نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه آینده پژوهی دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه آینده پژوهی دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
چکیده
آینده نگری یا پیش بینی یک عنصر کلیدی از رویکرد تثبیت آینده است که در چند سال اخیر، از طریق تئوری هایی مانند حاکمیت پیش نگر در مقرره گذاری ها و حکمرانی نفوذ کرده است. حکمرانی پیش نگر چارچوبی آینده نگر ارائه می کند که از طریق آن می توان جنبه های اجتماعی، اخلاقی و قانونی مسائل نوپدید ازجمله فناوری های نوظهور را ارزیابی کرد.
آینده نگری، تحلیل منظم آینده های جایگزین بوده و هدف آن حمایت و پشتیبانی از خط مشی گذاران در اتخاذ تصمیمات آگاهانه تر با در نظر گرفتن احتمالات، سناریوها و پیامدهای آینده است. تکنیک های آینده نگری به خط مشی گذاران کمک می کند تا بر عدم قطعیت ناشی از آینده فائق آیند.
این گزارش با بررسی تکنیک های آینده نگری در فرایند قانونگذاری اتحادیه اروپا به تبیین نوآوری های فرایندی در تحقق آینده نگری ساختاریافته پرداخته و ایده هایی در راستای سازگار ساختن مقرره گذار و قانونگذاری با تحولات نوآورانه صنایع مختلف ارائه می دهد.
کلیدواژهها
موضوعات
در فرایند خطمشیگذاری، مراحل مسئلهیابی و دستور کارگذاری بهعنوان اولین مراحل، از اهمیت ویژهای برخوردار است. با توجه به اینکه لازمه حکمرانی پیشنگر حساسیت نسبت به مسئلههای نوپدید در آینده است، مرکز پژوهشهای مجلس، کشف مسئلههای نوپدید آینده را برای تدوین نظام مسائل را در دستور کار خود قرار داد و برای این منظور بهجهت مشارکت بیشتر مردم و نخبگان در تعیین دستورکار سیاستی، اقدام به برگزاری رویداد نوآیند کرد که ایدههای افراد و گروهها در مورد مسئلههای آینده جمعآوری و بسط داده شد. هدف از این رویداد، کشف و معرفی مسئلههای آینده است تا نسبت به آن حساسیتبهوجود آید و در فرایند خطمشیگذاری قرار گیرد. گزارش حاضر یکی از ایدههایی است که توسط برگزیدگان رویداد نوآیند بهدست آمده است. با توجه به هدف مسئلهیابی و تعریف مسئله رویداد نوآیند، هدف اصلی این گزارشها، تعیین راهکارها و راهبردهای عملیاتی نیست و بیشتر بر معرفی و نگاشت مسئله متمرکز است.
همانطور که واضح است، مسئلههای آینده بهجهت اینکه هنوز پدید نیامدهاند، از شواهد عینی کافی برخوردار نیستند و با میزانی از احتمال و عدم قطعیت همراه هستند، ولی این واقعیت نمیتواند مانع از بررسی و رسیدگی به آن شود. آینده همواره با ابهام روبهروست، ولی لازم است با رویکردی پیشنگرانه، به استقبال آینده رفت و برای مواجهه فعال با آن کسب آمادگی کرد. به این دلیل هدف اصلی این گزارشها معرفی و پردهبرداری از یک مسئله مهم است که در آینده پیشرو احتمالاً رخ خواهد داد و خطمشیگذار باید بتواند برای جلوگیری از آن و یا کاهش آثار منفی آن و یا ایجاد فرصت از آن و تدوین استراتژی مؤثر برای مواجهه با آن برنامهریزی کند. تدوین راهکارهای نهایی و برنامهریزی عملیاتی برای مواجهه با مسئله از عهده این گزارش خالی است و میتواند در گزارشهای بعدی پیگیری شود.
خلاصه مدیریتی
فضای متغیر دنیای امروز و نوآوری های بنیان برافکن پی در پی باعث می شود قانوگذاری در چارچوب متداول فعلی خود با چالش همراه شود و نتواند بر سنت همیشگی خود که مبتنی بر واقعیتهای موجود و فرض بهینگی است پایدار باشد. این در حالی است که با توجه به افزایش روزافزون احتمالات ناشناخته آتی و از سویی دیگر سرعت پایین فرایند قانونگذاری، نمیتوان انتظار داشت فرایند طبیعی قانونگذاری بتواند مسائل جدید و نوآوری ها را به خوبی پوشش دهد و به مدیریت حقوقی به موقع آنها نائل آید. قانونگذاران تقریبا همیشه فقط به دنبال قوانین پایدار هستند که راهحلهای دائمی برای مسائل را پیشنهاد دهد و این نمی تواند برای محیط دائما در حال تغییر قوانین ناشی از رشد تصاعدی فناوری و رشد تصاعدی مرتبط با نوآوریها مناسب باشد.
این در حالی است که علاوه بر اینکه با تغییرات سریع مواجه هستیم، سرعت تغییر هم در حال افزایش است. و هرچه سرعت فرایند نوآوری سریعتر و گستره تخریبی و تحولی آن گستردهتر باشد، جامعه زمان کمتری جهت انطباق و پاسخگویی به چنین نوآوری در دست خواهد داشت. به همین خاطر هرچه رو به آینده پیشتر برویم، با تغییرات گستردهتر «ساختهای فرهنگی، ایدئولوژیها و واقعیات نهادی» مواجه خواهیم بود و در نتیجه الگوهای مرسوم قانونگذاری و مقرراتگذاری نامناسبتر خواهند شد.
بنابراین رویکردهای نوین در قانونگذاری، همزمان با طرح گفتمان حکمرانی پیشنگر، بر ضرورت اتخاذ راهکاریی جهت به رسمیت شمردن و کنارآمدن با ابهام و عدم قطعیت تاکید می کنند. این رویکرد مبتنیبر امکان تصمیمگیری مبهم، کنار گذاشتن «اجتناب از عدم قطعیت» و ترویج سیستمهای یادگیرندهی مبتنیبر عمل بهجای تصمیمات استراتژیک است. ازسوی دیگر، ازآنجاییکه سیاست نوآوری مملو از عدم قطعیت است، یک مطالبه عمومی از سیاستگذاران در بخش عمومی شکل گرفته است که از آنان میخواهند یک تغییر اساسی در جهتگیری را در زمینه انطباق، تکامل مشترک، چابکی و بداههپردازی بپذیرد؛ هر چند که ممکن است منجر به تجویز خطمشیهایی شود که دولتیها با آن مخالفت کنند.
بخش قابلتوجهی از دانشگاهیان حقوق و فناوری معتقدند که نوآوری نیازمند یک رویکرد قانونگذاری تدریجی، انعکاسی و مشارکتی است که هم از قوانین عمومی و هم از تنظیمگری صنفی-خصوصی استفاده میکند.
راهبردها و تکنیکهای چندی برای قانونگذاری در فضای ابهام، عدمقطعیت و نوآوریهای تخریبی مطرح شده است که میتواند در این زمینه مورد استفاده قرار گیرد:
ارزیابی تأثیرات آینده قانون به واسطه اتخاذ رویکرد آزمایشگاه قانون، ابزاری موثر جهت پیشبینی اثرات دوراز ذهن قوانین در آینده است که میتواند نقش جدی در پوشش پیامدهای متنوع قوانین در آینده داشته باشد.
قانونگذاری آزمایشی میتواند به قانونگذاران و تنظیمگران کمک کنند تا بهتدریج راهحلهای تثبیت آینده را برای حمایت از نوآوریها و مدیریت هنجاری مسائل نوپدید ارزیابی و از قانونگذاریهای بیباکانه خودداری کنند.
برخی دیگر میخواهند با گنجاندن بندهای قانونی موسوم به غروب آفتاب (قوانین مدتدار) در مقررهگذاری در حوزه فناوریهای جدید، خطمشیهای تنظیمگری حقوقی را با نوآوریهای فناوری هماهنگ کنند. خاصیت قوانین مدتدار، ایجاد زمینهای برای آزمون خطمشی و امکان اصلاح حقوقی مقررات در بازههای مختلف است. بنابراین با نهاد قوانین آزمایشی مندرج در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی ما تقریب مفهومی دارد.
مقررهگذاری غیررسمی یکی دیگر از راهحلهای پیشنهادی برای حل کاستیهای ساختار تقنینی موجود با توجه به فناوریهای نوآورانه است. برخی معتقدند که قوانین سنتی درباره صنایعی که بهسرعت در حال توسعه هستند، غیرعملی است. راهحلی که بهطور گسترده برای مسئله سرعت مورد بحث قرار گرفته، مقررهگذاری مبتنیبر اصول است. برخلاف مقررات سختگیرانهتر مبتنیبر قوانین، مقررات مبتنیبر اصول بر اصول راهنمای کلی برای نتایج هنجاری مطلوب تأکید میکند. نهادهای مشمول مقررات مبتنیبر اصول در نحوه رعایت اصول اختیار دارند، این به آنها توانایی پاسخگویی به شیوههای در حال تغییر صنایع تخصصی را میدهد، انعطافپذیری و آزادی را برای آنها فراهم میکند و میتواند به بهبود روابط تنظیمگران و شرکتهای مخاطب کمک کند.
همچنین لازم است تا در فرایند تدوین قوانین، توجه به اهداف قوانین و ارزیابیهای اجرای قانون در فرایند تصویب طرحها الزام قانونی پیدا کرده و در آییننامه داخلی مجلس به آن تصریح شود.
چهار تکنیک آیندهنگاری جهت شناسایی و مدیریت مسائل نوپدید در فرایند دستور کارگذاری و تهیه پیشنویسهای قانونی، شامل افق پویی، تحلیل کلان روندها، سناریونویسی و چشمانداز نگاری در اتحادیه اروپا به رسمیت شناخته شده است که میتواند برای مرکز پژوهشهای مجلس از حیث بررسیهای کارشناسی طرحهای قانونی مفید و الهامبخش باشد.
هرچند که برخی حقوقدانان ایرانی با تمسک به اصل منع تفویض اختیار در حقوق عمومی، استفاده از قوانین آزمایشی و قانونگذاری تفویضی را یک استثنا دانسته که در موارد ضروری باید استفاده شود؛ اما روند جهانی در مسیر تنظیمگری تخصصی و مشارکتپذیرسازی هرچه بیشتر ذینفعان در وضع هنجارهاست و به این ترتیب در ادبیات مطالعات پارلمان کارکرد نظارتی پُر رنگتر از کارکرد تقنینی مطرح میشود.
بنابراین توسعه مفهومی اصول هشتادوپنجم و یکصدوسیوهشتم قانون اساسی، ایجاد فضاهای آزمایشی و شناسایی صلاحیتهای حرفهای برای بازارهای تخصصی جهت هنجارگذاری تخصصی در راستای رؤیارویی مجلس با مسائل نوپدید امری ضروری است.
البته در نظام قانونگذاری فعلی کشور، ارزیابی قوانین آزمایشی در همان محدوده مصرح اصل هشتادوپنجم، کمبودی است که باید با فعال کردن هستهای در مرکز پژوهشهای مجلس برای پیگیری و نظارت بر اجرای قوانین آزمایشی، بهویژه انجام تحقیقات سنجشی و ارزیابیکننده و بیلانگیری از اعمال آنها برطرف شود. وظیفهای که در بند «ج» ماده (۲) قانون این مرکز با عنوان» بررسی میزان دستیابی قوانین به اهداف قانونگذار، مطالعه و بررسی و پژوهش نسبت به حُسن اجرای قوانین و ارائه پیشنهادهای کارشناسانه» پیشبینی شده است.
روش بینرشتهای حاکم بر رویکرد آیندهنگری میتواند الهامبخش قانونگذاران برای مدیریت ریسکها، ترویج نوآوری و اطمینان از انعطافپذیری و اثربخشی سیستمهای حقوقی باشد. بنابراین شایسته است که مدیریت کارشناسی طرحهای قانونی در مرکز پژوهشهای مجلس با رویکردی بین رشتهای انجام گیرد، زیرا در وضعیت فعلی توزیع کارشناسی طرحها در دفاتر اصلی و فرعی منجر به کاهش کیفیت بررسیها و تکبُعدی شدن چشماندازهای کارشناسی میشود.
همچنین استفاده از مدلهای ارزیابی تأثیر آیندهنگر در مراحل پیشاتقنینی در مرکز پژوهشها میتواند امکان ترسیم آیندههای گوناگون و کارآمدی بیشتر قانونگذار جهت نیل به اهداف قانونی را فراهم کند.
در کنار این اقدامات، توجه به لزوم انعطافپذیری قوانین ناظر به فناوریهای نوظهور و رسمیت بخشی به نهادهای تنظیمگر ازجمله تنظیمگری بخش خصوصی، تنظیمگریهای صنفی و حرفهای و... ذیل نظارت مجلس میتواند ظرفیت بزرگی را در راستای هنجارگذاری متناسب با نیاز نوآوری فراهم کرده و از قانونگذاریهای بیپروا و شتابزده جلوگیری کند.
مقدمهای بر آینده قانونگذاری در بستر حکمرانی پیشنگر
هنگامیکه گرتا تونبرگ[3] نوجوان سوئدی در سال 2018 اعتصاب مدرسه خود را در مقابل پارلمان سوئد آغاز کرد، خواستههای او برای قوانین و سیاستهایی که نیازهای نسلهای آینده را در نظر میگیرند، بلافاصله جدی گرفته نشد. یک سال بعد، گرتا تونبرگ، صدها هزار دنبالکننده در شبکههای اجتماعی جمعآوری کرد و از او دعوت شد تا در معتبرترین رویدادهای جهان، در پارلمان اروپا و چندین نهاد ملی و بینالمللی در مورد تغییرات آب و هوا سخنرانی کند[1].
درحالی که اکثریت قریب به اتفاق قوانین و مقررات ناظر به دههها وضع میشوند، بحثهای آکادمیک طولانیمدت در مورد منسوخ بودن قوانین، ناکارآمدی مقررات، نیاز به بهبود کیفیت قوانین و مقررات و اطمینان از عدم مغایرت قوانین جدید با قوانین موجود، وجود دارد. این بدین معناست که فرایندهای متداول قانونگذاری در کشورها نتوانسته آنچنان که باید با مقتضیات اجتماعی همراه بوده و کارآمدی لازم برای تأمین امنیت حقوقی و پایداری را فراهم کند.
آیندهنگری، قرین عدم اطمینان حقوقی است و با ملاحظه اینکه عدم اطمینان حقوقی، هزینهها و مخاطرات اجتماعی بالایی را برای بازارها، معاملات و ساختارهای قانونی ایجاد میکند؛ قانونگذاری مبتنیبر آیندهنگری مستلزم پیشبینی کاربردها، نیازها و رویدادهای آینده بهمنظور آمادهسازی مناسب و طراحی راهحلهای متفاوت و منعطف برای آینده است.
حاکمیت پیشنگر بر ابزارهای کمتر سختگیرانه و کمتر تجویزی تأکید دارد و آن دسته از ابزارهای حاکمیتی را ترجیح میدهد که همکاری بین خطمشیگذاران و ذینفعان را تقویت میکند و بیشتر آیندهنگر است تا واکنشی.
این رویکرد مبتنیبر امکان تصمیمگیری مبهم، کنار گذاشتن «اجتناب از عدم قطعیت» و ترویج یادگیری مبتنیبر عمل بهجای تصمیمات استراتژیک است. در این زمینه، مهم است که تأکید کنیم که پیشبینی بهطور سنتی به پیشبینی ریسکها اشاره دارد، یعنی موقعیتهایی که احتمال وقوع آنها بالاست و براساس شواهد موجود قابل پیشبینی هستند. تکنیکهای آینده و تفکر آینده بهدنبال توسعه ابزارهایی برای سازگاری با عدم اطمینان با کاوش در طیف گستردهای از آیندههای قابلتصور است.
آیندهنگری[4]نهتنها شامل پیشبینی آثار بلندمدت سیاستهای خاص، بلکه پیشبینی انواع مختلف تأثیرات یک سیاست بر روی یک مسئله خاص است.
همچنین رویکرد آیندهنگری، انعطافپذیری را بهعنوان یک اصل مهم قانونگذاری و حکمرانی در نظر میگیرد. تعیین هدفی (نه ابزار) که باید به آن دست یابیم، میتواند راهی برای تعامل با کارشناسان یا سایر بازیگران در این بخش باشد. انعطافپذیری در قانون و خطمشیگذاری نیز به این معنا تفسیر شده است که قانونگذاران باید فضایی برای آزادی عمل و تعدیلهای آتی ایجاد کنند.
قانونگذاری آینده در رویارویی با سرعت نوآوری |
به عقیده برخی اندیشمندان «ما در آستانه تغییر در پارادایم حقوقی و انقلابی در قانونگذاری هستیم»، برخی دیگر نیز در مورد جابهجایی حاکمیت قانون توسط حاکمیت فناوری صحبت میکنند[2].
درواقع امیدها و نگرانیهایی در مورد مزایا و معایب استفاده از فناوریهای کاربردی هوش مصنوعی وجود دارد و فقدان مقررهگذار ناظر به مسئولیت و پاسخگویی برنامههای هوش مصنوعی با وجود سرعت شتابان تحقیق و توسعه، مناقشات را در کشاکش بین روایتهای خوشبینانه در مورد منافع این فناوریها برای جامعه در مقابل هشدارها در مورد خطرات برای حقوق اساسی ملتها و امنیت حقوقی بهوجود آورده است[3] که همگی نشانههایی از ضرورت تغییر الگوهای حکمرانی در جهان دیجیتال را بههمراه دارد.
بنابراین دغدغه کارآمدی قانون- بهعنوان ابزار رسمی و حقوقی هنجارگذاری اجتماعی- باعث شد تا اندیشمندان مطالعات قانونگذاری در بستر تحولات نوآورانه و ظرفیتی که این حوزه در هوشمندسازی فرایند قانونگذاری دارد، با رویکرد میان رشتهای به مدیریت مسائل نوظهور آینده و تبعات نوآوری مخرب[5]با ابزارهای حقوقی فکر کنند و الگویی کارآمد از پیشنگری در قانونگذاری را عینیت بخشند.
در این راستا در ادبیات نظری حقوق و فناوری، نقش قانونگذاری در رابطه با نوآوری برای بیش از یک دهه ارزیابی شده است.
قابلتوجه است که این اجماع علمی در ادبیات حقوق و فناوری وجود دارد که قانونگذاری عنصر مهمی برای اطمینان از انطباق نوآوری با حقوق اساسی شهروندان است [4]. همچنین از «قوانین» بهعنوان یک عامل متعادلکننده مهم برای به حداکثر رساندن سود و به حداقل رساندن مضرات نوآوری یاد میشود[5].
کمیته اقتصادی-اجتماعی اتحادیه اروپا در گزارش خود در سال 2016، قوانین آیندهنگر را بهعنوان ابزاری برای دستیابی به قوانین سازگارتر، تقویت نوآوری و ترویج رشد اقتصادی پایدار ارائه کرد. ثبات آینده در چارچوب برنامه تناسب مقررهگذاری مطرح میشود.
درحالی که اصل نوآوری۳ هنوز بهاندازه سایر اصول حقوقی سنتی مانند اصل تناسب، ۴ احتیاط ۵ و فرعی بودن ۶ قانونگذاری در برابر سایر گزینههای تنظیمگری اهمیت و پذیرش ندارد، اما یکی از ستونهای اقتصاد اتحادیه اروپاست. منظور از فرعی بودن، در نظر گرفتن قانونگذاری بهمثابه یک امر جایگزین در شرایطی است که سایر ابزارهای تنظیمگر کارساز نیست و نیاز به وضع قاعده حقوقی است. درواقع اصل بر این است که هنجارگذار تقنینی نباید بهعنوان اولین راهکار در مدیریت در نظر گرفته شود. مراد از تناسب، سنجش شرایط گوناگون در یک جامعه برای وضع قاعده حقوقی است. از سال 1990، سازمانهای ملی و بینالمللی مهم و متعددی بهنحوی فزاینده بهدنبال توسعه مفهوم خودتنظیمی بودهاند[6].
ترویج نوآوری اساس خود را در معاهدات، برای مثال، ماده (3) معاهده اتحادیه اروپا و در اسناد سیاستی و استراتژی اتحادیه اروپا مییابد.
اصل نوآوری در ابتدا در سال 2013 توسط انجمن ریسک اروپا،[6] یک اندیشکده که توسط تعدادی از صنایع پشتیبانی میشود، بهمنظور جلب توجه به تأثیر جدی مقررات اروپایی بر نوآوری مطرح شد. اصل نوآوری مستلزم در نظر گرفتن تأثیر قوانین بر تحقیق و نوآوری در فرایند توسعه و بازنگری مقررات در همه حوزههای سیاست است. رابطه پیچیده بین مقررات و نوآوری و همچنین شکاف سرعت بین تغییرات تکنولوژیکی و مقررات دستکم گرفته میشود که دومی اغلب متهم به سرکوب نوآوری و قرار گرفتن در ابتدای به اصطلاح کسری نوآوری در اروپاست. درواقع ادبیات حوزه تنظیمگری اینگونه بیان میکند که ظرفیت نهادهای قانونی برای واکنش به فناوریهای نوآورانه در حال کاهش است که تحت عنوان مسئله سرعت[7] از آن یاد میشود.
در توضیح این مسئله به عوامل مختلفی ازجمله واگرایی چرخه زمانی نوآوری در فناوریها و چرخه زمانی نهادهای تنظیمگری حاکمیت،۹ عدم تقارن اطلاعاتی میان تنظیمگران و نوآوریهای مخرب و رشد سیستمهای فناوری نوآورانه، که آنها را بزرگتر و پیچیدهتر و در برابر خواستههای تنظیمگران مقاومتر میکنند، اشاره شده است[7].
در چارچوب قانونگذاریهای فعلی، نوآوریهای مخرب با چالشهایی از حیث قوانین مبتنیبر واقعیتهای موجود و فرضاً بهینه همراه است[8]. سرعت پایین قانونگذاری و افزایش احتمالات ناشناخته آتی نمیتوانند مسائلی را که برای مدیریت حقوقی نوآوری لازم است، پیشبینی کنند، بلکه ممکن است قانونگذاران خیلی دیر متوجه مطالبات قانونی جدید شوند. اتکای تقریباً انحصاری قانونگذاران به قوانین پایدار و فرضاً بهینه که برای دستیابی به راهحلهای دائمی ایجاد شده است؛ محیط همیشه در حال تغییر قوانین ناشی از رشد تصاعدی فناوری و رشد تصاعدی مرتبط با نوآوری را نادیده میگیرد.
هرچه چرخه نوآوری مخرب سریعتر باشد، زمان کوتاهتری برای جامعه جهت انطباق و پاسخگویی به چنین نوآوری بهوسیله الگوی مرسوم از قانونگذاری، مقرراتگذاری و چارچوبها در اختیار است. تسریع این چرخه آثار غیرقابل پیشبینی و اقتضایی نوآوری را افزایش میدهد و ایجاد سیاستهای تنظیمگری را براساس تغییر «ساختهای فرهنگی، ایدئولوژیها و واقعیات نهادی» دشوارتر میکند[9].
اجماع گستردهای در ادبیات حقوق و فناوری وجود دارد که تنظیمگری حقوقی در حوزه نوآوری باید در مرحله اولیه نوآوری انجام شود{10}. درواقع پیشفرض این است که مداخله اولیه در نوآوریهای رو به تکامل، یک سیگنال قدرتمند ارسال میکند. اگر سیگنال به شکل منع منفی باشد، هرگونه حمایت بیشتر از نوآوری / محصول را تضعیف خواهد کرد. اگر سیگنال به شکل یارانه حمایتی باشد، در میان سایر موارد، سرمایهگذاری یا سایر حمایتها را نسبت به نوآوری / محصول تشویق میکند. بااینحال، در عمل، مداخله اولیه در نوآوری نادر است و مقررات عمدتاً همگام نیستند[11].
مقررهگذاری پویا [8]میتواند با تأکید بر انطباق و پیشبینی احتمالات پیشبینینشده مرتبط با نوآوری، به بهینهسازی حکمرانی پیشبینینگر برای نوآوری کمک کند. در این چارچوب، تا جایی از نوآوری حمایت میشود که رفاه اجتماعی را خدشهدار نسازد. تنظیم نوآوری در یک چارچوب پویا فقط بهعنوان مکملی برای چارچوب قانونگذاری موجود فعال میشود تا زمانی که آثار بازخورد، موارد احتمالی پیشبینینشده و نیازهای تقنینی مرتبط با نوآوری را پیشبینی کند.
کمیسیون اقتصادی اجتماعی در گزارش خود تأکید میکند که قوانین آیندهنگر نهتنها با ویژگی پیشبینینگر و انعطافپذیر، بلکه با قابلیت اثربخشی در طولانیمدت مشخص میشوند؛ بنابراین مترادف اثربخشی پایدار در زمینه قانونگذاری است. در عمل، این بدان معناست که قوانین آیندهنگر در سطح اتحادیه اروپا نباید خیلی مفصل و جزئی باشد، بلکه باید خود را به ارائه یک چارچوب کلی و انعطافپذیر که لازمه رشد نوآوری است، محدود کند.
محافظت از آینده عمدتاً در زمینه قوانین زیستمحیطی، ایمنی مواد غذایی، مقررات رسانهای، مقررات و استانداردهای ساختمانی و مقررات ناظر به فناوریهای نوظهور ترویج شده است.
بنابراین ادبیات آیندهنگری در قانونگذاری، دغدغه تنظیمگری مسائل نوپدید آینده -که عموماً مبتنیبر نوآوری هستند -را دنبال میکند که زمینه اصلی این گفتمان حول حکمرانی پیشنگر است.
سناریوهایی برای قانونگذاریهای آینده
بهطور کلی، کسانی که آسیبهای مرتبط با نوآوری را نقد میکنند، عموماً از «قانونگذاری مبتنیبر ریسک»[9] حمایت میکنند[12]. بخش قابلتوجهی از دانشگاهیان حقوق و فناوری موافق هستند که نوآوری نیازمند یک رویکرد قانونگذاری تدریجی، انعکاسی و مشارکتی است که هم از قوانین عمومی و هم از تنظیمگری صنفی- خصوصی ۴ استفاده میکند. ازسوی دیگر، ازآنجاییکه سیاست نوآوری مملو از عدم قطعیت است، برخی از بخش عمومی میخواهند که تغییری اساسی در جهتگیری را در زمینه انطباق، تکامل مشترک، چابکی و بداههپردازی بپذیرد که منجر به تجویز خطمشیهایی میشود که معمولاً دولتها با آن مخالفت میکنند[13].
برخی دیگر میخواهند با گنجاندن بندهای قانونی موسوم به غروب آفتاب[14] (قوانین مدتدار) در مقررهگذاری در حوزه فناوریهای جدید، خطمشیهای تنظیمگری حقوقی را با نوآوریهای فناوری هماهنگ کنند[15]. خاصیت قوانین مدتدار، ایجاد زمینهای برای آزمون و امکان اصلاح حقوقی مقررات در بازههای مختلف است. بنابراین با نهاد قوانین آزمایشی مندرج در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی ما تقریب مفهومی دارد.
بندهای غروب آفتاب (قوانین مدتدار) ، زمانی در قوانین گنجانده میشوند که احساس شود پارلمان باید پس از یک دوره معین مجدداً در مورد شایستگی یک ماده و کارآمدی آن تصمیمگیری کند. بنابراین تاریخ انقضا برای آن مقرره خاص ذیل قانون در نظر گرفته میشود.
مقررهگذاری غیررسمی یکی دیگر از راهحلهای پیشنهادی برای رفع کاستیهای ساختار تقنینی موجود با توجه به فناوریهای نوآورانه است. برخی معتقدند که قوانین سنتی درباره صنایعی که بهسرعت در حال توسعه هستند، غیرعملی است. راهحلی که بهطور گسترده برای مسئله سرعت مورد بحث قرار گرفته، مقررهگذاری مبتنیبر اصول است. برخلاف مقرراتِ مبتنیبر قوانین،[10] مقرراتِ مبتنیبر اصول، بر اصول راهنمای کلی برای دستیابی به نتایج هنجاری مطلوب تأکید میکند. نهادهای مشمول مقررات مبتنیبر اصول در نحوه رعایت اصول اختیار دارند، این به آنها توانایی پاسخگویی به شیوههای در حال تغییر صنعت را میدهد، انعطافپذیری و آزادی را برای آنها فراهم میکند و میتواند به بهبود روابط تنظیمگران و شرکتهای مخاطب کمک کند.
مجلس شورای اسلامی و قانونگذاری آینده
در حال حاضر در داخل کشور نیز مجلس شورای اسلامی با چالشهای زیادی ازجمله فقدان نظام مسائل اولویتدار برای قانونگذاری با نگاه بلندمدت و فقدان سازوکار ارزیابی تأثیر عینی و شفاف نسبت به طرحها و لوایح اعلام وصول شده مواجه است. ازسوی دیگر در تهیه و ثبت برخی از طرحهای قانونی پشتوانه کارشناسی قوی -آنچنان که در گزارشهای معاونت قوانین مجلس و اداره تنقیح قوانین مشهود است- را شاهد نیستیم که این موضوع نشاندهنده لزوم بازنگری در فرایند تدوین و ثبت طرحهای پیشنهادی است، بهگونهای که پایداری سیاستی ایدههای قانونی را ارزیابی کرده و ظرفیت پیشبینی پیامدهای آتی مفاد قانون را ایجاد کند.
قابلتوجه است که بهدلیل تورم قانونگذاری و بیخاصیت شدن فرایندهای پیشبینیشده برای طرحهای فوریتی، با توجه به تراکم طرحهای در صف بررسی، تمسک به اصل هشتادوپنجم قانون اساسی بهعنوان راهحل عملیاتی نمایندگان برای خروج از این صف و بررسی تخصصی طرحهای جامع در نظر گرفته شده است. درحالی که رویه عملی حاکی از آن است که قوانین منطبق بر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی علیرغم ماهیت آزمایشی عملاً مورد ارزیابی قرار نگرفته با تمدیدهای مکرر مواجه میشوند.
باید در نظر داشت که دلایلی مانند تخصصی بودن برخی قوانین، انجام بررسیهای کارشناسانه و سرعت در تصویب قوانین، ربطی به تصویب آزمایشی قوانین نداشته و اولاً، هر قانونی در گستره موضوع خود، تخصصی است و در علم قانونگذاری چیزی بهعنوان قانون عمومیکه در وضع آن نیازی به استفاده از نظر متخصصان نباشد، وجود ندارد .ثانیاً، پژوهش و بررسی کارشناسی در وضع قانون، مرحلهای پیشاتقنینی و ضروری درخصوص همه قوانین و نه برخی از آنهاست. ثالثاً، سرعت در امر قانونگذاری بهجز موارد نادری که تأخیر در آن، موجب خسران کشور است، امری سرعتی نبوده و اساساً درنگ و گذشت زمان در تقنین، امر مبارکی است[16].
همه این شواهد حاکی از ضرورت بازنگری در کاربست ابزار قانون در حکمرانی و ترمیم اعتماد عمومی نسبت به نهاد قانونگذار است.
در کنار همه این مسائل، رشد روزافزون مسائل نوظهور وارد شده به داخل کشور و لزوم کاربست فناوری در حوزههای مختلف و بهتبع پدید آمدن نظامهای غیررسمی جهت مدیریت این فضاها اقتضای آن را دارد که هرچه سریعتر تدبیری حکیمانه ازسوی قوه مقننه در راستای تنظیمگری حقوقی مسائل نوپدید صورت گیرد. این اقدام احتمالاً نیازمند یک تغییر در الگوی قانونگذاری و رسمیت بخشی به مدلهای جدیدی از تنظیمگری در کنار ابزار قانون است که بهتبع کارکرد نظارتی مجلس را نسبت به کارکرد تقنینی پُر رنگتر میسازد.
فارغ از الگوهای تنظیمگری غیرحقوقی (قانون) میتوان در مدل سنتی فرایند قانونگذاری فعلی نیز تغییرات پیشروی را ایجاد کرد. بنابراین در صورت طراحی ابزارهایی برای ارزیابی تأثیر ایدههای قانونی در مراحل پیش از تصویب و همچنین ایجاد سازوکارهای قانونی برای ارزیابی اجرای قوانین میتوان کمیت و کیفیت قانونگذاری در مجلس را بهبود بخشید.
شایان ذکر است که در دموکراسیهای اروپایی با درک کاهش اعتماد عمومی نسبت به نمایندگان مجلس[17].، سازوکارهایی جهت مشارکتپذیری بیشتر ذینفعان در فرایند قانونگذاری در قالب پلتفرمهایی مشارکتی [11]پیشبینی شده است.
در عین حال بازطراحی نظام تقنینی مبتنیبر نگاههای بلندمدت و آیندهنگرانه براساس رویکردهای بینرشتهای تحت عنوان تفکر طراحی،[12] تفکر چرخه حیات[13] و رویکرد آیندهنگر [14]راهبردهایی برای دستیابی به راهکارهای سیاستی پایدار، سازگار با تحولات آینده و تأمینکننده منافع نسلهای آتی بهرهمند از قوانین مصوب است.
تفکر طراحی بهمنزله فرایندی برای حل مسئله، بهصورت انسانمحور با پذیرش چشماندازهای متفاوت، طرح پرسشهای جدید، چارچوببندی مجدد چالشها و پیادهسازی آنها بهصورت تکراری، سبب همسازی با ابهامها و مسائل پایان باز میشود[18]. این تفکر در فرایند توسعه سیاست، بر شهروندمحوری، تصور آیندهای جدید و همکاری درون و بیرون دولت تمرکز دارد و شهروندان را بهمنزله همطراحی فعال برای خدمات، قوانین و سیاستهای دولت در نظر میگیرد و علاوهبر ایجاد تغییرات ملموسی مانند کاهش هزینهها، افزایش تجربه کاربران و افزایش سرعت ارائه خدمات، سبب تغییرات ناملموس مانند رضایت مشتری، درگیر شدن کارمندان و مردم در گفتگو و تغییر ذهنیتها میشود[19].
تفکر چرخه عمر ناظر به در نظر گرفتن یک بازه زمانی از ابتدای تأسیس یک سیاست تا زمان اثر بخشی آن در فاز اجراست و بنابراین تکلیف نهاد هنجارگذار را منحصر در تأسیس و ارزیابیهای مقطعی نمیبیند و ارزیابیهای بلندمدت تعریف میکند. رویکرد اثبات آینده نیز در پی ایجاد سازوکاری برای سازگاری سیاستها با تحولات آینده از طریق آیندهنگاری و سایر تکنیکهای آیندهپژوهی است.
یکی از حکمرانیهای پیشرو در زمینه قانونگذاریهای آیندهنگر، اتحادیه اروپاست. این نهاد با شناسایی تکنیکهای آیندهنگری در جعبهابزار قانونگذاری بهتر [15]و طراحی قالبهای تنظیمگری منعطف برای کشورهای عضو ازجمله دستورالعملهای قانونی[16] توانسته گامی نوآورانه برای جایگذاری عدمقطعیت در قالبهایی قطعی مانند قانون بردارد. دستورالعملها در حقوق اتحادیه اروپا نمونههای شناخته شدهای از مقررات مبتنیبر هدف [17]هستند. زیرا به کشورهای عضو اجازه میدهند تا زمانی که به اهداف تعریف شده توسط قانونگذار اتحادیه اروپا دست یابند، روشهای اجرایی ملی را انتخاب کنند.
منظور از جعبهابزار قانونگذاری برتر، بستهای از معیارهای شکلی و ماهوی مورد پذیرش کمیسیون اروپا در بررسی طرحهای قانونی است که راهبردهای هوشمندسازی، سازگاری با نوآوری و توسعه اقتصادی را دنبال میکند.
ایده پیشبینی آیندههای مختلف و وضع قوانینی که با شرایط نامطمئن سازگار باشد، با تحقیقاتی که در زمینه مقررات پاسخگو کار میکنند قرین است. مفهوم مقررات پاسخگو توسط آیرس و بریتویت در سال 1992 معرفی شده است و راهبرد سازگار با آینده ارائه میدهد؛ زیرا حول ایده تعامل ثابت بین تنظیمکننده و تنظیمشونده توسعه مییابد[20].
اصل مقررهگذار پاسخگو بیانگر ایجاد چارچوبی برای تجویز اجرای متمایز قانون از طریق صلاحیتهای اختیاری است و با در نظر گرفتن شرایط موجود، ضمانت اجرای عدم رعایت قوانین را با تعیین ملاکهایی مانند میزان ریسک، سابقه انجام تخلف و آمادگی برای رعایت و بهبود وضعیت، میسنجد. بنابراین طبق این ایده، اختیار باید مجاز باشد، اما باید با بهکارگیری اصول و معیارهایی، بهعنوان تناسب ریسک و پاسخگویی، از تبعات منفی آن جلوگیری کرد.
درجهبندی ضمانت اجراها باید به اندازهای باشد که امکان بازدارندگی قابل اتکایی را فراهم کند، به اینصورت که به اندازه کافی منعطف برای استفاده از آن در مواقع لزوم و به اندازه کافی شدید که بر سود بالقوه ناشی از عدم انطباق با هنجارها غلبه کند. لذا، قانون باید طیفی از پاسخهای متفاوت را پیشبینی کند.
چالشی که در زمینه مشروعیت قوانین آیندهنگر مطرح میشود این است که ماهیت این هنجارها بهگونهای است که رأیدهندگان آینده را به آنچه قانونگذاران کنونی پیشبینی کردهاند، ملزم میکند. جالب اینجاست کهEESC، کمیته اقتصادی و اجتماعی اتحادیه که یکی از هیئتهای تخصصی ذیل کمیسیون اروپاست و نتایج آن در ارزیابیهای کمیسیون نسبت به کارآمدی طرحهای قانونی مؤثر است، در گزارش خود استدلال میکند که قوانین آیندهنگر باید با نیازهای کسبوکارها و شهروندان درگیر باشد و از درجه بالاتری از مشروعیت دموکراتیک برخوردار باشد. زیرا برای مدت طولانیتری مؤثر خواهد بود.
ضمناً کمیته تأکید میکند که قوانین آیندهنگر نهتنها با ویژگی پیشبینینگر و انعطافپذیر، بلکه با قابلیت اثربخشی در طولانیمدت مشخص میشوند؛ بنابراین مترادف اثربخشی پایدار در زمینه قانونگذاری هستند. در عمل، این بدان معناست که قوانین آیندهنگر در سطح اتحادیه اروپا نباید خیلی مفصل باشد و باید خود را به ارائه یک چارچوب محدود کند.
در این زمینه، مهم است که این اعتراض بالقوه به فقدان مشروعیت قوانین ناظر به نسلهای آتی را در دو عنصر تجزیه کنیم:
اول، تغییر از مقررات واکنشی به مقررات فعال.
دوم، وجود انواع مختلف مشروعیت.
مقررات عمدتاً واکنشی است و برای ارزیابی اینکه آیا یک محصول یا سیستم باید در بازار معرفی شود یا خیر؟ و تمایل به ارائه تحلیلی گذشتهنگر از تحولات اجتماعی و فنی دارد. دیدگاهها و ابزارهای واکنشی در ارائه بینشهایی در مورد تغییرات آینده ناکام هستند. بااینحال، ایده پذیرش رویکرد پیشنگر یا آیندهنگری پیامدهای جدی برای پارادایمهای موجود مقررات و حکومت دارد[21]. یک رویکرد فعالانه و آیندهنگر میتواند با مخالفت شدید مواجه شود، زیرا همیشه در خدمت اکثریتهای سیاسی فعلی و رأیدهندگان آنها نیست. چالش مشروعیت این تغییر را میتوان با تمرکز بر بُعد مشارکتی حکمرانی پیشنگر مورد بررسی قرار داد که از روند مستمر گفتگو بین تصمیمگیرندگان پشتیبانی میکند.
علاوهبر این، مهم است تأکید کنیم که مشروعیت انواع مختلفی دارد و براساس اعتمادی که شهروندان به یک دولت کارآمد دارند با این فرض که سیاستها و نهادهای آیندهنگر مؤثرتر هستند، میتوان چالش مشروعیت را پاسخ داد.
ادبیات نشان داده است که مقررات در زمینه یا زمینههای نامشخص که با تغییرات سریع در فناوری و زیرساختها مشخص میشود، نیازمند رویکردهای آیندهنگر، پویا و ناهمگون برای مقررات است.
طرفداران رویکرد آیندهنگری استدلال میکنند که رویکرد آیندهنگر به قانون میتواند به نفع اطمینان حقوقی باشد، زیرا به قانونگذار اجازه میدهد از سناریوهای قوانین عمیقاً ناکارآمد و منسوخ اجتناب کند.
علاوهبر این، تضمین میکند که فناوریها و اکتشافات نوآورانه با سهولت بیشتری در این سیستم تنظیم میشوند. همچنین بر اهمیت کنترل موقعیتهایی که اولین نشانههای مشکلات ظاهر میشوند، تأکید میکنند.
تصویب قوانینی کاملاً مبتنیبر آینده ممکن است یک شاهکار غیرممکن باشد. زیرا قانونگذاران نمیتوانند بهطور کامل پیشبینی کنند که اکثریتهای آینده چه تصمیمی خواهند گرفت و مشکلات آینده چه خواهند بود.
با وجود این، روش بینرشتهای حاکم بر رویکرد آیندهنگری میتواند الهامبخش قانونگذاران برای مدیریت ریسکها، ترویج نوآوری و اطمینان از انعطافپذیری و اثربخشی سیستمهای حقوقی باشد. پذیرش مفاهیم مبهم و نامشخص ممکن است همیشه پاسخی به قانونگذاری نباشد، زیرا چالشهای تفسیری ایجاد میکند و رویکرد واقعی یادگیری را که میتواند به قانونگذاران در آمادهسازی قوانین ناظر به چالشهای آینده کمک کند، دربرنمیگیرد، اما همانطور که دیر مولیگان و کنت بامبرگر اخیراً استدلال کردهاند، برای تنظیمگران اهمیت فزایندهای دارد که طرز فکری مشابه با طراحان اتخاذ کنند، زیرا «قانون باید طوری طراحی شود که با دریافت مستمر اطلاعات سازگار شود... این باید یک فرایند تکراری باشد که در آن فناوری براساس تعاملات کاربر تهیه و طراحی مجدد شود.
قانونگذاران درواقع میتوانند از علوم دیگر در مورد چگونگی طراحی قوانین بهمنظور افزایش مدت زمان و اثربخشی آنها چیزهای زیادی بیاموزند.
ابزارهای قانونگذاری مبتنیبرآینده
این بخش با معرفی ابزارهای قانونگذاری مبتنیبر آینده، چارچوبی را برای قوانین آینده ارائه میکند:
این ابزارها میتوانند به قانونگذاران و تنظیمکنندهها کمک کنند تا بهتدریج راهحلهای آیندهنگر را جهت حمایت از نوآوریها و مدیریت هنجاری مسائل نوپدید ارزیابی کنند و از قانونگذاریهای بیباکانه خودداری کنند.
اصطلاح قانونگذاری موقت شامل آن دسته از اسناد قانونی است که تاریخ خاتمه آنها تعیین شده است.
قوانین، مقررات و بندهای آزمایشی، نمونههایی از قوانین موقتی هستند که اثربخشی یک راهحل را آزمایش میکنند. اگر معیار آزمایش شده نتایج مثبتی ایجاد کند، قانون آزمایشی به یک ابزار قانونی دائمی تبدیل میشود.
با وجود این، آزمایشها بنابه تعریف موقتی هستند. زیرا ویژگی کلیدی آنها ارزیابی اثربخشی یک خطمشی جدید است. در تئوری، آینده یک آزمایش به نتیجه ارزیابی آن و دستیابی به اهدافی بستگی دارد که آزمایش برای آن آغاز شده است. براساس ارزیابی، قانون آزمایشی یا متوقف میشود یا به قوت خود باقی میماند.
قوانین آزمایشی انواع مختلفی دارند: از یکسو، ممکن است شامل بندهای تفویضی باشد که امکان انحراف موقت از نظام کلی قانونگذاری را فراهم میکند و ازسوی دیگر قوانین آزمایشی میتواند مقررهگذاریهای آزمایشی باشد که در قانون اساسی ما نیز در اصل هشتادوپنجم به آن اشاره شده است.
این نوع آزمایش متداول به این معناست که یک اساسنامه اختیار انجام آزمایش را تحت شرایطی که از قبل تعیین شده است (مثلاً دوره آزمایش، محدوده جغرافیایی، ارزیابی) به نهادی غیر از مجلس تفویض میکند.
براساس اصل هفتادویکم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی تنها نهادی است که حق وضع قانون در عموم مسائل مقرر در چارچوب قانون اساسی را داراست و مطابق اصل هشتادوپنجم نیز اصل بر این است که مجلس حق اختیار تفویض قانونگذاری به دولت یا هر مرجع دیگری را ندارد. به همین دلیل شورای نگهبان در موارد متعددی با این استدلال که قانونگذاری مختص مجلس است و تفویض موارد نیازمند تقنین مجلس به دولت مخالف اصل هشتادوپنجم قانون اساسی است، مصوبات مجلس را مورد ایراد قرار داده است، هرچند که در این اصل قانونگذاری آزمایشی بهعنوان رویه استثنا به رسمیت شناخته شد. قوانین آزمایشی اجرا میشوند تا در عمل وضعیت و میزان موفقیت و مفید بودن آنها معلوم شود و پس از آن در صورت لزوم به تصویب نهایی مجلس برسند. بنابراین پس از انقضای مهلت تعیینشده رأی اجرای آزمایشی، این قوانین اعتبار قانونی ندارند[22].
قابلتأمل است که این یک رویه جدید نیست و در سیستمهای فدرال و بسیار غیرمتمرکز، غیرمعمول نیست که اختیار آزمایش راهحلهای جدید به قانونگذاران ایالتی یا قانونگذاران محلی در چارچوب اختیارات مشترک یا انحصاری اعطا شود. در این زمینه، ایالتها مجازند از الزامات فدرال چشمپوشی کنند و راهحلهای قانونی و سیاستی خود را که ممکن است برای رسیدگی به چالشهای ایالت مناسب بدانند، اجرا کنند.
آزمایش در سیستمهای فدرال، بهویژه در آمریکا، با استعاره معروف «ایالتها بهعنوان آزمایشگاهها» بیان شده است.
همچنین طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شناسایی امور عمومی، ایجاد مؤسسات عمومی و دولتی با تصویب مجلس امکانپذیر است و اصولاً این صلاحیت قابل تفویض نیست، اما هریک از این مؤسسات اساسنامههایی دارند که براساس آنها انجام وظیفه میکنند. این اساسنامهها نوعاً دارای جنبه فنی و تخصصیاند و مشتمل بر مطالبی نیستند که در مجلس بتوان آنها را مورد بحث و مذاکره سیاسی قرارداد. همچنین مطالب این اساسنامهها اصولاً مشابه و بینیاز از بحث هستند. ضرورت تسریع در کار بعضی از مؤسسات اقتضا میکند که رسمیتدادن به عملکرد تخصصی این مؤسسات ارائهدهنده خدمات عمومی با سرعت بیشتری صورت گیرد[23].بنابراین با بازنگری قانوناساسی در سال 1368، طبق اصل یکصدوسیوهشتم، به مجلس اجازه داده شد تا بتواند تصویب اساسنامهها را به دولت واگذار کند.
در ایران از ابتدای تشکیل قوه مقننه، شیوه تصویب آزمایشی همراه همیشگی پارلمان بوده است.
طبق اصل هشتادوپنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی، «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمیتواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند، ولی در موارد ضروری میتواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتادودوم به کمیسیونهای داخلی خود تفویض کند، در اینصورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین مینماید، بهصورت آزمایشی اجرا میشود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتادودوم به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در اینصورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد، تشخیص این امر بهترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوهبر این، مصوبات دولت نباید مخالفت قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و بهمنظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد». بنابراین امکان قانونگذاری تفویضی تصریح شده، هرچند که برداشت ما از قانونگذاری آزمایشی در این گزارش فراتر از مصادیق ذکر شده در این اصل اساسی است و عملاً حرکت از شأن تقنینی به شأن نظارتی را آنچنان که در سایر کشورها هم در حال فراگیری است، برای مجلس کارآمدتر میداند.
هرچند که برخی حقوقدانان با تمسک به اصل منع تفویض اختیار در حقوق عمومی، استفاده از قوانین آزمایشی و قانونگذاری تفویضی را یک استثنا دانسته که در موارد ضروری باید استفاده شود؛ اما روند جهانی در مسیر تنظیمگری تخصصی و مشارکتپذیرسازی هرچه بیشتر ذینفعان در وضع هنجارهاست.
قابلتوجه است که صاحبنظران دیگری، معتقدند هرچند اصل عدم تفویض قانونگذاری شبیه قاعده عدم جواز توکیل است، ولی اصل عدم تفویض از حقوق خصوصی وارد حقوق عمومی نشده است، بلکه هر دو ترجمان یک اصل کلی حقوقی هستند که طبق آن، صلاحیت یا اختیار تفویض شده را نمیتوان مجدداً تفویض کرد، حال چه در حقوق خصوصی باشد و چه در حقوق اساسی[24].تقدم اعمال قاعده عدم جواز توکیل در حقوق خصوصی نیز نمیتواند دلیلی بر این باشد که اصل عدم تفویض قانونگذاری از حقوق خصوصی وارد مباحث حقوق اساسی شده است. ضمن اینکه احکام و آثار اصل عدم تفویض در حقوق اساسی بسیار متفاوت از آثار قاعده عدم جواز توکیل در حقوق خصوصی است.
برخی از نویسندگان حقوق اساسی، اصول حکومت دموکراتیک نماینده سالار یا مبتنیبر نمایندگی را مبنای اصل عدم تفویض دانستهاند، ولی این ادعا نیز در مورد مبنای اصل عدم تفویض صحیح نمیباشد، زیرا برای مثال همانطور که پارلمان نماینده مردم است، دولت نیز نماینده مردم میباشد؛ تاآنجاکه برخی معتقدند: «حتی میتوان گفت که درجه نمایندگی دولت بیشتر است... چون افراد خصوصی به نظام اداری بیشتر دسترسی دارند، نمایندگی مردم از طریق نظام اداری بیشتر میسر است تا پارلمان».
برای نمونه، اصل عدم تفویض قانونگذاری در نظام حقوق اساسی انگلیس جریان ندارد. زیرا در این کشور، اصل برتری قانون اساسی وجود نداشته و بهجای آن اصل برتری پارلمان حاکم است. پارلمان انگلیس حتی میتواند اختیار اصلاح قوانین مصوب خود را به دولت تفویض کند.
در کشور هند ضمن به رسمیت شناختن نهادهای تنظیمگر مستقل، پارلمان از طریق ساعت پرسش؛ بحث در پارلمان؛ کمیتههای پارلمانی و سایر ابزارهای نظارت قانونگذاری مانند ارسال سالیانه گزارشهای تنظیمکننده به مجلس، که گاهی در مصوبهها پیشبینی میشود یا در آییننامه داخلی مجلس پیشبینی میشود؛ نظارت بر تنظیمگریها را پیش میبرد [25].
در کشور استرالیا، کمیته دائمی سنا برای بررسی دقیق قوانین تفویض شده، قوانین تفویض شده را براساس مجموعهای از اصول نظارتی ارزیابی میکند که بر رعایت الزامات قانونی، حمایت از حقوق و آزادیهای فردی و اصول نظارت پارلمانی تمرکز دارد[26].
در کشور آلمان، بوندستاگ طبق قانون اساسی موظف است «محتوا، هدف و دامنه» اختیارات قانونگذاری را که به قوه مجریه تفویض شده است، تعریف کند (ماده (۸۰) بند «۱» قانون اساسی). بنابراین ضمن پذیرش تفویض صلاحیت قانونگذاری، نظارت مستقیم و جدی پارلمان بر مصوبات دولت بهعنوان ضمانت اجرای پاسخگویی سیاسی نمایندگان به مردم در نظر گرفته شده است[27].
برخی نویسندگان معتقدند بهدلیل ضعف نظریه حقوق اساسی در مورد مبنا و مفهوم اصل عدم تفویض قانونگذاری، نهادهای رسمی کشور ازجمله شورای نگهبان در آرا و نظرات خود، رویکرد نامناسبی نسبت به این اصل اتخاذ کرده و صلاحیت تفویضی را با مسئله اعطای صلاحیت تخییری یکی پنداشته و مصوبات مجلس را که به دولت برخی صلاحیتهای تخییری را اعطا کرده بود، مغایر با اصل هشتادوپنجم قلمداد کرده است. اعطای صلاحیت گسترده و یا صلاحیت تخییری به دولت توسط قانون مصوب مجلس، چارچوب ایجاد شده توسط قانون اساسی را خدشهدار نمیکند، زیرا مصوباتی که در اجرای قوانین مزبور به تصویب میرسند، فاقد ویژگیهایی است که یک قانون از آن برخوردار است. توضیح اینکه قانون، بهدلیل جایگاهی که در هرم قواعد حقوقی کشور دارد، دارای برخی ویژگیها و آثار است که مقررات دولتی فاقد تمامی این ویژگیها هستند؛ ازجمله اینکه قانون میتواند قوانین پیش از خود را نسخ کند. به این معنا که وقتی قانونگذار یک «قانون» جدیدی تصویب میکند، اصولاً قوانین مغایر با آن نسخ شده تلقی میشود. دوم، در نظام حقوقی ایران قانون قابل ابطال نیست. درواقع به این دلیل نمیتوان تفویض چنین اختیاراتی به دولت را بهمعنای تفویض اختیار «قانونگذاری» قلمداد کرد[28]. زیرا کاملاً در لایه اجرا و اداره کشور در چارچوب قوانین مادر تعریف میشوند، این انعطاف لازمه پاسخگویی مطلوب دولت برای پیشبرد امور است.
بنابراین در گام اول باید تعریفی دقیق از دامنه مقررهگذاریهای دولت در نظام حقوقی کشور انجام شود و سپس در صورت موفقیتآمیز بودن این روند، فضاهایی را برای تنظیمگری حوزههای تخصصی توسط بخش خصوصی و ذیل نظارت دولت و مجلس شکل داد.
الگوی بعدی سازگارساز سیاستها با تحولات نوپدید ناظر به موضوع قانونگذاری آزمایشی است. قانونگذاری آزمایشی امکان پیشبینی را فراهم میکند. همچنین طراحی یک آزمایش در قانونگذاری مستلزم تأمل بر اهدافی است که باید به آنها دست یافت و ابزارهای مختلف ممکن را که در یک مقطع زمانی خاص در دسترس هستند، بررسی میکند.
برای حفظ اصل قطعیت حقوقی، قانونگذار باید بین پیشبینی و قطعیت حقوقی تعادل برقرار کند و چارچوبی را تعریف کند که از یکسو فضای قانونی را برای آزمایش ایجاد کند و ازسوی دیگر حداقل شفافیت را برای افراد تضمین کند. زیرا طبق اصل قطعیت حقوقی، نظام حقوقی-سیاسی حاکم در کشور، باید قابلاعتماد، اتکا و پیشبینی باشد. بنابراین وضوح، ثبات و عدمتغییر مکرر از ویژگیهای این اصل حقوقی است[29].
ازسوی دیگر اقتضائات حاکم بر تحولات سریع اقتصادی، اجتماعی قانونگذار را مکلف میسازد تا برای غلبه بر چالش ناکارآمدی قانون و عدم سازگاری با نوآوریهای مخرب به سمت الگوهای منعطف تری از تنظیمگری حرکت کند.
آزمایش، فضایی را برای تغییر ایجاد میکند، زیرا بر تمایلات موقتی تکیه دارد که باید هر سه تا پنج سال یکبار ارزیابی شوند. بسته به چارچوب قانونی مدنظر، قانونگذار ممکن است تغییراتی را در اجرای آزمایش اجازه دهد.
ازآنجاییکه این مقررات پس از مدت معینی منقضی میشود، قوانین باید بهطور دورهای مورد ارزیابی قرار گیرند و اقدامات جدیدی برای جایگزینی موارد ناکارآمد معرفی شوند.
برخی از آزمایشها ممکن است پس از یک یا دو سال به نتیجه برسند، در برخی بخشها، اثربخشی سیاستها و قوانین جدید تنها پس از یک دهه قابل مشاهده است.
ارزیابی قوانین آزمایشی، کمبودی است که باید با فعال کردن هستهای در مرکز پژوهشهای مجلس برای پیگیری و نظارت بر اجرای قوانین آزمایشی، بهویژه انجام تحقیقات سنجشی و ارزیابیکننده، بیلانگیری از اعمال آنها برطرف شود.
همچنین لازم است تا در فرایند تدوین قوانین، توجه به اهداف قوانین و ارزیابیهای اجرای قانون در فرایند تصویب طرحها الزام قانونی پیدا کرده و در آییننامه داخلی مجلس به آن تصریح شود.
کمیسیون اقتصادی اجتماعی اروپا بر اهمیت ارزیابی تأثیر در سطوح ملی و اروپایی، بهطوری که تصمیمات سیاسی آگاهانه و براساس دادههای مشخص باشد، تأکید میکند.
قانونگذاران باید در ارزیابیهای خطمشی، پیامدهای اجتماعی، اقتصادی، زیستمحیطی آتی طرحهای قانونی را مدنظر قرار دهند. ارزیابی تأثیرات در تعداد زیادی از کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) انجام میشود و شامل یک ارزیابی نظاممند است [30].
بسیاری از این ارزیابیها در حال حاضر درجه خاصی از تفکر آینده را در برمیگیرند، زیرا بهدنبال پیشبینی اثر یک اقدام بر چارچوب تنظیمگری هستند. بااینحال، یک ارزیابی تأثیر اثباتشده در آینده، ملاحظات آینده را به شیوهای منسجم شامل میشود تا تضمین کند که قوانین انعطافپذیر و سازگار با جامعه آینده است، همچنین ابعاد اثربخشی، مشارکتپذیری و مشروعیت قانونگذاری را افزایش دهد، زیرا این رویکرد به قانونگذاران و تنظیمکنندهها نیاز دارد تا بررسی کنند که آیا قوانین تصویب شده احتمالاً با تغییرات آینده هماهنگ است یا خیر؟
یک ارزیابی نظارتی آیندهنگر باید خطرات کوتاهمدت و بلندمدت یک مقررات یا سیاست جدید را در نظر بگیرد و فضا را برای اتخاذ راهحلهای انعطافپذیر ایجاد کند. همچنین «تفکر چرخه حیات»[19] ایجاب میکند که قانونگذاران فرایند قانونگذاری را بهعنوان یک کل، از همان آغاز تا تأثیرات گسترده یک قانون، در نظر بگیرند.
منظور از نگرش ارزیابی چرخه حیات اتخاذ یک رویکرد نظاممند جامع است که قانون را به مثابه یک پروژه خطمشیگذاری از گام ابتدایی ایدهپردازی و دستور کارگذاری تا تهیه پیشنویس و سپس تبدیل متن به قانون و بُعد نظارت بر اجرای قانون و آثار آن و درنهایت داشتن یک جمعبندی از کل آثار قانون و احیاناً انقضا، اصلاح و یا استمرار آن بررسی و مدیریت میکند. هدف اصلی تفکر چرخه حیات در خطمشیگذاری صرفهجویی در منابع و بهینهسازی فرایند سیاستگذاری، جلوگیری از تأثیرات منفی زیستمحیطی، اجتماعی، اقتصادی و... و همچنین بهبود عملکرد پروژه خطمشی در طول چرخه حیات آن است که میتواند با ایجاد ارتباط بین ابعاد اقتصادی، اجتماعی و زیستمحیطی از طریق کلیت زنجیرهارزش آن محقق شود[31].
به این منظور، از قانونگذاران و خطمشیگذاران انتظار میرود که هنگام تعریف خطمشیهایی که میتواند بر نسلهای آینده تأثیر بگذارد، تعداد بیشتری از ذینفعان را درگیر کنند؛ مثلاً با گنجاندن یک بازرس یا نوع دیگری از نمایندگان که میتوانند از منافع رأیدهندگان آینده دفاع کنند.
درنتیجه، یک ارزیابی تأثیر آیندهنگر، با اطمینان از اینکه قوانین جدید نهتنها با چارچوبهای موجود سازگار است، بلکه انعطافپذیر، سازگار با نوآوری و سازگار با تغییرات آتی است، موارد جدیدی را اضافه میکند.
بااینحال، مزایای آیندهنگری تنها درصورتی قابل مشاهده خواهد بود که منافع نسلهای آینده نقش قویتری در روند قانونگذاری و بحثهای سیاسی ایفا کنند. مشارکت فعال کودکان یا سازمانهایی که آنها را نمایندگی میکنند، میتواند راهی برای اطمینان از انجام یک ارزیابی برای آینده باشد. بااینحال، این رویکرد مستلزم تغییر گستردهتر و پذیرش تئوریهای جدید مقررات و حکمرانی است که شامل آزمایش، مطالعه چرخههای حیات و تعریف ارزشهای عمومی کلیدی میشود که جوامع برایشان اهمیت قائل هستند.
تکنیکهای آیندهنگری در فرایند قانونگذاری؛ موردپژوهی اتحادیه اروپا
آیندهنگری، تحلیل منظم آیندههای جایگزین بوده و هدف آن حمایت و پشتیبانی از خطمشیگذاران در اتخاذ تصمیمات آگاهانهتر با در نظرگیری احتمالات، سناریوها و پیامدهای آینده است [32].
تکنیکهای آیندهنگری با بررسی جایگزینها به روشی ساختارمند به خطمشیگذاران کمک میکند.
مزایای این تکنیکها شامل موارد زیر است؛
- شناخت: آگاهی از برنامهها و افکار دیگران در مورد آینده.
- معنابخشی: طرح ایدههای جدید و درک تحولات بالقوه و پیامدهای خطمشیگذاری.
- ایجاد دیدگاههای مشترک: چالشها و فرصتهایی که اجماع و توافق را در مباحثات سیاسی تسهیل میکند.
از آیندهنگری در فازهای ابتدایی و دانشمحور چرخه خطمشی، قبل از تبلور اهداف و اولویتها برای آمادهسازی زمینه برای اجماع و بحث سیاسی آگاهانه و سپس بهعنوان فرایندی از فیلتر و ارزیابی اهداف و اولویتها با در نظر گرفتن ایدههای خطمشی آیندهنگر، بهره میگیرند.
آیندهنگری در تهیه پیشنهادهای خطمشی تحقیق و نوآوری اتحادیه اروپا و بهویژه در استراتژی و برنامهریزی برنامههایی عمدتاً در چارچوب تحقیق و نوآوری استفاده میشود.
بر این اساس یک سیستم ویژه اطلاعاتی استراتژیک آیندهنگری ایجاد شده که شامل مجموعهای از منابع (سناریوها و برگهای برنده آیندهپژوهی) است و میتواند برای بازیوارسازی[20] آیندههای جایگزین (فرایند نظارت بر تغییرات و نشان دادن روندهای جدید و مکانیسمهایی آیندهنگر برای گزینههای خطمشی مختلف) مورد استفاده قرار گیرد.
کمیسیون اروپا برای حمایت از گذار به اروپای سبز، دیجیتال و منصفانهتر، بهدنبال تقویت فرهنگ آمادگی و خطمشیگذاری آیندهنگر است. آیندهنگری عرصهای برای کاوش، پیشبینی و شکلدهی به آینده، کمک به ساخت و استفاده از هوش و آگاهی جمعی به روشی ساختاریافته و سیستمی برای پیشبینی تحولات آینده است. آیندهنگری استراتژیک روندها، خطرات، مسائل نوظهور و پیامدها و فرصتهای بالقوه آنها را پیشبینی کرده و از خلال این پیشبینی بینشهای مفیدی در عرصه خطمشیگذاری فراهم میسازد. آیندهنگری همچنین افراد را از طرح ابتکارات جدید کمیسیون و سیاستهای موجود در راستای جعبهابزار اصلاح شده قوانین بهتر مطلعمیسازد. بر این مبنا آیندهنگری استراتژیک بهدنبال گنجاندن تفکر مبتنیبر آینده در خطمشیگذاریهای اتحادیه اروپاست.
البته باید توجه داشت که آیندهنگری استراتژیک پیشبینی دقیق آینده نیست، بلکه آیندههای مختلفِ ممکن و فرصتها و چالشهایی را که ممکن است، این آیندههای محتمل ارائه کنند را بررسی میکند.
آیندهنگری استراتژیک بهمنظور بهبود طراحی خطمشیها و سیاستها، توسعه استراتژیهای مبتنیبر آینده و اطمینان از هماهنگی اقدامات کوتاهمدت با اهداف بلندمدت از تکنیکهای مختلفی بهره میگیرد. برخی از این تکنیکها عبارتند از؛
بیشترین روشهایی که در پویش افقی مورد استفاده قرار میگیرند عبارتند از: تحقیق کتابخانهای (شناسایی و خواندن ادبیات مرتبط، روشهای کیفی)، سناریو، متنکاوی، روایت داستان، ماتریس، اسکن شبکههای اجتماعی و غیره.
مراحل پویش افقی:
برای مستندسازی کلانروندها، کارشناسانی از سراسر تیمهای تحقیقاتی گردهم میآیند تا اطلاعات کمّیوکیفی را از طیف گستردهای از منابع معتبر گردآوری و تنظیم کنند. فرایند مذکور بهمنظور اطمینان از بهروز بودن اطلاعات مربوط به کلانروندها بهشکل پیوسته انجام میشود.
محتوای این کلان-روندها نیز شامل خلاصهای از طیف وسیعی از اطلاعات است که مسیر تکامل کلانروندها را از گذشته تا حال مستند میکند و درنهایت با بهرهگیری از نظرات ذینفعان مختلف، در مورد تحولات آینده و پیامدهای بالقوه تکمیل میشود.
کانون کلانروندها[22] نیز بهگونهای طراحی شده است تا با استفاده از دو ابزار مشارکتی این بخش، مشارکت در تجزیهوتحلیل پیامدهای کلانروندها را تقویت کند. این روش را میتوان برای بررسی سریع و مستقیم واقعیات در آینده در مورد هر موضوع مورد نظر در مراحل اولیه چرخه سیاستگذاری اعمال کرد. همچنین میتوان از آن برای اقدامات در حوزه آیندهنگری برای توسعه سناریو یا آزمایش در مورد پایداری یک سیاست در آینده بهره برد [34].
هر دو ابزارهای مذکور بهشکل کارگاههای تعاملی پر کششی طراحی شدهاند که در آنها ۱۴ کلانروند در قالب کارتهایی ارائه میشوند و یک نمای کلی سیستماتیک از پیامدها و تعاملات این روندها ارائه میکنند که در شناسایی و ارزیابی اقدامات محتمل و عوامل تغییر، درک اولویتها و طراحی استراتژیهای بلند مدت کمککننده است [35].
تصویر 1. نمونه کارتهای مورد استفاده در کارگاه بررسی کلانروندها
- کارگاه اکتشافی کلان-روندها (نسخه کوتاه): شامل کارگاهی تقریباً سه ساعته که در آن به فهم پیامدهای بالقوه تمایلات برای حل مسائلی خاص در یک بستر سیستماتیک پرداخته میشود. شرکتکنندگان در این کارگاهها در گروههای 5-4 نفره (حداکثر 6 نفر) تقسیم میشوند. در این نوع کارگاهها نیازی به تسهیلگر نیست، اما بهتر است رهبری کارگاه با شخصی باشد که با کلانروندها و تفکر سیستمی آشنایی دارد.
- کارگاه ارزیابی پیامدهای حاصل از کلانروندها (نسخه مفصلتر): یک کارگاه نیمروزه (5-4 ساعته) یا یک روزه گفتگو محور میان تیمهای 4 تا 8 نفره که با هدف مرور سریع تحولات و تغییرات عمده بلندمدت و پیامدهای بالقوه آنها در زمینه سیاست، به جزییات بیشتری از اقدامات، خطمشیها و عواملی که در حل مسئلهای نقش دارند، پرداخته میشود. سازماندهندگان این کارگاه باید با زمینههای مورد بحث آشنا باشند و دانش مناسبی از کلانروندها و تفکر سیستمی داشته باشند. این کارگاهها نیازمند فضای جمعی بزرگ و اتاقهایی جداگانه برای گروههاست.
تصویر 2. کارگاه ارزیابی کلانروندهای اتحادیه اروپا
برای مثال در مطالعه اتحادیه اروپا سناریوهایی برای اروپا در جهان پس از بیماری کووید 19 که برای ترسیم دامنه تغییراتی که همهگیری کووید 19 میتواند در اتحادیه و خطمشیهای مرتبط با تحقیق و توسعه ایجاد کند، در یک فرایند چندگانه شامل پویش افقی، کارگاههای آنلاین و سناریونویسی، طراحی شد. این پنج سناریو عبارتند از: رکود طولانیمدت، بازگشت به حالت عادی، فناوریهای بزرگ اتحادیه را شکل میدهند، اقتصاد مدور، آرمانشهر سبز- امید تازه [37].
سناریوهای مذکور شامل اختلالات متعدد در زندگی روزمره از زمان همهگیری کووید 19 تا سال 2040 بوده و میزان تغییراتی که این همهگیری در چارچوبها، ابتکارات و برنامههای سیاست آیندهنگرانه اتحادیه اروپا ایجاد میکنند، در نظر گرفتند.
یکی از ابزارهای مورد استفاده در این تکنیک سیستم کاوش سناریو است. این سیستم بهشکل پلتفرم از یک بازی طراحی میشود که در آن به کشف مسائل در سناریوهای آینده میپردازند. بر این اساس چهار سناریو پرداز در تعامل با یکدیگر سناریو تولید میکنند و یک نفر نماینده صدای عموم که دارای جهتگیریها و تعصبات خاص خود است به قضاوت اقدامات سناریوپردازان میپردازد. درنهایت دو سناریو متضاد و یک موضوع مرتبط برای بررسی و تحلیل بیشتر انتخاب میشوند.
این تکنیک گامی مهم در ایجاد یک استراتژی قدرتمند برای دستیابی به آینده و هدفی مطلوب است. در فرایند چشمانداز نگاری، ذینفعان مختلف (دارای دانش مناسب از وضعیت و موضوع) گردهم میآیند و از این منظر این تکنیک یکی از ابزارهای مشارکتی در راستای توسعه چشماندازی از آینده است. به سبب اینکه ذینفعان ممکن است دارای زبانهای مختلفی بوده و یا حتی بیسواد باشند، تصاویر ابزاری بسیار قدرتمند در نشان دادن روابط بین اجزای مختلف و تجسم آینده هستند. گاهی در این تکنیک در کنار تصاویر از شعر، موسیقی و نمایش نیز بهعنوان مکمل استفاده میشود. فرایند چشمانداز نگاری میتواند بر حسب پیچیدگی موضوعات مورد بررسی از یک تا چند روز و بعضاً ماهها طول بکشد.
هدف از این تکنیک نیز توسعه چشماندازها و بیانیههای مکتوب و مجسم از اهداف بلندمدت و استراتژیک جامعه در بسترهای مدنظر است. سؤال کلیدی در عرصه چشمانداز نگاری این است که اکنون در چه جایگاهی هستیم و بهطور واقعبینانه در آینده در چه جایگاهی خواهیم بود و میخواهیم کجا باشیم؟
آیندهنگری، تحلیل منظم آیندههای جایگزین بوده و هدف آن حمایت و پشتیبانی از خطمشیگذاران در اتخاذ تصمیمات آگاهانهتر با در نظرگیری احتمالات، سناریوها و پیامدهای آینده است. تکنیکهای آیندهنگری به خطمشیگذاران کمک میکند تا بر عدم قطعیت ناشی از آینده فائق آیند.
حکمرانی پیشنگر چارچوبی آیندهنگر ارائه میکند که از طریق آن میتوان جنبههای اجتماعی، اخلاقی و قانونی مسائل نوپدید آینده ازجمله فناوریهای نوظهور را ارزیابی کرد.
بخش قابل توجهی از دانشگاهیان حقوق و فناوری برآنند که نوآوری نیازمند یک رویکرد قانونگذاری تدریجی، انعکاسی و مشارکتی است که هم از قوانین عمومی و هم از قوانین صنفی- خصوصی استفاده میکند. ازسوی دیگر، ازآنجاییکه سیاست نوآوری مملو از عدم قطعیت است، برخی از بخش عمومی میخواهند که یک تغییر اساسی در جهتگیری را در زمینه انطباق، تکامل مشترک، چابکی و بداههپردازی بپذیرد.
در حال حاضر در داخل کشور نیز مجلس شورای اسلامی با چالشهایی نظیر فقدان نظام مسائل اولویتدار برای قانونگذاری با نگاه بلندمدت و فقدان سازوکار ارزیابی تأثیر عینی و شفاف نسبت به طرحها و لوایح اعلام وصول شده مواجه است. ازسوی دیگر رویه مجلس در تهیه و ثبت طرحهای قانونی به شیوهای متکثر آنچنان که در گزارشهای معاونت قوانین مجلس و اداره تنقیح قوانین مشهود است، نشاندهنده لزوم بازنگری در فرایند تدوین و ثبت طرحهای پیشنهادی است، بهگونهای که پایداری ایدههای قانونی را ارزیابی کرده و ظرفیت پیشبینی پیامدهای آتی مفاد قانون را ایجاد کند.
قابلتوجه است که بهدلیل تورم قانونگذاری و بیخاصیت شدن فرایندهای پیشبینیشده برای طرحهای فوریتی باتوجه به تراکم طرحهای در صف بررسی، تمسک به اصل هشتادوپنجم قانون اساسی بهعنوان راهحل عملیاتی نمایندگان برای خروج از این مشکل و بررسی تخصصی طرحهای جامع در نظر گرفته شده است. درحالی که رویه عملی حاکی از آن است که قوانین منطبق بر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی علیرغم ماهیت آزمایشی عملاً مورد ارزیابی قرار نگرفته با تمدیدهای مکرر مواجه میشوند.
در کنار همه این مسائل، رشد روزافزون مسائل نوظهور و لزوم کاربست فناوری در حوزههای مختلف و بهتبع پدید آمدن نظامهای غیر رسمی جهت مدیریت این فضاها اقتضای آن را دارد که هرچه سریعتر تدبیری حکیمانه ازسوی قوه مقننه در راستای تنظیمگری حقوقی مسائل نوپدید صورت گیرد. این اقدام احتمالاً نیازمند یک تغییر در الگوی قانونگذاری و رسمیت بخشی به مدلهای جدیدی از تنظیمگری در کنار ابزار قانون است که بهتبع، کارکرد نظارتی مجلس را نسبت به کارکرد تقنینی پُر رنگتر میسازد.
برای تدوین قوانینی مبتنی برآینده دو ابزار مقررهگذاری آزمایشی و شناسایی پیامدهای آتی یک طرح قانونی در قالب مکانیسمهای ارزیابی تأثیر پیشبینی شده است.
هرچند که برخی حقوقدانان ایرانی با تمسک به اصل منع تفویض اختیار در حقوق عمومی، استفاده از قوانین آزمایشی و قانونگذاری تفویضی را یک استثنا دانسته که در موارد ضروری باید استفاده شود؛ اما روند جهانی در مسیر تنظیمگری تخصصی و مشارکتپذیرسازی هرچه بیشتر ذینفعان در وضع هنجارهاست.
قانونگذاری آزمایشی امکان پیشبینی را فراهم میکند. همچنین طراحی یک آزمایش در قانونگذاری مستلزم تأمل بر اهدافی است که باید به آنها دست یافت و ابزارهای مختلف ممکن را که در یک مقطع زمانی خاص در دسترس هستند، بررسی میکند.
بسیاری از ارزیابیهای سیاستی پیشاتقنینی درجه خاصی از تفکر آینده را در برمیگیرند، زیرا بهدنبال پیشبینی اثر یک اقدام بر قوانین موضوعه و مقررات تنظیم گری هستند. بااینحال، یک ارزیابی تأثیر آیندهنگر، ملاحظات آینده را به شیوهای منسجم شامل میشود تا تضمین کند که قوانین انعطافپذیر و سازگار با جامعه آینده است. همچنین میتواند ابعاد اثربخشی، مشارکتی و مشروعیت قانونگذاری را افزایش دهد، زیرا این رویکرد به قانونگذاران و تنظیمکنندهها نیاز دارد تا بررسی کنند که آیا قوانین تصویب شده احتمالاً با تغییرات آینده هماهنگ است یا خیر؟ یک ارزیابی نظارتی آیندهنگر باید خطرات کوتاهمدت و بلندمدت یک مقررات یا خطمشی جدید را در نظر بگیرد و فضا را برای اتخاذ راهحلهای انعطافپذیر ایجاد کند. همچنین «تفکر چرخه حیات» ایجاب میکند که قانونگذاران فرایند قانونگذاری را بهعنوان یک کل، از همان آغاز تا تأثیرات گسترده یک قانون، در نظر بگیرند. در حین انجام این کار، از قانونگذاران و خطمشیگذاران انتظار میرود که هنگام تعریف خطمشیهایی که میتواند بر نسلهای آینده تأثیر بگذارد، تعداد بیشتری از ذینفعان را درگیر کنند.
همچنین چهار تکنیک آیندهنگاری جهت شناسایی و مدیریت مسائل نوپدید در فرایند دستور کارگذاری و تهیه پیشنویسهای قانونی شامل افق پویی، تحلیل کلان روندها، سناریونویسی و چشمانداز نگاری در اتحادیه اروپا به رسمیت شناخته شده است که میتواند برای مرکز پژوهشهای مجلس از حیث بررسیهای کارشناسی طرحهای قانونی مفید و الهامبخش باشد.
روش بینرشتهای حاکم بر رویکرد آیندهنگری میتواند الهامبخش قانونگذاران برای مدیریت ریسکها، ترویج نوآوری و اطمینان از انعطافپذیری و اثربخشی سیستمهای حقوقی باشد.
بنابراین شایسته است که مدیریت کارشناسی طرحهای قانونی در مرکز پژوهشهای مجلس با رویکردی بین رشتهای انجام گیرد. زیرا در وضعیت فعلی توزیع کارشناسی طرحها در دفاتر اصلی و فرعی منجر به کاهش کیفیت بررسیها و تک بعدی شدن چشماندازهای کارشناسی میشود. همچنین استفاده از مدلهای ارزیابی تأثیر آیندهنگر در مراحل پیشاتقنینی در مرکز پژوهشها میتواند امکان ترسیم آیندههای گوناگون و کارآمدی بیشتر قانونگذار جهت نیل به اهداف قانونی را فراهم کند.
در کنار این اقدامات، توجه به لزوم انعطافپذیری قوانین ناظر به فناوریهای نوظهور و رسمیت بخشی به نهادهای تنظیمگر ازجمله تنظیمگرهای بخش خصوصی، تنظیمگریهای صنفی و حرفهای و... ذیل نظارت مجلس میتواند ظرفیت بزرگی را در راستای هنجارگذاری متناسب با نیاز نوآوری فراهم نموده و از قانونگذاریهای بیپروا و شتابزده جلوگیری کند.
گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب) توسعه روزافزون تحولات فناوری های جدید، رشد نوآوری های مخرب، شتاب کلان روندهای تغییر و عدم قطعیت های بین رشته ای، منجر به چالش در فرایند متداول قانونگذاری خواهد شد. تکنیک های آینده نگری در قانونگذاری در جهت اتخاذ رویکرد قانونگذاری تدریجی، انعکاسی و مشارکتی لازم است؛ مانند قانونگذاری آزمایشی، پیش ارزیابی تاثیرات آینده قانون، تحلیل سناریوها، کلان روندها و کارگاه.
|
1.Sofia Ranchordás & Mattis van ‘t Schip،" Future-Proofing Legislation for the Digital Age"، August 2019، Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3466161
2. Brownsword R (2008) Rights, regulation and the technological revolution. Oxford University Press, Oxford.
3.https://ec.europa.eu/futurium/sites/futurium/files/dgap_eu_anticipatorygovernanceai_exsum.pdf
4.Brownsword R, Goodwin M (2012) Law and technologies of the twenty-first century. Cambridge University Press, Cambridge.
5. Conliffe, A., Story, C. and Hsu, C. (2019). “Exploring Policy Innovation: Tools, Techniques&Approaches”. Brookfield Institute, Retrieved from http://brookfieldinstitute.ca/wp content/uploads/2018/05/BrookfieldInstitutePIPLandscape. pdf. p. 1–26.
7 .Wulf A Kaal, ‘Dynamic Regulation for Innovation’ Perspectives in Law, Business and Innovation, 2016.
8. Kirchner, Stephen,(2011), Reforming Fiscal Responsibility Legislation, Australia,.economic papers vo31,issue1.
9.Deborah E. Allen, Richard S. Donham, Stephen A. Bernhardt,(2011) Problem-based learning, https://doi.org/10.1002/tl.465.
10.Mandel GN (2013) Emerging technologies governance In: Marchant GE, Abbott KW, Allenby B (eds) Innovative governance models for emerging technologies. Edward Elgar, Cheltenham, p 44
11.Butenko, Anna and Larouche, Pierre, Regulation for Innovativeness or Regulation of Innovation? (March 2015). TILEC Discussion Paper No. 2015-007, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2584863 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2584863
12.Julia Black, Robert Baldwin,(2012), When risk-based regulation aims low: Approaches and challenges, Regulation and Governance,v6,issue1.
13.Rycroft RW (2006) Time and technological innovation: Implications for public policy. Technology in Society 28(3):281-301.
14.Thierer A (2012) Sunsetting technology regulation: Applying Moore’s law to Washington. https://perma.cc/ZQP8-7998. Accessed 19 Aug 2016.
19 .حاجی عباسی، حمزه.1399، «معرفی تفکر طراحی در سیاستگذاری...»، فصلنامه سیاستنامه علم و فناوری، دوره 10، ش2.
21.Mandel GN (2009) Regulating emerging technologies. Law, Innovation and Technology 1(1):75-92.
24. Barber, Sotirios A. (1975), the Constitution and the Delegation of Congressional Power, Chicago: University of Chicago PressPosner, Eric A. and Vermeule, Adrian, (2002), “Interring the Nondelegation Doctrine”, University of Chicago Law Review, Vol. 69, pp. 1721-1762
28..کدخدایی، عباسعلی و آقایی طوق، مسلم.(1391)، تبیین مفهوم اصل عدم تفویض قانونگذاری در پرتو اصل برتری قانون اساسی؛ نقدی بر رویه شورای نگهبان، پژوهش حقوق عمومی، دوره 14،ش 38.
30. Colin Kirkpatrick and David Parker,(2014) Towards Better Regulation? Assessing The Impact of Regulatory reform in Developing Countries, Public-Administration-and-Development,34(3).
https://ec.europa.eu/info/publications/transitions-horizon-perspectives-european-unions-future-research-and-innovation-policies_en