خلاصه مدیریتی

بیان و شرح مسئله

در دهه‌های اخیر یکی از چالش‌های اساسی اقتصاد کشورها، به‌طور عام نظام تأمین اجتماعی و به‌طور خاص بحران مالی نهادهای بازنشستگی بوده است. این امر سبب شده که صندوق‌های بازنشستگی نه‌تنها قادر به ایفای نقش مؤثر در تأمین مالی سرمایه‌گذاری‌ها نباشند؛ بلکه به‌دلیل نیاز به تأمین مالی از بودجه عمومی، بخشی از توان دولت در این زمینه را نیز بکاهند. در این راستا و در دهه‌های اخیر، نظام بازنشستگی کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه شاهد طیف گسترده‌ای از اصلاحات ساختاری و پارامتریک بوده که این تحولات در پاسخ به تزلزل پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی در کوتاه‌مدت و بلندمدت اتفاق افتاده‌ است. در ایران عملکرد صندوق‌های بازنشستگی به‌گونه‌ای بوده است که وابستگی آنها به بودجه دولت ابعاد گسترده‌ای پیدا کرده و وضعیت نگران‌کننده صندوق‌های بازنشستگی به یک نگرانی مهم و اصلی برای خط‌مشی‌گذاران حوزه تأمین اجتماعی تبدیل شده‌ است. این نگرانی هم از منظر مدیریت و راهبری صندوق‌ها و هم از منظر مدیریت کلان کشور که مسئولیت تأمین کسری منابع مالی آنها را به عهده گرفته قابل طرح بوده و تبدیل به یکی از بحران‌های اصلی کشور در کنار بحران‌هایی مانند آب و محیط زیست گردیده ‌است.

نگاهی به اطلاعات موجود صندوق‌های بازنشستگی کشور نشان‌ می‌دهد که نظام بازنشستگی با چالش‌های عمده‌ای روبه‌روست و شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور روندی تصاعدی به آن بخشیده ‌است. نسبت جمعیت سالمند و امید به زندگی رو به افزایش و نرخ باروری رو به کاهش است که نشان از کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی دارند. سطح پوشش بیمه بازنشستگی عملاً قادر به پوشش فعالان اقتصادی غیر‌مزد و حقوق‌بگیر نبوده و نارسایی نظام بیمه‌ای در این زمینه مشهود است. مشکلات مالی صندوق‌های بازنشستگی در بسیاری از موارد محصول ناکارآمدی نظام اقتصادی و تحمیل هزینه‌های ناشی از تورم فزاینده، نرخ بیکاری بالا که موجب کاهش ورودی‌های جدید و در‌نتیجه کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق‌ها شده‌ است، و از‌سوی دیگر قوانین و مقررات مربوط به سن و سابقه بازنشستگی، محاسبه مزایا، بازنشستگی‌های پیش‌از‌موعد و نرخ‌های جایگزینی بالاست که منجر به بر‌هم‌خوردن تعادل منابع و مصارف صندوق‌ها شده ‌است. با توجه به‌اندازه ذخایر به نسبت تعهدات مزایا و وضعیت بازار سرمایه و تحریم‌های اقتصادی، عملکرد سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی جهت تأمین مالی طرح‌های بازنشستگی قابل قبول نمی‌باشد.

از‌آنجا‌که صندوق‌های بیمه اجتماعی کارکرد درازمدت دارند، هرگونه قانونگذاری مقطعی و فاقد جامعیت بدون توجه به نتایج درازمدت، می‌تواند وضعیت بیمه‌های اجتماعی را در بلندمدت با مخاطرات بیشتری روبه‌رو کند. به‌نظر می‌رسد سیاستگذاری در حوزه بیمه اجتماعی و بازنشستگی باید دربرگیرنده تدابیری برای پایداری صندوق‌های بازنشستگی و استمرار ارائه تعهدات و خدمات در قبال بیمه‌شدگان با رعایت الزامات علمی و محاسبات بیمه‌ای باشد. در شرایط کنونی انجام اصلاحات نیازمند اجماع همه‌جانبه از‌سوی قوای سه‌گانه و گفتمان اجتماعی در پذیرش آثار اجتماعی آن از‌سوی مردم است. سیاست‌هایی مانند متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، اعطای یارانه‌ها و معافیت‌های بیمه‌ای بدون توجه به توان مالی دولت و دیگر سیاست‌های معطوف به نظام‌های بیمه و بازنشستگی در بسیاری از موارد در میان‌مدت و بلندمدت نتایج زیان‌باری را برای صندوق‌ها، دولت و جامعه به‌همراه داشته و در بسیاری از موارد مبتنی‌بر مصلحت و خَیرِ‌ عمومی نبوده است.

نتایج و یافته‌های تحقیق

براساس نتایج این تحقیق؛ مهم‌ترین بحرانی که نظام بیمه اجتماعی کشور از آن رنج می‌برد، پایداری منابع مالی صندوق‌های بازنشستگی است که تبدیل به یکی از ابرچالش‌های کشور شده ‌است. «قوانین غیر‌متکی بر محاسبات بیمه‌ای و تحمیل بیمه‌های یارانه‌ای (بدون تأمین منابع آن) به صندوق‌های بازنشستگی»؛ «عدم استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای»؛ «عدم تناسب بین امید به زندگی و سن بازنشستگی در کشور»؛ «روند فزاینده نسبت سالمندی در کشور»؛ «تنوع بی‌قواره در قوانین و مقررات بیمه‌ای و خدمات آنها»؛ «وجود تبعیض‌های درون یک صندوق و بین صندوق‌های بازنشستگی»؛ «سیاستگذاری نادرست در تشویق به اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور»؛ «مخدوش‌ شدن چند‌جانبه‌گرایی در نظام بازنشستگی»؛ «ضعف در نهاد سیاستگذار در حوزه تأمین اجتماعی و مدیریت صندوق‌ها و سرمایه‌گذاری آنها و مداخلات سیاسی در انتصابات و حکمرانی آنها»؛ «نوسانات اقتصادی و پیامدهای زیان‌بار آن بر حوزه بیمه‌ای»؛ و «عدم توان دولت در ایفای تعهدات و تأدیه بدهی‌ها به صندوق‌های بازنشستگی» از‌جمله مهم‌ترین دلایل بروز این وضعیت است. در‌عین‌حال «گسترش مشاغل غیررسمی و موقتی‌سازی قراردادهای کار»؛ «عدم تناسب و تعادل در توزیع یارانه‌های بیمه‌ای و تعهدات بیمه‌ای بلاوجه دولت ناشی از قوانین الزام‌آور بدون توجه به توان مالی دولت و استحقاق‌سنجی»؛ و «ضعف در استقرار بیمه اجتماعی پایه (فراگیر)» از دیگر مسائل و مشکلات حوزه بیمه‌ای است که علاوه‌بر تشدید بحران صندوق‌های بازنشستگی، موجب شده ‌است که بخش قابل اعتنایی از شاغلین کشور به‌رغم نص صریح قانون از پوشش بیمه پایه اجتماعی محروم بمانند و در‌عین‌حال یارانه‌های بیمه‌ای از توزیع متوازن برخوردار نباشد.

رویکردها و راهکارها

اهم اصلاحات متصور در این حوزه که بایستی در دستور کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی قرار گیرد، در دو قالب «اصلاحات ساختاری» و «اصلاحات پارامتریک» قابل دسته‌بندی است. تقویت نهاد سیاستگذار، تقویت یا ایجاد نهاد تخصصی و تنظیم‌گر بیمه‌ای با رویکرد تقویت تنظیم‌گری و چندجانبه‌گرایی، اصلاح ساختار و قوانین و مقررات صندوق‌های بازنشستگی مبتنی‌بر استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای و همچنین اصلاح ساختار بودجه با رویکرد ایفای تعهدات و تأدیه بدهی دولت به صندوق بازنشستگی؛ از‌جمله مهم‌ترین اصلاحات ساختاری در این حوزه تلقی می‌شود. افزایش سن بازنشستگی متناسب با سن امید به زندگی به‌صورت تدریجی، اصلاح نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی به‌صورت تدریجی، تغییر نرخ مشارکت سهم دولت، بیمه‌پرداز و کارفرما در سطوح بالاتر حقوقی با رویکرد افزایش مشارکت فرد مبتنی‌بر استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای (بیمه پایه-مازاد-مکمل)، تغییر قوانین در جهت دشوار کردن بازنشستگی‌های پیش‌ازموعد، پوشش بیمه افراد فاقد پوشش بیمه پایه اجتماعی با مشارکت فرد و از طریق آزمون وسع، حذف معافیت‌های بیمه‌ای بلاوجه از طریق آزمون وسع، و ایجاد زمینه‌های قانونی لازم جهت پوشش بیمه کارفرمایان و شاغلین مشاغل پلتفرم؛ از‌جمله مهم‌ترین اصلاحاتی است که می‌تواند منجر به کاهش بحران صندوق‌های بازنشستگی و ایفای تکالیف دولت در حوزه بیمه‌ای شود.

این گزارش به‌عنوان سند مقدماتی مدل پویایی‌شناسی در حوزه نظام بازنشستگی کشور تهیه شده و تصویری از رابطه علّی و معلولی و روابط حاکم میان متغیرهای تأثیرگذار و تأثیر‌پذیر به‌صورت حلقه‌های علّی و چرخه‌های تشدیدشونده یا بازدارنده در زمینه پایداری صندوق‌های بازنشستگی پیش‌روی سیاستگذار قرار می‌دهد. بدون شک زمانی این منظومه تکمیل خواهد شد که برنامه‌ها و ابزارهای محاسباتی سنجش آثار مالی و اجتماعی متغیرهای مؤثر بر پایداری صندوق‌های بازنشستگی تهیه و تمامی آمار و اطلاعات مورد نیاز از‌سوی تمامی دستگاه‌های اجرایی ذی‌نفع و ذی‌ربط جهت سنجش تأثیر سیاست‌ها در اختیار تهیه‌کنندگان آن قرار گیرد. بدون شک این مطالعه خالی از ایراد نبوده و نیازمند نقد و نظر خبرگان و صاحب‌نظران این حوزه است.

مقدمه

نظام بازنشستگی در مقررات استخدامی بخش خصوصی و دولتی تمام کشورهای دنیا جایگاه ویژه‌ای دارد و صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یکی از حساس‌ترین و پیچیده‌ترین نهاد‌های اجتماعی و مالی در دنیای امروز شناخته ‌شده‌اند که هدف اصلی آنها حفظ معیشت و کرامت انسان‌ها در دوران سالمندی است. صندوق‌های بازنشستگی با هدف تأمین حقوق اجتماعی شهروندان ایجاد شده‌اند و داشتن افق بلندمدت از وجوه اصلی مدیریت آنها به‌شمار می‌رود. این صندوق‌ها با دریافت حق بیمه از جمعیت تحت پوشش و سرمایه‌گذاری منابع ایجاد شده به‌دلیل تجمیع حق بیمه‌ها در سال‌های ابتدایی و به‌اصطلاح دوران جوانی صندوق، در دوران بلوغ خود مستمری بازنشستگان را تأمین می‌کنند. فرایند بلوغ صندوق‌های بازنشستگی به‌صورت طبیعی رخ می‌دهد و اگر با پیری جمعیت کشور همراه شود، تشدید می‌گردد.

در دهه‌های اخیر یکی از چالش‌های اساسی اقتصاد کشورها، به‌طور عام نظام تأمین اجتماعی و به‌طور خاص بحران مالی نهادهای بازنشستگی بوده است. این امر سبب شده که صندوق‌های بازنشستگی نه‌تنها قادر به ایفای نقش مؤثر در تأمین مالی سرمایه‌گذاری‌ها نباشند؛ بلکه به‌دلیل نیاز به تأمین مالی از بودجه عمومی، بخشی از توان دولت در این زمینه را نیز بکاهند. در این راستا و در دهه‌های اخیر، نظام بازنشستگی کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه شاهد طیف گسترده‌ای از اصلاحات ساختاری و پارامتریک بوده که این تحولات در پاسخ به تزلزل پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی در کوتاه‌مدت و بلندمدت اتفاق افتاده‌ است. در ایران عملکرد صندوق‌های بازنشستگی به‌گونه‌ای بوده است که وابستگی آنها به بودجه دولت ابعاد گسترده‌ای پیدا کرده و وضعیت نگران‌کننده صندوق‌های بازنشستگی به یک نگرانی مهم و اصلی برای خط‌مشی‌گذاران حوزه تأمین اجتماعی تبدیل شده ‌است. این نگرانی هم از منظر مدیریت و راهبری صندوق‌ها و هم از منظر مدیریت کلان کشور که مسئولیت تأمین کسری منابع مالی آنها را به عهده گرفته قابل طرح بوده و تبدیل به یکی از بحران‌های اصلی کشور در کنار بحران‌هایی مانند آب و محیط زیست گردیده ‌است.

نگاهی به اطلاعات موجود صندوق‌های بازنشستگی کشور نشان ‌می‌دهد که نظام بازنشستگی با چالش‌های عمده‌ای روبه‌روست و شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور روندی تصاعدی به آن بخشیده ‌است. نسبت جمعیت سالمند و امید به زندگی رو به افزایش و نرخ باروری رو به کاهش است که نشان از کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی دارند. سطح پوشش بیمه بازنشستگی عملاً قادر به پوشش فعالان اقتصادی غیر‌مزد و حقوق‌بگیر نبوده و نارسایی نظام بیمه‌ای در این زمینه کاملاً مشهود است. مشکلات مالی صندوق‌های بازنشستگی در بسیاری از موارد محصول ناکارآمدی نظام اقتصادی و تحمیل هزینه‌های ناشی از تورم فزاینده، نرخ بیکاری بالا که موجب کاهش ورودی‌های جدید و در‌نتیجه کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق‌ها شده ‌است، و از‌سوی دیگر قوانین و مقررات مربوط به سن و سابقه بازنشستگی، محاسبه مزایا، بازنشستگی‌های پیش‌از‌موعد و نرخ‌های جایگزینی بالاست که منجر به بر‌هم‌خوردن تعادل منابع و مصارف صندوق‌ها شده ‌است. با توجه به‌اندازه ذخایر به نسبت تعهدات مزایا و وضعیت بازار سرمایه و تحریم‌های اقتصادی، عملکرد سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی جهت تأمین مالی طرح‌های بازنشستگی قابل قبول نمی‌باشد.

نظام بازنشستگی همانند هر نظام دیگری دارای رابطه علّی و معلولی با نظام‌ها و عناصر موجود در محیط پیرامون خود است و به‌جهت ابعاد، اهمیت، گستردگی و جامعه هدف بر همه نظام‌ها مؤثر و همچنین متأثر از آنهاست. مهم‌ترین فاکتور در بحث نظام‌های بازنشستگی پایداری منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی است تا بتوانند در قبال تعهدات خود پاسخ‌گو باشند. مشکلات ساختاری ناشی از عدم تحقق نظام چندلایه تأمین اجتماعی، واگذاری دارایی‌های صندوق‌ها جهت تأمین کسری منابع، دست‌اندازی دولت به دارایی صندوق‌ها جهت تأمین کسری بودجه، کاهش درآمد صندوق‌ها ناشی از فضای حاکم بر کسب‌و‌کار کشور که ورودی صندوق‌ها را کاهش داده است، فرارهای بیمه‌ای، مطالبات اجتماعی مستمری‌بگیران در زمینه افزایش مستمری، عدم ایفای تعهدات دولت در قبال یارانه‌ها و معافیت‌های بیمه‌ای، شیوه اداره صندوق‌ها، مدیریت دارایی در کنار عواملی نظیر سن مؤثر بازنشستگی در ایران که تناسبی با سن امید به زندگی ندارد، پدیده سالمندی جمعیت و کاهش نرخ باروری، نرخ جایگزینی بالا، تصمیم‌های سیاسی که موجب حمایت‌های بیمه‌ای بلاوجه و تحمیل تعهد بر صندوق‌ها شده‌ است، از‌جمله عواملی تلقی می‌شوند که به‌صورت مستقیم پایداری صندوق‌های بازنشستگی را بر هم زده‌اند. مدل تحلیلی ذیل (شکل 1) به تبیین عوامل مؤثر بر پایداری صندوق‌ها می‌پردازد و رابطه علّی و معلولی این عوامل را به تصویر می‌کشد. در ادامه نیز پس از معرفی نظام بازنشستگی در ایران، وضعیت صندوق‌های بازنشستگی مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است. این گزارش همان‌گونه که از عنوان آن بر می‌آید در مقام ارائه راهکار برای برون‌رفت از وضعیت موجود نیست و اهم مسائل و چالش‌های نظام بازنشستگی و صندوق‌های بازنشستگی و تبیین رابطه علّی و معلولی آنان می‌پردازد.

شکل 1. مدل تحلیل پویایی‌شناسی صندوق‌های بازنشستگی

صندوق‌های بازنشستگی در ایران

نظام بیمه‌ای (مشارکتی) در کشور به دو دسته صندوق‌های اصلی (شامل چهار صندوق سازمان تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر) و صندوق‌های اختصاصی (شامل چهارده صندوق صنفی-اختصاصی) تقسیم می‌شود. شکل 2 نظام مستمری در ایران را به تصویر کشیده ‌است.

شکل 2. نظام مستمری در ایران

صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان بخش مهمی از نظام رفاه و تأمین اجتماعی هر کشور، نوعی سازمان بیمه‌ای محسوب می‌شوند که در راستای تضمین امنیت اقتصادی شاغلان در زمان بازنشستگی فعالیت می‌کند. هر صندوق بازنشستگی برای اینکه بتواند به فعالیت ادامه دهد و تعهدات خود به بازنشستگان را بپردازد باید از نظر مالی پایدار باشد. در ادامه وضعیت کنونی صندوق‌های بازنشستگی شامل پارامترهای جمعیتی، جامعیت، کفایت و پایداری مالی و همچنین از منظر ساختاری و مدیریتی مورد بررسی قرار گرفته و سپس پارامترهای مذکور در قالب متغیرهای علّی حلقوی با چرخه‌های بازخوردی توصیف خواهد شد.

پارامترهای جمعیتی

پیش‌بینی نرخ سالمندی و باروری در ایران

بررسی روند تغییرات جمعیتی ایران نشان‌ می‌دهد که در نیم‌قرن اخیر یعنی از سال 1345 تا 1395 جمعیت افراد بالای 65 سال که عمده تعهدات صندوق‌ها با عنوان حقوق بازنشستگی، وظیفه و مستمری در قبال آنان است، پنج برابر شده‌ است؛ در‌حالی‌که طی همین دوره زمانی جمعیت کل کشور حدود 3.23 برابر شده ‌است. براساس داده‌های پژوهشکده آمار برآورد می‌شود که جمعیت سالمند کشور در سال‌های 1395 تا 1430 در سناریوهای مختلف حدود چهار ‌برابر خواهد شد و از چهار میلیون و 870 هزار نفر در سال 1395 به حدود نوزده میلیون نفر در سال 1430 خواهد رسید. نمودار 1 روند تغییرات سالمندی در ایران را در افق سی‌ساله براساس چهار سناریو به تصویر کشیده ‌است.

نمودار 1. پیش‌بینی درصد و جمعیت 65‌ساله و بیشتر (1395 تا 1430)

مأخذ: پژوهشکده آمار، 1395.

ارزیابی نرخ باروری در ایران که توسط سازمان ملل متحد انجام ‌شده، نشان‌ می‌دهد این نرخ از 6/28 در سال 1358 به 1/62 در سال 1398 رسیده است. این نرخ از سال 1398 تا 1428 تقریباً ثابت خواهد ماند. جدول 1 نرخ باروری را در سال‌های 1338 تا 1428 به تصویر کشیده‌است.

جدول 1. نرخ کلی باروری در ایران در فاصله سال‌های 1338 تا 1428

مأخذ: سازمان ملل متحد، 2019.

بدیهی است که تغییرات جمعیتی و افزایش سالمندی در جهان همه کشورها را با بحران در نظام‌های بازنشستگی روبه‌رو کرده و ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست. مشخص است که با افزایش تعداد سالمندان در سال‌های آینده، مصارف صندوق‌های بازنشستگی برای ایفای تعهدات افزایش یافته و با کاهش نرخ باروری تعداد بیمه‌پردازان به صندوق‌های بازنشستگی نیز کاهش می‌یابد که بالطبع میزان منابع وصولی توسط صندوق‌ها تنزل خواهد یافت. به‌عبارت‌دیگر افزایش طول عمر بشر و کاهش تعداد زاد‌و‌ولد (تغییرات جمعیتی) موجب افزایش نسبت وابستگی بالقوه (نسبت جمعیت بالای ۶۵ سال به جمعیت 65-15 سال) و کاهش نسبت پشتیبانی (نسبت بیمه‌پردازان به مستمری‌بگیران در یک سازمان بیمه‌ای) خواهد شد که چالش بزرگی پیش‌روی صندوق‌های بازنشستگی است.

امید به زندگی و سن و سابقه لازم برای بازنشستگی

با وقوع بحران سالمندی در دنیا و افزایش امید به زندگی و به‌منظور حفظ تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی، سن و سابقه لازم برای بازنشستگی در اکثر کشورهای دنیا افزایش یافته و تناسب لازم بین سن و سابقه بازنشستگی و تغییرات جمعیتی صورت پذیرفته ‌است. مطالعات حاکی از آن است که در یک دوره بیست‌ساله از سال 1995 تا پایان دسامبر 2015، پنجاه کشور از‌جمله آلمان، اسپانیا، کره جنوبی، فرانسه، یونان و ...، به‌منظور کاهش هزینه‌های مالی، سن بازنشستگی را افزایش داده‌اند. اکثر کشورهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی در میانه قرن حاضر دارای حداقل سن بازنشستگی 67 سال خواهند بود. تعدادی از کشورها با ایجاد پیوند مستقیم بین افزایش سن بازنشستگی با روند تکاملی امید به زندگی، از این سن نیز فراتر خواهند رفت. جدول 2 برخی اصلاحات در سن بازنشستگی کشورهای منتخب را در سال‌های اخیر نشان ‌می‌دهد.

جدول 2. اصلاحات سن بازنشستگی در کشورهای منتخب

مأخذ: گزارش مؤسسه عالی پژوهش‌های تأمین اجتماعی.

در ایران نه‌تنها اصلاحاتی رخ نداده، بلکه قوانین و مقرراتی در کشور به تصویب رسیده است که شکاف بین سن و سابقه لازم برای بازنشستگی و امید به زندگی را افزایش داده و بر بحران صندوق‌های بازنشستگی دامن زده ‌است. تلاش‌های انجام‌ شده برای اصلاح قوانین مربوط به سن و سابقه بازنشستگی نیز تاکنون حاصلی نداشته و پارادایم غالب کاهش سن و سابقه لازم برای بازنشستگی یا حفظ وضع موجود است تا شاید از این طریق و با خروج نیروی کار به‌روش بازنشستگی بخشی از مشکلات مربوط به اشتغال جوانان حل شود. رویکردی که هزینه‌های قابل‌توجهی به صندوق‌های بازنشستگی و بودجه عمومی تحمیل کرده و با اصول بیمه‌ای در تعارض است. بررسی‌ها حکایت از آن دارد که سن امید به زندگی در ایران از سال 1330 تا به امروز از 46 سال به 76 سال افزایش پیدا کرده است. این در‌حالی است که طی همین سال‌ها متوسط سن بازنشستگی از 57 سال به 51 سال کاهش پیدا کرده است. فاصله سن بازنشستگی تا امید به زندگی که عاملی تعیین‌کننده در میزان سال‌های دریافت مستمری توسط مشترکان صندوق بیمه‌ای و هزینه‌های آن محسوب ‌می‌شود، از منفی 10 سال در سال 1330 به حدود مثبت 25 سال در سال 1399 رسیده است. به‌عبارت‌دیگر سن بازنشستگی که 10 سال بزرگ‌تر از سن امید به زندگی بوده است، اکنون 25 سال کوچک‌تر از آن است. جدول ۳ روند تغییرات سن بازنشستگی و امید به زندگی را در هفتاد سال اخیر در ایران نشان‌ می‌دهد.

جدول 3. سن بازنشستگی و امید به زندگی در ایران در فاصله سال‌های 1330 تا 1399

مأخذ: دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و و رفاه اجتماعی، 1400.

مقایسه تطبیقی سن بازنشستگی در ایران با 15 کشور منتخب که در جدول 4 ارائه شده حاکی از آن است که اختلاف سن بازنشستگی با امید به زندگی در ایران برای مردان حدود پنج سال و برای زنان ۶ سال و دو ماه بیشتر از میانگین این اختلاف در یازده کشور منتخب اولیه است. به‌عبارت‌دیگر در ایران افراد به‌طور متوسط بین ۵ تا ۶ سال کمتر کسور می‌پردازند و بین ۵ تا ۶ سال نیز بیشتر حقوق بازنشستگی و مستمری دریافت می‌کنند. همچنین اختلاف سن بازنشستگی با امید به زندگی در ایران برای مردان و زنان به‌ترتیب ۳ سال و 1 سال و دو ماه از میانگین چهار کشور با سن بازنشستگی پایین بیشتر است.

جدول 4. مقایسه سن بازنشستگی مؤثر و امید به زندگی در کشورهای منتخب با ایران

Pensions at a Glance, 2021. Source:

روند قانونگذاری کشور در ۶ دهه اخیر به‌نحوی بوده است که نه‌تنها مطابق با افزایش امید به زندگی، سن و سابقه لازم برای بازنشستگی افزایش نیافته بلکه کاهش نیز یافته ‌است. در شرایطی که مطابق لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران مصوب 1331، سن بازنشستگی برای مردان 65 و زنان 60 سال تعیین شده بود؛ در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران مصوب سال 1339 سن بازنشستگی برای مردان 60 و برای زنان به 55 سال کاهش یافت. سن بازنشستگی در قانون تأمین اجتماعی مصوب سال 1354 نیز به همین ترتیب بود، تا اینکه براساس قانون اصلاح مواد (72 و 77) و تبصره ماده (76) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1371، سن بازنشستگی مردان به 50 و زنان به 45 سال کاهش یافت. نتیجه این شد که در سازمان تأمین اجتماعی متوسط بیمه‌پردازی 23.1 سال و مدت دریافت مستمری 21.2 سال است، فاصله سن بازنشستگی (56.5 سال) با امید به زندگی به‌طور متوسط 18.5 سال است و علاوه‌بر فرد، همسر و وراث اناث تا زمانی‌که مجرد هستند نیز می‌توانند از مستمری بهره‌مند شوند.

جامعیت و فراگیری

ضریب پوشش بیمه‌ای جمعیت کل کشور

با وجود هجده صندوق بازنشستگی در کشور، پوشش کامل بیمه‌های اجتماعی در بین گروه‌های مختلف جامعه محقق نشده است. ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی کل کشور؛ بیانگر سهم تعداد افراد تحت پوشش سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌ای کشور از جمعیت کل کشور است. این شاخص از تقسیم مجموع بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران و افراد تبعی آنها به تعداد جمعیت کل کشور به‌دست می‌آید و نشان‌دهنده کارایی سازمان‌های بیمه‌گر در ایجاد چتر حمایتی بیمه اجتماعی در کشور است. جدول 5 جزئیات مربوط به ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی کل کشور را در سال 1400 نشان‌ می‌دهد.

جدول 5. درصد ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی در صندوق‌های بازنشستگی در سال 1400

مأخذ: داده‌های دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

در حال حاضر نسبت کل جمعیت تحت پوشش صندوق‌ها شامل بیمه شده اصلی و تبعی به‌علاوه مستمری‌بگیر اصلی و تبعی به‌کل جمعیت کشور حدود 73 درصد است. بخش عمده پوشش بیمه‌ای در کشور به صندوق‌های اصلی یعنی سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق نیروهای مسلح و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر اختصاص دارد. از این مقدار 53 درصد سهم سازمان تأمین اجتماعی، 7 درصد سهم صندوق بازنشستگی کشوری و حدود 12 درصد سهم بقیه صندوق‌ها (نیروهای مسلح، کشاورزان، روستائیان و عشایر، بانک‌ها، نفت، آینده‌ساز و ...) است. مهم‌ترین خلأ و نارسایی وضع موجود در پوشش جمعیت بیمه‌های اجتماعی، نبود نظام بیمه‌ای مناسب و عدم استمرار پوشش بیمه‌ای برای شاغلان غیر‌مزد و حقوق‌بگیر است.

میانگین کشوری این شاخص برای سه صندوق تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح در پایان سال 1398 برابر با 66 درصد است. به این معنا که 66 درصد جمعیت کل کشور تحت پوشش سه صندوق بیمه‌ای اصلی کشور قرار گرفته‌اند و از 6 درصد باقیمانده، 4 درصد به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر و 2 درصد به سایر صندوق‌های اختصاصی تعلق دارد.

ضریب پوشش بیمه‌ای شاغلان کل کشور

هرچند از نظر پوشش نظام مستمری، ایران در مقایسه با سایر کشورهای منطقه وضعیت مناسب‌تری دارد اما نکته کلیدی و چالش اساسی این است که نظام مستمری مشارکتی بر جمعیت مزد و حقوق‌بگیر تمرکز دارد؛ به‌نحوی‌که قادر به تحت پوشش قرار دادن گروه‌های خود‌اشتغال به‌خصوص مشاغل غیر‌رسمی نیست. برای درک بهتر این موضوع باید شاغلان را به تفکیک جمعیت مزد و حقوق‌بگیر و غیر‌مزد و حقوق‌بگیر بررسی و مطالعه کرد. براساس گزارش سالیانه مرکز آمار کشور در پایان سال 1398 تعداد 23 میلیون و 447 هزار نفر شاغل بوده‌اند که 13 میلیون و 294 هزار نفر آنان را مزد و حقوق‌بگیران (شامل مزد و حقوق‌بگیران بخش عمومی و خصوصی) و حدود 10 میلیون نفر را غیر‌مزد و حقوق‌بگیران (شامل کارفرمایان، کارکنان مستقل و کارکنان فامیلی بدون مزد) تشکیل می‌دهند.

جدول 6.  تعداد شاغلان برحسب گروه‌های عمده فعالیت اقتصادی در سال 1400

مأخذ: مرکز آمار ایران، 1400.

براساس اطلاعات جدول 7 از مجموع کل شاغلان کشور تعداد نوزده میلیون و 203 هزار نفر تحت پوشش بیمه اجتماعی قرار دارند. از این تعداد، ۶ میلیون و 871 هزار نفر را بیمه‌شدگان غیراجباری (کارفرمایان، کارکنان مستقل و کارکنان فامیلی بدون مزد) و تعداد دوازده میلیون و 332 هزار نفر را بیمه‌شدگان اجباری (مزد و حقوق‌بگیران بخش عمومی و خصوصی) تشکیل می‌دهند.

جدول 7. تعداد بیمه‌شدگان به تفکیک اجباری و غیر‌اجباری و صندوق‌های بیمه‌ای در سال 1400

مأخذ: دفتر بیمه‌های اجتماعی، 1400.

براساس اطلاعات جداول 6 و 7 در حال حاضر تعداد 4 میلیون و 243 هزار نفر از شاغلان کشور فاقد هرگونه پوشش بیمه اجتماعی هستند. براساس این اطلاعات ضریب نفوذ بیمه‌ای در کشور 82 درصد می‌باشد که در مقایسه با سال 1399 که ضریب پوشش 72.6 درصد بوده است، با افزایشی حدود 9 درصدی مواجه شده ‌است. این افزایش ناشی از دو عامل؛ افزایش بیمه‌شدگان صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر و سازمان تأمین اجتماعی، و کاهش تعداد کل شاغلین کشور از 24.2 میلیون در سال 1399 به 23.4 میلیون در سال 1400 ناشی از خروج برخی شاغلین مشاغل غیررسمی از بازار کار ناشی از همه‌گیری کووید-19 می‌باشد.

کفایت مزایا

نرخ جایگزینی

نرخ جایگزینی یکی از شاخص‌های تعیین‌کننده میزان سخاوتمندی نظام‌های مستمری است. میانگین این نسبت برای صندوق‌های بیمه ایران در سال 1398 حدود 83 درصد است (دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) که از تقسیم اولین مستمری دریافتی به آخرین دستمزد مشمول کسر حق بیمه افراد محاسبه می‌شود. این نسبت برای سازمان تأمین اجتماعی از 93 درصد در سال 1397 به 86 درصد در سال 1398 رسیده است. گفتنی است میزان نرخ جایگزینی و تأثیر آن بر وضعیت صندوق حالتی دو‌گانه دارد، به‌طوری‌که کاهش آن موجب کاهش مصارف صندوق و در‌نهایت منجر به پایداری منابع صندوق می‌شود (در هدف‌گذاری احکام برنامه ششم توسعه نیز پایداری صندوق‌های بیمه‌ای مد‌نظر بوده است) ولی از طرفی کاهش سطح کفایت مزایا و در‌نتیجه نارضایتی مستمری‌بگیران را به‌دنبال خواهد داشت. ایران در مقایسه با کشورهای دیگر دنیا یکی از بالاترین نرخ‌های جایگزینی (مقرری بازنشستگی در مقایسه با آخرین حقوق و دستمزد مبنای بیمه‌پردازی) را دارد. به‌عبارت‌دیگر زمانی‌که فردی بازنشسته می‌شود تقریباً همان حقوق زمان اشتغال را دریافت می‌کند. یکی از دلایل اصلی نرخ جایگزینی بالا در ایران نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی افراد است. در شرایطی که در اغلب نظام‌های بازنشستگی دنیا متوسط بهترین 5 سال سنوات خدمت فرد یا تمام سال‌های بیمه‌پردازی فرد مبنای محاسبه قرار می‌گیرد، در ایران دو سال آخر خدمت فرد مبنای محاسبه است. در‌حالی‌که میانگین نرخ جایگزینی خالص در اتحادیه اروپا 63/5 درصد و در کشورهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی 58/6 درصد است، میانگین این نرخ در کشور ما برای سه صندوق اصلی (تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری و کشاورزان، روستائیان و عشایر) 83 درصد است.

متوسط مستمری به هزینه خانوار

متوسط نسبت مستمری به هزینه خانوار یکی از شاخص‌های مهم بیمه‌ای برای ارزیابی سطح کفایت مستمری‌های بازنشستگی است. این شاخص که از تقسیم متوسط مستمری مستمری‌بگیران بر متوسط هزینه یک خانوار به‌دست می‌آید، نشانگر این است که میزان حقوق دریافتی یک مستمری‌بگیر چند درصد از هزینه‌های زندگی او را پاسخ می‌دهد. به‌رغم رفتارهای سخاوتمندانه نظام‌های بازنشستگی در ایران و نرخ جایگزینی بالا، به‌دلیل شرایط خاص حاکم بر اقتصاد کشور، متأسفانه کفایت مستمری در ایران پایین بوده و عملاً حقوق بازنشستگی بسیاری از افراد پاسخ‌گوی هزینه‌های زندگی آنان نیست. صندوق‌های بازنشستگی در مقابل نوسانات اقتصاد کلان بسیار حساس هستند. براساس نتایج طرح آمارگیری درآمد و هزینه خانوار، متوسط هزینه ماهیانه هر خانوار شهری در سال 1398 برابر 39،531،583 ریال برآورد شده‌ است که مقدار عددی این شاخص برای بازنشستگان، از‌کارافتادگان و بازماندگان سازمان تأمین اجتماعی به‌ترتیب برابر با 54، 36 و 39 درصد بوده است. این نسبت برای حقوق‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری حدود 74 درصد بوده است میانگین وزنی این شاخص برای همه مستمری‌بگیران دو صندوق در سال 1398 نزدیک 56/6 درصد بوده است. این در‌حالی است که براساس گزارش پایش فقر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی میانگین خط‌فقر در کشور از 1،25۴،000 تومان در سال ۱399 به 2،850،000 تومان در سال ۱۴۰۱ رسیده است (موسوی‌نیک، کاویانی و پهلوان، ۱۴۰۱) که در کنار متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران صندوق‌های بازنشستگی بایستی بررسی کرد که در ادامه سال 1398 چه وضعیتی برای آنان رقم خورده ‌است. جدول 8 نسبت میانگین مستمری صندوق‌های بازنشستگی به متوسط هزینه خانوار شهری را طی سال‌های 1397 تا 1400 به تصویر کشیده ‌است.

جدول 8. نسبت میانگین مستمری صندوق‌های بازنشستگی به متوسط هزینه خانوار شهری (درصد)

* در مورد صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر از متوسط هزینه خانوار روستایی استفاده شده ‌است.

مأخذ: داده‌های دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی،1401.

همان‌گونه که مشاهده می‌شود به‌رغم افزایش قابل اعتنای هزینه خانوار در کشور طی سال‌های 1399 و 1400 اما شاهد رشد و بهبود نسبت هزینه خانوار به حقوق بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری بوده‌ایم که این امر ناشی از سیاست متناسب‌سازی حقوق آنان طی این دو سال بوده است. این نسبت در مورد مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی روندی متفاوت را نشان ‌می‌دهد به‌نحوی‌که طی سال‌های 1398 تا 1400 کاهش 7 درصدی را شاهد هستیم که نشان‌دهنده کاهش قدرت خرید مستمری‌بگیران این سازمان به‌رغم بهبود وضعیت بازنشستگان کشوری است. دلیل این امر رفتار مالی سخاوتمندانه و گشاده‌دستانه دولت در قبال بازنشستگان کشوری از محل منابع عمومی کشور و تشدید کسری تراز بودجه است. طبیعتاً سازمان تأمین اجتماعی با توجه به اینکه از این موهبت‌های ملوکانه دولت برخوردار نبوده تنها توانسته است از محل منابع سازمان، تا حدودی این نسبت را در سال 1399 ثابت نگه داشته و در سال 1400 به‌رغم استمرار سیاست متناسب‌سازی حقوق، شاهد کاهش قدرت خرید مستمری‌بگیران در این صندوق باشیم.

نگرانی از عدم کفایت مستمری بازنشستگان زمانی بیشتر می‌شود که دریابیم نرخ جایگزینی در ایران (به‌ویژه در صندوق بازنشستگی کشوری) قابل‌توجه بوده است. در‌واقع نرخ جایگزینی که به‌نوعی حاکی از تناسب مستمری فرد با حقوق دوره اشتغال وی است، میزان فشار وارد بر صندوق را نیز نشان ‌می‌دهد؛ به‌نحوی‌که هرچه نرخ جایگزینی بالاتر باشد فشار بیشتری بر یک صندوق وارد خواهد کرد اما به‌طور‌کلی تأثیر میزان نرخ جایگزینی در حوزه بیمه‌ای دوگانه است؛ از یک سوء کاهش در شاخص مذکور موجب کاهش مصارف صندوق شده و پایداری صندوق را تقویت می‌کند اما هم‌زمان از‌سوی دیگر، سطح کفایت مزایا و در‌نتیجه رضایت مستمری‌بگیران را کاهش خواهد داد که دولت و صندوق‌ها را ناگزیر به اجرای طرح‌های متناسب‌سازی یا ترمیم حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران می‌کند. این امر نشان ‌می‌دهد کاهش یا حل بحران صندوق‌های بازنشستگی تابع عوامل متعدد و متکثر است که بخش اعظمی از آن تابع عوامل برون‌زا از‌جمله شرایط اقتصادی کشور است و تا زمانی‌که این شرایط تغییر نکند سخن گفتن از اصلاحات پارامتریک نظیر کاهش نرخ جایگزینی کمک چندانی به حل بحران صندوق‌های بازنشستگی نمی‌کند.

پایداری مالی

نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی

نسبت پشتیبانی که بیانگر نسبت تعداد بیمه‌پردازان به مستمری‌بگیران صندوق‌های بازنشستگی است؛ در حالت مطلوب بسته به نرخ بیمه‌پردازی معمولاً بین 5 تا ۷ و حداقل این نسبت برای جلوگیری از ورشکستگی صندوق‌ها 3 است. به‌عنوان مثال اگر ۲۵ درصد حقوق یک کارمند به ‌حق بیمه اختصاص یابد و دریافتی یک بازنشسته ۷۵ درصد حقوق یک کارمند باشد، باید به‌ازای هر بازنشسته بیش از سه نفر حق بیمه بپردازند تا بتوان پس از کسر دستمزد کارکنان صندوق، مقرری وی را پرداخت کرد. البته این معادله‌ای ساده‌سازی شده با حذف سایر متغیرهای مؤثر بر منابع و مصارف صندوق‌هاست، زیرا عواملی نظیر هزینه‌های اداره صندوق، هزینه‌های مربوط به درمان و بیمه درمان بازنشستگان، درآمدهای حاصل از سرمایه‌گذاری و خلق ارزش دارایی‌های دوران جوانی صندوق که نسبت پشتیبانی بالا بوده است و ... در این رابطه مؤثر است. به‌عبارت‌دیگر در شرایط فعلی تمامی صندوق‌های بازنشستگی در ایران بایستی از نسبت پشتیبانی بیشتر از ۳ برخوردار باشند تا به منابع خارجی (مانند کمک دولت) برای حفظ تعادل در منابع و مصارف نیازمند نشوند و همچنین برای پایدارسازی مالی صندوق در بلندمدت و ایجاد امکان پرداخت تعهدات در آینده، بتواند به سرمایه‌گذاری وجوه تجمیع شده بپردازد.

با توجه به میانگین نسبت پشتیبانی بیمه‌شدگان کشور می‌توان دریافت که وضعیت اغلب صندوق‌های بازنشستگی بحرانی است. سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور در حال حاضر و براساس داده‌های سال 1400 حدود 15.1 میلیون بیمه شده اصلی و نزدیک به سه میلیون و ششصد هزار نفر مستمری‌بگیر دارد. بنابراین نسبت پشتیبانی این سازمان 4/2 است که نزدیک به حداقل نسبت پشتیبانی برای عدم ورشکستگی یک سازمان بیمه‌ای است. اطلاعات این صندوق حکایت از کاهش نسبت پشتیبانی دارد به‌نحوی‌که از سال 1399 که این نسبت 4.32 بوده به 4.2 در سال 1400 کاهش یافته ‌است. صندوق بازنشستگی کشوری که پس از سازمان تأمین اجتماعی بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی به‌شمار می‌رود در سال 1400 حدود، 925 هزار نفر بیمه شده اصلی (شاغل کسورپرداز) و ۱.58 میلیون بازنشسته داشته است. بنابراین نسبت پشتیبانی این صندوق در این سال 0/59 است که نشان‌دهنده وضعیت فوق بحرانی آن است. نسبت پشتیبانی در سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح 0/82 می‌باشد که نشان از وخامت وضعیت این صندوق نیز دارد. هم‌اکنون بخش عمده هزینه تعهدات صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح توسط دولت و از بودجه عمومی پرداخت می‌شود. جدول 9 تصویری کلی از وضعیت نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی را ارائه می‌کند.

جدول 9. نسبت پشتیبانی صندوق‌های بازنشستگی اصلی در سال 1400

مأخذ: داده‌های دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

نسبت‌های پشتیبانی در دو صندوق کشوری و لشگری و صندوق‌های فرعی (چهارده صندوق) براساس داده‌های جدول فوق که بیشتر کارفرمای بیمه‌شدگان آن دستگاه‌های دولتی است، نشان از آن دارد که این صندوق‌ها در آینده‌ای نزدیک به‌طور کامل به بودجه عمومی وابسته خواهند شد، مگر آنکه نسبت پشتیبانی در این صندوق‌ها به نسبت استاندارد نزدیک شود که این به‌ معنای استخدام حدود 9 میلیون و 500 هزار نفر در نهادهای کشوری و لشگری است که چنین امری عملاً محال است. درباره سازمان تأمین اجتماعی نیز پژوهش‌های انجام‌ شده حکایت از آن دارد که نسبت پشتیبانی در این صندوق نیز روند کاهشی داشته و بالقوه وابسته به بودجه عمومی است. همچنین حدود ۳ درصد از بیمه‌شدگان کشور، تحت پوشش بیمه‌های صنفی یا اختصاصی هستند. بررسی نسبت پشتیبانی در این صندوق‌ها نشان‌ می‌دهد که اغلب آنها وضعیت نامطلوب و در بسیاری از موارد بحرانی دارند. در‌واقع به‌غیر از صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر و صندوق حمایت از وکلا، بقیه صندوق‌ها از لحاظ نسبت پشتیبانی وضعیت نامطلوبی دارند.

نسبت مصارف به منابع در صندوق‌های بازنشستگی

• سازمان تأمین اجتماعی

نسبت مصارف به منابع در یک صندوق تا حدی می‌تواند بیانگر وضعیت مالی صندوق باشد و هرچه این شاخص کمتر باشد، صندوق پایداری مالی بیشتری دارد. به‌منظور برآورده شدن تعهدات قانونی در قبال مستمری‌بگیران باید منابع کافی و متناسب با هزینه تعهدات وجود داشته ‌باشد. این شاخص نشان ‌می‌دهد که چه بخشی از منابع صرف برآورده کردن هزینه‌های مربوط به تعهدات بلندمدت و کوتاه‌مدت بیمه‌ای می‌شود. مقدار عددی شاخص نسبت مصارف به منابع در سه صندوق اصلی (سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر) به تفکیک در هفت سال اخیر نشان داده‌ می‌شود.

جدول 10. نسبت مصارف به منابع سازمان تأمین اجتماعی در سال‌های 1394 تا 1400 (میلیون ریال)

مأخذ: سالنامه آماری سازمان تأمین اجتماعی، 1400.

(منابع درآمدی سازمان تأمین اجتماعی شامل درآمدهای حاصل از دریافت حق بیمه، حق بیمه انتقالی از سایر، کمک‌های بلاعوض و مازاد درآمد بر هزینه است. مصارف سازمان نیز شامل هزینه‌های اداره طرح، حق بیمه انتقالی به سایر طرح‌ها، هزینه‌های درمان، حقوق و سایر مزایای بازنشستگی است).

همان‌طور که مشاهده می‌شود در سال 1397 نسبت مصارف به منابع در سازمان تأمین اجتماعی 59 درصد بوده و بیانگر این امر است که حدود 59 درصد از منابع و درآمدهای سازمان صرف ایفای تعهدات بلندمدت و کوتاه‌مدت بیمه‌ای می‌شود. این شاخص برای سال 1398 با 20 درصد افزایش به 79 درصد رسیده است. این افزایش نشان ‌می‌دهد مصارف سازمان نسبت به منابع آن با درصد بیشتری رشد کرده است. در سال 1398 مجموع منابع سازمان نسبت به سال 1397، با کاهش 9 درصدی مواجه بوده و از 150 هزار میلیارد تومان به 137 هزار میلیارد تومان کاهش یافته‌ است، درحالی‌که در همین سال مصارف سازمان بالغ بر 22 درصد افزایش یافته ‌است. مصارف سازمان در سال‌های 1399 و 1400 مستخرج از بودجه سالیانه سازمان نشان‌دهنده رشدی بی‌قواره است که ناشی از متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان طی این دو سال است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود مصارف سازمان در سال 1399 به نسبت سال 1398 معادل 40 درصد رشد و در سال 1400 نیز به نسبت سال 1399 معادل 79 درصد رشد را نشان ‌می‌دهد. جالب اینکه مصارف سازمان طی دو سال (1400 به نسبت 1398) معادل 250 درصد رشد را نشان ‌می‌دهد، در همین حال منابع سازمان نیز طی این دو سال 250 درصد رشد را نشان ‌می‌دهد اما واقعیت امر این است که بخش قابل‌توجهی از منابع سازمان، تعهدات دولت در قبال سازمان تأمین اجتماعی است که به‌جهت کسری بودجه دولت طی سال‌های اخیر عملاً محقق نشده و سازمان را در قبال ایفای تعهدات خود در قبال بیمه‌شدگان و بازنشستگان با کسری نقدینگی مواجه ساخته است به‌نحوی که سازمان ناگزیر به فروش اموال و دارایی‌ها و استقراض از نظام بانکی شده ‌است.

• صندوق بازنشستگی کشوری

نسبت مصارف به منابع صندوق بازنشستگی کشوری طی سال‌های 1394 تا 1400 در جدول 11 به تصویر کشیده شده ‌است. این نسبت در صندوق بازنشستگی کشوری برای سال 1398 حدود 333 درصد است. این مسئله نشان‌ می‌دهد منابع صندوق فرسنگ‌ها با تکافوی مصارف آن فاصله دارد و مصارف آن نزدیک 3.3 برابر منابع آن است و این کمبود از محل بودجه عمومی دولت تأمین می‌شود.

جدول 11. نسبت مصارف به منابع صندوق بازنشستگی کشوری در سال‌های 1394 تا 1400 (میلیارد ریال)

مأخذ: صندوق بازنشستگی کشوری، 1400.

همان‌طور که در جدول بالا مشاهده می‌شود این نسبت از سال 1394 تا 1400 روند افزایشی داشته به‌طوری‌که از 188 درصد در سال 1394 به 425 درصد در سال 1398 رسیده است. ذکر این نکته ضرورت دارد که در محاسبه این شاخص (به‌منظور رسیدن به درآمدها و هزینه‌های واقعی) میزان کمک دولت از مجموع منابع و هزینه‌های سرمایه‌گذاری از مجموع مصارف کسر شده‌ است.

مصارف سازمان مستخرج از بودجه سالیانه صندوق طی سال‌های 1399 و 1400 نشان از تشدید این بحران دارد. براساس اطلاعات جدول 11 مشاهده می‌شود که مصارف سازمان در سال 1399 به نسبت سال 1398 معادل  68 درصد رشد و در سال 1400 به نسبت سال 1399 معادل 54 درصد رشد را نشان ‌می‌دهد. مصارف سازمان طی سال 1400 به نسبت سال 1398 160 درصد رشد را نشان می‌باشد که ناشی از سیاست همسان‌سازی حقوق بازنشستگان در سال‌های 1399 و 1400 است که حکایت از آن دارد که از این پس سهم بیشتری از اعتبارات و منابع عمومی کشور صرف پرداخت حقوق بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری و همچنین صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح می‌گردد و طبیعتاً سهم حوزه‌های حمایتی و عمرانی کشور از این سفره کمتر می‌شود.

• صندوق بیمه کشاورزان، روستائیان و عشایر

منابع و مصارف صندوق بیمه کشاورزان، روستائیان و عشایر طی سال‌های 1394 تا 1400 در جدول 12 نشان داده ‌شده‌ است. در سال 1397 به‌استناد بند «ب» ماده (57) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، دولت مکلف شد بیمه‌شدگان تحت پوشش صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر را که به سن هفتاد سالگی رسیده‌اند را در صورت تقاضای آنان و داشتن سابقه پرداخت حق بیمه به‌مدت 10 سال به صندوق بازنشسته کرده و متناسب با سنوات حق بیمه پرداختی، مستمری به آنان پرداخت کند. کاهش سن بازنشستگی از حداقل 15 سال به 10 سال باعث شد نسبت مصارف به منابع صندوق از حدود 16 درصد در سال 1396 به 28/6 درصد در سال 1397 افزایش یابد. اما این روند افزایشی در سال 1398 متوقف شد و با 4/6 درصد کاهش به 24 درصد رسید و این روند ادامه یافت و نسبت مصارف به منابع این صندوق در سال 1399 به 18 درصد و در سال 1400 به 19 درصد رسید که حاکی از بهبود وضعیت مالی این صندوق در حال حاضر است. علت اصلی بهبود وضعیت این صندوق افزایش تعداد بیمه‌شدگان جدید و به‌تبع آن افزایش نسبت پشتیبانی و از‌سوی دیگر افزایش درآمدهای صندوق در مقایسه با مصارف و هزینه‌های آن در سال 1397 می‌باشد؛ به‌طوری‌که کل منابع صندوق از سال 1397 تا 1400 معادل 289 درصد افزایش یافته ‌است. براساس اطلاعات موجود منابع حاصل از سرمایه‌گذاری که حدود 68 درصد کل منابع صندوق را به خود اختصاص داده است، در سال 1398 به‌جهت رشد شاخص بازار سرمایه در این سال رشد 40 درصدی را شاهد بوده است.

جدول 12. نسبت مصارف به منابع صندوق بیمه کشاورزان، روستائیان و عشایر از سال 1394 تا 1400 (میلیون ریال)

مأخذ: صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر، 1400.

جدول 13 تصویری از کمک دولت به دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری طی سال‌های 1392 تا 1402 را نشان‌ می‌دهد. با توجه به اطلاعات جدول مشاهده می‌شود که وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی روندی افزایشی داشته و هر‌ساله سهم بیشتری از اعتبارات عمومی را به خود تخصیص می‌دهد. در شرایطی که در سال 1392 حدود 11.5 درصد اعتبارات عمومی کشور به این دو صندوق تخصیص می‌یافت، اکنون و در سال 1402 حدود 26 درصد اعتبارات عمومی کشور به این دو صندوق تخصیص می‌یابد. این دو صندوق بیش از ۶۵ درصد از اعتبارات رفاهی کشور را به خود اختصاص داده و این روند رو به افزایش است. در سال‌های اخیر نه‌تنها از محل بودجه رفاهی، بلکه از محل واگذاری اموال و دارایی‌های در اختیار دولت که صاحبان اصلی آن همه آحاد مردم و همه نسل‌های آینده است نیز برای تأمین تعهدات صندوق‌ها هزینه می‌شود. کمک‌های دولت به دو صندوق لشگری و کشوری که در سال 1392 تنها 14.8 هزار میلیارد تومان بود، با افزایشی پایدار در سال 1402 به 319 هزار میلیارد تومان رسیده است. به‌عبارت‌دیگر در مدت 11 سال، سهم کمک دولت به این دو صندوق حداقل 21.5 برابر شده است (بدون احتساب اعتبارات مربوط به واگذاری اموال و دارایی‌های موضوع جزء «1» بند «و» تبصره «2» قانون بودجه سال 1400،[2] که بخشی از این اعتبار برای تقویت تأمین اجتماعی افراد تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری، لشگری و فولاد از محل فروش سهام در نظر گرفته شده‌ است). با توجه به اعمال نشدن اصلاحات ساختاری و پارامتریک در صندوق‌ها و نظام‌های بازنشستگی می‌توان انتظار داشت در سال‌های آتی نیز با روندی مشابه همچنان افزایش یابد.

جدول 13. سهم اعتبار حقوق بازنشستگان کشوری و لشگری در اعتبارات هزینه‌ای در سال‌های 1392 تا 1402 (میلیارد ریال)

مأخذ: دفتر بیمه‌های اجتماعی، 1400.

در همین حال داده‌های جدول فوق نشان ‌می‌دهد در شرایطی که اعتبارات هزینه‌ای دولت طی یازده سال یعنی از سال 1392 تا 1402 حدود 851 درصد رشد داشته، میزان کمک دولت طی این سال‌ها به صندوق بازنشستگی کشوری 2385 درصد و به صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح 1626 درصد رشد داشته است. علت رشد بیشتر کمک دولت به صندوق کشوری نسبت به لشگری افزایش تعداد بازنشستگان کشوری در طول این سال‌ها به نسبت بازنشستگان لشگری و در‌نتیجه کاهش سریع‌تر نسبت پشتیبانی در این صندوق و وابستگی بیشتر به منابع دولتی است (در حال حاضر تعداد بازنشستگان کشوری حدوداً 5/2 برابر بازنشستگان لشگری است و بالطبع برای ایفای تعهدات خود در قبال بازنشستگان به سهم بیشتری از کمک دولت نیازمند است). گفتنی است سهم قابل‌توجهی از تعهدات مربوط به حقوق بازنشستگان نیروهای مسلح نیز از محل اعتبارات عمومی تأمین می‌شود. لازم به توضیح است در سال‌های 1396 تا 1400 اعتباری حدود 24 هزار میلیارد تومان نیز برای ترمیم حقوق بازنشستگان به این دو صندوق از محل هزینه‌های عمومی دولت پرداخت شده که در این محاسبات منظور نشده است.

نسبت تعهدات به دارایی‌ها در صندوق‌های بازنشستگی

نسبت تعهدات به دارایی‌ها (ارزش حال تعهدات و دارایی‌های صندوق) نیز به‌عنوان شاخص مهمی تلقی می‌شود که بیانگر وضعیت آینده صندوق‌های بازنشستگی است. این نسبت نشان‌ می‌دهد که اگر صندوق هیچ عضو تازه‌ای نگیرد، کل تعهدات آن صندوق به اعضا و وراث آنها به چه میزان است و چه میزان دارایی دارد. در یک صندوق پایدار ارزش حال تعهدات باید با ارزش حال دارایی‌ها برابر باشد. پژوهش‌های انجام ‌شده حاکی از آن است که ارزش حال تعهدات صندوق بازنشستگی کشوری حدود 224 درصد از تولید ناخالص داخلی،[4] ارزش دارایی‌ها حدود 37 درصد تولید ناخالص داخلی و کل کسری آن حدود 187 درصد از تولید ناخالص داخلی است که عملاً صندوق را نیازمند بودجه عمومی کرده است. بنابراین نه‌تنها این صندوق به‌شدت ناپایدار است، بلکه باید نزدیک به 1.8 برابر تولید ناخالص داخلی کشور برای جبران کسری این صندوق هزینه شود. گزارش شرکت مشاور بین‌المللی مکنزی (2016) نیز ارزش حال تعهدات 75 سال آتی صندوق بازنشستگی کشوری را برابر با 925 هزار میلیارد تومان تخمین زده ‌است؛ در‌حالی‌که کل حق بیمه پرداختی اعضای شاغل صندوق فقط 45 هزار میلیارد تومان خواهد بود. با فرض 25 هزار میلیارد تومان برای ارزش دارایی‌های صندوق بازنشستگی کشوری، کسری این صندوق در آینده بسیار گزاف خواهد بود (به‌عبارتی کسری 92 درصدی برای ایفای تعهدات بلندمدت!). سازمان تأمین اجتماعی از سال 2018 برای تأمین مالی مصارف مجبور شده ‌است از ذخایر خود برداشت یا از نظام بانکی استقراض کند. پیش‌بینی می‌شود ذخایر سازمان تا سال 2027 به اتمام برسد به‌طوری‌که برای ایفای تعهدات خود به‌کمک دولت نیاز خواهد داشت. پرداخت نشدن مطالبات سازمان و عدم ایفای تعهدات دولت، وابستگی این صندوق به‌کمک دولت را تسریع خواهد کرد. ضمن اینکه این سازمان در افق شصت‌ساله معادل 220 درصد تولید ناخالص داخلی به ارزش امروز تعهد بدون اندوخته خواهد داشت. نرخ توازن درآمد هزینه سالیانه[5] از 24/2 درصد در سال 2016 به 72/6 درصد در سال 2050 افزایش می‌یابد (به این معنا که در سال 2050 باید از هر شاغل 72/6 درصد کسور سهم کارکن و کارفرما اخذ شود تا بتوان حقوق بازنشستگان را پرداخت کرد). این نرخ در سال 2080 به حدود 110 درصد خواهد رسید. ترکیب مصارف سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری که در جدول 14 نشان داده ‌شده‌ است، از 5 درصد تولید ناخالص داخلی در سال 2015 به 11 درصد در سال 2040 و 19/6 درصد تولید ناخالص داخلی در سال 2080 خواهد رسید.

جدول 14. مصارف مستمری در سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری (برحسب درصدی از تولید ناخالص داخلی)

مأخذ: صندوق بین‌المللی پول، 2017.

در میان عوامل متعدد مؤثر بر پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی مواردی همچون تورم، محدودیت‌های سرمایه‌گذاری، تعداد و سن بازنشستگان، بازدهی سرمایه‌گذاری و ارتباط با دولت، نسبت مستمری و ضریب سنوات نیز از مهم‌ترین شاخص‌های ارزیابی پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی است. بدیهی است با استمرار وضعیت موجود و عدم اصلاحات ساختاری و پارامتریک در رابطه با قوانین و مقررات مربوط به بازنشستگی در کشور، چشم‌انداز خوبی پیش‌روی صندوق‌های بازنشستگی قرار نخواهد داشت.

ساختاری و مدیریتی

شفافیت، پاسخ‌گویی، رعایت اصل شایستگی در انتخاب و انتصاب اعضای هیئت‌مدیره و مدیران صندوق‌ها، تعریف واضح مسئولیت‌ها، نظام‌های مدیریت تضاد منافع، حاکمیت قانون، کنترل فساد و استقلال از فرایندهای سیاسی از‌جمله مؤلفه‌های کلیدی حکمرانی خوب در صندوق‌های بازنشستگی به‌شمار می‌رود. تحقق این امر علاوه‌بر تقویت ساختارها و نهادهای این حوزه، بلکه مستلزم مشارکت و تقویت نقش ذی‌نفعان به‌ویژه کارگران و کارفرمایان در ارکان مدیریتی صندوق‌های بازنشستگی و رعایت اصل چندجانبه‌گرایی در صندوق‌های بازنشستگی نیز است. در همین حال مالکیت بیمه‌پردازان و مستمری‌بگیران در صندوق‌های بازنشستگی عامل مهمی در ارتقای عملکرد مدیران است.

متأسفانه در حال حاضر زیرساخت‌های حقوقی و مدیریتی تحقق مؤلفه‌های حکمرانی خوب آن‌گونه که باید در صندوق‌های بازنشستگی حاکم نیست و این امر بر بحران و وضعیت فعلی صندوق‌های بازنشستگی مؤثر بوده است. ابزارهای کنترل بیرونی که برای شرکت‌های سهامی وجود دارد عملاً در مورد صندوق‌های بازنشستگی مشاهده نمی‌شود و دولت بر انتخاب اداره‌کنندگان صندوق کنترل مستقیم دارد. تضاد بین علایق دولت و منافع صندوق کاملاً مشخص است؛ به‌طوری‌که انتقال اخیر شرکت‌های ورشکسته، به‌منظور رد بدهی دولت به صندوق‌ها، نمونه‌ای از این تضاد منافع است. هیچ‌کدام از صندوق‌ها سیاست‌های آشکار در‌خصوص پرتفوی قابل قبول و نرخ‌های مورد انتظار که استراتژی‌های سرمایه‌گذاری را هدایت کنند ندارند. در این بین مهم‌ترین ابزار کلیدی برای کنترل درونی صندوق‌ها ساختار هیئت امناست که باید به‌منظور بهینه کردن اثر آن، نحوه طراحی و چینش این ساختار و حوزه اختیارات و نحوه تعامل با ذی‌نفعان به‌گونه‌ای باشد که تعارض منافع بین اعضای صندوق، دولت و مدیران صندوق را به حداقل برساند. حال آنکه یکی از مهم‌ترین چالش‌ها در ساختار حکمرانی صندوق‌ها تمایل دولت‌ها برای اعمال قدرت سیاسی در این ساختار و در برخی از دوره‌ها استفاده از منابع صندوق‌ها در راستای اهداف سیاسی است. تعارض منافع و افشا نشدن منافع مدیران در صندوق‌های بازنشستگی از دیگر چالش‌های کنونی است. شفافیت و افشای اطلاعات که از ابزارهای حکمرانی در صندوق‌های بازنشستگی و پیش‌نیاز نظارت بر عملکرد مدیران و مهم‌ترین ابزار برای اعضای صندوق به‌شمار می‌رود آن‌گونه که باید صورت نمی‌پذیرد. حال آنکه گزارش‌های عملکرد سالیانه، گزارش‌های حسابرسی و انتشار سیاست سرمایه‌گذاری در هر صندوق از موارد افشای اطلاعات و شفافیت است که می‌بایست با پرهیز از ارائه آمار غیر‌واقعی با حساسیت بیشتری از‌سوی ذی‌نفعان صندوق‌ها پیگیری شود. صندوق‌های بازنشستگی پیشرو در دنیا حتی محتوا و صورت‌جلسه‌های هیئت‌امنا و جزئیات رأی‌دهی در مجامع شرکت‌های سهام‌دار را نیز افشا می‌کنند. بدون شک افشای اطلاعات صحیح در هر صندوق بازنشستگی به بهبود حکمرانی در آن صندوق کمک خواهد کرد.

تبیین مدل پویایی‌شناسی

مدل‌های پویایی‌شناسی برای به تصویر کشیدن روابط حاکم میان متغیرهای تأثیرگذار و تأثیر‌پذیر به‌صورت حلقه‌های علّی و چرخه‌های تشدیدشونده یا بازدارنده طراحی می‌شوند. همان‌گونه که برخی شاخص‌های مطرح شده در این گزارش نشان داد، صندوق‌های بازنشستگی در ایران یا در وضعیت بحرانی قرار دارند و یا در مسیر بحرانی شدن در حرکت هستند. سیاست‌هایی مانند متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، اعطای یارانه‌ها و معافیت‌های بیمه‌ای بدون توجه به توان مالی دولت و دیگر سیاست‌های معطوف به نظام‌های بیمه و بازنشستگی در بسیاری از موارد در میان‌مدت و بلندمدت نتایج زیان‌باری را برای صندوق‌ها، دولت و جامعه به‌همراه داشته و در بسیاری از موارد مبتنی‌بر مصلحت و خَیرِ عمومی نبوده است. شکل 3 نمای کلی متغیرهای مفروض در مدل پویایی‌شناسی صندوق‌های بازنشستگی که حاصل جلسات و همفکری با اساتید، صاحب‌نظران و کارشناسان این حوزه است را نشان‌ می‌دهد. پایداری صندوق، درآمدها و هزینه‌ها، اعتماد اجتماعی، عوامل تأثیرگذار بر بیمه‌پردازی و مستمری‌ها، نرخ تورم و کسری بودجه دولت‌ها و همچنین سرمایه‌گذاری و بازار سرمایه از‌جمله مواردی هستند که در مدل مورد توجه قرار گرفته است.

در شکل‌های بعدی به‌صورت مبسوط تمامی متغیرها و روابط میان آنها معرفی شده ‌است. در هر تصویر متغیرها و روابط جدید با رنگ سبز و متغیرها و روابطی که قبلاً تشریح شده، با رنگ آبی نمایش داده خواهند شد. زیرسیستم‌هایی که غالباً به‌صورت برون‌زا و ناشی از متغیرهایی فراتر از مرز مدل هستند، اما نمی‌توان از تأثیر و تأثر آنها چشم پوشید در شکل با دایره و روابط آنها نیز با خط‌چین مشخص شده ‌است.

شکل 3. متغیرهای مفروض در مدل پویایی‌شناسی صندوق‌های بازنشستگی

تشریح مدل را از متغیر «پایداری صندوق» به‌عنوان متغیری محوری و تعیین‌کننده آغاز می‌کنیم. همان‌طور که در شکل 4 مشاهده می‌شود، «هزینه» و «درآمد»، متغیرهای مؤثر بر پایداری صندوق هستند. با افزایش درآمدها، پایداری صندوق افزایش یافته و با افزایش هزینه‌ها، کاهش می‌یابد. بر‌هم‌خوردن تعادل میان منابع و مصارف به نفع مصارف می‌تواند آشکارترین نشانه بحران در صندوق‌ها قلمداد شود؛ نشانه‌ای که شاید تنها زمانی قابل رؤیت باشد که غفلت از نشانه‌های خاموش و بی‌توجهی به اصلاحات لازم در گذر زمان ‌بر هم انباشته گردیده ‌است.

شکل 4. پایداری صندوق (تعادل منابع و مصارف)

از‌جمله عوامل مؤثر بر درآمدهای صندوق شکل 5 دارایی‌های حاصل از سرمایه‌گذاری‌های صورت گرفته در ادوار گذشته ‌است. صندوق به دو روش سود دوره‌ای و یا فروش دارایی‌ها می‌تواند شناسایی درآمد کرده و در میزان پایداری خود تجدیدنظر نماید. لذا دو متغیر «سرمایه‌گذاری» و «واگذاری دارایی» متأثر از وضعیت منابع و مصارف صندوق، «وضعیت دارایی» را مشخص می‌نمایند. میزان «خلق ارزش از دارایی» نیز متأثر از میزان دارایی صندوق و مؤثر بر میزان «درآمد» صندوق خواهد بود.

شکل 5. درآمدهای صندوق-سرمایه‌گذاری

بیمه‌پردازی عمده‌ترین منبع درآمدی برای صندوق‌های بازنشستگی به‌شمار می‌رود به‌نحوی‌که در سال 1399 بیش از 93 درصد از مجموع درآمدهای سازمان تأمین اجتماعی از محل وصول حق بیمه‌ها بوده است، این در‌حالی است که براساس سالنامه آماری سازمان تأمین اجتماعی در سال 1398 سهم وصول حق بیمه از درآمدهای سازمان معادل 98 درصد را نشان‌ می‌دهد.[6] ظهور «مشاغل نوپدید» وصول حق بیمه را با مشکلاتی مواجه نموده و همان‌گونه که مشاهده می‌شود سهم درآمدهای سازمان را از این محل کاهش داده است. از سوی دیگر مشکلات اقتصادی کشور، بر تعداد بیمه‌پردازان مؤثر بوده و منجر به کاهش درآمد صندوق‌ها از محل وصول حق بیمه شده ‌است. موارد اشاره شده در شکل 6 نمایش داده ‌شده‌اند. همان‌طور که مشاهده می‌شود، سه دینامیک و یا به‌عبارت‌دیگر سه سیستم با متغیرهای معرفی شده در این شکل در تعامل هستند. سالمندی جمعیت از دینامیک جمعیت و خانواده‌محوری و درآمد شاغلین بخش دولتی نیز از دینامیک نظام اداری متأثر است؛ از‌سوی دیگر دینامیک رفاه اجتماعی از متغیر درآمد کل بیمه‌پردازان تأثیر می‌پذیرد.

شکل 6. درآمدهای صندوق-ناشی از وصول حق بیمه

شکل 7 هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی را نمایش می‌دهد. سه حوزه اصلی مؤثر بر هزینه‌های صندوق مربوط به هزینه‌های درمان، مستمری‌های پرداختی و نرخ تورم است. هزینه‌های بخش درمان ارتباط مستقیم با دینامیک سلامت دارد که خود از متغیرهای مختلفی تشکیل شده ‌است. مستمری‌های پرداختی تحت ‌تأثیر تعداد بازنشستگان و سن بازنشستگی است. در‌صورتی‌که سن بازنشستگی افزایش یابد پرداخت مستمری بازنشستگی به تأخیر می‌افتد، در‌واقع افراد دوره بیشتری بیمه‌پردازی می‌کنند و در‌عین‌حال برای مدت زمان کمتری حقوق مستمری دریافت می‌کنند و این امر موجب افزایش نسبت پشتیبانی و در‌عین‌حال کاهش روند رشد تعداد بازنشستگان می‌گردد و در‌نهایت هزینه‌های صندوق کاهش یافته و منجر به افزایش پایداری صندوق می‌گردد. در‌حالی‌که حفظ روند موجود و استمرار بازنشستگی‌های زودرس منجر به افزایش تعداد مستمری‌بگیران و کاهش نسبت پشتیبانی و در‌نتیجه افزایش هزینه‌های صندوق می‌گردد.

تورم عامل دیگری است که هزینه‌های صندوق را به‌جهت تکلیف قانونی صندوق‌ها در رابطه با افزایش حقوق مستمری‌بگیران متناسب یا حداقل به‌اندازه نرخ تورم، تحت ‌تأثیر قرار می‌دهد. در همین رابطه ایجاد ظرفیت‌های مالی لازم جهت تأمین سهم بیمه کارفرمایی کارگران ساختمانی عامل دیگری است که موجب ارتقا ضریب پوشش بیمه این گروه از شاغلان بخش خصوصی و در‌نتیجه افزایش تعداد بیمه‌پردازان، افزایش نسبت پشتیبانی صندوق و در‌نهایت افزایش درآمد سازمان می‌گردد. قوانین فعلی در زمینه منبع و روش تأمین سهم کارفرمایی بیمه کارگران ساختمانی و گزارش‌های نهادهای ذی‌ربط حکایت از آن دارد که نه‌تنها امکان پوشش بیمه کارگران ساختمانی به‌طور کامل فراهم نمی‌باشد بلکه در مورد بیمه‌شدگان فعلی نیز از کفایت لازم برخوردار نبوده و تعهدات بدون پشتوانه به سازمان تأمین اجتماعی تحمیل کرده است. براساس آمار سال 1400 سازمان تأمین اجتماعی و پایگاه رفاه ایرانیان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بالغ بر 800 هزار نفر بیمه شده کارگران ساختمانی تحت پوشش سازمان هستند و به‌دلیل مشکلاتی که بیان شد حدود 400 هزار نفر از کارگران ساختمانی در انتظار پوشش بیمه سازمان قرار دارند. اکنون و با توجه به تصویب قانون اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی در تاریخ 1401/11/5، انتظار می‌رود با توجه به افزایش منابع حاصل از وصول حق بیمه سهم کارفرمایی کارگران ساختمانی و حل مشکل سازمان تأمین اجتماعی در این رابطه، افراد در انتظار پوشش بیمه پس از انجام بازرسی‌های لازم تحت پوشش بیمه سازمان تأمین اجتماعی قرار گیرند.

شکل 7. هزینه‌های صندوق

شکل 8 ارتباط نرخ جایگزینی و پایداری صندوق و همچنین مستمری‌های پرداختی را نشان ‌می‌دهد. نسبت مقرری بازنشستگی در مقایسه با آخرین حقوق و دستمزد مبنای بیمه‌پردازی، نرخ جایگزینی نام دارد. مقدار بالای این نرخ منجر به افزایش هزینه‌ها یا مصارف صندوق و نرخ پایین آن منجر به کاهش هزینه‌ها یا مصارف سازمان می‌گردد. در‌واقع نرخ جایگزینی یکی از مؤلفه‌های مهم و تأثیرگذار بر پایداری صندوق‌های بازنشستگی است. در‌صورتی‌که نرخ جایگزینی بالا باشد، صندوق نیازمند تأمین منابع بیشتر و در‌صورتی‌که نرخ جایگزینی پایین باشد صندوق به منابع کمتری برای تأمین مستمری بازنشستگان نیاز دارد، و این امر بر مدیریت دارایی منابع صندوق‌ها نیز اثرگذار است. بدون شک یکی از راهکارهای ایجاد تعادل در منابع و مصارف صندوق‌ها تغییر نرخ جایگزینی از طریق اصلاح نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی و در‌عین‌حال تحقق نظام چندلایه تأمین اجتماعی از طریق تعدیل تعهدات صندوق‌ها در سطح بیمه پایه و انتقال تعهدات به سطح بیمه مکمل به صندوق‌های بازنشستگی غیردولتی موضوع ماده (3) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است. البته این نکته را نباید از نظر دور داشت که کاهش نرخ جایگزینی در اقشار ضعیف جامعه بازنشستگان و مستمری‌بگیران می‌تواند منجر به کاهش قدرت خرید آنان و در‌نتیجه ایجاد مطالباتی مبنی‌بر افزایش مستمری آنان گردد که عملاً می‌تواند اثر کاهش نرخ جایگزینی را خنثی نماید. باید در نظر داشت همان‌گونه که این گزارش نیز در پی تحلیل و تبیین آن است، هر عامل متأثر از عوامل متعددی است که طبیعتاً برای حل بحران صندوق‌های بازنشستگی باید مورد توجه قرار گیرند. به‌عبارت‌دیگر و در این مورد خاص نرخ جایگزینی زمانی می‌تواند منجر به پایداری صندوق‌های بازنشستگی شود که اولاً سایر متغیرهای اقتصادی برون‌زا نظیر نرخ تورم کنترل شود و دوم اینکه از تحمیل هزینه و تعهد خارج از اصول و قواعد بیمه‌ای با هدف حفظ قدرت خرید طبقه فرودست جامعه به صندوق‌های بازنشستگی پرهیز شود. کشورهای پیشگام عمدتاً قدرت خرید طبقه فرودست جامعه از‌جمله بازنشستگان و مستمری‌بگیران را سطح سیاست‌های حمایتی مورد توجه قرار می‌دهند و از تحمیل آن به صندوق‌های بازنشستگی پرهیز می‌کنند.

شکل 8. نرخ جایگزینی و فرار بیمه‌ای

شکل 8 همچنین تأثیر پایداری صندوق بر سیستم درمان و فرار بیمه‌ای را نیز به تصویر می‌کشد. یکی از عوامل تأثیرگذار که سبب گرایش افراد به عضویت صندوق‌ها و پرداخت حق بیمه‌های دوره‌ای می‌شود، امکانات و کیفیت خدمات درمانی است که آن صندوق در اختیار بیمه‌شدگان قرار می‌دهد. در صورت کفایت و کیفیت امکانات و خدمات درمانی میل به بیمه‌گریزی کاهش و تعداد بیمه‌پردازان نیز افزایش می‌یابد.

شکل 9. کسری بودجه دولت

شکل 9 به رابطه کسری بودجه دولت و متغیرهای مؤثر و متأثر بر آن می‌پردازد. کسری بودجه دولت از دو طریق صندوق‌ها را تحت ‌تأثیر قرار می‌دهد. از یک‌سو کسری بودجه دولت منجر به عدم ایفای تعهدات دولت به صندوق‌ها می‌گردد و نیز مشاهده شده ‌است که دولت‌ها حتی در برخی دوره‌ها برای تأمین هزینه‌های خود به منابع صندوق‌ها روی آورده و دارایی‌های آنها را صرف تأمین کسری بودجه کنند. این دو عامل موجب کاهش پایداری صندوق و افزایش فشار اجتماعی بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران به‌جهت ترس از عدم ایفای تعهدات بلندمدت صندوق‌ها می‌شود. با افزایش فشار اجتماعی و عدم توانایی صندوق در پوشش هزینه‌ها، دولت ناگزیر به‌کمک به صندوق‌ها و یا پرداخت بدهی‌های خود از پول‌های بدون پشتوانه می‌شود که علاوه‌بر تشدید کسری بودجه بر رشد نرخ تورم نیز تأثیر می‌گذارند؛ افزایش نرخ تورم مجدداً منجر به مطالبه اجتماعی افزایش حقوق حداقل به‌اندازه نرخ تورم و در‌نتیجه تسلیم و تمکین و تشدید بحران صندوق‌ها می‌گردد. با افزایش نرخ تورم، نرخ حقوق و دستمزد شاغلین نیز می‌بایست افزایش یابد و به‌تبع افزایش حقوق شاغلین، مطالبه اجتماعی مستمری‌بگیران برای همسان‌سازی مستمری آنان با حقوق شاغلین شکل می‌گیرد، مطالبه‌ای برگرفته از فشارهای اقتصادی و کاهش قدرت خرید آنان که البته هیچ‌گاه کسوری نیز بابت آن به صندوق‌های بازنشستگی پرداخت نکرده‌اند. این امر منجر به افزایش هزینه‌های صندوق‌ها و در‌نتیجه کاهش پایداری و تعادل منابع و مصارف آنان می‌گردد. لازم به توضیح است طی دو سال اخیر سیاست ترمیم و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و لشگری و متعاقب آن سازمان تأمین اجتماعی، کسری بودجه دولت و صندوق‌ها را تشدید کرده و یکی از عوامل بر‌هم‌زننده تعادل در صندوق‌ها بوده است.

لازم به توضیح است موضوع متناسب‌سازی صندوق‌های بازنشستگی صنفی و شغلی نظیر صندوق کارکنان نفت، بنادر و کشتیرانی، بانک‌ها و ... به‌عنوان یک مسئله و چالش؛ ظهور و بروز کمتری داشته است. زیرا عمدتاً هزینه این صندوق‌ها از محل منابع دستگاه‌های اجرایی مادر و خارج از ساختار بودجه عمومی کشور تأمین می‌شود. البته مشاهده می‌شود که کاهش درآمدهای دستگاه‌های اجرایی مادر یا افزایش هزینه‌های اداره صندوق‌ها ناشی از کاهش نسبت پشتیبانی و بر‌هم‌خوردن تعادل منابع و مصارف آنان در طول زمان، مشکلاتی را در زمینه ایفای تعهدات و خدمات به بازنشستگان و مستمری‌بگیران صندوق‌های ذی‌ربط ایجاد نموده که آخرین مورد آن شرکت هواپیمایی هما در سال 1400 بود که در‌نهایت منجر به انتقال صندوق بازنشستگی و وظیفه شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (هما) به سازمان بازنشستگی کشوری (قانون بودجه سال 1401-بند «ح» تبصره «17»[7]) و انتقال تمامی تعهدات این صندوق به بودجه عمومی و از محل منابع عمومی گردید. سرنوشتی که احتمالاً در انتظار سایر صندوق‌های بازنشستگی صنفی و شغلی نیز می‌باشد و شایسته است اصلاحات قانونی و ساختاری لازم در اداره این صندوق‌ها مبتنی‌بر استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای که از تکالیف قانونی دولت موضوع تبصره بند «الف» ماده (2) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 1383[8] می‌باشد صورت پذیرد. این الزام و تکلیف قانونی در بند «5» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و بند «5» سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه نیز مورد توجه و تصریح قرار گرفته است.

شکل 10. اعتماد اجتماعی

اعتماد اجتماعی نسبت به آینده صندوق و تصمیمات مدیریتی آن یکی از عوامل خوشنامی و یا بدنامی صندوق است که رغبت به بیمه‌گذار و یا فرار بیمه‌ای را تحت ‌تأثیر قرار می‌دهد. در شکل 10 متغیرهای متأثر از این عامل، نمایش داده‌ شده‌اند. در‌صورتی‌که اعتماد اجتماعی کاهش یابد فرار بیمه‌ای افزایش خواهد یافت. اعتماد اجتماعی رابطه مستقیمی با پایداری صندوق دارد به این صورت که هرچه پایداری صندوق کاهش یابد، اعتماد اجتماعی نیز کاهش خواهد یافت و برعکس.

شکل 11. کیفیت فضای کسب‌و‌کار

شکل 11 تأثیر فضای کسب‌و‌کار را بر پایداری صندوق‌ها به تصویر می‌کشد. در‌صورتی‌که پایداری صندوق کاهش یابد، فشار بیمه‌ستانی از کارفرمایان بخش خصوصی به‌ویژه قراردادهای پیمانی افزایش یافته و منجر به کاهش کیفیت محیط کسب‌و‌کار و افزایش ریسک برای کارفرمایان می‌شود. کاهش کیفیت فضای کسب‌و‌کار نیز موجب کاهش تعداد شاغلین، افزایش فرار بیمه‌ای و افزایش مشاغل نوپدید که بعضاً تحت پوشش بیمه هم نیستند، می‌شود. کیفیت فضای کسب‌و‌کار به‌عنوان یکی از متغیرهای میانی در دینامیک فضای کسب‌و‌کار و در مدل سیستمی صندوق‌های بازنشستگی مورد استفاده قرار گرفته است.

شکل 12. سهم دولت از حق بیمه

تعهد دولت در قبال صندوق‌های بازنشستگی یکی از مؤلفه‌های اصلی و تأثیرگذار بر پایداری صندوق‌هاست. تعهد دولت‌ها دارای دو ماهیت است. اول تعهد دولت در قبال کارمندان شاغل در بخش عمومی است که دولت کارفرمای آنان محسوب ‌می‌شود، و دوم تعهد دولت ناشی از یارانه‌ها و معافیت‌های بیمه‌ای (نظیر بیمه اقشار خاص، کارگاه‌های تولیدی تا 5 نفر کارگر، سهم دولت بابت بیمه‌شدگان صندوق کشاورزان، عشایر و روستائیان، 3 درصد سهم دولت در قبال بیمه‌شدگان اجباری، 2 درصد سهم دولت بابت بیمه‌شدگان خویش‌فرما و ...) است که به‌موجب قانون دولت متکفل پرداخت آن به صندوق‌های بازنشستگی شده‌است.[9] با توجه به سهم قابل‌توجه دولت در تأمین منابع مورد نیاز صندوق‌ها ناشی از تعهدات قانونی، بدیهی است در صورت عدم ایفای تعهدات دولت، صندوق‌ها دچار مشکلات اساسی در تأمین منابع خواهند شد و این امر بر پایداری صندوق‌ها اثر قابل‌توجهی خواهد داشت، از‌سوی دیگر در صورت ایفای تعهدات با توجه به شرایط بودجه‌ای کشور، این امر منجر به تشدید کسری بودجه و تنگنای مالی دولت خواهد شد. شکل 12 نشان‌دهنده این روابط در مدل است.

شکل 13. بیمه اقشار خاص

شکل 13 حمایت از اقشار خاص از طریق اعطای معافیت‌ها و یارانه‌های بیمه‌ای به تصویر کشیده ‌است که سهم قابل‌توجهی از تعهدات قانونی دولت در قبال سازمان تأمین اجتماعی مربوط به همین نوع بیمه‌ها می‌باشد که پیش از این مورد بحث و بررسی قرار گرفت. دینامیک‌های رفاه اجتماعی و کنش سیاسی می‌توانند بر تعهدات دولت در قبال صندوق‌ها به‌ویژه سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور مؤثر باشند. در‌صورتی‌که سطح رفاه جامعه در وضعیت نامناسبی قرار داشته ‌باشد و طبقه محروم و فرودست جامعه بسیط‌تر شده و نیازمندی آنها به حمایت‌های دولتی افزایش یابد، فشارها جهت حمایت‌های بیمه‌ای دولت از طریق پوشش بیمه اقشار خاص افزایش خواهد یافت. با تن دادن دولت به حمایت‌های بیمه‌ای از اقشار خاص بدون محاسبه آثار بلندمدت و کوتاه‌مدت این نوع حمایت‌ها، تعهدات دولت و در‌نتیجه بدهی دولت به صندوق‌ها افزایش خواهد یافت. این متغیر از دینامیک کنش سیاسی نیز تأثیر می‌پذیرد؛ به‌نحوی‌که طی دهه‌های اخیر شاهد افزایش تعهدات دولت با اهداف سیاسی بوده‌ایم. از‌آنجایی‌که صندوق‌ها ناشی از این تصمیمات در قبال بیمه‌شدگان متعهد می‌گردند و از‌سوی دیگر معمولاً دولت‌ها در قبال تعهدات خود عمل نمی‌کنند، توازن و تعادل صندوق‌ها بیش‌از‌پیش‌ بر هم خورده که طبیعتاً این امر موجب کاهش اعتماد اجتماعی به صندوق‌ها و تشدید اوضاع می‌گردد.

بحث و نتیجه‌گیری

نظام‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی کشور نقش اساسی در حفظ کرامت انسان‌ها، رفاه اجتماعی و زندگی به‌دور از فقر دارند؛ اما کاستی‌های نظام تأمین اجتماعی کشور، تحقق‌پذیر این آرمان‌ها را با چالش‌های جدی روبه‌رو کرده است. نگاهی به اطلاعات موجود صندوق‌های بازنشستگی کشور نشان‌ می‌دهد که نظام بازنشستگی با چالش‌های عمده‌ای روبه‌روست که اثر قابل‌توجهی بر نحوه تضمین رفاه سالمندان در آینده و همچنین ذخایر کافی برای تأمین تعهدات آتی پذیرفته شده آنان دارد. بخش عمده چالش‌های موجود در نظام بیمه اجتماعی ناشی از کیفیت قانونگذاری‌هاست که نحوه مدیریت صندوق‌ها و عملکرد آنها را نیز تحت ‌تأثیر قرار داده است.

به‌اعتقاد اکثر صاحب‌نظران، مهم‌ترین بحرانی که نظام بیمه اجتماعی کشور از آن رنج می‌برد، پایداری منابع مالی صندوق‌های بازنشستگی است که تبدیل به یکی از ابرچالش‌های کشور شده است. «قوانین غیر‌متکی بر محاسبات بیمه‌ای و تحمیل بیمه‌های یارانه‌ای (بدون تأمین منابع آن) به صندوق‌های بازنشستگی»؛ «عدم استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای»؛ «عدم تناسب بین امید به زندگی و سن بازنشستگی در کشور»؛ «روند فزاینده نسبت سالمندی در کشور»؛ «تنوع بی‌قواره در قوانین و مقررات بیمه‌ای و خدمات آنها»؛ «وجود تبعیض‌های درون یک صندوق و بین صندوق‌های بازنشستگی»؛ «سیاستگذاری نادرست در تشویق به اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور»؛ «مخدوش ‌شدن چند‌جانبه‌گرایی در نظام بازنشستگی»؛ «ضعف در نهاد سیاستگذار در حوزه تأمین اجتماعی و مدیریت صندوق‌ها و سرمایه‌گذاری آنها و مداخلات سیاسی در انتصابات و حکمرانی آنها»؛ «نوسانات اقتصادی و پیامدهای زیان‌بار آن بر حوزه بیمه‌ای»؛ و «عدم توان دولت در ایفای تعهدات و تأدیه بدهی‌ها به صندوق‌های بازنشستگی» از‌جمله مهم‌ترین دلایل بروز این وضعیت است. در‌عین‌حال «گسترش مشاغل غیررسمی و موقتی‌سازی قراردادهای کار»؛ «عدم تناسب و تعادل در توزیع یارانه‌های بیمه‌ای و تعهدات بیمه‌ای بلاوجه دولت ناشی از قوانین الزام‌آور بدون توجه به توان مالی دولت و استحقاق‌سنجی»؛ و «ضعف در استقرار بیمه اجتماعی پایه (فراگیر)» از دیگر مسائل و مشکلات حوزه بیمه‌ای است که علاوه‌بر تشدید بحران صندوق‌های بازنشستگی، موجب شده‌ است که بخش قابل اعتنایی از شاغلین کشور به‌رغم نص صریح قانون از پوشش بیمه پایه اجتماعی محروم بمانند و در‌عین‌حال یارانه‌های بیمه‌ای از توزیع متوازن برخوردار نباشد. اهم اصلاحات متصور در این حوزه در دو قالب اصلاحات ساختاری و اصلاحات پارامتریک قابل دسته‌بندی است. تقویت نهاد سیاستگذار، تقویت یا ایجاد نهاد تخصصی و تنظیم‌گر بیمه‌ای با رویکرد تقویت تنظیم‌گری و چندجانبه‌گرایی، اصلاح ساختار و قوانین و مقررات صندوق‌های بازنشستگی مبتنی‌بر استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای و همچنین اصلاح ساختار بودجه با رویکرد ایفای تعهدات و تأدیه بدهی دولت به صندوق بازنشستگی؛ از‌جمله مهم‌ترین اصلاحات ساختاری در این حوزه تلقی می‌شود. افزایش سن بازنشستگی متناسب با سن امید به زندگی به‌صورت تدریجی، اصلاح نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی به‌صورت تدریجی، تغییر نرخ مشارکت سهم دولت، بیمه‌پرداز و کارفرما در سطوح بالاتر حقوقی با رویکرد افزایش مشارکت فرد مبتنی‌بر استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای (بیمه پایه-مازاد-مکمل)، تغییر قوانین در جهت دشوار کردن بازنشستگی‌های پیش‌ازموعد، پوشش بیمه افراد فاقد پوشش بیمه پایه اجتماعی با مشارکت فرد و از طریق آزمون وسع، حذف معافیت‌های بیمه‌ای بلاوجه از طریق آزمون وسع، و ایجاد زمینه‌های قانونی لازم جهت پوشش بیمه کارفرمایان و شاغلین مشاغل پلتفرم؛ از جمله مهم‌ترین اصلاحاتی است که می‌تواند منجر به کاهش بحران صندوق‌های بازنشستگی و ایفای تکالیف دولت در حوزه بیمه‌ای شود.

از‌آنجا‌که صندوق‌های بیمه اجتماعی کارکرد درازمدت دارند، هرگونه قانونگذاری مقطعی و فاقد جامعیت بدون توجه به نتایج درازمدت، می‌تواند وضعیت بیمه‌های اجتماعی را در بلندمدت با مخاطرات بیشتری روبه‌رو کند. به‌نظر می‌رسد سیاستگذاری در حوزه بیمه اجتماعی و بازنشستگی باید دربرگیرنده تدابیری برای پایداری صندوق‌های بازنشستگی و استمرار ارائه تعهدات و خدمات در قبال بیمه‌شدگان با رعایت الزامات علمی و محاسبات بیمه‌ای باشد. در شرایط کنونی انجام اصلاحات نیازمند اجماع همه‌جانبه از‌سوی قوای سه‌گانه و گفتمان اجتماعی در پذیرش آثار اجتماعی آن از‌سوی مردم است.

پیوست یک

جدول 15. اهم قوانین تعهد‌آور در سازمان تأمین اجتماعی

مأخذ: گزارش بررسی وضعیت سازمان تأمین اجتماعی و ضرورت اصلاحات بنیادی در آن، 1396.