دانشگاهی موجب انتقال کامل دانش ضمنی صنایع دستی به هنرجویان نیست و در مورد انتقال استاد-شاگردی از اساتید برجسته این حوزه اقدام مؤثری صورت نمی‌گیرد.

¢ بخش مهمی از اساتید برجسته و قدیمی صنایع دستی در حال از دست رفتن‌ هستند و اقدام مؤثری در راستای مستندسازی، به‌کارگیری و انتقال تجربیات آنها صورت نمی‌گیرد.

پیشنهادهای راهکارهای تقنینی یا سیاستی

¢ نظارت مجلس شورای اسلامی بر اجرای قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396 و اجرای قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب 1389.

¢ تصویب و تدقیق بند «4» ماده (4) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در حوزه آمارهای تخصصی صنایع دستی.

¢ اصلاح بند «ب» ماده (4) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی-مصوب 1396 در راستای حمایت از برگزاری آموزش‌های صنایع دستی با پیروی از روش استاد-شاگردی و زنده نگه‌داشتن روند انتقال دانش ضمنی از استادکاران با‌تجربه به علاقه‌مندان.

¢ بازنگری در بند «20» ماده (3) و الحاق یک ‌بند به ماده (4) دستورالعمل نحوه صدور پروانه فعالیت فروشگاه‌های صنایع دستی شماره 14003301/47991 مورخ 1400/9/22 به‌جهت الزام دارندگان پروانه‌های فعالیت به فروش صنایع دستی داخلی و منوط شدن تمدید مجوز آنها به صحت‌سنجی و بازرسی این الزام توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی.

¢ الحاق یک‌ بند به ماده (83) لایحه برنامه هفتم توسعه با هدف الزام وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به تدوین سند ملی مدیریت زیست‌بوم صنایع دستی.

¢ پیشنهاد می‌شود اصلاح بند «53» ماده (4) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در جهت بهره‌برداری از ثبت ملی و جهانی روستاها و شهرهای صنایع دستی و هنرهای سنتی.

¢ اصلاح بند «ش» ماده (29) لایحه برنامه هفتم توسعه در جهت حمایت از هنرمندان و صنعت‌گران صنایع دستی جهت نظارت دستگاه‌های تخصصی حوزه به آزمون وسع. (19248)

1402/6/18

بررسی ابعاد مسئله تنظیم‌گری خدمات رسانه‌ای صوت و تصویر فراگیر

در فضای مجازی و ارائه پیش‌نویس قانونی

بیان/شرح مسئله

روند توسعه فناوری‌های ارتباطاتی و اطلاعاتی و ظهور خدمات رسانه‌ای مبتنی‌بر فضای مجازی و متعاقب آن افزایش پیچیدگی و چندوجهی شدن این خدمات، تسریع در واگذاری امور تصدی‌گرایانه و پرداختن به امور حاکمیتی و به‌صورت خاص شکل‌گیری نهاد‌های تخصصی تنظیم‌گری به‌عنوان یکی از عناصر مقوم توسعه حکمرانی ملی را در عرصه رسانه، ضروری ساخته ‌است، از این منظر لازمه حکمرانی مناسب در عرصه رسانه‌های جدید، اعمال سیاست تنظیم‌گری از طریق سازوکار نهادی مناسب برای تحقق منافع عمومی می‌باشد؛ این مهم در کشور بعد از مرقومه مقام معظم رهبری درخصوص مسئولیت انحصاری سازمان صدا و سیما در تنظیم مقررات، صدور مجوز و نظارت در عرصه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و شکل‌گیری سازمانی ذیل سازمان صدا و سیما محقق شد؛ بااین‌وجود به‌دلیل برخی از مشکلات ازجمله تداخل در وظایف دستگاه‌ها و نهادهای اجرایی، ضرورت ورود مجلس از باب تقنین و ضابطه‌مند نمودن اقدامات تنظیم‌گرانه توسط نهاد تنظیم‌گر رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی را پراهمیت می‌نماید

 نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

 به‌منظور طی سازوکار تقنینی مسئله و تبدیل آن به قانون و با توجه به زیست‌بوم رسانه‌ای کشور و چالش‌های آن، نیازمند طی کردن هفت گام برای تدوین راهنمای عملی تنظیم‌گری و انطباق آن با چارچوب‌های قانونی کشور بود؛ عناصری را که تشکیل‌دهنده نظام تنظیم‌گری هستند به‌صورت کلی می‌توان به مؤلفه‌های زیر تقسیم‌بندی نمود که عبارتند از:

۱.  اصول تنظیم‌گری،

۲. منفعت عمومی و اهداف کلان تنظیم‌گری،

۳. محدوده و قلمرو تنظیم‌گری،

۴. رویکردهای تنظیم‌گری،

۵. پیاده‌سازی و اجرای تنظیم‌گری،

۶. حوزه‌ها تنظیم‌گری،

۷. ارزیابی و نظارت بر تنظیم‌گری.

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

 گام‌های فوق در قالب 7 فصل و 30 ماده به‌عنوان پیش‌نویس قانون تنظیم‌گری صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی در ا ین گزارش تهیه شده است.فصل اول این پیش‌نویس در پی تعیین نسبت نهاد تنظیم‌گر صوت و تصویر فراگیر با اصولی است که به‌طورکلی به‌عنوان اصول عمومی تنظیم‌گری مطرح می‌شود؛ درواقع اصول تنظیم‌گری اصولی هستند که باید هنگام تدوین سیاست‌های نظارتی و الزامات آن اعمال شوند. برخی از این اصول عبارتند از شفافیت در کلیه فرایندها، رویه‌ها و تصمیمات، پاسخ‌گویی به عموم ذی‌نفعان، استقلال، بی‌طرفی و عدم جانب‌داری، بهره‌گیری از رویکردهای تخصص گرایانه، تسهیل-گرایانه، انگیزشی و نوآورانه.

فصل دوم به‌دنبال تعیین منافع عمومی و اهداف کلان تنظیم‌گری به‌عنوان مأموریت اصلی نهاد تنظیم‌گر رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی می‌باشد؛ ازآنجاکه ورود تنظیم‌گر برای حل مسائل بر مبنای تحقق منافع عمومی توجیه‌پذیر است؛ نیازمند دربرگیری جامع منافع ذی‌نفعان مختلف اعم از منافع حاکمیت، صنعت و جامعه (کاربران) در عرصه‌های مختلف می‌باشد؛ در این پیش‌نویس اهداف فوق به‌عنوان مأموریت اصلی نهاد تنظیم‌گر لحاظ شده ‌است.

فصل سوم این پیش‌نویس به‌دنبال تعیین محدوده و قلمرو تنظیم‌گری خدمات رسانه‌ای صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی می‌باشد؛ بر این اساس، هر فعالیتی که منجر به انتشار «صوت و تصویر فراگیر» شود و در محدوده صلاحیت قضایی جمهوری اسلامی ایران باشد؛ و مسئولیت ویرایشی داشته ‌باشد؛ و هدف اصلی آن انتشار صوت و تصویر باشد؛ و حرفه‌ای باشد (متضمن منفعت و سود و انتشار مستمر داشته ‌باشد) در محدوده تنظیم‌گری نهاد تنظیم‌گر قرار دارد. انواع خدمات صوتی درخواستی (AOD)؛ انواع خدمات تصویری درخواستی (VOD)؛ خدمات پخش زنده اینترنتی (Live Streaming) و سکوهای اشتراک ویدئو (VSP) که عمدتاً به‌عنوان رسانه‌های کاربر‌محور معرفی می‌شوند به‌عنوان مصادیق رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی تعیین می‌شود.

فصل چهارم این پیش‌نویس رویکردهای حاکم بر تنظیم‌گری خدمات رسانه‌ای صوت و تصویر فراگیر را از دو منظر رویکردهای اقتصادی و رویکردهای فرهنگی و اجتماعی به تنظیم‌گری مورد توجه قرار می‌دهد؛ در رویکرد اقتصادی بر مداخله تنظیم‌گر به‌منظور تصحیح شکست بازار و نتایج مربوط به آن تأکید می‌کند؛ و در رویکرد اجتماعی مداخله تنظیم‌گر را از منظر دستیابی به اهداف اجتماعی و فرهنگی باارزش از طریق تکنیک‌های نظارتی توجیه می‌نماید.

فصل پنجم این سند در پی اجرا و پیاده‌سازی نظام تنظیم‌گری خدمات رسانه‌ای صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی بر مبنای چارچوب‌های قانونی در کشور بود؛ ازآنجاکه اصولاً پیاده‌سازی و اجرای سه کار ویژه مقررات‌گذاری، اجرا و نظارت حقوقی نیازمند ساختار منسجم وکارا می‌باشد؛ از این منظر این فصل از دو برش ساختاری و کارکردی و بر‌اساس چارچوب‌های قانونی کشور نهاد تنظیم‌گر را مورد بررسی قرار می‌دهد.

شخصیت حقوقی نهاد تنظیم‌گر صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی به ماده (2) اساسنامه صدا و سیما و تبصره «15» این ماده، واحد تابعه این سازمان می‌باشد که ایجاد این نهاد، الزامات و اختصاصات ساختاری، اداری، مالی و نیروی انسانی به پیشنهاد رئیس نهاد و تصویب رئیس سازمان در قوانین و مقررات سازمان افزوده می‌گردد؛ بر مبنای مطالعات تطبیقی و با توجه به اصل تناسب ساختاری و کارکردی در طراحی نظام‌های تنظیم‌گر و همچنین کار ویژه تنظیم‌گری در هم‌راستا‌سازی منافع ذی‌نفعان، ساختار تصمیم‌گیری نهادهای تنظیم مبتنی‌بر رویکرد کمیسیون‌محور می‌باشد؛ از این منظر با توجه به‌حق رویه یکسان و ترکیب ناهمسو و غیر‌همگون در تصمیم‌سازی، عملاً امکان تسخیر توسط یک یا چند بازیگر کم‌رنگ می‌شود.

درخصوص برش کارکردی نهاد تنظیم‌گر صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی سه کارکرد اصلی از طریق سازوکارهای مقررات‌گذاری (رویه‌های مقررات‌گذاری)، سازوکارهای اجرایی به‌واسطه بهره‌گیری از سبد متنوعی از ابزارهای تنظیمی نظیر ابزارهای مجوز‌دهی (صدور مجوز فعالیت رسانه، صدور مجوز تولید محتوای حرفه‌ای، صدور مجوز انتشار محتوای حرفه‌ای)؛ ابزار تسهیل‌گرانه (تسهیلات، توانمندسازها و مشوق‌ها)؛ ابزارهای نظارتی (نظارت‌های پیشینی، پسینی، نظارت انسانی و فناوری‌محور)؛ ابزارهای مکمل (افزایش خودتنظیم‌گری و تنظیم‌گری مشارکتی)؛ ابزارهای فناورانه (فناوری نظارتی، هات‌لاین‌ها، نمادهای اعتماد محتوا، سیستم‌های فیلترینگ) و ابزارهای نرم و انگیزشی و همچنین سازوکارهای نظارت حقوقی (رویه‌های شبه‌قضایی) از طریق ایجاد یک ‌نهاد شبه‌قضایی به‌منظور بررسی تخلفات و حل اختلافات صورت می‌پذیرد.

فصل ششم این سند در پی تعیین حوزه‌های تنظیم‌گری خدمات رسانه‌ای صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی می‌باشد؛ به‌طور‌کلی حوزه‌های اصلی تنظیم‌گری خدمات صوت و تصویر عبارتند از محتوای رسانه‌ای و آنچه امکان فعالیت برای تولید، توزیع و انتشار محتوای رسانه‌ای را فراهم می‌کند؛ بااین‌وجود تحولات ناشی از شکل‌گیری زنجیره ارزش رسانه‌ای سبب شده تا علاوه‌بر حوزه تولید، تأمین و انتشار محتوا، کیفیت و نحوه ارائه خدمات، دستگاه‌ها و فناوری‌های اختصاصی و تبلیغات بازرگانی در قلمرو صلاحیت تنظیم‌گری این نهاد قرار می‌گیرند.

فصل هفتم این سند پیش‌نویس مسئله نظارت برنهاد تنظیم‌گر صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی را مورد مداقه قرار می‌دهد؛ از این منظر و با توجه به تعریف این نهاد ذیل سازمان صدا و سیما و بر مبنای قانون اساسی (نحوه اجرای اصل (175) قانون اساسی در بخش نظارت)، سازوکار نظارتی غیرمتمرکز و بیرونی با محوریت شورای نظارت بر سازمان صدا و سیما قرار داده‌ شده ‌است.

در‌نهایت متن پیش‌نویس قانون تنظیم‌گری صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی به‌منظور بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می‌شود. (19254)

1402/6/22

بررسی شاخص‌های ارزیابی نظام آموزش‌وپرورش

و چالش‌های محاسباتی آنان

 براساس سالنامه‌های آماری وزارت آموزش‌وپرورش

بیان و شرح مسئله

رصد و ارزیابی مستمر هر نظام و سیستمی از ضروریات پیشرفت و توسعه آن است و نظام آموزش‌وپرورش نیز از این امر مستثنا نیست. در نظام آموزش‌وپرورش به‌رغم تأکیدات تمامی سیاست‌ها و اسناد بالادستی بر مسئله ارزیابی و سنجش عملکرد از موارد مهمی غفلت شده‌ است:

¢ طراحی شاخص‌های ارزیابی میزان تحقق سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش.

¢ ارزشیابی بیرونی عملکرد نظام تربیت رسمی عمومی در حوزه ساحت‌های شش‌گانه تربیت و زیرنظام‌های آن، زیر نظر شورای‌عالی آموزش‌وپرورش در دوره‌های زمانی سه تا پنج‌ساله.

¢ ارزیابی و نظارت راهبردی‌ فرایند تحول بنیادین نظام تعلیم‌وتربیت رسمی عمومی ازسوی شورای‌عالی انقلاب فرهنگی.

¢ طراحی الگوی ارزیابی فعالیت‌های فرهنگی، پرورشی و تربیتی مدارس و تدوین عوامل، ملاک‌ها، شاخص‌ها و معیارهای معتبر و استاندارد مبتنی‌بر فلسفه تعلیم‌وتربیت اسلامی.

¢ طراحی سازوکارهای مناسب برای رصد دو سالانه تحولات نظام آموزش‌وپرورش و تربیت‌معلم در سطح ملی، منطقه‌ای، جهان اسلام و بین‌المللی تا پایان سال اول برنامه ششم توسعه

¢ طراحی نظام و تدوین ملاک‌ها، شاخص‌ها و معیارهای ارزشیابی نظام تعلیم‌وتربیت رسمی عمومی

آن‌طور که در تمامی موارد فوق نیز مشهود است، لازمه امر مهم ارزیابی مستمر نظام آموزش‌وپرورش وجود شاخص‌ها و نشانگرهایی است که هم ازسویی نظام عملکرد را می‌سنجند و هم ازسوی دیگر به‌مثابه هدف، برنامه‌ریزی‌ها را جهت‌دهی می‌کنند. تنها دو سند برای تعیین این شاخص‌ها ازسوی شورای‌عالی آموزش‌وپرورش به تصویب رسیده است؛ مصوبه 760 مورخ 1386 که در آن تنها برخی از شاخص‌ها نام‌برده شده است و مصوبه 886 مورخ 1392 که براساس شاخص‌های مذکور در مصوبه 760 تقریر شده و دارای نشانگرهای عملیاتی برای سنجش عملکرد وزارت آموزش‌وپرورش به‌همراه شرح هر شاخص و استانداردهای آن است. با وجود این عملکرد نظام سنجش و پایش نظام آموزش‌وپرورش در سال‌های اخیر نشان داد که مصوبه 886 نیز در عمل نتوانسته با دقت و جامعیت این نظام ارزیابی را پوشش دهد. این ناکارآمدی بخشی به ساختار نظام سنجش و پایش بازمی‌گردد، اما بخشی دیگر ریشه در ایرادهای مصوبه مذکور دارد که توجه به آنها در بازنگری مصوبه ضروری است. این بازنگری باید مطابق مقدمه مصوبه، پنج سال پس از تصویب یعنی در سال 1397 انجام پذیرد، اما تاکنون صورت نگرفته ‌است. ازاین‌رو در گزارش پیش‌رو به بررسی ایرادهای وارد به این مصوبه پرداخته شده تا بستری برای بازنگری در آن فراهم آید.

ازسوی دیگر با توجه به اهمیت سالنامه‌های آماری به‌عنوان تنها مرجع رسمی ارائه داده‌های خام برای سنجش شاخص‌های تعیین‌شده، ضروری می‌رسد که این سالنامه‌ها نیز مورد بررسی قرار گیرد تا بتوان با رفع نواقص، عملکرد سنجه‌ها و ارزیابی متقن آنها ازسوی پژوهشگران و سیاستگذاران را تضمین کند.

یافته‌های کلیدی:

بررسی‌های انجام شده نشان داد که ایرادهای کلی وارد به مصوبه 886 شورای عالی آموزش و پرورش به شرح ذیل است:

۱. فقدان جامع‌نگری در شاخص‌های سنجش عملکرد نظام تعلیم و تربیت (همچون شاخص‌هایی برای سنجش میزان یادگیری با کیفیت دانش‌آموزان، عدالت آموزشی، وضعیت بهداشت و سلامت دانش‌آموزان و سنجش نسبت معلم به دانش‌آموز).

۲. ابهام در نسبت شاخص‌های‌  تعیین ‌شده با اسناد بالادستی (همچون اهداف در نظر گرفته شده در سند تحول بنیادین و برنامه‌های پنجساله توسعه).

۳. عدم تعیین تکلیف شاخص‌های کیفی.

۴. تعیین مبهم استانداردها (همچون استاندارد درصد پذیرش دوره پیش‌دبستانی به میزان 68 درصد).

۵. وجود اشتباهات علمی یا فنی در تعیین استانداردها (همچون استاندارد ضریب اشتغال واقعی کارکنان و سهم هزینه‌های آموزش‌وپرورش از کل تولید ناخالص داخلی (GDP)).

۶. عدم تفکیک منطقه‌ای (کشوری / شهری / روستایی / منطقه آموزشی) شاخص‌ها.

۷. عدم تفکیک استانداردهای دوره متوسطه دوم.

۸. شاخص‌های غیرهمسو با مسیر کارآمدی نظام آموزشی (همچون زمینه‌سازی برای افزایش مدارس غیردولتی، رواج مقاله‌نویسی و اولویت دادن به کمیت به‌جای کیفیت در آموزش‌های ضمن خدمت).

۹. عدم تعریف سازوکارهای سنجش برخی شاخص‌ها (همچون شاخص میزان رضایت شغلی کارکنان).

۱۰.  هم‌پوشانی برخی از شاخص‌ها در یک مسئله (همچون شاخص‌های نرخ ارتقا، نرخ ماندگاری، نرخ تکرار پایه و نرخ گذر دانش‌آموزان).

۱۱. عدم توجه به شاخص‌هایی به‌جهت سنجش کارکردهای تربیتی و پرورشی.

۱۲. عدم توجه به شاخص‌هایی برای سنجش آموزش‌های مجازی و بهره‌مندی از تکنولوژی‌های نوظهور.

بررسی سالنامه‌های آماری وزارت‌خانه آموزش و پرورش نیز مورد بررسی انتقادی قرار گرفت که ایرادات مشهود در آن به شرح ذیل است:

۱. تأخیر در چاپ و انتشار.

۲. فقدان آمار بخش‌هایی از وزارتخانه آموزش‌وپرورش (مانند سازمان‌های تابعه آموزش‌وپرورش از قبیل سازمان نهضت سوادآموزی، سازمان مدارس غیردولتی، مرکز امور بین‌الملل و مدارس خارج از کشور).

۳. خطاهای محاسباتی.

۴. حذف آمارهای مرتبط با حوزه‌های ستادی.

۵. فقدان شاخص‌هایی برای سنجش حوزه‌های مهم همچون عدالت آموزشی و کیفیت آموزشی.

۶. حذف برخی از شاخص‌ها در برخی از سال‌های تحصیلی (مانند تعداد معلمان مأمور به مدارس غیردولتی یا آمار تفکیکی هنرآموزان فنی‌وحرفه‌ای و کاردانش).

۷. فقدان آمارهای مربوط به آموزش‌های مجازی و بهره‌مندی از تکنولوژی‌های نوظهور.

۸. نقص داده‌های مرتبط با برخی شاخص‌ها (مانند گزارش آمار نیروی انسانی بدون در نظر گرفتن آمار سازمان آموزش‌وپرورش استثنائی یا آمار کارکنان من‌های آمار نیروهای ستادی و مراکز تربیت‌ معلم).

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس بررسی‌های فوق، پیشنهادهای ذیل ارائه شده است:

۱. ارتقای «مرکز سنجش و پایش کیفیت تحصیلی» به سازمانی مستقل ذیل شورای‌عالی آموزش‌وپرورش با ساختار هیئت امنایی.

۲. بازنگری در مصوبه 886 شورای‌عالی آموزش‌وپرورش با هدف شاخص‌گذاری برمبنای سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش و زیرنظام‌های آن.

۳. طراحی سازوکارهای مناسب برای رصد دو ساله تحولات نظام آموزش‌وپرورش و تربیت‌معلم در سطح ملی، منطقه‌ای، جهان اسلام و بین‌المللی.

۴. تعیین شاخص‌هایی به تفکیک حوزه‌های مهمی همچون کیفیت آموزشی، آموزش‌های مجازی، عدالت آموزشی و آموزش ساحت‌های شش‌گانه.

۵. تعیین شاخص‌هایی برای سنجش عملکرد نظام یاددهی - یادگیری.

۶. تدوین شاخص‌هایی برای سنجش کیفیت و کمیت عملکرد آموزش‌وپرورش در حوزه فرهنگی - تربیتی (پرورشی).

۷. تجمیع سامانه‌های آماری وزارتخانه آموزش‌وپرورش و ارائه وضعیت برخط، دقیق و به‌روز شاخص‌ها. (19260)

1402/6/29

بازطراحی ساختار مطلوب نهاد تنظیم‌گر مشاوره ازدواج و خانواده در ایران

(براساس رتبه‌بندی ایده‌های پیشنهادی)

بیان مسئله

نظام حکمرانی در حوزه ارائه خدمات مشاوره ازدواج و خانواده مشتمل بر دستگاه‌هایی است که به‌ دلیل وظایف تعریف شده در قوانین، نظام تصدی‌گری را برعهده دارند و برون‌داده‌ایی همچون سیاستگذاری، اجرا، نظارت و ارزیابی در چارچوب دستگاه مرتبط را در طول سال‌ها به انجام رسانده‌اند اما یکی از مباحثی که به‌خصوص در سال‌های اخیر (در سیاست‌های کلی خانواده و سند مهندسی فرهنگی در کنار اعتباربخشی) مطرح شده سامان‌دهی خدمات مشاوره ازدواج و خانواده است. از‌این‌رو در ابتدای گزارش مبتنی‌بر تقسیم کارکردی و با استفاده از مدل سیستم مانا نظام حکمرانی مشاوره ازدواج و خانواده مورد آسیب‌شناسی و عارضه‌یابی قرار گرفت.

یافته‌های کلیدی

نتایج آسیب‌شناسی نظام حکمرانی مشاوره ازدواج و خانواده نشان‌ می‌دهد:

¢ در اجرا تعدد نهادهایی (قوه قضائیه، وزارت ورزش و جوانان، سازمان بهزیستی و سازمان نظام روان‌شناسی و مشاوره) وجود دارد که بر‌اساس قوانین مصوب به‌صورت جداگانه و مستقل از یکدیگر موظف به تأیید صلاحیت و صدور مجوز برای ارائه خدمات مشاوره‌ای در حوزه ازدواج و خانواده هستند،

¢ بررسی هماهنگی میان دستگاه‌های صلاحیت‌بخش و مجوزدهنده یاد‌شده نشان‌ می‌دهد هم‌سویی در میان دستگاه‌های مجوزدهنده در ارائه مجوز مشاوره ازدواج و خانواده وجود ندارد در‌نتیجه نبود وفاق میان آنها سبب خلق مشکلاتی در میدان اجرا نیز شده‌ است،

¢ تعدد مراجع تصمیم‌گیر (مجلس شورای اسلامی، شورای‌ عالی انقلاب فرهنگی، مجمع تشخیص مصلحت‌ نظام و ...) در کنار فراوانی مراکز و دفاتر مشاوره ذیل دستگاه‌های متعدد مبین نبود ساختاری با کارکرد نظارت / بازرسی است،

¢ جایگاه نهادی که دربردارنده ارزیابی جریانات محیطی و پایش روندهاست در نظام حکمرانی مبتنی‌بر ارائه خدمات مشاوره ازدواج و خانواده نامعلوم است،

¢ نبود مرز مشخص در تعیین حدود صلاحیت دستگاه‌ها ذیل کارکرد خط‌مشی‌گذاری نشان از در‌هم‌ریختگی و تداخل وظایف دستگاه‌های مجوزدهنده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

فعالیت‌ها و خدمات حوزه مشاوره خانواده برای آنکه پاسخگوی نیاز جامعه باشد و موجبات رشد افراد و خانواده‌ها را فراهم سازد، به سامان‌دهی و مدیریت نیاز دارد و بر‌اساس تحلیل محتوای مصاحبه‌های انجام شده با خبرگان در حوزه مشاوره و روان‌شناسی کارکردهایی همچون؛ طراحی و بازنگری الگوی اعتباربخشی، طرح‌ریزی و بازبینی صلاحیت‌سنجی، سامان‌دهی نظام مجوزدهی، ایجاد هماهنگی بین‌سازمانی، ارزیابی و نظارت بر فرایند مورد انتظار از نهاد تنظیم‌گر در نظام حکمرانی مشاوره ازدواج و خانواده احصا شد.

در ادامه به‌منظور ایجاد مرکزیتی برای تنظیم‌گری و سامان‌دهی امور مشاوره ازدواج و خانواده 6 ساختار ازسوی خبرگان حوزه مشاوره و روان‌شناسی پیشنهاد شد: پیشنهاد اول: بازسازی موقعیت موجود با مرکزیت ستاد ملی زن و خانواده، پیشنهاد دوم: تشکیل وزارت خانواده، پیشنهاد سوم: وزارت بهداشت متولی سلامت روان در کشور، پیشنهاد چهارم: سازمان بهزیستی متولی مباحث روانشناختی در کشور، پیشنهاد پنجم: استفاده از ظرفیت شورای عالی سلامت و امنیت غذایی، پیشنهاد ششم: تشکیل سازمان ملی سلامت روان. در انتها بر‌اساس رتبه‌بندی که از‌سوی خبرگان مبتنی‌بر ساختارهای پیشنهادی یاد‌شده به‌دست آمد، تشکیل وزارت خانواده ساختار ترجیح داده شده‌ای بود که در رتبه نخست برای نهاد تنظیم‌گر قرار گرفت و در اولویت دوم بازسازی موقعیت موجود با مرکزیت ستاد ملی زن و خانواده و سپس تشکیل سازمان ملی سلامت روان قرار داشت. اما مشخص نمودن تنها نهاد تنظیم‌گر نمی‌تواند کمک‌کننده به حل مشکلات مشاوره ازدواج و خانواده در کشور باشد. لذا پیشنهاد می‌شود فرایند مجوزدهی، ارزیابی و نظارت بر عملکرد مشاوران ازدواج و خانواده به یک متولی واحد و بالاترین دستگاه اجرایی حوزه زنان و خانواده سپرده شود. (19265)

1402/6/1

دفتر مطالعات سیاسی

و روابط آن با جمهوری اسلامی ایران

فرصت‌ها و چالش‌ها

بیان مسئله:

¢ «گروه بریکس» یکی از مهم‌ترین نمودهای نقش‌آفرینی قدرت‌های نوظهور در نظام بین‌الملل است. بریکس در‌واقع محصول تلاش جمعی «قدرت‌های نوظهور» برای تأثیرگذاری در اقتصاد سیاسی بین‌الملل است.

¢ «قدرت رابطه‌ای» کشورهای عضو بریکس بیش‌از «قدرت ساختاری» آنهاست. از‌این‌رو هرچه تعدد اعضای این گروه در قالب «بریکس +» افزایش پیدا کند؛ قابلیت‌های «گروه بریکس» به‌سمت توانایی‌های ساختاری بیشتر سوق خواهد یافت.

¢ بر این اساس «گروه بریکس» را می‌توان به‌عنوان یک چتر مشترک اقتصادی در سطح فرامنطقه‌ای با انگیزه‌های عمدتاً تجاری- فنی که در پی افزایش «قدرت ساختاری» در عرصه اقتصاد سیاسی بین‌الملل است تعریف کرد.

¢ سیزده کشور از‌جمله جمهوری اسلامی ایران، عربستان و ترکیه به‌طور رسمی درخواست خود را جهت پیوستن به «گروه بریکس» تحویل داده‌اند. 6 کشور دیگر نیز به‌طور غیر‌رسمی متقاضی پیوستن به گروه بریکس شده‌اند.

¢ نقش برخی از کشورهای عضو بریکس از‌جمله چین در جهت‌دهی به رویکرد این گروه بسیار حائز اهمیت است. در سال 2017 ایده جدیدی با عنوان «بریکس پلاس» توسط پکن مطرح شد.

¢ گروه بریکس هنوز معیارهای مورد نظر را برای پذیرش اعضای جدید اعلام نکرده‌ است. در این راستا قرار شده ‌است که معیارهای مورد نظر در نشست سران بریکس در مرداد‌ماه 1402 در آفریقای جنوبی مشخص شود.

یافته‌های کلیدی:

¢ عضویت جمهوری اسلامی ایران در «گروه بریکس» مجموعه‌ای از فرصت‌های بالقوه به‌شرح زیر را برای تهران ایجاد خواهد کرد:

۱. ساده‌سازی روش‌های پرداخت و کاهش وابستگی کشورهای بریکس به مؤسسات مالی جهانی وابسته به غرب از طریق ایجاد سامانه نوین پرداخت با عنوان «بریکس پی».

۲. تأسیس شبکه سوئیفت بین کشورهای عضو بریکس یک فرصت قابل‌توجه برای اعضای جدید محسوب ‌می‌شود.

۳. هرچند «گروه بریکس» فاقد ساختار سازمانی تعریف ‌شده، دبیرخانه و مقر مشخص است؛ اما تلاش‌هایی برای ایجاد ساختارهای وابسته به بریکس انجام شده که جایگاه آن را در سطح بین‌المللی تقویت می‌کند.

۴. پیوستن اعضای جدید به بریکس با محوریت یکی از اعضای کنونی باعث تعمیق «همکاری‌های میان شبکه‌ای» در نواحی مختلف خواهد شد.

۵. قدرت اقتصادی بریکس مهم‌ترین فرصتی است که کشورهای در حال توسعه را به مشارکت با این گروه بین‌المللی ترغیب کرده است.

۶. «گروه بریکس» بر خلاف سایر نهادهای وابسته به کشورهای غربی ساختار بسته‌ای ندارد. بنابراین رشد تولید ناخالص داخلی گروه بریکس باعث جذابیت آن برای کشورهای درحال توسعه شده ‌است.

¢ در‌عین‌حال نباید از چالش‌های پیش‌روی «گروه بریکس» غافل ماند. فرصت‌ها و چالش‌های مذکور به‌شرح زیر است:

۱. الگوی تعامل و تقابل اعضای بریکس با مجموعه‌ای از کشورها ممکن است که باعث شکل‌گیری نوعی رقابت مخرب برای جذب اعضای همسو / ناهمسو شود که این امر به‌نوبه خود باعث ایجاد شکاف در «بریکس پلاس» خواهد شد.

۲. سنجش نحوه رأی‌دهی اعضای بریکس در مجمع عمومی سازمان ملل و سایر کمیته‌های مرتبط با آن سطح هماهنگی میان اعضا را نشان می‌دهد. الگوی رأی‌دهی اعضای بریکس در مجمع‌ عمومی هماهنگ‌تر از الگوی رأی‌دهی آنان در شورای امنیت است.

۳. کشورهای عضو بریکس با موضع‌گیری‌های ناهماهنگ در موارد حساسی همچون بحران لیبی و سوریه نتوانسته‌اند در بحران‌های سیاسی- امنیتی مواضع مشترک از خود نشان دهند.

۴. شرایط موجود شکنندگی «گروه بریکس» در مقابله با تکانه‌های امنیتی و فشار خارجی را افزایش می‌دهد. اختلافات دامنه‌دار چین و هند بهترین ابزار نفوذ آمریکا برای مهار کارآمدی در گروه بریکس است.

¢ شواهد نشان ‌می‌دهد که عنصر اصلی در الگوی رفتار اقتصادی اعضای بریکس مبتنی‌بر ملاحظات سیاسی نیست؛ بلکه از فاکتورهای اقتصادی پیروی می‌کند.

 ¢ تغییر در نظام بین‌الملل برای «گروه بریکس» هم ضرورت دارد و هم اولویت، اما لزوماً فوریت ندارد.

 ¢  حرکت «آهسته اما پیوسته» یکی از اصول ثابت «اقتصادهای نوظهور» است. در‌عین‌حال راهبرد «گروه بریکس» هرگز ایستا و تسلیم‌پذیر نبوده و از نوعی مقاومت پویا و منطقی در برابر نظم ناعادلانه بین‌المللی پیروی می‌کند.

¢ در مورد عضویت اعضای جدید در گروه بریکس سناریوهای زیر قابل پیش‌بینی است:

۱. عدم پذیرش اعضای جدید: در این حالت کشورهای عضو بریکس به‌ویژه چین، هند و روسیه به‌علت رقابت‌های ژئواکونومیکی و ژئوپلیتیکی هیچ کشور جدیدی را به بریکس راه نخواهند داد.

۲. پذیرش توصیه‌ای: به این معنا که هر‌کدام از اعضای کنونی، کشورهایی را برای عضویت پیشنهاد دهند. در این سناریو کشورهایی برای الحاق به «گروه بریکس» موفق خواهند بود که کمترین اصطکاک و بیشترین همکاری را با اعضای اصلی دارند.

۳. پذیرش فرایندی: مسئله اصلی در این سناریو توافق اعضای اصلی بر سر تعریف شروط احتمالی خواهد بود. آنچه برای اعضای برجسته بریکس اهمیت دارد فقط مؤلفه‌های اقتصادی نیست.

۴. پذیرش تلفیقی: منظور از این سناریو، ایجاد یک ترکیب منطقی از رویکرد توصیه‌ای و فرایندی است. بر این اساس مجموعه‌ای از شروط توسط هرکدام از اعضا مطرح و در‌نهایت به اتفاق آرا بر سر آنها توافق خواهد شد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی:

¢ سناریوی چهارم تقریباً رضایت همه اعضای کنونی بریکس را تأمین خواهد کرد. بنابراین پذیرش تلفیقی اعضای جدید محتمل‌ترین گزینه در نشست سران بریکس است.

¢ با توجه به ماهیت گروه بریکس واگن انتظارات سیاسی تهران از قطار بریکس نباید آن‌چنان سنگین باشد که لوکوموتیو واقعیات اقتصادی توانایی کشیدن آن را نداشته‌ باشد.

¢ خواسته‌های عینی ایران برای مقابله با یک‌جانبه‌گرایی آمریکا به‌شکل اراده عملیاتی در بریکس قابل برداشت نیست. اما مفاهمه اولیه در این زمینه شکل گرفته، بهره‌برداری سیاسی از بریکس زمان‌بر است. بنابراین ضروری است که میان خواسته‌های جمهوری اسلامی ایران از بریکس با داشته‌های آن گروه تناسب واقعی ایجاد کرد.

¢ تهران نباید انتظار اتخاذ مواضع یکپارچه از بریکس داشته ‌باشد. هرچند این مسئله در نوع خود نقطه ضعف محسوب ‌می‌شود؛ اما در پرتو آن امکان بهره‌برداری از سه رویکرد «تقابل‌محور»، «تعامل‌محور» و «تعادل‌محور» در مواقع لزوم مهیا خواهد شد.

¢ اعضای گروه بریکس حاضر به پرداخت هزینه‌های اقتصادی به‌دلیل حمایت از انگیزه‌های سیاسی طرف‌های ثالث نیستند. بنابراین تهران باید با حفظ «ماهیت انقلابی سیاست خارجی» جایگاه خود را بر روی بُردار بریکس تعریف کند.

¢ تغییر در نظام بین‌الملل برای «گروه بریکس» هم ضرورت دارد و هم اولویت، اما لزوماً فوریت ندارد. به‌عبارت دیگر کسب دستاوردهای سیاسی- اقتصادی برای بریکس هرچند مهم است اما مقوله‌ای کوتاه‌مدت و زود‌بازده تلقی نمی‌شود.

¢ بهره‌برداری منطقی از «گروه بریکس» نیازمند ایجاد تناسب عقلانی میان دوگانه‌هایی همچون خواسته‌ها/ داشته‌ها، انگیزه‌ها/ توانایی‌ها، تعامل/ تقابل و فوریت/ ضرورت است.

¢ همکاری با اقتصادهای نوظهور یک انتخاب برای جمهوری اسلامی ایران نیست؛ بلکه یک ضرورت بلند‌مدت است که «گروه بریکس» یکی از مبادی ورودی آن است.

¢ هر تصمیمی در اجلاس سران بریکس گرفته شود جمهوری اسلامی ایران باید به گسترش تعاملات خود با قدرت‌های نوظهور شرقی (چین و هند) ادامه دهد.

¢ عضویت تهران و کشورهای همسایه در گروه بریکس «سیاست همسایگی» جمهوری اسلامی ایران در سطح دوجانبه و چندجانبه را تسریع و تسهیل خواهد کرد.

¢ همکاری جمهوری اسلامی ایران با گروه بریکس ترجمان «اقتصاد مقاومتی» در ابعاد بین‌المللی است.

¢ همکاری جمهوری اسلامی ایران با «گروه بریکس» نقش پیشران را در پیشبرد «دیپلماسی اقتصادی» جمهوری اسلامی ایران با قدرت‌های نوظهور ایفا می‌کند. (19227)

1402/6/1

بررسی تطبیقی ساختار و وظایف وزارت کشور(۱):

فرانسه

بیان  مسئله

وزارت کشور در جمهوری اسلامی ایران یکی از مهم‌ترین و پردغدغه‌ترین وزارتخانه‌هاست، اما قانون یا آیین‌نامه‌ای به تصریح ساختار و اختیارات آن نپرداخته است و جز اساسنامه هئیت دولت مبنی‌بر تعیین تشکیلات و وظایف وزارت داخله در تاریخ 28 فروردین‌ماه سال 1310 در دوره پهلوی اول و مصوبه یازدهمین دوره مجلس شورای ملی در تاریخ 16 آبان‌ماه سال 1316 متن حقوقی دیگری درباره آن وجود ندارد. اهمیت این وزارتخانه و خلأ قانونی موجود درباره آن موجب شد تا مجموعه پژوهش‌هایی درباره صلاحیت، ساختار و وظایف  وزارت کشور در دفتر مطالعات سیاسی آغاز شود که حول سه محور تعریف شده است: 1.مطالعه پیشینه تاریخی وزارت کشور در ایران 2. ارزیابی وضعیت موجود آن بر مبنای مصاحبه و گفتگو با کارشناسان واهالی فن (وزرای سابق، استانداران، فرمانداران، مدیران و کارشناسان وزارت کشور) و 3. مطالعه تطبیقی وزارت کشور در کشورهای مختلف. در نخستین مورد از کشورهای مورد بررسی، فرانسه¹ انتخاب شد که مطالعات تاریخی نشان می‌دهد  موسسان اولیه  این وزارتخانه در ایران از آن الگو گرفتند؛ الگویی که در نام‌دهی به این وزارتخانه به عنوان (وزارت داخله) نمایان است. 

یافته‌های پژوهش

۱. رئیس جمهور و نخست‌وزیر طبق قانون اساسی می‌توانند احکامی صادر کنند که در تعیین ساختار و اختیارات وزارت کشور حائز اهمیت است. این احکام به تعریف حدود صلاحیت‌های وزیر کشور و زیرمجموعه وزارت کشور فرانسه می‌پردازد و زمینه لازم برای بررسی و ارزیابی عملکرد وزارتخانه و وزیر را فراهم و از اعمال سلیقه در گسترش سازمان یا واگذاری مأموریت‌های جدید جلوگیری می‌کند. در این باره حکم دولتی ثبات قانون را ندارد، اما بررسی‌ها نشان داد احکام موجود درباره ساختار وزارت کشور از ثبات نسبی برخوردار است، چنانچه مثلاً از سال 2013 کلیت آن تغییری نکرده است.

۲. ساختار وزارتخانه متشکل از وزیر، معاون، دبیر دولت، مقام ارشد دفاعی (دبیرخانه کل زیرمجموعه مقام ارشد دفاعی است)، مدیریت کل ارگان‌های محلی، اداره کل پلیس ملی، اداره کل امنیت داخلی به‌عنوان سرویس فعال پلیس ملی، اداره کل ژاندارمری ملی، مدیریت کل اتباع خارجی در فرانسه،‌ مدیریت کل امنیت غیرنظامی و مدیریت بحران، نمایندگی ایمنی راه و ترافیک و اداره کل مناطق ماورای بحار است.

۳. تمرکززدایی یکی از جهت‌گیری‌های وزارت کشور در فرانسه است که اجرای آن را از طریق ساختارهای خود برعهده دارد. در ابتدا با توجه به سنت تاریخی موجود، آنچه برای دولت فرانسه اصل بود حضور دولتی مقتدر و صاحب نفوذ بود و محلی‌گرایی به سود دولت مرکزی شکل گرفت، اما از سال 1982 این روند معکوس شد و نقش نمایندگان دولت در قلمروهای محلی بیشتر نظارتی شد، ولی همچنان در شرایط بحرانی نمایندگان دولت در قلمروهای محلی (استانداران و فرمانداران) به‌عنوان نمایندگان دولت اختیار تام دارند.

۴. وزارت کشور در فرانسه مختصات امنیتی دارد. وجود نهادهای اطلاعاتی و امنیتی ذیل این وزارتخانه آن را به مهم‌ترین بازیگر عرصه امنیت این کشور بدل کرده است؛ اما همان‌قدر که این وزارتخانه در حوزه امنیت تأثیرگذار است در بقا و مراقبت از سنت و سیاست دمکراتیک نیز نقش دارد. دو روی سکه وزارت کشور فرانسه یعنی امنیتی بودن و دمکراتیک بودن، شاید ضرورتی است که سنت دولت قدرتمند و مقتدر فرانسه ایجاب می‌کند.

۵. روشن بودن ساختار داخلی وزارت کشور فرانسه و وظایف هر بخش آن طبق احکام موجود موجب می‌شود تا یک ساختار واقعی پیش‌روی مخاطب باشد، ساختاری که دسترسی به هر جزء آن با توجه به سایت اصلی وزارتخانه و لینک‌های مربوطه در دسترس عموم مردم است.

۶. صلاحیت و اختیارات وزارت کشور و وزیر مربوطه در فرانسه متناسب با یکدیگر است، به‌طوری که ابزارهای لازم برای اجرای وظایف در اختیار وزارتخانه است. در کل، این وزارتخانه نهادی بیشتر امنیتی است و کارکرد اجتماعی و فرهنگی آن در حاشیه قرار دارد.

جدول (1). ویژگی‌های ساختار و صلاحیت‌های وزارت کشور فرانسه

(19229)

1402/6/2

ابعاد جنگ ترکیبی لابی ایپک

علیه جمهوری اسلامی ایران

بیان مسئله

در ایالات متحده آمریکا، کانون‌های قدرت به دو بخش روبنا و لایه‌های پنهان سیاست خارجی تقسیم می‌شوند. وزارت امور خارجه و کنگره در زمره لایه‌های روبنا و آشکار قدرت هستند درحالی که بخش زیادی از شالوده دیپلماسی رسمی و عمومی آمریکا در لایه‌های زیرین و پنهان قدرت ازجمله اتاق‌های فکر و لابی‌های صهیونیستی طراحی می‌شوند. ایپک، از‌ مهم‌ترین لابی‌های تأثیرگذار بر سیاست خارجی کنگره آمریکا در قبال جمهوری اسلامی ایران است و بخش زیادی از جنگ ترکیبی حزب لیکود از دریچه لابی‌گری ایپک با قانونگذاران شاخص کنگره پی‌ریزی می‌شود. به این دلیل واکاوی ابعاد جنگ هیبریدی لابی مذکور، نه‌تنها افق دیپلماسی پارلمانی آمریکا در قبال جمهوری اسلامی ایران را ترسیم می‌کند، بلکه به ارزیابی دقیق‌تر مواضع رژیم جعلی صهیونیستی در غرب آسیا کمک می‌کند.

 نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

- بیشترین لابی‌گری ایپک با قانونگذاران شاخص همچون رؤسای مجالس نمایندگان و سنا، رهبران حزب اکثریت و اقلیت، رؤسای کمیته‌ها و قانونگذاران ایالت کالیفرنیا که در آن تراکم اتباع ایرانی زیاد است یا قانونگذاران ایالت نیویورک که مقر سازمان ملل است صورت‌ می‌گیرد.

- رویکرد جنگ ترکیبی لابی ایپک در قالب راهبرد فشار پلکانی اجرا می‌شود، بدین مفهوم که با برجسته‌سازی «مطالعات ادعایی تسلیحاتی شدن» یا «ابعاد نظامی فعالیت‌های هسته‌ای»، خواستار تحریم سایر صنایع راهبردی جمهوری اسلامی ایران است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

- تدوین طرح جامع دیپلماسی عمومی با تمرکز بر اعتبارزدایی از لابی‌های تروریسم پرور رژیم صهیونیستی توسط وزارت امور خارجه و با همکاری صداوسیما، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان فرهنگ و  ارتباطات  اسلامی،  وزارت اطلاعات  و سازمان اطلاعات سپاه پاسداران انقلاب اسلامی.

- جهاد تبیین درخصوص ماهیت و اهداف لابی ایپک و روشنگری پیرامون ارتباط آن با جنایات حزب لیکود توسط صداوسیما با همکاری وزارت امور خارجه، وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی.

- ریل‌گذاری دیپلماسی سازمانی منسجم در افق قانون برنامه هفتم توسعه با رویکرد اعتبارزدایی از اقدامات لابی‌های صهیونیستی و جریان‌های ضدانقلاب در سازمان‌ها و مجامع بین‌المللی.

- خنثی‌سازی ابعاد، اهداف و روش‌های جاسوسی و فعالیت‌های بی‌ثبات‌کننده لابی‌های صهیونیستی و جریان‌های ضدانقلاب در فضای مجازی.

- جرم‌‌انگاری همکاری با لابی‌های تروریسم‌پرور صهیونیستی و جریان‌های ضدانقلاب با همکاری معاونت‌های حقوقی قوه‌قضائیه، ریاست‌جمهوری، وزارت امور خارجه، وزارت اطلاعات و سازمان اطلاعات سپاه پاسداران انقلاب اسلامی. (19230)

1402/6/2 

اظهارنظر کارشناسی درباره:

«طرح اصلاح ماده (35) قانون خدمت

وظیفه عمومی»

مسئله اصلی

لایحه اصلاح ماده (35) قانون خدمت وظیفه عمومی در تاریخ 17 مرداد 1396 به‌شرح ذیل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

«در ماده (35) قانون خدمت وظیفه عمومی اصلاحی مصوب 1390/8/22 عبارت «یا خارج از» حذف می‌گردد».

تصویب این لایحه منجر به این شد که خروج مشمولین دیپلم علاقمند به تحصیل در خارج از کشور ممنوع اعلام شود. با‌این‌حال، تعدادی به صورت غیرقانونی اقدام به خروج از کشور کرده که به‌دلیل این امر، چالش‌ها و مشکلاتی به‌ویژه در زمینه تردد ایجاد شده ‌است. بر همین اساس در تاریخ 22 خرداد‌ماه 1402 برای اصلاح قانون خدمت وظیفه عمومی طرحی تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که بر‌اساس آن مجدداً مشمولین دیپلم علاقمند به تحصیل در خارج از کشور می‌توانند به این امر اقدام کنند.

نقاط قوت و ضعف طرح یا لایحه

 نقاط قوت

- این طرح امکان ادامه تحصیل مشمولین دیپلم را که در یکی از دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی خارج از کشور و مورد تأیید وزارتخانه‌های علوم و بهداشت، پذیرش گرفته‌اند را فراهم می‌آورد و از این نظر مثبت ارزیابی می‌شود.

- همچنین این طرح می‌تواند، مشکلات مشمولینی را که به‌صورت غیرقانونی اقدام به خروج از کشور برای تحصیل‌ کرده‌اند نیز رفع و مطالبات خانواده‌های آنها را برای تردد فرزندانشان برطرف نماید.

- ممکن است در میان آنها افرادی باشند که در دانشگاه‌های مورد تأیید تحصیل می‌کنند یا کرده باشند که از این منظر برای حوزه‌های مربوطه در کشور مفید خواهد بود.

- برخی نیز بر این باورند که خروج قانونی مشمولین دیپلم برای ادامه تحصیل موجب بازگشت آنها خواهد شد، اما خروج غیرقانونی، عدم بازگشت آنها، فرار نخبگان و چالش‌های دیگر را به‌همراه خواهد داشت.

 نقاط ضعف

- خروج مشمولین دیپلم جهت تحصیل در خارج از کشور، باعث خروج ارز می‌شود.

- به‌نظر می‌رسد، نخبه‌های کشور، اکثراً مقطع کارشناسی خود را در دانشگاه‌های برتر کشور گذرانده و بعد از آن ممکن است، جهت ادامه تحصیل اقدام به خروج از کشور نمایند، لذا، وجود ماده(36) جهت این امر کفایت می‌کند.

- ماده مزبور هیچ اشاره‌ای به ملزومات و تضمین‌های مورد نیاز برای مشمولین دیپلم علاقمند به ادامه تحصیل در خارج از کشور، نکرده است.

- با توجه به اینکه در زمان نامناسبی این طرح ارائه شده و هم‌زمان با میل به مهاجرت زیاد در کشور است، بایستی به این موضوع توجه شود که خروج مشمولین دیپلم که به‌نظر می‌رسد امکان بازگشت آنها هم پایین است، احتمال دارد باعث کاهش جمعیت و لذا تعداد مشمولان وظیفه و چالش‌های دیگر شود.

- در ادامه تحصیل مشمولین دیپلم در خارج از کشور، نظمی وجود ندارد و بر همین اساس تمرکز در رشته‌هایی خاصی مانند پزشکی، دندانپزشکی، داروسازی و ... است. در‌حالی‌که در اصلاح طرح، نیازسنجی یا نظم‌بخشی به این امر بایستی مورد توجه قرار می‌گرفت که متأسفانه صورت نگرفته است. این امر باعث خواهد شد این بی‌نظمی در داخل کشور نیز ایجاد یا تشدید شود.

- هدف بسیاری از این افراد که معمولاً در دانشگاه‌هایی با‌کیفیت پایین‌تر از دانشگاه‌های کشور، اقدام به اخذ پذیرش می‌کنند، دور زدن آزمون سراسری ورود به دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی کشور است. بنابراین، تصویب این طرح، به تشویق افراد بیشتری برای دور زدن آزمون سراسری منجر می‌شود که نه‌تنها با عدالت اجتماعی در تناقض است، بلکه باعث کاهش سطح کیفیت آموزشی کشور می‌شود.

- بسیاری از افراد دارای دیپلم که اقدام به پذیرش و تحصیل در دانشگاه‌های خارج از کشور می‌کنند معمولاً خانواده‌های متمول هستند که قدرت پرداخت هزینه‌های مختلف را دارند. بنابراین تصویب این طرح به نفع دهک‌های بالای جامعه است و با عدالت اجتماعی سازگار نیست و تبعیض محسوب ‌می‌شود. 

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

این طرح ایرادات و ابهاماتی دارد و به‌منظور رفع آنها، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

۱. در ماده (^[1]36)، بعد از عبارت «مشمولین دارای مدرک» واژه «دیپلم» و بعد از عبارت «وزارتخانه‌های علوم و بهداشت» عبارت «و شورای عالی حوزه‌های علمیه» افزوده شود.

۲. در ماده (35) قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب سال 1390 عبارت «یا خارج از کشور با رتبه زیر صد در یکی از نظام‌های رتبه‌بندی معتبر بر‌اساس نیاز آموزشی کشور» بعد از عبارت «مؤسسات آموزش عالی داخل» افزوده شود. همچنین بعد از عبارت «وزارتخانه‌های علوم و بهداشت» عبارت «و شورای عالی حوزه‌های علمیه» اضافه گردد.

تبصره الحاقی «1». اجرای این حکم در مورد مشمولین دیپلم علاقمند به تحصیل در خارج از کشور، مشروط به سپردن تضمین‌های لازم تعیین شده از‌سوی ستاد کل نیروهای مسلح است.

تبصره الحاقی «2». از زمان تصویب این قانون، قانون اصلاح ماده (35) قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب سال 1396، ملغی می‌گردد. (19231)

1402/6/11

راهبرد امنیتی ایالات متحده

برای مقابله با توانمندی پهپادی ایران

بیان مسئله

از زمان اولین به‌کارگیری پهپادهای نظامی در افغانستان تنها دو دهه گذشته ‌است. اما قابلیت‌ها و توانایی‌های این تجهیزات موجب شده ‌است که به‌عنوان یکی از ابزارهای مدرن دفاعی و نظامی، صحنه نبرد را تغییر دهند و معادلات نظامی را دچار تحولات شگرفی کنند. از‌این‌رو، این فناوری در فهرست ملزومات نظامی بسیاری از کشورها قرار گرفته است. در این میان، جمهوری اسلامی ایران با وجود تحریم‌ها و فشارها با تکیه‌بر توانمندی‌های بومی و به همت دانشمندان داخلی توانسته است در زمان اندک و با وجود محدودیت‌های متعدد، در این عرصه نیز در زمره معدود کشورهای پیشرو قرار گیرد. عواملی چون موقعیت ژئوپلیتیکی غرب آسیا، تقابل مداوم با استکبار جهانی به رهبری ایالات متحده، نیاز به بهینه‌سازی زیرساخت‌های نظامی و توسعه فناوری‌های نظامی بومی، تأکید بر خوداتکایی نظامی با عنایت به تجارب گذشته و بهره‌گیری از ابزارهای جنگ نامتقارن در توسعه این صنعت در مدت زمان کوتاه بسیار مؤثر بوده است. شایان ‌ذکر است؛ پهپادهای تولید شده از‌سوی ایران با در نظر گرفتن این عوامل به‌گونه‌ای طراحی ‌شده‌اند که قادر به تطبیق با مجموعه سناریوها و اهداف دفاعی- نظامی باشند. پهپادهای ایران دارای ویژگی‌های منحصربه‌فردی هستند که از‌جمله آنها می‌توان به‌دقت بالا، توانایی برای عملیات در بحران، جنگ اطلاعاتی، قابلیت ضد‌دسترسی، استفاده در بافت‌های شهری و قابلیت تکمیل برنامه موشک‌های بالستیک اشاره کرد.

 یافته‌های کلیدی

¢ برای اولین بار ایالات متحده در سال 2001 از پهپادهای نظامی برای انجام عملیات در افغانستان استفاده‌کرد.

¢ جمهوری اسلامی ایران در سال 2010 با رونمایی از پهپاد کرار، به کشورهای صاحب این فناوری پیوست و در سال 2014 روند توسعه پهپادهای نظامی خود را آغاز کرد و در مدت کوتاهی در رده پنج کشور برتر دنیا از این نظر قرار گرفت.

¢ پهپادها با قابلیت‌های رزمی، شناسایی، جنگ الکترونیک، انتحاری، جنگ هوایی و اطلاعاتی جزئی حیاتی برای دکترین نظامی و تقویت بازدارندگی دفاعی هستند.

¢ توسعه صنعت پهپادی ایران بیش از همه منافع نامشروع استکبار جهانی به رهبری آمریکا در منطقه غرب آسیا را به چالش کشیده است.

¢ دو راهبرد اساسی توسط ایالات متحده برای تضعیف صنعت پهپادی ایران در دستور کار قرار گرفته ‌است:

راهبرد نخست عبارتست از؛ تهدید‌نمایی صنعت پهپادی و ایجاد اجماع جهانی و منطقه ای برای مقابله با توانمندی‌های جمهوری اسلامی ایران در این عرصه.

راهبرد دوم عبارتست از؛ تدوین و اجرای تحریم‌های متنوع در حوزه پهپادی اعم از تحریم اشخاص فعال، تحریم تجهیزات مورد نیاز و ایجاد سامانه‌های پدافند هوایی یکپارچه در منطقه غرب آسیا.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

¢ دیپلماسی دفاعی: وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح با همکاری وزارت امور خارجه و مجلس شورای اسلامی، با بهره‌گیری از ظرفیت‌های دیپلماسی دفاعی و سیاسی و پارلمانی، در مسیر ایجاد امنیت بومی در منطقه با مشارکت کشورهای همسایه حرکت نموده و از ابتکارات امنیتی منطقه‌ای مانند ائتلاف دریایی با کشورهای عربی، افزایش تعاملات امنیتی میان ایران و کشورهای شورای همکاری خلیج‌فارس و سایر ابتکارات از‌جمله تدوین سند راهبردی همکاری دفاعی و نظامی کوتاه‌مدت و بلندمدت در راستای کاهش تهدید‌نمایی توان پهپادی بهره‌گیری نماید.

¢ افزایش سرمایه‌گذاری در حوزه فناوری‌های دفاعی: فصل تحقیق و توسعه در امور دفاعی و امنیتی در بودجه سالیانه نقش بسیار مهمی را در توسعه فناوری‌های دفاعی مربوط به این بخش دارد، اما برای این فصل به‌عنوان پیشران اصلی تقویت بنیه دفاعی و توان بازدارندگی، در قوانین بودجه‌های سنواتی اعتبارات مناسب و متناسبی اختصاص نمی‌یابد، درحالی‌که در دیگر کشورها درصد مناسبی از اعتبارات بودجه‌های نظامی برای این بخش در نظر گرفته ‌می‌شود. درواقع برای تحقق اهداف ذکر شده در سند جامع علم و فناوری در حوزه دفاعی و امنیتی مصوب 1399 که برای افق 1414 ترسیم شده ‌است، این بخش نیازمند افزایش سرمایه‌گذاری است. در این خصوص متولیان امر به‌ویژه مجلس شورای اسلامی با همکاری ستاد کل نیروهای مسلح در زمان بررسی لوایح بودجه‌های سنواتی باید به‌سمت ارتقای فصل تحقیق و توسعه به‌عنوان پیشران اصلی تقویت بنیه دفاعی و توان بازدارندگی کشور از طریق تقویت و توسعه فناورانه دفاعی حرکت نمایند. علاوه‌بر این، مجلس شورای اسلامی باید توان نظارتی خود را برای تحقق احکام مربوط به ارتقای فناوری‌های نوین دفاعی به‌ویژه در قوانین برنامه‌های توسعه، تقویت نماید.

¢ تقابل تقنینی با کنگره آمریکا: کمیسیون امنیت‌ ملی و سیاست خارجی با مشارکت نهادهای دفاعی از‌جمله وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و سپاه پاسداران و ارتش جمهوری اسلامی ایران، قوانین حمایتی را در تقابل تقنینی با کنگره آمریکا تدوین و به تصویب برساند تا از تبعات و پیامدهای قوانین کنگره آمریکا کاسته شود.

¢ توسعه صادرات: با عنایت به اینکه مزیت صادراتی برای پهپادهای ایران به‌وجود آمده‌، بنابراین ضروری است، برنامه راهبردی صادرات پهپادهای نظامی ایران با توجه به مؤلفه‌هایی مانند تعیین بازار صادراتی مشخص و تعریف مکانیسم‌های تسویه مالی در جهت دور زدن تحریم‌ها، در دستور کار قرار بگیرد. (19239)

1402/6/22

دفتر مطالعات حقوقی

اظهارنظر کارشناسی درباره: 

 «طرح مالیات بر سوداگری و سفته‌بازی»

 (اعاده شده از شورای نگهبان)

 ویرایش اول

بیان مسئله

یکی از موضوعاتی که علی‌رغم سابقه طولانی مباحث مربوط به آن، در نظام مالیاتی ایران، دارای خلأ می‌باشد، موضوع مالیات بر عایدی سرمایه است. عایدی سرمایه به میزان افزایش ارزش قیمت فروش یک دارایی نسبت به قیمت خرید آن گفته‌می‌شود.  عدم وجودچنین پایه مالیاتی در کشور، باعث شده‌است، فعالیت‌های سوداگرانه در اقتصاد دارای سود بالایی شود و در بسیاری از موارد کالاهایی که جنبه مصرفی دارند، تبدیل به کالایی سرمایه‌ای شوند و زمینه‌ای جهت سفته‌بازی و اخلال در نظام اقتصادی فراهم شود. این امر سبب شده‌است، دولت در کنترل برخی بازارها، ناکام مانده و در انجام وظایف خود، دچار اختلال شود. از این رو طرح مالیات بر سوداگری و سفته‌بازی، در مجلس شورای اسلامی پیگیری و به تصویب رسید. طرح مذکور پس از ارسال به شورای محترم نگهبان، با اشکالاتی از طرف شورای مذکور مواجه شد که در این گزارش، راهکارهای رفع ایرادات شورای نگهبان، مورد بررسی قرار می‌گیرد.

نقاط قوت و ضعف طرح یا لایحه

طرح مالیات بر سوداگری و سفته‌بازی، از جهت مغایرت با قانون اساسی و شرع از طرف شورای نگهبان با هفده مورد ایراد و ابهام مواجه شد. ضمن اینکه طرح مذکور، از طرف هیأت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، نیز با سه اشکال روبه‌رو شد. در این گزارش سعی شده‌است، موارد مطروحه از طرف شورای نگهبان و هیأت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام برطرف شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی نظارتی یا سیاستی

جهت رفع موارد مطروحه از طرف شورای نگهبان و هیأت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، در بسیاری موارد با دقت و اصلاح در عبارات به کار رفته در متن مصوبه، ایرادات قابل رفع می‌باشد که در گزارش به‌صورت تفصیلی بدان پرداخته می‌شود. برخی ایرادات مطرح‌شده، به‌دلیل تغییر رویکردهای حاکم بر طرح، از جمله موضوع مالیات بر تورم، نیازمند اخذ تصمیمات سیاستی است. (18590-2)

1402/۶/28

آسیب‌شناسی و پیشنهاد

اصلاح قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور

بیان مسئله

سازمان بازرسی کل کشور که به‌واسطه تصریح اصل (174) قانون اساسی تشکیل‌شده، عهده‌دار نظارت بر (حسن‌جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری)گردیده‌است. با توجه به سابقه موجود از عملکرد این دستگاه نظارتی و آشکار شدن نواقص قانون مرتبط با این سازمان به نظر می‌رسد اقدام به اصلاح قانون فعلی، ضرورتی انکار ناپذیر است و پیشنهاد می‌شود در عوض اندیشیدن به تأسیس نهاد نظارتی جدید و دامن زدن به تورم نهادی، ایرادات و نواقص موجود در قانون سازمان بازرسی کل کشور و حتی سایر نهادهای نظارتی موجود برطرف گردد.

یافته‌های کلیدی

نمونه‌هایی از مهم‌ترین نواقص قانون سازمان بازرسی کل کشور عبارت است از اینکه؛ احصای دقیق دستگاه‌های مشمول نظارت و بازرسی با ابهاماتی همراه است، توضیح اینکه هم اکنون با ماهیت‌های حقوقی بسیار متفاوتی در رابطه با دستگاه‌ها و نهادهای موجود در کشور مواجه هستیم؛ شرکت‌هایی که با چند واسطه، میزان کمی از سهام دولت را دارا هستند، شرکت‌هایی که به بنیادها و مؤسسات عام المنفعه و یا نهادهای عمومی غیر دولتی با چند واسطه وابسته هستند و یا مصادیقی از نهادها که دولت به آنها صرفاً نظارت عالیه دارد که در تمامی این موارد، امکان ورود سازمان بازرسی و نظارت بر امور جاری آنها در هر مصداق با چالش‌هایی مواجه است که همین مسئله به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ایرادات، ضرورت اصلاح قانون را گوشزد خواهد کرد. همچنین اینکه سازمان بازرسی، مطابق با رویه قضائی موجود، امکان اعتراض به قرارهای منع تعقیب صادره از دادسرا را ندارد و برای اعلام‌جرم و تجدیدنظرخواهی نسبت به آرا دادگاه، ملزم به اخذ موافقت دادستان می‌باشد از محدودیت‌های بسیار جدی برای امر مبارزه با فساد است.

 در گزارش پیش رو علاوه بر موارد مذکور به مصادیق دیگری نیز پرداخته شده و تلاش شده است جایگاه سازمان بازرسی کل کشور در امر مبارزه فساد تقویت گردد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با حفظ شاکله اصلی قانون، مواد (2)، (3)، (6)، (9)و(01)  از قانون اصلاح شود و یا ماده‌ای رأساً اضافه شودکه در گزارش به اصلاحات مذکور اشاره شده است . (19268)

1402/6/28

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (۸۱):

«پیشنهاد تعیین فرایند نقل و انتقال

املاک در رهن بانک‌ها»

 بیان مسئله

موضوع ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول یکی از موضوع‌های مهم و ضروری در حکمرانی صحیح و صیانت از مالکیت اشخاص و دولت است. در چند دهه اخیر با توجه به موانع مختلفی که برای ثبت رسمی معاملات مرتبط با حوزه املاک و اراضی وجود دارد، معاملات غیررسمی رشد و توسعه یافته‌اند و این امر خود موجب بروز انواع مفاسد و جرائم مختلف و تزلزل مالکیت‌ها و تضییع حقوق افراد و تشکیل هزاران پرونده قضایی شده است. یکی از اصلی‌ترین راهکارها برای تشویق افراد به ثبت رسمی معاملات خود، تسهیل تنظیم سند رسمی و از میان برداشتن موانع مختلف ثبتی است. یکی از این موانع درخصوص املاکی است که به‌دلیل اخذ تسهیلات بانکی توسط مالکان آنها، در رهن بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری قرار گرفته‌اند. باید تدبیری اندیشیده شود تا نقل‌و‌انتقال این دسته از املاک نیز به‌صورت رسمی و بدون وقفه و مانع انجام شود؛ در غیر این صورت متعاملین به معاملات قولنامه‌ای سوق داده خواهند شد.

 یافته‌های کلیدی

آمار دقیقی از تعداد املاکی که به نفع بانک‌ها در رهن قرار گرفته‌اند منتشر نشده است ولی با توجه به تعداد املاکی که هم‌اکنون تحت تملک بانک‌ها قرار گرفته و منشأ عمده آنها ناشی از تملک از طریق عقد رهن بوده است، پیش‌بینی می‌شود که هزاران پلاک ثبتی هم‌اکنون در رهن بانک‌ها قرار داشته باشد. نقل‌و‌انتقال این املاک قانوناً نباید منافی حقوق بانک باشد ولی در رویه‌های عملی هم‌اکنون نقل‌و‌انتقال صرفاً با اجازه بانک انجام می‌شود و برخی از بانک‌ها نیز صدور مجوز را منوط به تسویه تسهیلات می‌‌کنند. این امر سبب کند شدن و توقف فرایند ثبت رسمی معامله و ترویج معاملات عادی می‌گردد که خود زمینه‌ساز بروز فساد است. لذا باید برای این امر مقنن تدبیری بیاندیشد که هم حقوق بانک‌ها محفوظ بماند و هم فرایند ثبت رسمی معاملات دچار وقفه و اخلال نشود. وانگهی، با توجه به سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه مبنی‌بر اجرای 100 درصدی حد نگار و حمایت حقوقی و قضایی از سرمایه‌گذاری، امنیت اقتصادی و بهبود محیط کسب‌و‌کار که منوط به توسعه و تکمیل ثبت رسمی معاملات املاک و اراضی در کشور است، باید یک ماده به لایحه برنامه هفتم توسعه الحاق شود تا در این خصوص ساماندهی و تنسیق قانونی صورت گیرد.

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

پیشنهاد می‌شود به‌منظور توسعه ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و پیشگیری از انجام معاملات عادی و در راستای تحقق سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، یک ماده به شرح زیر به بخش حقوقی و قضایی لایحه برنامه هفتم توسعه الحاق شود:

(19269)

1402/6/19

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (56):

از منظر حقوق عمومی

فصل شانزدهم (مواد 79 تا 81)

بررسی‌ها حاکی از آن است که برخی احکام مقرر در فصل شانزدهم لایحه برنامه هفتم، ماهیت برنامه‌ای ندارند و از حیث اصل انطباق و قواعد قانون‌نویسی، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده یا بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیح (عدم نسخ ضمنی) تغییر می‌دهند که این امر، از منظر اصول قانون‌نویسی، نادرست به‌نظر می‌رسد.

درج احکام دائمی و یا دارای ماهیت غیربرنامه‌ای در لوایح برنامه، به‌جهت عدم اجرای فرایند رسیدگی که در‌خصوص سایر قوانین در مجلس اجرا می‌شود و به تعبیر دقیق‌تر، سرعت‌بخشی به فرایند تصویب احکام و مفاد مدنظر، دارای سابقه‌ای طولانی در نظام قانونگذاری کشور است. این رویه به تولید قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395/11/10 مجلس منجر شد. شبیه این مشکل را در تبصره‌های دائمی بودجه و تصویب قانون اصلاح تبصره «72» دائمی قانون بودجه اصلاحی سال 1352 و بودجه سال 1353 کل کشور مصوب 1379/11/30، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 به‌عنوان قانون آزمایشی و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب سال 1384 و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1393 در موضوع بودجه بوده‌ایم.

فارغ از ویژگی‌هایی که هر حکم قانونی باید داشته ‌باشد، حکمی برنامه‌ای است که: اولاً، موقت بوده و ماهیت دائمی نداشته ‌باشد؛ لذا ایجاد سازمان که وجود آن مستلزم دوام و دائمی بودن آن سازمان است، غیربرنامه‌ای است مگر مواردی که سازمان برای مدت پنج سال و یا به‌صورت آزمایشی موضوع اصل (85) قانون اساسی ایجاد شود و در پایان مدت برنامه، وضعیت آن طبق قوانین تعیین تکلیف شود. ثانیاً، قرائن و سوابق موجود در قوانین کشور، نشانگر تکراری بودن و عدم هدف‌گذاری آن صرفاً در یک دوره از برنامه نباشد؛ لذا تکرار حکمی که در قوانین برنامه قبلی آمده باشد، برنامه‌ای تلقی نمی‌شود. درج چنین احکامی در لایحه برنامه، با اصول قانون‌نویسی (موضوع ‌بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398/7/6 مقام معظم رهبری)، مغایر است.

لایحه برنامه که پس از تصویب در مجلس، تبدیل به قانون برنامه می‌شود باید واجد مشخصات شکلی و ماهوی یک قانون باشد. بخشی از این مشخصات، در بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری به‌شرح ذیل آمده است:

1. قابل‌اجرا بودن،
2. قابل‌سنجش بودن اجرا،
3. معطوف بودن به نیازهای واقعی،
4. شفافیت و عدم ابهام،
5. استحکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی،
6. ابتنا بر نظرات کارشناسی،
7. ارزیابی تأثیر اجرا،
8. ثبات،
9. نگاه بلندمدت،
10. نگاه ملی،
11. انسجام،
12. عدم ‌تغییر یا اصلاح ضمنی بدون ذکر شناسه تخصصی،
13. عدالت‌محوری و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن و شمول و جامعیت و حتی‌الامکان پرهیز از استثناهای قانونی.

مشخصات دیگری را نیز می‌توان به فهرست فوق اضافه‌کرد:

14. روز‌آمدی (مستند به بند «۱۳» سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی 1389/1/14 مقام معظم رهبری)،
15. دارای سازگاری، ثبات، شفافیت و هماهنگی (مستند به سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی ابلاغی 1379/11/3 مقام معظم رهبری)؛ این مشخصه در بند «11» فوق تحت‌عنوان، انسجام آمده است.

فصل شانزدهم لایحه برنامه هفتم مشتمل بر 9 حکم لازم‌الاجراست که از این 9 حکم:

الف) 1 حکم، یعنی حدود 10 درصد، برنامه‌ای هستند و 8 حکم، یعنی 90 درصد، غیربرنامه‌ای،

ب) 5 حکم، یعنی حدود 55 درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایرتی ندارند و 4 حکم، یعنی 45 درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر هستند.

نظام حقوقی کشور از عدم رعایت اصل انطباق و قواعد قانون‌نویسی، آسیب‌های فراوانی دیده ‌است. بنابراین پیشنهاد می‌شود: اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند. ثانیاً، هر‌یک از مواد لایحه برنامه که به اصلاح قوانین کشور منجر می‌شود و ماهیت برنامه‌ای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامه‌ای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد. (19137)

1402/6/28

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه(82):

(احکام حقوقی و قضایی)

لایحه برنامه هفتم توسعه در فصل بیست‌و‌چهارم خود به مباحث حقوقی و قضایی اختصاص یافته و همچنین در سایر فصول این برنامه؛ برخی از مواد؛ حاوی حکمی حقوقی هستند که این گزارش به بررسی این احکام می پردازد و در صورت لزوم اصلاحاتی نیز پیشنهاد می‌گردد و همچنین احکامی نیز برای تکمیل احکام حقوقی لایحه به‌عنوان مواد الحاقی پیشنهاد شده است.

            فصل بیست‌و‌چهارم این لایحه که مشتمل بر مواد ( ۱۱۲ تا ۱۱۷) برنامه می‌باشد، احکامی را برعهده قوه ‌قضائیه و سازمان‌های ثبت ‌اسناد و املاک؛ پزشکی قانونی و سازمان امور زندان‌ها و همچنین معاونت حقوقی ریاست جمهوری قرار داده است. چهار مساله مهم در خصوص این فصل وجود دارد:

اول) اینکه برخی از مواد این فصل جنبه برنامه‌ای ندارد و این مواد می‌باید با رویکرد تنقیحی در قانون مربوطه و به‌صورت دائمی اصلاح یا الحاق شود تا این احکام نیز به‌صورت دائمی و نه فقط در طول برنامه هفتم؛ اجرایی شوند.

دوم) مهم‌تر اینکه سیاست‌های کلی ابلاغی برنامه هفتم شامل سیاست‌هایی است که در لایحه برنامه هفتم برای آن حکم خاصی بیان نشده است و از این حیث فصل بیست‌و‌چهارم لایحه ناقص محسوب می‌گردد.

سوم) تعیین ضمانت اجرای تخلف از اجرای احکام برنامه در این فصل پیش بینی نشده است. درحقیقت روند گزارش‌دهی هر دستگاه و همچنین راستی‌آزمایی و رسیدگی به تخلفات و جرائم احتمالی می‌بایست به‌عنوان ضمانت اجرای همه مواد برنامه هفتم در فصل حقوقی و قضایی ذکر می‌گردید که برای رفع این خلأ؛ در جدول پیشنهادات الحاقی؛ ماده پیشنهادی ارائه شده است.

چهارم) فارغ از ایرادهای ذکر شده؛ احکام مندرج در فصل بیست‌و‌چهارم برنامه و همچنین احکام حقوقی مندرج در سایر مواد برنامه؛ در صورت اصلاحات در برخی از مواد؛ از منظر حقوقی فاقد ایراد اساسی کلی می‌باشند، فلذا کلیات احکام حقوقی مندرج در برنامه هفتم ازجمله فصل احکام حقوقی و قضایی مورد تأیید است.

بررسی جزئیات هرکدام از احکام حقوقی و همچنین ارائه پیشنهادات الحاقی برای تکمیل احکام برنامه؛ در جدول بررسی مواد ارائه می‌شود. (19261)

1402/6/12

دفتر مطالعات مدیریت

آسیب‌شناسی نظام توانمندسازی نمایندگان مجلس

و ارائه راهکارهایی برای ارتقا کارآمدی آن

بیان مسئله

مجلس شورای اسلامی یکی از مهم‌ترین ارکان نظام حکمرانی جمهوری اسلامی ایران محسوب شده و نمایندگان مجلس نیز محوری‌ترین نقش و اساسی‌ترین تأثیر را در کارآمدی این قوه برعهده دارند. بر این ‌اساس ارتقا ظرفیت‌ها و توانمندی‌های نمایندگان مجلس، یکی از ملزومات اساسی برای ارتقا عملکرد قوه مقننه و نظام حکمرانی کشور به‌حساب می‌آید. این در‌حالی است که گستردگی حیطه وظایف مجلس، عدم سابقه نمایندگی جمع قابل‌توجهی از نمایندگان در ابتدای هر دوره‌ مجلس، تنوع پیشینه تحصیلی، تجربی، سیاسی و قومیتی نمایندگان و ... موجب می‌شود تا توانمندسازی ایشان متناسب با ملزومات مورد نیاز برای ایفای نقش‌ها و وظایف نمایندگی، بیش‌از سایر قوا ضرورت یابد. بنابراین در گزارش حاضر سعی شده از منظری نو به آسیب‌شناسی نظام توانمندسازی نمایندگان پرداخته شود و به این سؤال پاسخ دهد که «چرا بعضی از افراد منتخب انتخابات مجلس، از توانمندی‌های کافی برای ایفای نقش‌های نمایندگی برخوردار نبوده و در‌عین‌حال اهتمام کافی نسبت به رفع نقاط ضعف خویش ندارند؟». بر این ‌اساس دغدغه‌ اصلی این گزارش، پاسخ به سؤال یاد شده، با استفاده از رویکرد قابلیت‌افزا و مسئله‌محور است. در این راستا به‌منظور بررسی و تحلیل پیشینه تحقیقات و مطالعات صورت‌ گرفته در این حوزه، نخست به بررسی اسناد و مصاحبه با افراد خبره در این زمینه پرداخته شد. نتیجه بررسی‌های انجام شده نشان داد که بیشتر مکانیزم‌های موجود در این حوزه، جنبه سلبی داشته و محرک جدی برای ارتقای سطح عملکرد افراد محسوب نمی‌شود. سپس به آسیب‌شناسی نظام توانمندسازی نمایندگان در سه حوزه‌ پیش‌از ورود نمایندگان به مجلس، دوران نمایندگی و پایان‌کار مجلس پرداخته شد. بر این اساس در دوره پیش‌از ورود به مجلس، عضویت در احزاب و زیست سیاسی افراد و همچنین دوران انتخابات و شروع فعالیت افراد در مجلس مورد تحلیل و بررسی قرار گرفت. همچنین دوره نمایندگی به پنج بخش انتخاب کمیسیون‌ها، تغییرات سالیانه و دوره‌ای کمیسیون‌ها، شکل‌گیری فراکسیون‌ها، انتخابات هیئت‌رئیسه و اعضای ناظر در سایر نهادها و کارکردهای نمایندگی تقسیم شد. سپس آسیب‌های ناظر بر کارکردهای نمایندگی نیز در دو دسته آسیب‌های عمومی کارکردها و آسیب‌های اختصاصی آنها و همچنین آسیب‌های اختصاصی کارکردها در چهار حوزه تقنین، نظارت، امور حوزه انتخابیه و بودجه‌ریزی، تقسیم‌بندی و مطرح شد.^[2] در‌نهایت نیز به تحلیل و بررسی چهار مورد از آسیب‌ها در بخش پایان‌کار مجلس اشاره شد.

یافته‌های کلیدی

در بخش سوم گزارش براساس مطالعه اسناد و تحقیقات پیشین و همچنین مصاحبه با خبرگان و صاحب‌نظران این حوزه، به ارائه راهکارهایی به‌منظور ارتقای کارآمدی نظام توانمندسازی نمایندگان مجلس در چهار دسته به‌شرح ذیل پرداخته شد.

1. «توانمندسازی نمایندگان از مسیر ظرفیت‌های اجتماعی»: تمرکز راهکارهای ارائه ‌شده در این دسته معطوف بر فعال کردن قابلیت‌های مردمی بوده و تلاش شده تا با استفاده از این سازوکارها و با ایجاد یک فشار پایین به بالای اجتماعی، توسعه ظرفیت‌ها و قابلیت‌های متقاضیان تصدی سِمت نمایندگی دنبال شود.
2. «توانمندسازی نمایندگان از مسیر ارتقا ظرفیت‌های فردی نمایندگان»: این دسته از راهکارها به مجموعه ابزارها و روش‌هایی اشاره می‌کند که هر نماینده بدون در نظر گرفتن شرایط سیاسی و قانونی موجود می‌تواند اتخاذ کند تا فهم بهتر و دقیق‌تری از مسائل و چالش‌های کلان کشور و همچنین مشکلات حوزه انتخابیه خود پیدا کند.
3. «توانمندسازی نمایندگان از مسیر اصلاحات ساختاری و فرایندی در نظام سیاسی»: با توجه به سیاسی بودن سِمت نمایندگی این دسته از راهکارها بیشتر به‌ بُعد سیاسی نمایندگان توجه کرده و راهکارهای ارتقا ظرفیت نظام توانمندسازی نمایندگان را در تعریف درست نقش احزاب و گروه‌های سیاسی و نسبت آنان با نماینده تبیین می‌کنند.
4. «توانمندسازی نمایندگان از مسیر اصلاحات ساختاری و فرایندی مجلس»: تمرکز راهکارهای ارائه شده در این دسته معطوف بر مجموعه اصلاحاتی است که از طریق آیین‌نامه داخلی مجلس یا روابط غیررسمی جاری داخل مجلس می‌تواند موجب افزایش انگیزه نمایندگان برای ارتقای توانمندی‌ها و ظرفیت‌های خود شود.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، سیاستی یا نظارتی

براساس توضیحات یاد شده به‌نظر می‌رسد یکی از محورهای کلیدی در ارتقای کارآمدی مجلس، عبور از الگوی توانمندسازی منفعل با تمرکز بر رویکرد آموزش‌محور و حرکت به‌سوی توانمندسازی فعال با رویکرد قابلیت‌افزا و مسئله‌محور است. در این راستا یکی از ضرورت‌های اساسی در توانمندسازی فعال با رویکرد قابلیت‌افزا و مسئله‌محور در نظر داشتن سازوکارهایی است که ضمن رفع موانع تمرکز نمایندگان بر ایفای وظایف اصلی، درصدد ارتقای قابلیت‌های فردی ایشان بوده و اطلاعات و نیازمندی‌های موردنظر نمایندگان را متناسب با شرایط ایشان، در موقعیت مناسب و در حین مواجهه و درگیری آنها با مسائل اساسی کشور با استفاده از ابزارهای نرم و رفتاری به ایشان منتقل کند. ابزارهای نرم به ‌شکلی عمل می‌کند که خود نمایندگان انگیزه افزایش توانمندی‌های خود را داشته ‌باشند. در‌نهایت توجه به این نکته ضروری است که هرگونه تحول جدی در سطح قوه مقننه بدون در نظر گرفتن اثر و نقش فرد‌به‌فرد نمایندگان محکوم به شکست بوده و اساساً نمی‌توان در ارتباط با ویژگی‌ها و قابلیت‌های نمایندگان قبل و بعد از دوره نمایندگی بی‌توجه بود. (19245)

1402/6/2

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (61):

تحلیلی بر احکام ساختار دولت

مسئله اصلی

فقدان نظریه، مدل و پارادایم مشخص یا چارچوبی که مبنای برنامه‌های توسعه برای اصلاحات نظام اداری و ساختار و تشکیلات کلان دولتها قرار گیرد، سبب شده برنامه‌ هفتم توسعه در حوزه ساختار دولت، همانند برنامه توسعه پیشین به برنامه‌ای برای احکام تکراری اجرا نشده تبدیل گردد. از طرفی وجود مراجع متعدد تصمیم‌گیر در حوزه ساختار سبب تشدید ساختارهای متعدد موازی و همپوشانی در وظایف و ماموریت‌های بسیاری از دستگاه‌های اجرایی و همچنین گسترش روزافزون تعداد دستگاه‌های اجرایی برخلاف سیاست‌های کلی نظام اداری شده که در لایحه تدبیری برای آن اندیشیده نشده است.

نقاط قوت و ضعف لایحه

• همه احکام ارائه شده در حوزه ساختار دولت که در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد شده، احکامی هستند که در قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون تعیین وضعیت شوراهای عالی،قانون برنامه چهارم توسعه، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ... تکرار شده و ماهیت دایمی داشته، از این رو این احکام باید در قوانین استخدامی و به ویژه قانون مدیریت خدمات کشوری تصریح یا اصلاح گردند.
• عدم استفاده از سازوکارهای علمی و فنی حوزه خط‌مشی‌گذاری (به ویژه ابزارهای خط‌مشی)، سازوکارهای کنترلی و نظارتی، عدم پیش‌بینی سازوکار پاسخگویی به مجلس شورای اسلامی، عدم تعیین بازه زمانی برای اکثر احکام از نواقص فصل ساختار دولت است.
• بسیاری از احکام ارائه شده در این فصل وظایفی است که به موجب ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) بر عهده شورای عالی اداری^[3] گذاشته شده است. این بدان معناست که احکام ارائه شده ماهیت برنامه‌ای ندارد و به اشتباه در لایحه برنامه هفتم ارائه شده است. مضافا اینکه تکرار احکامی که در قوانین دایمی قابلیت اجرایی شدن نداشته می‌تواند ما را به این نتیجه رهنمون سازد که در قانون میان مدت پنج‌ساله نیز قابلیت اجرا نخواهد داشت.

پیشنهادات

عدم استفاده از سازوکارهای علمی و فنی حوزه خط‌مشی‌گذاری (به ویژه ابزارهای خط‌مشی)، سازوکارهای کنترلی و نظارتی، عدم پیش‌بینی سازوکار پاسخگویی به مجلس شورای اسلامی، عدم تعیین بازه زمانی برای اکثر احکام از نواقص فصل ساختار دولت است. در این گزارش با هدف رفع نواقص مطروحه، احکام لایحه مورد اصلاح قرار گرفت و پیشنهادات اصلاحی (در جدول ۱) ارائه گردید.

جدول 1. ارزیابی احکام مرتبط با ساختار دولت در لایحه و سابقه آنها در قوانین

(19232)