خلاصه مدیریتی

رمزگشایی از سازوکار نهادی دستگاه سیاستگذاری آلمان که از‌یک‌سو از لحاظ سیاسی با الگوی فدرالی و ارائه اختیارات خاص به دولت‌های ایالتی، مدیریت می‌‌شود و از‌سوی‌دیگر برخلاف رقبای خود از هیچ رانت طبیعی نیز در مدل توسعه خود برخوردار نیست؛ می‌تواند به‌عنوان یک موردکاوی مناسب جهت شناسایی ترتیبات نهادی مشخص برای ایجاد هماهنگی بین­بخشی در سیاستگذاری‌های کلان توسعه‌ای شناخته شود.

در الگوهای متکثر توزیع قدرت که فرض بر وجود تزاحم منافع سازمانی و محلی است؛ نیاز به هماهنگی بین‌بخشی یا فرابخشی بالایی میان دستگاه‌ها و حوزه‌های صاحب قدرت درون یک دولت احساس می‌شود. لذا پرسش گزارش حاضر چگونگی ایجاد هماهنگی‌های بین‌بخشی و ملی جهت اجرای بسیاری از سیاست‌های ملی و فرابخشی در ساختار سیاسی فدرالی آلمان است.

همان‌گونه که در بخش نخست (فصول اول تا سوم) این گزارش اشاره شده است، این تکثر در توزیع قدرت، باعث شده مکانیسم‌‌های حاکم بر هماهنگی بین‌بخشی سیاستگذاری در آلمان، در یک توازن هم‌زمان، مشتمل بر مجموعه‌‌ای از روال‌های بالا به پایین و پایین به بالا باشد. تمرکز مسئولیت و اختیارات، محدود شدن راهبردهای ملی به برنامه‌های مشخص و با اعداد و ارقام و دوره زمانی معین، طراحی سیاست‌های ملی به‌صورت فاز به فاز و دریافت بازخوردهای سالیانه، مسئله اولویت‌گذاری و تغییرات زیرساخت‌های حقوقی مورد نیاز، مهم‌‌ترین راهبردهای بالا به پایین سیاستگذاری ملی در آلمان است که هرکدام عامل مهمی در هماهنگی بین‌‌بخشی در این کشور است. اما به موازات این مکانیسم‌‌ها، بخشی از سازوکارها بر روال‌‌های پایین به بالا سیاستگذاری دلالت دارد که شاید مهم‌‌ترین آنها توسعه شبکه‌سازی‌های محلی/منطقه‌ای و شکل‌دهی به مکانیسم‌های گفتگو در سطوح مختلف است. جهت تبیین بهتر این روال‌‌ها، موردکاوی راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته دولت آلمان که دراین گزارش مورد توجه بوده است.

بایستی توجه داشت موفقیت سیاستگذاری هم‌زمان بالا به پایین و پایین به بالا در آلمان به‌عنوان مکانیسم ایجاد هماهنگی‌های بین‌بخشی، به‌شدت وابسته به درونزایی و ریشه‌‌های تاریخی ساختار نهادی شکل گرفته در حوزه سیاست آن کشور است. به همین جهت، علاوه بر آنکه سعی شد در بخش نخست این گزارش به این ریشه‌‌های تاریخی توجه شود، نقش ترتیبات نهادی برآمده از این ساختار سیاسی در شکل‌گیری هماهنگی لازم در سیاست‌های فرابخشی و ملی آلمان در بخش چهارم مورد ارزیابی قرار گرفت. در این بخش پرسش اساسی آن است که در ساختار سیاسی آلمان در چه ترتیبات نهادی، بستر پیاده‌سازی و شکل‌گیری روال‌های مورد نیاز (تمرکز اختیارات و مسئولیت‌ها، توسعه پلتفرم‌های گفتگو و ...) در هر سیاست ملی فراهم می‌شود؟

به بیان بهتر، چه ترتیبات نهادی در شکل‌گیری این هماهنگی‌های لازم در سیاست‌های فرابخشی و ملی نقش‌آفرین هستند که از درون آنها راهبردهای چون راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته آلمان حاصل شده است؟ در این چارچوب و حسب داده‌ها و آنچه که در متن این گزارش به تفصیل اشاره شد، سه سازوکار نهادی تعبیه شده است:

 نخستین ساز‌و‌کار تعبیه شده برای این منظور در جامعه آلمان، شورای عالی امنیت ملی این کشور است که مهم‌ترین برونداد آن سند امنیت ملی است. البته نقش این سند و شورا در کارویژه مورد هماهنگی بین‌‌بخشی از طریق نهاد مهمی به نام آکادمی فدرال برای سیاست امنیتی که از سال 1992 در آلمان تأسیس شده، پیگیری می‌‌شود که به نوعی تمامی مدیران ارشد آلمان دوره‌های آموزشی لازم را با نگاه امنیت ملی و راهبردهای کلان کشور در آن طی می‌کنند.

در ساز‌و‌کار دوم، تمایز رابطه نهادهای فکری و ساختارهای حزبی در جامعه آلمان با دیگر کشورهای پیشرو به‌ویژه کشورهای آنگلوساکسونی به‌عنوان نقطه مرجع حفظ کلیت در سیاستگذاری این کشور مطرح شد. در اینجا با تأکید بر نسبت مستقیم مالی و حقوقی احزاب آلمان با مجموعه‌هایی تحت عنوان بنیادهای سیاسی یا حزبی به‌عنوان نهادهایی نیمه‌رسمی و نیمه‌دولتی ولی با وابستگی رسمی به احزاب این کشور، این ایده مطرح شد که این اتاق‌های فکر که تقریباً ماهیتی شبیه اتاق‌های اقدام دارند، به جهت آنکه هدف‌گذاری خود را تعدیل دوگانه پوپولیسم و دیکتاتوری در جامعه آلمان و کمک به رئیس دولت در جهت مدیریت وزارتخانه‌های زیرمجموعه خود قرار داده‌اند، می‌توانند نقش اصلی را در شکل‌دهی به راهبردهای ملی داشته باشند.

در ساز‌و‌کار سوم، به یکی از وجوه کمتر مورد توجه سیاست آلمان اشاره شد که همانا نهاد ریاست جمهوری است. در آلمان رئیس‌جمهور هرچند مسئولیت اجرایی مستقیمی برعهده ندارد اما اختیارات مهمی دارد و درواقع، او را باید قدرت ذخیره دمکراسی آلمانی دانست که ضمن آنکه با شنیدن صدای منتقدان و ارائه پیشنهادهای جدید از دیکتاتوری اکثریت جلوگیری می‌کند، می‌تواند در تنظیم ریل‌های کلان سیاستگذاری این کشور نقش‌آفرین باشد.

مقدمه

تحقق بخش مهمی از اهداف توسعه‌ای هر کشور، برعهده نظام اداری و تصمیم‌گیری است. اولویت‌گذاری، تخصیص منابع مالی به یک حوزه و عدم تخصیص منابع به برخی حوزه‌های دیگر، چگونگی مواجهه با عرصه‌‌های نوظهور فناوری، نحوه و نوع مواجهه با سرمایه‌‌گذاری خارجی و جذب منابع مالی بین‌‌المللی و موارد مشابه دیگر تماماً از اجزای لاینفک توسعه صنعتی یک کشور است که ساختار اداری و سیاسی کشور نقش مهمی در چگونگی شکل‌‌گیری آنها دارد.

به‌ نظر می‌رسد یکی از مهم‌‌ترین چالش‌‌های موجود در نظام اداری و تصمیم‌‌گیری کشورها، چالش هماهنگی بین‌‌بخشی در اجرای طرح‌‌های کلان و ملی است. چه‌بسا  ساختار سیاسی و اداری مناسب در لحظه‌‌های مهم، به هماهنگی بین‌‌بخشی میان دستگاه‌‌های اجرایی و تصمیم‌‌گیری در مورد دستور کارهای مهم و ملی (نظیر ایجاد گذرگاه‌‌های ارتباطی، توسعه بنادر و مناطق دریایی، توسعه زیرساخت‌‌ها در حوزه نفت و گاز و ...) کمک کند تا این دستورکارها متوقف نشود یا با تأخیر و هزینه فراوان و دور شدن از اهداف اولیه خود به مرحله اجرا نرسد.

یکی از روش‌های رفع چالش هماهنگی در ساختار حکمرانی، شناخت و فهم ساختارهای ایجادکننده هماهنگی در سایر کشورهاست؛ در این راستا، مطالعه ساختارهای حکمرانی کشور آلمان، در دستور کار ‌گروه پژوهشی قرار گرفت.

اهمیت مطالعه کشور آلمان به‌عنوان یکی از اقتصادهای صنعتی از آن جهت است که برخلاف سایر کشورهای صنعتی نه از سابقه استعماری خاصی برخوردار بوده و نه دارای ذخایر قابل‌توجهی از منابع ارزان‌‌قیمت انرژی و ذخایر معدنی است.

بنابراین درآمد سرانه مناسب و نرخ رشد اقتصادی عموماً مثبتِ این کشور را برخلاف برخی کشورهای توسعه یافته نمی‌توان به متغیرهای بیرونی و رانت‌های طبیعی نسبت داد؛ بلکه در مقابل، عامل اصلی پیشرفت را باید در مکانیسم‌های سیاستگذاری و اجرایی برآمده از ساختار نهادی این کشور جستجو کرد.

به بیان دقیق‌تر و براساس رویکردهای جدید اقتصاد سیاسی^[1] می‌توان به این نتیجه رسید که مکانیسم‌های سیاستگذاری در آلمان ناشی از ترتیبات و ساختار نهادی این کشور است و زمانی که سخن از ساختار نهادی در سطح ملی می‌شود؛ به‌طور ویژه نقش ساختارهای سیاسی در شکل‌گیری و اجرای سیاست‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی مورد نظر است.

تأکید بر ساختار سیاسی آلمان و نقش آن در سیاست‌های توسعه‌ای، پرسش از مکانیسم سیاستگذاری در این کشور را به شکل متفاوت و تأمل‌برانگیزی نسبت به سایر کشورها مواجه می‌سازد؛ زیرا آنچه که ما امروز از لحاظ جغرافیایی به‌عنوان کشور آلمان می‌شناسیم ماحصل تلاطم‌ها و فراز‌و‌فرودهای سیاسی فراوانِ بخشی از مردمان جامعه اروپا از اواسط قرن 17 تا اواسط قرن 19 میلادی است که (در برخی نواحی امروزه به‌عنوان اتریش، چک، غرب لهستان، لیختنشتاین، آلمان، جنوب سوئد، بخش‌هایی از روسیه و ... شناخته می‌شوند) به‌صورت مجموعه‌ای از دوک‌نشین‌ها^[2] با حاکمیت سیاسی مستقل زندگی می‌کرده‌اند.

به جهت همین سابقه تاریخی و نسبتاً طولانی استقلال سیاسی هر بخش، در ادوار بعدی تاریخ سیاسی این کشور و پس از شکل‌گیری وحدت میان این دوک‌نشین‌ها و تشکیل دولت ملی آلمان نیز، همواره نوعی تقسیم قدرت و پذیرش ساختار فدرالی در الگوی اداره این کشور وجود داشته که شاید امروزه باید آن را در نقش قابل توجه ایالت‌های^[3] 16گانه آلمان در حکمرانی این کشور جستجو کرد.^[4]

حال پرسش گزارش حاضر چگونگی ایجاد هماهنگی‌های بین‌بخشی و ملی جهت اجرای بسیاری از سیاست‌های ملی و فرابخشی در ساختار سیاسی فدرالی آلمان است. به‌طور مثال، در عرصه فناوری و نوآوری و در ذیل برنامه 2020 اتحادیه اروپا در حوزه تحقیق و توسعه، در سال‌های اخیر یک سند راهبردی تحت عنوان «راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته آلمان»^[5] (که در سال‌های پیشین تحت عنوان سند 2020 فناوری‌های پیشرفته^[6] این کشور شناخته می‌شد) در حال اجراست. نگاهی به جزئیات آن به‌راحتی نشان می‌دهد استقرار آن در این کشور، به یک توافق ملی در سطوح مختلف داخلی و خارجی، اقتصادی، اجتماعی و حتی امنیتی و سیاسی نیازمند بوده و اجرای آن به تنهایی در حوزه اختیارات یک وزارتخانه نیست. بنابراین، ساختار نهادی هماهنگ‌کننده که از درون آن اسنادی راهبردی نظیر سند موردبحث تولید می‌‌شود می‌تواند الگویی برای مطالعات سیاست‌پژوهی باشد.

در این راستا، در بخش نخست، ابتدا سعی خواهیم کرد به این سؤال پاسخ دهیم که ساختار سیاسی آلمان چگونه متولد شده و الگوی حکمرانی فدرالی در جامعه آلمان در چه سیر تاریخی به‌دست آمده است؟ همان‌گونه که در این بخش اشاره خواهد شد در فضای نهادی جامعه آلمان، مکانیسم‌ سیاستگذاری مرتبط با هماهنگی‌های بین‌بخشی، برآمده از ساختار نهادی شکل گرفته در حوزه سیاست آن کشور است که این ساختار نهادی به‌صورت درونزا و مبتنی‌بر ریشه‌های تاریخی آلمان ایجاد شده است. به بیان بهتر، تحلیل تاریخی فرآیند شکل‌گیری ساختار سیاسی آلمان به ما نشان خواهد داد آنچه که به‌عنوان مصادیق مکانیسم کارای سیاستگذاری کلان در جامعه آلمان مورد نظر است، رابطه مستقیمی با نحوه تطور و شکل‌گیری ساختار فدرالی این کشور دارد.

در بخش دوم، به اجمال برخی از مهم‌ترین روال‌ها و نکات مرتبط با این هماهنگی‌های بین‌بخشی در سیاستگذاری کلان و ملی آلمان اشاره می‌شود.

در بخش سوم نیز، در جهت ارزیابی دقیق‌تر روال‌های مطرح شده در بخش قبل، سعی خواهد شد با موردکاوی یکی از مهم‌ترین سیاست‌های فرابخشی و ملی آلمان در عرصه علم و فناوری که پیش‌تر به آن اشاره شد به برخی از مصادیق این روال‌ها و فرآیندها اشاره شود.

اما در بخش چهارم، نقش ترتیبات نهادی برآمده از این ساختار سیاسی در شکل‌گیری هماهنگی لازم در سیاست‌های فرابخشی و ملی آلمان مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. به بیان بهتر، در این بخش برخی از مهم‌ترین ترتیبات نهادی شکل‌گرفته در ساختار سیاسی فدرالی آلمان بررسی شدند که حسب شواهد موجود، بسترهای مورد نیاز جهت پیاده‌سازی و شکل‌گیری روال‌های مورد اشاره در هر سیاست ملی را فراهم خواهند کرد. درنهایت در بخش آخر، جمع‌بندی مباحث گزارش حاضر ارائه خواهد شد.

1. ساختار فدرالی آلمان چگونه متولد شد؟

حکمرانی کشور آلمان و الگوی سیاسی اداره این کشور مبتنی‌بر الگوی فدرالیسم^[7] است. در این چارچوب، درحالی‌که کشور آلمان صاحب یک دولت مرکزی با مسئولیت‌های ملی است اما، ایالت‌ها یا دولت‌های محلی^[8] مختلف این کشور هرکدام حائز قدرت سیاسی و اقتصادی مستقلی هستند. شکل‌گیری الگوی فدرالیسم در آلمان را می‌توان از دو منظر و مبتنی‌بر دو نگاه تاریخی تحلیل کرد.^[9]

تا قبل از حمله ناپلئون به دوک‌نشین‌های آلمانی، عموماً منبع اصلی درآمد عمومی (حکومت‌ها) در هر دوک‌نشین عایدات حاصل از زمین‌های عمومی بود که در اختیار حکومت قرار داشت و در یک ساختار فئودالی و ازسوی زمین‌داران بزرگ اداره می‌شد.^[10] اما پس از حمله ناپلئون به اروپای مرکزی و سقوط کامل امپراتوری مقدس روم[11]، این الگوی تأمین منابع عمومی به دو دلیل با بحران مواجه شد.

از‌یک‌سو، در‌نتیجه آثار موج تحولات سیاسی برآمده از انقلاب فرانسه در میان دوک‌نشین‌های آلمانی، به‌تدریج توسعه سازوکارها و ایجاد مجموعه‌های بوروکراتیک مرتبط با دنیای مدرن به‌ویژه در حوزه نظامی هزینه‌های جدیدی را پیش روی این حکومت‌ها قرار داد که به صرف تکیه بر منابع پیشین قابل پوشش نبود.^[12]

از‌سوی‌دیگر، جنگ با ناپلئون بخشی از منابع این دوک‌نشین‌ها را به تحلیل برده بود و به‌طور خاص در دوک‌نشین‌های بزرگی نظیر پروس^[13] و باواریا^[14] نسبت بدهی‌های دولت‌ها به منابع عمومی آنها چند برابر شده بود. در این شرایط، در دسترس‌ترین شیوه توسعه منابع عمومی دوک‌نشین‌ها توسعه درآمدهای مالیاتی از طریق ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید بود که این مهم از لحاظ سیاسی مطلوب پادشاهان آلمانی نبود زیرا، توسعه درآمدهای مالیاتی به معنای توزیع اختیار و قدرت سیاسی و افزایش نقش نهاد مجلس در عرصه اداره عمومی جامعه به‌ویژه در‌خصوص نحوه هزینه منابع عمومی در حوزه‌هایی نظیر ارتش یا آغاز جنگ‌ها بود. به بیان بهتر، پادشاهان آلمانی خواهان شیوه‌ای از افزایش درآمد عمومی بودند که هم‌زمان از اقتدار سیاسی آنها نکاهد.^[15]

راه‌حل این چالش، توجه به سیاست‌های حمایت‌گرایی و افزایش سهم تعرفه‌های گمرکی و گران ‌کردن بازار داخل برای رقبای خارجی بود؛ زیرا درآمد حاصل از عواید گمرکی نیز مستقیماً در اختیار نهاد پادشاهی قرار می‌گرفت. اما در اینجا نیز چالش دیگری نهفته بود و آن نداشتن مقیاس مناسب برای شکل دادن و توسعه زیرساخت‌های گشت‌های مرزی، ادارات گمرک و مبارزه با قاچاق بود.

به بیان بهتر، موفقیت سیاست حمایت‌گرایی در کشورهای دیگر اروپایی نظیر انگلستان و یا فرانسه، تنها به‌دلیل وجود مقیاس قابل‌توجه جغرافیایی امکان‌پذیر شده بود اما در سرزمین‌های آلمانی، حتی در ذیل امپراتوری پروس نیز اجرای سیاست، شامل صرفه‌های حاصل از مقیاس نمی‌شد.^[16]

بر همین اساس مجموعه دوک‌نشین‌های آلمانی در مذاکرات مفصلی، درنهایت در سال 1833 به یک اتحاد گمرکی^[17] دست یافتند که حسب آن در یک بازی برد - برد همه این دوک‌نشین‌ها به‌رغم وجود اختلاف‌های سیاسی و حتی فرهنگی، تعرفه‌های میان خود را از ابتدای سال 1834 حذف کرده و تعرفه‌های واحدی بر کل مرزهای سیاسی این اتحادیه اعمال کردند.^[18]

این توافق‌نامه و ایجاد این بازار مشترک که بعدها در دهه 1860 میلادی و پس از روی کار آمدن اتو فون‌بیسمارک^[19] در پروس، به ایجاد پول واحد و سیستم حقوق تجاری واحد و مشترک نیز انجامید، مقدمه شکل‌گیری دولت – ملتی به نام آلمان در سال 1871 با ساختار فدرالی بود.^[20] درواقع شکل‌گیری ملت آلمان به‌عنوان آمال و آرزوی بسیاری از آلمانی‌زبان‌ها، با شکل‌گیری بازار ملی (و توسعه زیرساخت‌های یک اقتصاد ملی) آغاز شد.

در این چارچوب، از آنجا‌که در یک سیر 200 ساله ظرفیت‌های حکمرانی در این دوک‌نشین‌ها به بلوغ نسبی‌ای رسیده بود، شکل‌گیری این اتحادهای سیاسی - اقتصادی برخلاف بسیاری از کشورهای اروپایی نظیر ایتالیا یا بلژیک، به ساختاری فدرالی ختم شد.

به عبارت بهتر، در مسیر درونزای شکل‌گیری دولت ملی در آلمان، مفهومی تحت عنوان منطقه^[21]  (که به‌دلیل عمق و تداوم بیشتر ساختار فئودالی در این کشور، خود را در برساخت‌های زبانی هم‌خانواده با مفهوم زمین^[22] نیز نشان می‌دهد) حائز اهمیت زیادی شد که نتیجه آن تحقق الگوی حکمرانی فدرالی در این کشور است.

به همین جهت، به‌رغم ایجاد برخی نهادهای ملی در عرصه مبادلات اقتصادی و نهایتاً شکل‌گیری دولت - ملت آلمان در سال 1871، همچنان ساختارهای سیاسی محلی در این کشور از اختیارات گذشته برخوردارند. این موضوع با وجود تحولات زیادی که به‌دلیل دو جنگ جهانی در آلمان رخ داده، همچنان در الگوی حکمرانی این کشور دست نخورده باقی مانده است.^[23]

به‌رغم این روایت مشهور، می‌توان شکل‌گیری فدرالیسم آلمان را با تغییر نقطه آغاز این تحلیل تاریخی و متأثر از آثار اندیشمندان قرن 19 آلمان نظیر فردریک لیست^[24] به‌صورت دیگری نیز بررسی کرد که نتیجه آن درس‌آموخته‌های متفاوتی خواهد بود.

در این چارچوب، شکل‌گیری فدرالیسم در آلمان به اقتصاد سیاسی شکل گرفته در اروپا پس از جنگ‌های صلیبی باز‌می‌گردد. از سده‌های دهم و یازدهم و متأثر از موج تحولاتی که درنتیجه جنگ‌های صلیبی در اروپای جنوبی به‌ویژه شهرهای ایتالیا آغاز شد، به‌تدریج شهرهای متعددی در حوزه جغرافیایی آلمان کنونی به‌وجود آمدند که به‌عنوان دروازه و مرکز تجارت اروپای شمالی و غربی و محل اصلی توزیع کالاهای تجارتی شرق دنیا با اروپا مطرح بودند.^[25]

به همین جهت این مناطق شهری از اواسط قرن سیزدهم در یک اتحاد تجاری با یکدیگر اتحادیه‌ای موسوم به اتحادیه هانزا^[26] را شکل دادند که در مقام عمل، یکی از قدرت‌های اصلی سیاسی اروپای آن دوره نیز محسوب می‌شد. بازرگانان این اتحادیه قواعد اصلی حکمرانی در این منطقه را نیز تنظیم می‌کردند و حتی سفیران کشورهای دیگر را می‌پذیرفتند و به کشورهای دیگر سفیر می‌فرستادند.

اما از اواسط قرن 15 و بعدها در قرن 16 با تغییر سیاست اقتصادی کشورهای اروپای شمالی به‌ویژه انگلستان در برابر بازرگانان اتحادیه هانزا و ایجاد حمایت‌های متعدد از قدرت تولیدی داخلی در این مناطق و از‌سوی‌دیگر برخی مشکلات داخلی اتحادیه، به‌تدریج قدرت اقتصادی این اتحادیه رو به افول گرایید و نهایتاً دوران جنگ‌های مذهبی سی‌ساله اروپا و در سال 1630 به‌طور رسمی منحل شد.

افول این اتحادیه منجر به شکل‌گیری حکمرانی شهرهای مستقل و پراکنده پیشین شد که در سیر تاریخی به‌جای پیروی از قواعد واحد حکمرانی، به‌صورت خودمختار و در قالب دوک‌نشین‌های مستقل به تدبیر و تمشیت امور خود مشغول بودند.^[27]

حال از‌آنجا‌که از منظر افرادی نظیر لیست و مبتنی‌بر این تجربه تاریخی، علت اصلی شکست اتحادیه هانزا (به عبارت بهتر، از بین رفتن وحدت آلمان) و درنتیجه عقب ماندن از کشورهایی نظیر انگلستان، نداشتن قدرت و بنیه تولیدی^[28] و تمرکز بر قدرت تجاری بازرگانان اتحادیه هانزا بوده است،^[29] لذا باید به دنبال سیاست اصلاحی بود که بتواند این عقب‌ماندگی را با ایجاد یک قدرت تولیدی جبران کند. بر همین اساس، ایجاد یک اتحادیه گمرکی در دستور کار آنها قرار گرفت.^[30]

البته باید در نظر داشت که تنها وحدت سیاسی نمی‌‌توانست مستمسک مناسبی برای جبران این عقب‌‌ماندگی تاریخی باشد و ملت آلمان نیازمند نوعی از وحدت سیاسی بود که بتواند در ذیل آن، قدرت صنعتی مورد نیاز خود را به‌دست آورد.^[31]

به همین جهت، در‌حالی‌که امپراتوری پروس حسب قدرت نظامی خود می‌توانست همه ایالت‌های مخالف وحدت، حتی ایالت باواریا را مطیع خود سازد،^[32] اما ابتدا تنها یک اتحادیه گمرکی (به‌عنوان اولین مرحله در حمایت از صنایع داخلی در برابر کالاهای انگلیسی) ایجاد گردید و سپس به تدریج و پس از ایجاد پول واحد و رویه‌های تجاری و حقوقی مشترک در دهه‌های بعدی، شکل‌گیری یک دولت مرکزی نیز در دستور کار قرار گرفت.^[33]

به بیان بهتر، جامعه آلمان به جهت آن تجربه تلخ تاریخی به خوبی متوجه بود که اگر وحدت سیاسی حول شکل‌گیری یک قدرت تولیدی نباشد، وحدت سیاسی در قالب یک الگوی مبتنی‌بر انگاره‌های تجارت آزاد، تنها می‌تواند منجر به بازسازی اتحادیه تجاری در قالبی جدید و تسهیل‌کننده مسیر تجارت (البته این دفعه از شمال اروپا به جنوب آن و نهایتاً شرق دنیا) گردد. 

بنابراین، شکل‌گیری فدرالیسم در آلمان و ایجاد این الگوی حکمرانی سیاسی را باید نتیجه تلاشی هوشمندانه ازسوی اندیشمندان و سیاستمداران آلمانی در قرن نوزدهم دانست که وحدت سیاسی را نه هدف بلکه ابزاری جهت پر کردن فاصله صنعتی خود از کشورهای پیشرو آن دوره به‌ویژه انگلستان و فرانسه می‌دانستند و بر همین اساس به‌دنبال الگویی از وحدت سیاسی بودند (در ابتدا اتحادیه گمرکی و بعدها وحدت پولی و حقوقی) که بتواند قابلیت و بنیه صنعتی و تولیدی آلمان را ارتقا دهد.

در این چارچوب و در شرایط کنونی که تلاش موفق و تاریخی جامعه آلمان در جهت دستیابی به این قدرت تولیدی، درنهایت به الگوی فدرالی در عرصه سیاسی ختم شده است تصمیمات کلان این کشور نظیر انتخاب صدراعظم، در هیئت اصلی قانونگذاری و مجلس آلمان^[34] اتخاذ می‌شود اما بخش زیادی از قوانین محلی و همچنین عزل‌و‌نصب‌های ایالت‌ها در دولت‌ها و مجالس ایالتی، پیگیری می‌شود.^[35]

این الگوی حکمرانی به‌تدریج باعث شکل‌گیری یک هیئت دولتی شده است که وظیفه اصلی خود را تنها سیاستگذاری می‌داند و دخالت در امور اجرایی با توجه به قدرت مجالس ایالتی فدرال، تقریباً به تابویی برای دولت تبدیل شده است.^[36]

البته، در ساز‌و‌کار سیاسی این کشور و از همان ابتدای شکل‌گیری دولت ملی در قرن نوزدهم، در جهت هماهنگی میان سیاست‌های کلان اتخاذ شده توسط دولت فدرال و امور اجرایی محلی، نهادهایی طراحی شده است که مهم‌ترین آنها شورای دولت‌های ایالتی^[37] در بخش تقنینی این کشور است که اعضای آن منتخبان دولت‌های ایالتی آلمان هستند که به‌صورت مستقیم توسط مجالس ایالتی انتخاب می‌شوند.^[38]

به عبارت بهتر، اعضای این نهاد قانونگذ‌اری انتخاب نمی‌شوند بلکه نخست‌وزیران ایالت‌ها یا برخی از وزرای ایالتی هستند که به‌عنوان نماینده این ایالت‌ها به این شورا اعزام می‌شوند و همانند مجلس نمایندگان، صاحب شخصیت حقوقی‌ای به نام نماینده مردم نیستند. به همین جهت، اعضای آن پس از هر رأی‌گیری ایالتی می‌تواند تغییر کند.^[39]

مهم‌ترین کارویژه این شورا آن است که در جهت ایجاد هماهنگی میان بخش مرکزی و دولت‌های محلی، همه لوایح ارائه شده دولت به مجلس را مورد بررسی قرار دهد و پس از تصویب در این شورا، امکان طرح در مجلس ملی فراهم شود.

همچنین همه طرح‌هایی که مجلس ملی پیشنهاد و مصوب می‌‌کند ولی به نوعی حسب قانون اساسی آلمان مرتبط با حوزه اختیارات دولت‌های محلی است، پس از تأیید و تصویب این شورا جنبه قانونی پیدا می‌کند. درنهایت، کارویژه مهم دیگر این مجلس آن است که هر نوع تغییر در مفاد قانون اساسی نیز علاوه بر رأی مجلس ملی، نیازمند تصویب حداقل دوسوم اعضای این شورا نیز خواهد بود.^[40]

براساس آنچه گفته شد، شکل 1 نمایی کلان از ساختار سیاسی آلمان و نوع رابطه نهادهای اصلی سیاستگذاری کلان این کشور به‌ویژه شورای دولت‌های ایالتی را نشان می‌دهد:

شکل 1. نمایی از ساختار سیاسی آلمان

مأخذ: برگرفته از قانون اساسی آلمان.

البته بایستی توجه داشت که توزیع قدرت در سطوح ایالتی و محلی از زیربخش‌‌های دیگری با محوریت نهاد شهرداری‌‌ها برخوردار است. به این معنا که حسب تقسیمات کشوری کنونی، جمهوری فدرال آلمان از ۱۶ ایالت تشکیل شده است که سه ایالت برلین، برمه و هامبورگ دولت شهر هستند. اما در ۱۳ ایالت باقی‌مانده سطوح نهادی حکمرانی تا سطح بخش‌‌ها[41] و بافت‌‌ها[42] نیز شکسته می‌‌شود که ذیل آن و حسب اصل (28) قانون اساسی این کشور این سلول‌‌های سیاسی تقسیمات کشوری، مجدداً نهاد پارلمان و رجوع به آرای مردم در تصمیم‌‌گیری‌‌های محلی و منطقه‌‌ای حائز اهمیت است. اما در گزارش حاضر به دو دلیل این سطح از توزیع قدرت در آلمان مورد توجه قرار نگرفته است.

اولاً، ناهمگونی گسترده‌‌ای در سیستم حکومت محلی در آلمان به‌علت اتفاقات رخ داده بعد از جنگ جهانی دوم وجود دارد که بررسی آن و اِعمال نقش آنها در تصمیم‌‌گیری‌‌های ملی امری بسیار غامض و خارج از حیطه گزارش حاضر است. به عبارت بهتر، ساختار دولت‌‌های محلی به‌ویژه نقش شهرداری‌‌ها نیازمند توجه به این نکته است که سیستم حکومت محلی در آلمان منعکس‌کننده تأثیرات متفاوت و ساختارهای سیاسی متنوع متحدان اشغال‏کننده آلمان بعد از جنگ جهانی دوم است. طی سازمان‌دهی مجدد پس از جنگ، در هر منطقه، قدرت اشغالگر سیستم حکومت محلی خاص خود را به‌وجود آورد که بعدها تا حد زیادی با ایالت‏های تازه‏تأسیسی که جمهوری فدرال آلمان را شکل دادند حفظ شدند.

ثانیاً، در بررسی و مشاوره‌‌ای که با برخی از خبرگان آشنا به سیاستگذاری در آلمان انجام گرفت مشخص شد که در سال‌‌های اخیر عموماً سیاست‌‌هایی که در حوزه‌‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی یا صنعتی و فناوری از اهمیت ویژه و ملی برخوردار می‌‌‌شود؛ با استفاده از ایجاد مجموعه‌‌ای از سازوکارهای انگیزشی و همچنین دادن اختیارات لازم به برخی نهادهای فدرال، در عمل به‌سمت کم‌رنگ کردن نقش مستقیم نهادهای محلی بوده است.

به‌طور مشخص این موضوع در دوران صدارت خانم مرکل با شدت بیشتری پیگیری شده است که نمونه این موضوع در‌خصوص حوزه علم و فناوری در ادامه گزارش مورد اشاره قرار خواهد گرفت. بنابراین به‌نظر می‌‌رسد کنار گذاشتن این بخش از مؤلفه از ساختار سیاسی کشور آلمان چندان به نتایج پژوهش حاضر خللی وارد نمی‌‌کند.  

با این وجود بایستی توجه داشت که این تکثر در توزیع قدرت، باعث شده مکانیسم اصلی حاکم بر هماهنگی بین‌بخشی سیاستگذاری در آلمان، در یک توازن هم‌زمان، مشتمل بر روال‌های بالا به پایین و پایین به بالا باشد و هیچ سیاست فدرالی نمی‌‌تواند به مکانیسم‌‌های پایین به بالای سیاستگذاری بی‌‌توجه باشد. به بیان بهتر، مهم‌ترین مکانیسم برآمده از ساختار سیاسی این کشور که باعث ایجاد هماهنگی‌های بین‌بخشی در این دولت فدرال شده است؛ شکل‌گیری الگوی سیاستگذاری هم‌زمان بالا به پایین و پایین به بالاست که در بخش بعد به تفصیل به مهم‌ترین روال‌ها و نکات مرتبط با این مکانیسم اشاره خواهد شد.

2. نکات و روال‌های مهم حاکم بر سیاستگذاری ملی در آلمان در نسبت با موضوع هماهنگی‌های بین‌بخشی

اولین نکته حائز اهمیت در‌خصوص چگونگی سیاستگذاری فرابخشی در آلمان و سازو‌کارهای ایجاد هماهنگی بین‌‌بخشی در پروژه‌‌های کلان و ملی، تمرکز مسئولیت و اختیارات است. به بیان بهتر، با مروری بر اسناد سیاستگذاری در این کشور مشاهده می‌شود که مسئولیت پیگیری و مدیریت منابع به‌صورت متمرکز برعهده یک وزارتخانه خاص قرار داده می‌شود و کمتر مسئله‌ای است که در یک الگوی شورایی یا ایجاد یک شورای عالی زیر نظر صدر‌اعظم پیگیری شود.

لذا وظایف و تکالیف مختلف اقتصادی و اجتماعی و حتی سیاسی به‌صورت ناقص و گاهی موازی میان دستگاه‌های متعدد توزیع نمی‌شود و متولی هر بخش از وظایف، یک وزارتخانه مشخص است. برای نمونه و در عرصه اقتصاد، حکمرانی کل موضوع‌های مرتبط با اقتصاد به سه بخش واقعی با مدیریت وزارت امور اقتصادی و انرژی^[43] (همه امور مرتبط با حوزه سیاستگذاری‌های صنعتی و توسعه فناوری، راه و شهرسازی و انرژی)، بخش پولی با مدیریت وزارتخانه خزانه‌داری و امور مالی^[44] (همه سیاست‌های مرتبط با حوزه بانکی، مالی و بودجه‌ای) و بخش خارجی با مدیریت وزارتخانه همکاری‌های اقتصادی و توسعه^[45] (همه سیاست‌ها و تصمیم‌گیری‌های مرتبط با حضور آلمان در عرصه‌های بین‌المللی اقتصاد، از قبیل سرمایه‌گذاری خارجی، حضور در نهادهای معتبر بین‌المللی نظیر بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، انجام همکاری‌های مشترک اقتصادی با کشورهای دیگر در عرصه بین‌المللی) تقسیم شده است.

در‌واقع، می‌توان بیان داشت که هیئت دولت آلمان در بخش اقتصاد را باید متشکل از این سه وزارتخانه دانست و جامعه آلمان همه سیاستگذاری‌های کلان خود را در عرصه اقتصاد در سه وزارتخانه، آن هم با وظایف کاملاً حاکمیتی و نه اجرایی پیگیری می‌کند.^[46]

جدول ۱. مقایسه ساختار هیئت دولت در بخش اقتصاد آلمان با ایران

مأخذ: یافته‌‌های محقق.

دومین نکته در عرصه سیاستگذاری‌های فرابخشی در آلمان آن است که راهبرد در این کشور به مجموعه‌ای از آمال‌ و آرزوها خلاصه نمی‌شود. همه اهداف و گزاره‌های آرمانی درنهایت به مجموعه‌ای از برنامه‌های مشخص و با اعداد و ارقام و دوره زمانی معین ختم می‌شود تا نهادهای ناظر بتوانند نسبت به موفقیت یا عدم توفیق دستگاه مجری قضاوت درستی داشته باشند.^[47]

ازآنجاکه افزایش دقت، آن هم به‌صورت کمی، عموماً برنامه‌های کلان را با احتمال عدم تحقق اهداف به‌ویژه در بازه‌های بلندمدت مواجه می‌سازد، به همین جهت، عموماً سیاست‌های ملی به‌صورت فاز به فاز و در گام‌های چندگانه طراحی می‌شوند و علاوه بر دریافت بازخوردهای سالیانه، هر‌چند سال یک‌بار، برنامه سیاستی مورد نظر چه از لحاظ اهداف و چه از لحاظ ابزارهای تحقق به‌صورت کلی مورد تجدید‌نظر قرار می‌گیرد. به عبارت بهتر، عموماً هر راهبرد ملی شامل یک فرآیند چند مرحله‌ای خواهد بود.^[48]

نکته حائز اهمیت این فازبندی، نوع ورود به مسئله اولویت‌گذاری در پروژه‌های کلان است. در این چارچوب، عموماً به‌ویژه پروژه‌هایی که نااطمینانی بالایی در‌خصوص دستیابی به اهداف آن وجود دارد در فازهای ابتدایی موضوع اولویت‌گذاری، تقریباً اهمیت چندانی ندارد و مسئله اولویت‌گذاری در فازهای بعدی یا حتی در سطوح بخشی مورد توجه قرار می‌گیرد؛ زیرا به جهت نااطمینانی‌های موجود در عرصه‌های کلان، زمانی که قرار است سیاست در سطح ملی تنظیم شود، نمی‌توان به‌صورت قاطع در‌خصوص حذف یک عرصه یا حوزه، تصمیم‌ قطعی گرفت و هرکدام از عرصه‌ها به‌ویژه در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی می‌توانند به‌صورت بالقوه بستر فرصت یا امکان خاصی برای کشور باشند.

به همین جهت، تنها می‌توان حسب دغدغه‌های ملی کشور و همچنین برخی حدس‌های خبرگانی، در تخصیص منابع به حوزه‌های مختلف، نوعی سهمیه‌بندی را با تعیین وزن‌های متفاوت اِعمال کرد. البته، زمانی که سیاست به عرصه‌های خردتر تقسیم می‌شود آنگاه احتمالاً به جهت افزایش دقت می‌توان اولویت‌گذاری کرد.

درنهایت، هر سیاست ملی در آلمان، با تغییرات زیرساخت‌های حقوقی مورد نیاز همراه خواهد بود که این مهم را نهاد دولت پیگیری خواهد کرد؛ زیرا هر سیاست ملی زمانی خواهد توانست اثربخشی لازم را داشته باشد که بتواند بسترهای حقوقی متناسب با خود را در حوزه قواعد رقابت، ابزارهای تأمین مالی و حقوق مالکیت ایجاد کند که این مهم نیازمند بازنگری در این حوزه‌های حقوقی متناسب با اهداف سیاست ملی مورد نظر است.^[49]

اما فارغ از این رویه‌های رسمی و بالا به پایین در آلمان، به جهت آنچه در بخش قبل در‌خصوص ساختار فدرالی و الگوی متکثر توزیع قدرت در این کشور بیان شد، سیاستگذاری در این کشور به‌ویژه در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی همواره در توجه هم‌زمان به دو مسیر بالا به پایین و پایین به بالا پیگیری می‌شود و بخشی از سازوکارهای ناظر بر هماهنگی‌‌های بین‌بخشی به سازوکارهای پایین به بالای سیاستگذاری اختصاص دارد.

به بیان دقیق‌تر، حتی در عرصه سیاست‌های ملی که طبیعتاً فرآیندها توسط نهادهای دولتی طراحی می‌شود، نهادهای غیردولتی و متخصصان هر عرصه نیز در فرآیند شکل‌گیری آن نقش‌آفرین هستند و لایه مشارکت بخش دولتی و غیردولتی در تدوین سیاست‌ها بسیار مشهود است.^[50] این توجه عموماً در اسناد بالادستی تحت عنوان ضرورت طراحی سیاست در یک پارادایم تکنیکی- اجتماعی نام برده می‌شود و نتیجه آن طراحی یک سیاست ملی در نسبت با زیست اجتماعی مردم است.^[51] 

مصداق و تبلور عینی مشارکت بخش غیردولتی در تدوین و اجرای یک سیاست، توسعه شبکه‌سازی‌های محلی/منطقه‌ای و شکل‌دهی به مکانیسم‌های گفتگو در سطوح مختلف است. به‌طور مثال، شبکه‌سازی‌های محلی، منطقه‌ای و حتی بین‌المللی میان صنعت، دانشگاه و سایر نهادهای تحقیقاتی از ضرورت‌های انکارناپذیر بسیاری از سیاست‌های ملی آلمان است. هدف اصلی از این شبکه‌سازی‌ها نیز ایجاد فضاهای جدید تعامل و هم‌راستا کردن انگیزه‌های کنشگران و نخبگان ملی در تحقق یک سیاست مشخص است که ابزار مهم آن توسعه پلتفرم‌های گفتگوهای ملی است.^[52] 

در این راستا، با تفکیک عرصه‌های مختلف عمومی از یکدیگر و ایجاد پلتفرم‌های متناظر برای هریک از آنها از ظرفیت انواع شوراها و بنیادهای علمی به‌عنوان مراجع عمومی دارای مشروعیت و مقبولیت بین‌المللی در جامعه آلمان، کمیسیون‌ها و اتحادیه‌های تخصصی و همچنین جشنواره‌ها و نمایشگاه‌ها استفاده می‌شود. به‌طور مثال و در یکی از رایج‌ترین الگوهای تقسیم‌بندی به‌ویژه در عرصه سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی، در حوزه متخصصان، مهم‌ترین پلتفرم گفتگو و ایجاد توافق ملی، آکادمی‌ها و در رأس آنها آکادمی‌های آکاتک^[53] و لئوپلدینا^[54] هستند.

در‌واقع، آکادمی‌ها سابقه مهمی در تاریخ علم آلمان دارند و از گذشته محل اصلی گفتگوی دانشمندان رشته‌های مختلف با یکدیگر به‌ویژه در مرزهای اصلی دانش بوده است. به همین جهت، بخش مهمی از نقش آلمان در توسعه دانش، خروجی گفتگوهای تخصصی و علمی این نهادها بوده و همواره بسیاری از اندیشمندان سرشناس علمی دنیا، عضو آکادمی‌های این کشور هستند. در سوی دیگر و در حوزه کسب‌و‌کار که شامل گفتگو میان دانشمندان، بنگاه‌داران و سیاستگذاران است، مهم‌ترین پلتفرم گفتگو، مجامع^[55] هستند که در سال‌های اخیر به اشکال مختلف در این کشور توسعه یافته است. در عرصه عمومی نیز انواع رسانه‌های عمومی از قبیل نمایشگاه‌ها، سایت‌ها و شبکه‌های اجتماعی چنین نقشی را در اجماع‌سازی ملی ایفا می‌کنند.

موضوع دیگری که در بحث رویه پایین به بالای سیاست در آلمان حائز اهمیت است، پیگیری موضوع گفتگو هم‌زمان با مسئله نظارت است. به بیان بهتر، بخش مهمی از موضوع نظارت به‌ویژه در ابعاد تخصصی و فنی حاکم بر یک سیاست ملی، توسط نهادهایی پیگیری می‌شود که خود متولی ایجاد گفتگوهای ملی هستند و گزارش‌های کارشناسی آنها مرجع اصلی ارزیابی موفقیت یا شکست یک سیاست است.^[56]

مفروض سیاستگذاران راهبردی آلمان آن است که فرآیندهای نظارت و ایجاد گفتگو در سطوح مختلف عمومی نمی‌تواند مستقل از یکدیگر یا در توالی یکدیگر، پیگیری شود. بلکه از همان ابتدا باید به‌صورت توأمان به این دو توجه کرد. در بخش بعد به جزئیات این موضوع و آنچه پیش‌تر در‌خصوص سایر روندهای بالا به پایین و پایین به بالای سیاستگذاری ملی در آلمان اشاره شد، در موردکاوی یکی از سیاست‌های ملی آلمان با تفصیل بیشتری باز خواهیم گشت، اما پیش از آن و حسب آنچه در این بخش بیان شد، در شکل 2 جمع‌بندی اولیه از روال‌های مهم حاکم بر سیاستگذاری‌های ملی در آلمان در نسبت با موضوع هماهنگی‌های بین‌بخشی ارائه شده است.  

شکل 2. نکات مهم حاکم بر سیاستگذاری ملی در آلمان در نسبت با موضوع هماهنگی‌های بین‌بخشی

3. موردکاوی سند نوآوری در فناوری‌های پیشرفته آلمان (سند 2020 فناوری‌های پیشرفته)

بخش صنعت در اقتصاد آلمان با سهم حدود 25 درصدی از تولید ناخالص ملی، بالاترین سهم را در میان کشورهای اروپایی به خود اختصاص داده است. در این میان، عموماً بخش فناوری‌‌های پیشرفته نقش مهمی در شکل‌‌دهی به این ساختار صنعتی داشته است و نظام تصمیم‌‌گیری و اداری این کشور بخش چشمگیری از مداخلات و حمایت‌‌های خود را به این موضوع اختصاص داده است.

به‌طور مثال و براساس آخرین آمارها در چند سال گذشته سهم این بخش از کل تولید و صادرات کارخانه‌‌ای آلمان به‌طور متوسط به حدود 19 و 17 درصد رسیده است.[57] بنابراین، بررسی موضوع هماهنگی بین‌‌بخشی و آنچه در بخش قبل در‌خصوص سازوکارها و مکانیسم‌‌های سیاستگذاری در دو رویکرد بالا به پایین و پایین به بالا بیان شد، به خوبی می‌‌تواند در حوزه سیاستگذاری صنعتی در بخش فناوری‌‌های پیشرفته آلمان مشاهده شود.

در این چارچوب، در این بخش ظرفیت و مدل اجرایی‌سازی یک راهبرد ملی با عنوان راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته آلمان^[58] به‌صورت تفصیلی توضیح داده می‌شود. در سالیان اخیر بخش مهمی از سیاست آلمان در حوزه فناوری و نوآوری در راهبردی تحت عنوان «راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته آلمان» خلاصه شده است. در‌واقع، این راهبرد که در سال‌‌های اخیر ذیل یک برنامه کلان‌‌تر تحت عنوان خوشه‌‌های تعالی[59] پیگیری می‌‌شود، راهبرد اصلی آلمان جهت پیگیری مسئله مهمی تحت عنوان «انقلاب صنعتی چهارم»^[60] است.

به بیان بهتر و حسب شواهد موجود، به‌نظر می‌رسد نظام سیاستگذاری آلمان از اواسط دهه نخست سده بیست‌و‌یکم این نکته را فهم نمود که جهش جدیدی در عرصه فناوری با محوریت اینترنت، حسگرها، هوش مصنوعی و ماشین‌های یادگیرنده که مجموعه آنها را اصطلاحاً «فناوری‌های دیجیتالی»^[61] می‌نامند در حال وقوع است.^[62] در این چارچوب، فرض بر آن بوده است که در صورت داشتن یک استراتژیِ مناسب نوآوری، می‌توان از فرصت به‌وجود آمده کنونی به‌عنوان لحظه بازگشت مجدد آلمان به رهبری جهانی فناوری و نوآوری استفاده کرد.^[63]

به‌طور مثال، دولت آلمان در ذیل این استراتژی با درکی راهبردی که از پیشرفت‌های رخ داده در عرصه فناوری‌هایی نظیر اینترنت اشیا^[64] به‌دست آورده بود به این نتیجه رسید که تبدیل زیست و جهان ما به زیستی درآمیخته با سیستم‌های فیزیکی – سایبری^[65] امری قریب‌الوقوع است^[66] و در این دنیای جدید، رهبری صنعتی و کسب بیشترین ارزش افزوده در زنجیره‌های صنعتی جدید با کشوری است که بتوانند در عرصه صنعت هوشمند^[67] و توسعه ظرفیت‌های فناورانه مورد نیاز برای آن، پیشرو باشد.

به همین جهت، راهبرد مذکور در بخشی از برنامه خود تحت عنوان «نسل چهارم صنعت»^[68] سعی کرد گام‌های روشنی برای توسعه فناوری‌های مورد نیاز این مدل از صنایع بردارد.[69] در‌واقع، آلمانی‌ها با مفروض گرفتن این نکته که تحولات فناورانه، زمان مهمی برای بر هم زدن تقسیم کارهای جهانی است و در مقابل در صورت منفعل بودن نسبت به تحولات فناورانه اختلالات متعددی به جامعه آلمان تحمیل خواهد شد، سعی کرده‌اند با این راهبرد و تعیین مسیر جدیدی برای سیاست‌های نوآوری این کشور در چند دهه آینده پاسخ سیاستی[70] به این تحول محیطی ارائه دهند.

اهمیت این راهبرد زمانی بیشتر می‌شود که میان هدفگذاری‌های این راهبرد و راهبرد 2020 اتحادیه اروپا در عرصه علم و فناوری که امروزه به‌عنوان مهم‌ترین سند سیاستگذاری تحقیق و توسعه اتحادیه اروپا محسوب می‌شود، نقاط مشترک متعددی مشاهده می‌کنیم و این فرضیه به ذهن متبادر می‌شود که به احتمال زیاد، مجموعه‌ای که در تدوین راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته دولت آلمان نقش‌آفرین بوده‌اند در تهیه این سند راهبردی اتحادیه اروپا نیز نقش اصلی را داشته‌اند.[71]

هسته و محور اصلی پاسخ آلمانی‌ها به این تحول فناورانه، حرکت در مسیری است که آمریکایی‌ها در چند دهه اخیر در عرصه فناوری‌های پیشرفته پیگیری کرده‌‌اند: تسهیل محیط نوآوری و تکریم ایده‌های خلاقانه[72] به همین جهت، مشابه آمریکایی‌ها‌، تصمیم بر آن شد هر طرحی که ازسوی هر فرد و نهاد داخلی و خارجی بتواند حرفی نو در عرصه کسب‌و‌کارهای پیشرفته داشته باشد، فارغ از هرگونه محدودیت، حمایت شود و جذب نخبگان از سراسر دنیا به آلمان و ایجاد فضایی جهت زندگی بهتر نخبگان در دستور کار دولت آلمان قرار گیرد.[73]

البته، تکریم ایده‌ها به‌معنای آن نیست که صرفاً تولید ایده‌های جدید در آلمان رخ دهد بلکه دولت آلمان با فهم این نکته که سیاست نوآوری چیزی بیش از تحقیقاتِ منتج به نوآوری است[74] و بایستی بتواند سهم این کشور را از بازارهای آتی جهانی افزایش دهد؛ بر اجرای این ایده‌ها و تبدیل سریع آنها به محصول[75] در آلمان نیز در جای جای این راهبرد تأکید داشته است.[76]

بر این اساس و حسب آنچه در‌خصوص اهمیت بنیادی این راهبرد در سپهر سیاستگذاری آلمان بیان شد، به‌نظر می‌رسد تحلیل این سیاست از منظر مکانیسم‌های حاکم بر موضوع هماهنگی‌های بین‌بخشی می‌تواند یکی از بهترین موردکاوی‌ها برای فهم عینی و واقعی روال‌ها و فرایندهای حاکم بر سیاستگذاری در آلمان باشد.

3-1. راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته چگونه مطرح شد؟

وزارت آموزش و تحقیقات[77] آلمان در آگوست سال 2006 طرحی تحت عنوان «راهبرد فناوری‌های پیشرفته آلمان»[78] با راهبری خانم وزیر، انت شاوان[79]در هیئت دولت آلمان ارائه و تصویب کرد. براساس این طرح، پاسخ به موج جدید تحولات فناورانه نیازمند آن بود که مسیر حمایت از نوآوری در آلمان در سه حوزه: 1. سلامت و ایمنی (با تأکید بر فناوری‌های سلامت و دارو، امنیت (عمومی)، زمین (کشاورزی)، انرژی، محیط زیست)، 2. ارتباطات و حرکت (با تأکید بر فناوری‌های اتوماسیون، هوایی، اطلاعات، فضایی، دریایی، خدمات) و 3. فناوری‌های پیشرویی که اثر متقابلی بر سایر عرصه‌ها دارند (نانو، بیو، میکروسیستم‌ها، اپتیک، مواد، تولید) توسعه یابد.

به بیان بهتر، در طرح وزارت آموزش و تحقیقات آلمان، تصور بر آن بود که مرزهای دانش در انقلاب صنعتی چهارم در ارتباط با فناوری‌های این سه حوزه در حال جابه‌جا شدن است و ایجاد یک فشار حمایتی سنگین دولتی از عرصه فناوری‌های مرتبط با این حوزه‌ها می‌تواند نقطه اهرمی مناسبی برای تغییر جایگاه آلمان در اقتصاد جهانی باشد.

بر این اساس، مقرر شد با مدیریت وزارت آموزش و تحقیقات آلمان، برنامه‌ای ملی برای همه دستگاه‌ها تهیه شود که در ذیل آن سرمایه‌گذاری دولت در 17 عرصه تحقیقاتی پیشرفته مرتبط با این سه عرصه تا سال 2009 به حدود 20 میلیارد دلار (14.6 میلیارد یورو) برسد تا درنتیجه این شوک در مخارج دولتی تحقیق و توسعه، سهم کل سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه به حداقل 3 درصد تولید ناخالص ملی آلمان افزایش یابد.[80] به بیان روشن‌تر، مسئله اصلی در این فاز از راهبرد، ایجاد یک جهش قابل‌توجه در حوزه مخارج دولتی تحقیق و توسعه بود.[81]

البته، حدود دو میلیارد و ششصد میلیون یورو از این مبلغ به مجموعه فعالیت‌هایی نظیر اعطای گرنت‌های پژوهشی، بهبود شرایط برای فعالیت بنگاه‌های کوچک، ایجاد منطقه‌های کارآفرینی، حمایت از استارت‌آپ‌ها و ... اختصاص می‌یافت که مجموعاً با عنوان اقدامات مکمل فناورانه[82] خلاصه می‌‌شود. جدول ۲ به تفصیل جزئیات مالی این برنامه حمایتی را نشان می‌دهد.

جدول 2. نحوه حمایت مالی دولتی در فاز نخست راهبرد فناوری‌های پیشرفته دولت آلمان در بازه 200۹-200۶

Source: The High-Tech Strategy for Germany (2006), Federal Ministry of Education and Research (BMBF), Berlin, Germany.

بایستی توجه داشت که در ساختار نهادی آلمان، این منابع حائز اهمیت دولتی به‌صورت مستقیم به نهادهای علمی این کشور تزریق نمی‌‌شود. در‌واقع، حوزه تحقیقات در این کشور شامل سه بخش دانشگاه‌‌ها[84]، مؤسسه‌های پژوهشی غیردانشگاهی[85] و مراکز تحقیق و توسعه وابسته به بنگاه‌‌ها و صنایع[86] است.

از لحاظ کمی مراکز تحقیق و توسعه وابسته به بنگاه‌‌ها و صنایع بیشترین هزینه را در حوزه تحقیقات علم و فناوری انجام می‌‌دهند. اما عموماً این بخش به تحقیقات کاربردی و تجاری اختصاص دارد. این در حالی است که منابع مورد اشاره در جدول 2 عموماً بایستی صرف تحقیقات بنیادی‌‌تر شود. در اینجا نهاد پیشرو در ساختار سیاستگذاری علم و فناوری این کشور که بخش اعظم این منابع به آنها اختصاص می‌‌یابد مؤسسه‌های پژوهشی غیردانشگاهی هستند که در ذیل ۱۶ ایالت این کشور پراکنده هستند.

اما نکته حائز اهمیت آن است که این مؤسسه‌ها که اکثر آنها نیز دولتی هستند به‌صورت مستقیم با دولت فدرال در ارتباط نیستند. بلکه رابطه مالی دولت فدرال تنها با چهار مؤسسه اصلی است و سایر مؤسسه‌ها به‌رغم دارا بودن استقلال ساختاری و قرار گرفتن در ایالت‌‌ها و بخش‌‌های متفاوت برای برخورداری از این بودجه‌‌های فدرال نیازمند تعامل با یکی از چهار قطب علم و فناوری آلمان در حوزه مؤسسه‌ها پژوهشی غیردانشگاهی هستند. جدول ۳ وضعیت این مؤسسه‌ها را نشان می‌‌دهد:

جدول ۳. چهار قطب علمی آلمان در حوزه مؤسسه‌های پژوهشی غیردانشگاهی

مأخذ: مؤسسه تبادلات آکادمیک آلمان (DAAD).

بنابراین آنچه در بخش‌‌های پیشین در‌خصوص ایجاد نوعی مکانیسم برای شکل‌‌گیری یک وحدت رویه در ساختار فدرالی آلمان برای پیگیری سیاست‌‌های اجتماعی و اقتصادی بیان شد، در اینجا از طریق این چهار قطب اصلی در حوزه مؤسسه‌‌های پژوهشی غیردانشگاهی انجام می‌‌پذیرد.

البته به موازات این مؤسسه‌ها، دولت فدرال به انعقاد قرارداد در قالب پروژه‌‌های دیگری با دانشگاه‌‌های این کشور نیز مبادرت می‌‌کند. اما محور تلاش‌‌های دولت فدرال ذیل راهبرد فناوری‌‌های پیشرفته، مؤسسه‌های پژوهشی غیردانشگاهی هستند که در آنجا نیز در یک ساختار نهادی چهار مؤسسه اصلی وظیفه هدایت و تمشیت سیاست‌‌های دولت فدرال را در انبوه این مؤسسه‌ها برعهده دارند. این در حالی است که در کشور ما هر مؤسسه دولتی پژوهشی و دانشگاهی به‌صورت مستقیم با دولت مرکزی رابطه مالی برقرار می‌‌کند و عملاً امکان پیگیری یک سیاست مالی از طریق این مؤسسه‌های پژوهشی ممکن نیست.

3-2. دریافت اولین بازخوردها و طراحی‌‌های جدید یک سیاست ملی نوآوری

به‌نظر می‌رسد نتایج بررسی‌های انجام شده در مجموعه نهادهای مرتبط با ارزیابی سیاست‌های علم و فناوری آلمان در کنار شفاف‌تر شدن برخی از زوایای تحولات فناورانه انقلاب صنعتی چهارم به‌ویژه حسب دستاوردهای جدید شرکت‌های فناوری اطلاعات، وزارت آموزش و تحقیقات را به‌عنوان متولی اصلی این راهبرد به این نتیجه رساند که اولاً، ضروری است که ترسیم عرصه‌های اصلی تحول و مرزهای میان آنها با دقت بیشتری صورت پذیرد.

ثانیاً، اگر هدف از این راهبرد توسعه سهم آلمان از بازارهای آتی و حمایت از ایده‌های خلاقانه تا لحظه دستیابی به محصول است، باید حمایت دولت از مجموعه‌ای از فناوری‌های پیشرو با پروژه‌های خاصی (که براساس برآوردهای انجام شده بخش اصلی رشد اقتصادی آینده دنیا را رقم خواهند زد) نیز، نسبت داشته باشد.^[91] به‌طور مثال، به‌جای آنکه مسئله خود را صرفاً، توسعه فناوری اتوماسیون یا فناوری‌های اطلاعات و ارتباطات یا فناوری‌های خدمات قرار دهیم، این حمایت‌ها باید در نسبت با طرحی به نام «صنعت هوشمند» پیگیری شود که ممکن است در درون آن، چندین شاخه از این فناوری‌ها توسعه یابد.

این تغییر رویکرد منجر به آن شد - که در اسناد بالادستی مرتبط با این راهبرد و همچنین ارزیابی‌های نهادهای ناظر عموماً در ذیل مفاهیمی نظیر ضرورت مأموریت‌گرا^[92] شدن یا نیازمحورتر شدن این راهبرد مورد توجه بوده است - که در جولای سال 2010، دولت آلمان نسخه تعدیل شده یا فاز دوم این راهبرد را با عنوان «راهبرد فناوری‌های پیشرفته 2020» ارائه کند. بر این اساس، مقرر شد، مجدداً بودجه‌ای حدوداً 27 میلیارد یورویی را دولت فدرال و با مسئولیت وزارت آموزش و تحقیقات برای دوره 2010 تا 2013 به ۱۰ کلان پروژه پیشرفته مرتبط با پنج عرصه آب و هوا و انرژی^[93]، سلامت و تغذیه^[94]، جابه‌جایی و تحرک پایدار^[95]، ارتباطات و فناوری‌های اطلاعات^[96] و نهایتاً امنیت (عمومی و ملی)^[97] اختصاص دهد.^[98]

شکل ۳. حوزه‌های اصلی نوآوری و پروژه‌های دهگانه مرتبط با آنها در یک شمای بین‌حوزه‌ای بین‌رشته‌ای

همان‌گونه که در شکل ۳ نشان داده شده است، لزوماً رابطه‌ای یک به یک میان این پروژه‌ها و عرصه‌های اصلی تحولات فناورانه وجود ندارد و بسیاری از این پروژه‌ها در صورت تحقق هم‌زمان می‌توانند موتور پیشران چندین عرصه و فناوری نوظهور باشند.^[99]

3-3. توسعه ابزارهای اجتماعی‌سازی راهبرد

چرخش مهم این فاز نسبت به فاز نخست، توجه به این نکته بود که زمانی، ما یک سیاست نوآوری خواهیم داشت که حتماً در نسبت جدی با زنجیره‌های تولید ثروت و زیست اجتماعی مردم تدوین شود و موفقیت سیاست‌های نوآوری منوط به آن است که آن سیاست، کل زنجیره نوآوری از خلق ایده تا اجرا و استقرار آن در کالا و خدمات جدید را دنبال کند. به بیان روشن‌تر، صِرف حمایت از یک فناوری پیشرفته یا توسعه یا خرید انبوهی از زیرساخت‌های آزمایشگاهی نمی‌تواند به‌عنوان سیاست نوآوری لحاظ شود؛ هرچند در فاز نخست، یک سیاست نوآوری بایستی نسبت به توسعه حداقل‌هایی از قابلیت‌های فناورانه اقدام کرد.

بنابراین، کانون دغدغه سیاست نوآوری 2020 آلمان به‌تدریج به‌جای تمرکز صرف بر تحولات فناورانه پس از انقلاب صنعتی چهارم، بر دنیا و فضای زیست پس از انقلاب صنعتی چهارم تغییر یافت و در سپتامبر 2014 نسخه سوم یا فاز سوم این راهبرد که با نام «راهبرد جدید نوآوری در فناوری‌های پیشرفته آلمان»^[100] یا «نوآوری برای آلمان»^[101] در اسناد بالادستی و گزارش‌های نهادهای پژوهشی شناخته می‌شود، با طرح مفهوم نوآوری اجتماعی^[102] به تصویب دولت فدرال رسید و در ذیل آن تا سال 2017، دولت آلمان مجدداً 34 میلیارد یوروی دیگر به نوآوری در ۱۰ پروژه مورد اشاره (البته در جهت توسعه اجتماعی هریک از پروژه‌ها) اختصاص داد.^[103]

اشاره به مفهوم نوآوری اجتماعی به‌معنای آن است که ۱۰ پروژه مورد اشاره، تنها ۱۰ پروژه فنی نیستند بلکه اضلاع اصلی شکل‌دهنده جامعه آلمان در یک یا دو دهه آینده هستند. به‌طور مثال، انقلاب دیجیتال فرصت‌های جدیدی را برای صنعت و توسعه کسب‌وکارها در بستر وب فراهم خواهد کرد.

اما در سوی دیگر، چالش‌های جدیدی را نیز در‌خصوص مباحثی نظیر ریسک، کیفیت، آموزش، ایمنی و ... در بازار نیروی کار پیش روی آنها قرار خواهد داد. بنابراین، پروژه صنعت هوشمند یا صنعت نسل چهارم، صرفاً پروژه‌ای نخواهد بود که بخواهد فناوری‌های اتوماسیون یا ارتباطات و اطلاعات را توسعه دهد؛ بلکه پروژه‌ای است که به این پرسش نیز پاسخ خواهد داد که چه زیرساخت‌های حقوقی و اقتصادی در توسعه این فناوری‌ها خواهد توانست ضمن توسعه کسب‌و‌کارها در بستر وب، چالش‌های مرتبط با بازار نیروی کار را نیز مهار کند.

به‌طور مشابه، انقلاب صنعتی چهارم به خوبی خواهد توانست بستر مناسبی برای شکل‌گیری سلامت اختصاصی‌شده و فردمحور باشد اما در مقابل زندگی در فضای سایبر- فیزیکی، به‌دلیل تغییر سبک زندگی، می‌تواند مولد بیماری‌های جدید ناشی از تغییر در سبک زندگی و حتی تغییر مفاهیم کلاسیکی نظیر بازنشستگی باشد. بنابراین، پروژه‌هایی نظیر سلامت شخصی یا ترویج زندگی سالم تنها ناظر به توسعه فناوری‌های دارویی نخواهد بود بلکه سرمایه‌گذاری‌ها و حمایت‌های دولتی در جهت توسعه فناوری‌های دارویی در بستر انقلاب صنعتی چهارم باید به‌نحوی باشد که بتواند ضمن تغییر الگوی درمان، سبک زندگی و غذایی جدیدی را نیز در آلمان سامان دهد.

به همین جهت، در این فاز از راهبرد، بخشی تحت عنوان «هسته‌ها یا قطب‌های پنج‌گانه»^[104] معرفی شد که در آن هدف اصلی، توسعه بسترهای اجتماعی مورد نیاز در جهت استقرار و پیگیری این راهبرد بوده است. در این چارچوب و در قطب نخست، در هریک از عرصه‌های پنج‌گانه تحول، بایدها و نبایدهای مشخصی روشن شد و هر مجموعه از پروژه‌ها به یک یا چند برنامه عملیاتی ملی در حوزه مورد نظر متصل شد.

به‌طور مثال، در عرصه «صنعت هوشمند» و همچنین توسعه کسب‌‌و‌کارها در بستر وب، بیانیه اقدام دیجیتال 201۴-201۷^[105] مبنای اقدامات وزارت اقتصاد و امور انرژی قرار گرفته است. به بیان بهتر، در اینجا براساس دورنما و جهت کلانی که در ۱۰ کلان پروژه تصویب شده در فاز دوم مشخص شده بود، سعی شد برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های مختلف نیز نسبت به آن، تعیین وضعیت شود و برای مثال هر بخش اعم از بخش شهری، حمل‌و‌نقل، بخش کشاورزی، بخش صنعتی، بخش بازرگانی و ... مشخص کند برنامه سرمایه‌گذاری‌اش در حوزه هوشمند کردن صنعت چیست؟ این موضوع درواقع توسعه همان رویکرد جدید مأموریت‌محور برنامه‌ریزی در سطح اتحادیه اروپاست که در سال 2018 به‌عنوان مبنای برنامه‌های تحقیق و توسعه یک دهه آینده اتحادیه اروپا نیز مورد تأکید قرار گرفت.^[106]

اما قطب دوم ناظر بر توسعه زیرساخت‌های لازم جهت انتشار دستاوردها در سطح محلی و بین‌المللی است. در قطب سوم، توسعه حمایت‌ از بنگاه‌های کوچک و متوسط با محوریت استارت‌آپ‌ها به‌عنوان وظیفه جدید دولت فدرال مطرح شد. هسته یا قطب چهارم نیز ناظر بر تحولات حقوقی است که این تحولات فناورانه در جهت عملیاتی شدن نیاز دارند.

درنهایت، آخرین مورد از قطب‌های پنج‌گانه این راهبرد، ایجاد زمینه‌‌های عمومی مناسب برای تقویت گفتگوها و نظارت پایین به بالا در میان کنشگران مختلف اجتماعی از سطح تولیدکنندگان تا سطح مصرف‌کنندگان است. به‌طور مثال، هر نوع تحول و نوآوری در کسب‌و‌کارهای مبتنی‌بر اینترنت، زمانی به خلق ثروت جدید ختم خواهد شد که بخش مهمی از جامعه از شیوه‌های قدیمی تولید و مصرفِ خود به‌سمت شیوه‌های جدید اینترنت‌پایه تمایل داشته باشند و این مهم، نیازمند فضای جدیدی برای گفتگو در سطوح مختلف است که پیش‌تر در بخش نخست به جزئیات آن در سطح کلان سیاستگذاری در آلمان اشاره شد.^[107]

در این چارچوب و در سطح متخصصان، ضمن استفاده از ظرفیت شورای علوم طبیعی و علوم انسانی آلمان^[108] (WR) به‌عنوان یک مرجع عمومی دارای مشروعیت و مقبولیت بین‌المللی در آلمان، کمیسیون متخصصان تحقیق و نوآوری (EFI)^[109] نیز از سال 2006 و با مدیریت وزارت آموزش و تحقیقات این کشور تأسیس شد.

شورای علوم و علوم انسانی (که از دهه 50 و بعد از جنگ جهانی دوم، به‌عنوان یکی از نهادهای مؤثر در فرایند سیاست‌های علمی آلمان محسوب می‌شود) متشکل از 32 عضو است که رئیس‌جمهور دولت فدرال منصوب می‌‌کند. البته، 24 عضو از این 32 عضو را مؤسسه‌ها و انجمن‌های معتبر علمی، نظیر انجمن ماکس پلانک^[110] پیشنهاد می‌کنند ولی هشت عضو آن که از جایگاه عمومی بالایی برخوردارند مستقیماً دولت فدرال و دولت‌های محلی پیشنهاد می‌‌دهند.

در کنار این شورا، کمیسیون متخصصان تحقیق و نوآوری (EFI) به‌عنوان اصلی‌ترین نهاد ناظر و ارزیاب راهبرد فوق قرار دارد؛ این کمیسیون از زمان شکل‌گیری این راهبرد و از آگوست سال 2006 فعالیت خود را آغاز کرده و مسئولیت اصلی آن تولید گزارش‌های سیاستی سالیانه در‌خصوص موضوع تحقیق و نوآوری و ارائه رهنمودهایی برای تحول در عرصه نوآوری و تحقیقات آلمان است.^[111]

علاوه بر آن، جایگاه آلمان در عرصه تحقیق و توسعه را براساس آخرین داده‌های موجود ارزیابی می‌کند. اعضای اداره‌کننده این کمیسیون 6 نفر از فارغ‌التحصیلان رشته‌های اقتصاد و سیاستگذاری هستند. این اعضا نباید وابستگی به هیچ‌یک از نهادهای دولتی، تقنینی، تجاری و اقتصادی داشته باشند و برای یک دوره چهارساله با پیشنهاد وزارت تحقیقات و آموزش آلمان و تصویب دولت فدرال انتخاب می‌شوند. قواعد فرآیندی این نهاد  را خود اعضا تعیین کرده و امکان دسترسی به انواع داده‌های محرمانه مرتبط را نیز دارند. ولی توصیه‌ها و نظرات آنها باید برای عموم منتشر شود.

در‌خصوص گفتگو در سطح کسب‌و‌کارها، مجامعی نظیر اتحادیه تحقیقات علمی – صنعتی^[112]، گفتگوهای نوآورانه^[113] یا مجمع فناوری‌های پیشرفته^[114] در سال‌های اخیر و جهت کمک به استقرار این راهبرد شکل گرفته است. البته در میان این مجامع، اتحادیه تحقیقات علمی – صنعتی که متشکل از 19 نفر از خبرگان دانشگاهی و صنعتی است و عموماً توصیه‌هایی را در جهت تقویت جایگاه آلمان در عرصه فناوری‌های پیشرفته منتشر می‌کند، از اهمیت بیشتری برخوردار است.^[115] در عرصه گفتگوی عمومی با مردم نیز علاوه بر بستر اینترنت و شکل‌گیری انواع درگاه‌های اینترنتی، جشنواره‌ها و برنامه‌های خاصی نیز حسب هر حوزه فناوری تعبیه شده است. به‌طور مثال، در عرصه فناوری نانو، برنامه نانوتراک^[116] یکی از پلت‌های مهم گفتگو با عموم مردم در حوزه فناوری‌های مرتبط با نانو بوده است.

3-4. مهم‌ترین دلالت‌های سیاستی راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته آلمان

براساس آنچه در‌خصوص روال‌های حاکم بر رویکرد بالا به پایین و پایین به بالای سیاستگذاری ملی در آلمان به‌عنوان یک خصیصه برآمده از ساختار فدرالی این کشور بیان شد، نکات زیر به‌عنوان مصادیق این رویکرد در موردکاوی راهبرد نوآوری فناوری‌های پیشرفته این کشور قابل ذکر است:

الف) موضوع تمرکز مسئولیت و اختیارات که پیش‌تر به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های بالا به پایین سیاستگذاری در آلمان به آن اشاره شده بود، در اینجا نیز با محوریت وزارت آموزش و تحقیقات شکل گرفته است. نکته قابل توجه آن است که از سال 2006 تا سال 2017، تنها دو نفر از وزرای دولت آلمان در این مسند قرار داشته‌اند و به نوعی ثبات مدیریت در این وزارتخانه حاکم بوده است.

ب) یک ایدئال سیاستی نظیر بازگشت مجدد آلمان به رهبری جهانی فناوری و نوآوری با هدف‌گذاری‌های کمی و مشخص در حوزه حمایت دولتی پیگیری شده است. به بیان بهتر، ایدئال‌های سیاستی، جهت‌گیری‌های خاصی را برای نهادهای پایین‌دستی مشخص می‌سازد؛ یعنی در هر فاز، مأموریت متولی اصلی این راهبرد در بازه‌های سه ساله مشخص است. بر همین اساس، سیاستگذار پس از یک دوره به‌راحتی می‌تواند فاصله خود با ایدئال سیاستی ترسیم شده را به‌نحوی دقیق مورد ارزیابی قرار دهد.

ج) براساس آنچه در‌خصوص نوع مواجهه با موضوع اولویت‌گذاری در عرصه ملی بیان شد و همچنین مشاهدات جدول 2، همه حوزه‌ها و عرصه‌های پیشرفته در این راهبرد حائز اهمیت است و مسئله اولویت‌گذاری نه با حذف یک حوزه بلکه با تعیین سهمیه برای هرکدام از آنها پیگیری شده است؛ زیرا به جهت نااطمینانی‌های موجود در عرصه توسعه تکنولوژی، هرکدام از عرصه‌های فناورانه می‌توانند به‌صورت بالقوه بستر فرصت و یا امکان خاصی برای کشور باشند و مشخص نیست که آیا توسعه و پیشرفت کشور در آینده صرفاً در حوزه هوافضا و انرژی رقم خواهد خورد یا آنکه حوزه‌های دریایی و خدمات ممکن است بستر اصلی برای خلق ثروت‌های کلان برای کشور باشند.

د) مسئله فاز به فاز بودن به‌عنوان یکی دیگر از مشخصه‌های سیاستگذاری ملی در آلمان، در این راهبرد نیز به خوبی مشاهده می‌شود. در این چارچوب، علاوه بر دریافت بازخوردهای سالیانه که کمیسیون متخصصان تحقیق و نوآوری (EFI) و شورای علوم و علوم انسانی آلمان ارائه می‌کند، هرچند سال یک‌بار برنامه سیاستی مورد نظر چه از لحاظ اهداف و چه از لحاظ ابزارهای تحقق توسط متولی اصلی سیاست، یعنی وزارت آموزش و تحقیقات آلمان، به‌صورت کلی مورد تجدید‌نظر قرار گرفته است. نکته حائز اهمیت در این ارزیابی‌های مجدد، پررنگ شدن جنبه‌های پایین به بالای راهبرد و اجتماعی‌تر شدن آن در فازهای متأخر است.

هـ) هرچند فاز نخست این راهبرد را یک وزارتخانه فدرال آغاز کرده است، اما نهادهایی نظیر شورای علوم و علوم انسانی آلمان (که ساختار آن در یک استقلال تقریباً کامل از دولت فدرال، به‌شدت متأثر از رفتارها و انتخاب‌های خبرگان و متخصصان علم و فناوری در آلمان است) در اجرا و شکل‌گیری فازهای بعدی این راهبرد نقش اساسی داشته‌اند. به بیان بهتر، از ابتدا جنبه‌های پایین به بالای راهبرد نیز به قوت جنبه‌های بالا به پایین مورد توجه بوده است. به همین جهت، از همان آغاز به موازات وزارت آموزش و تحقیقات، کمیسیون متخصصان تحقیق و نوآوری (EFI) نیز که همه اعضای آن هیچ مسئولیت اجرایی و دولتی‌ای ندارند و متشکل از متخصصان مستقل در حوزه اقتصاد و سیاستگذاری هستند، در جهت ارزیابی وضعیت کشور آلمان در دستیابی به اهداف مورد نظر تشکیل شده است. به بیان بهتر، از همان آغاز، به موازات نهادهای فدرال موجود در وزارتخانه آموزش و تحقیقات، تأسیس نهادهای مدنی ولی تخصصی یا اعطای نقش به نهادهای مدنی و تاریخی موجود، در جهت توسعه گفتگوهای ملی و همچنین ارزیابی‌های تخصصی، توسط خود دولت فدرال و به‌عنوان بخشی از ضرورت‌های راهبرد در دستور کار بوده است. در سطوح کسب‌و‌کاری و همچنین سطوح عمومی نیز توسعه پلتفرم‌های تخصصی مرتبط با این راهبرد نظیر اتحادیه تحقیقات علمی – صنعتی یا جشنواره‌های فناورانه نیز به‌شدت مورد توجه بوده است.

علاوه بر روال‌های مرتبط با فرآیندهای حاکم بر سیاستگذاری‌های کلان و ملی در آلمان که در سطور بالا به آنها اشاره شد، بررسی راهبرد فناوری‌های پیشرفته در آلمان می‌تواند ما را به برخی روال‌ها و فرآیندهای خاص مرتبط با یک سیاست نوآوری و فناوری نیز رهنمون سازد که ذکر آنها خالی از لطف نخواهد بود:

و) تأمین مخارج تحقیق و توسعه در آلمان و اغلب کشورهای صنعتی از یک الگوی سه بخشی تبعیت می‌کند که براساس آن بخشی از هزینه‌های تحقیق و توسعه توسط دولت، بخشی را بنگاه‌ها و بخشی نیز دانشگاه‌ها و سایر مؤسسه‌های پژوهشی تأمین می‌شود. حال در راهبرد فناوری‌های پیشرفته آلمان، درحالی‌که سهم دولت در تأمین این مخارج همواره و به‌صورت سری زمانی کمتر از دو بخش دیگر بوده است، اما مفروض، آن است که جایگاه و اثربخشی آن لزوماً کمتر از دو بخش دیگر نیست و اتفاقاً در عرصه فناوری‌های پیشرفته، نقطه اهرمی و محوری هر نوع تغییر، تحول در این بخش از مخارج تحقیق و توسعه است. به بیان بهتر، استفاده از ابزارهای حمایتی دولت، نقطه‌محوری و اهرمی این راهبرد در جهت اعمال نفوذ و قدرت سیاسی دولت بوده است.

ز) طراحی این راهبرد، مبتنی‌بر رویکرد مأموریت‌محور است و این موضوع از خاص بودن‌‌های راهبردهای ملی در عرصه فناوری و نوآوری است که طی سال‌های اخیر در حوزه اروپا مورد توجه فراوان بوده است. توجه به این رویکرد بدان جهت است که در سیاست‌های با ماهیت فرابخشی در حوزه علم و فناوری به‌ویژه در زمانی که پراکندگی جغرافیایی زیادی در حوزه‌های تصمیم‌گیری وجود داشته باشد، سیاستگذار همواره به دنبال ابزاری است که بتواند از پراکنده شدن دستاوردها و اقدام‌های موازی جلوگیری کند و به هم‌افزایی تلاش‌های بخشی با یکدیگر منجر شود. در اینجا مأموریت یا دورنما، تعیین‌کننده جهتی است که در ذیل آن فرصت‌های رشد اقتصادی آینده باید شکل گیرد. به بیان بهتر، دورنما تعیین‌کننده جهتی است که در ذیل آن سرمایه‌گذاری‌های پرخطر نهاد حاکمیتی شکل می‌گیرد و درنتیجه آن، علاوه بر آنکه مرزهای دانش در جهت حل مسئله‌های بزرگ جابه‌جا می‌شود، فرصت‌های رشد اقتصادی آتی برای کنشگران غیردولتی اقتصاد نیز ترسیم می‌شود. در این چارچوب، سیاستگذار با اتخاذ یک رویکرد بالا به پایین، مجموعه‌ای از دورنماهای کلان و تا حدی آرمانی ولی واقعی و مبتنی‌بر پیمایش‌های آماری و نیازهای اجتماعی را به‌عنوان جهت‌گیری‌های کلان سیاستگذاری انتخاب می‌کند و آنگاه در ذیل آن مجموعه‌ای از پروژه‌های ریز‌و‌درشت که متعلق به بخش‌های مختلف است، انتخاب می‌شود. در اینجا نیز، ۱۰ پروژه یا مأموریت کلان چنین نقشی را برعهده داشته و هرکدام به‌صورت یک ابرپروژه نقش اصلی را در جهت‌دهی به تخصیص منابع دولتی در حوزه‌های مختلف شهری، صنعتی، حمل‌و‌نقل، کشاورزی، ارتباطات، نظامی و ... برعهده داشته‌اند. این رویکرد که در الگوی سیاستگذاری 2020 فناوری‌های پیشرفته آلمان مورد توجه بوده است، بعدها و به شکل کامل‌تری، محور سیاستگذاری‌های علم و فناوری اتحادیه اروپا شده است.^[117]

ح) همان‌گونه که در جدول 2 مشاهده می‌شود، بخشی از منابع تخصیص داده شده به این راهبرد، تحت عنوان «اقدامات متقابل فناوری» ثبت شده است که عمدتاً شامل منابع مرتبط با حمایت از استارت‌آپ‌ها، توسعه گرنت‌های پژوهشی، ایجاد خوشه‌های رقابتی و پارک‌های علم و فناوری و ... است. در‌واقع، در‌حالی‌که بخش مهمی از منابع مالی به حمایت از 17 فناوری مشخص، اختصاص یافته است، بخش کمتری از آن به حمایت از مصادیق اقدام‌های متقابل تکنولوژی تخصیص یافته است. در‌واقع و حسب یک تقسیم‌بندی رایج در عرصه علم و فناوری، ابزارهای سیاستی دولت به دو بخش سیاست‌های افقی و سیاست‌های عمودی تقسیم می‌شود که در آن، سیاست‌های عمودی ناظر بر سیاست‌هایی است که در آن توسعه یک بخش یا هسته مشخص و اولویت‌دار هدف‌گذاری می‌شود ولی سیاست‌های افقی ناظر بر توسعه چند بخش یا هسته علم و دانش فناورانه به‌صورت توأمان یا با استفاده از یک قاعده و قانون خاص است. حال با نگاه به جدول 2 می‌توان بیان داشت که سیاست‌های عمودی نسبت به سیاست‌های افقی در فاز نخست راهبرد 2020 فناوری‌های پیشرفته آلمان ارجحیت بیشتری داشته است. به بیان بهتر، حسب این راهبرد و مبتنی‌بر تجربه آلمانی‌ها، در ادوار نخستین و ابتدایی شکل‌گیری یک سیاست علم و فناوری، سیاست‌های عمودی از اولویت برخوردار است و همواره بخش مهمی از سیاست نوآوری باید ناظر بر توسعه یک عرصه خاص فناوری باشد و در مقابل، سیاست‌های افقی که ناظر بر بذرپاشی‌های بدون توجه به بستر و حوزه مشخص نظیر سیاست‌های مبتنی‌بر توسعه استارت‌آپ‌ها، ایجاد مراکز کارآفرینی و تقویت پارک‌های علم و فناوری و ... است وزن کمتری خواهند داشت.

ط) توجه مجموعه سیاستگذاری دولت آلمان به ۱۰ کلان‌پروژه پیشرفته به این معنا نیست که حمایت‌های صِرف از 17 پروژه در فاز نخست، سیاستی اشتباه بوده است بلکه زمانی می‌توان حمایت از فناوری‌های پیشرفته را به پروژه‌هایی نظیر صنعت هوشمند گره زد که قابلیت‌های فناورانه موجود در یک کشور از آستانه مشخصی عبور کرده باشد. به‌طور مثال، طراحی پروژه‌ای نظیر شهر هوشمند، بدون دارا بودن حداقلی از قابلیت‌های فناوری در حوزه اینترنت و شبکه و همچنین حوزه‌های انرژی و اتوماسیون امری بی‌معناست.

ی) در ارزیابی این پروژه‌های ده‌گانه پیشرفته، باید به این نکته توجه کرد که گاهی برخی از این پروژه‌ها نسبت مستقیمی با اقتصاد سیاسی نهفته در منابع در دسترس کشور آلمان دارد. به عبارت بهتر، توجه به موضوعی نظیر کاهش دی‌اکسید کربن در آلمان تا حد زیادی ناشی از آن است که یکی از متغیرهای مهمی که وزن آلمان را در نسبت با رقبایی نظیر آمریکا یا روسیه در عرصه جهانی کمتر کرده است، گران بودن انرژی‌های فسیلی برای این کشور و دسترسی ارزان‌تر رقبای این کشور به این منابع انرژی است. حال دولت آلمان برای آنکه بتواند تا حدی بر مشکلات ناشی از این متغیر فایق آید، بایستی منبع اصلی تأمین‌کننده انرژی را به‌سمت سوخت‌های غیرفسیلی هدایت کند. این مهم نیازمند توسعه بازار این منابع جدید انرژی در عرصه بین‌المللی و ایجاد انواع موافقتنامه‌ها و پروتکل‌ها برای کاهش مصرف سوخت‌های فسیلی است. این نکته عامل اصلی توجه فراوان دولت آلمان به بسیاری از پروتکل‌های زیست‌محیطی و توافقنامه‌هایی نظیر توافقنامه پاریس است. در سوی مقابل، خروج دولت آمریکا و پرهیز این کشور و روسیه از تصویب این معاهدات نیز تا حد زیادی ناشی از همین رقابت‌های اقتصادی است.

ک) یکی از مهم‌ترین نکات در اصلاح زیرساخت‌های حقوقی در حوزه نوآوری و فناوری تعیین حد بهینه انحصار است. به بیان بهتر، آنچه تحت عنوان اصلاح زیرساخت‌های حقوقی در سه حوزه حقوق مالکیت، حقوق رقابت و ابزارهای مالی تقسیم می‌شود، هدفش تعیین شرایط بهینه انحصار در تحولات جدید فناورانه است. انحصار به‌معنای آن است که دولت یک دارایی ناملموس^[118] را در اختیار مجموعه‌ای از بنگاه‌ها و واحدهای اقتصادی جهت شکل‌گیری یک بازار جدید قرار دهد.^[119] حال پرسش اساسی در مواجهه با انقلاب صنعتی چهارم آن است که این دارایی ناملموس در شرایط جدید باید در اختیار چه کسانی قرار گیرد؟

4. ترتیبات نهادی محتمل حاکم بر هماهنگی‌های بین‌بخشی در سیاست‌های ملی

در بخش‌های قبل با بررسی نکات مهم حاکم بر روال‌ها و مکانیسم‌های حاکم بر سیاستگذاری‌های کلان و ملی در آلمان به این نکته اشاره شد که اولاً، کارآمدی در عرصه سیاسی زمانی رقم می‌خورد که ساختار نهادی کشور در عرصه سیاسی به‌صورت درونزا و مبتنی‌بر ریشه‌های تاریخی این کشور شکل گرفته باشد. ثانیاً، ساختارهای سیاسی نقش مهمی در شکل‌گیری هماهنگی‌های بین‌بخشی مورد نیاز در سیاستگذاری ملی خواهند داشت. به همین جهت، می‌توان کارآمدی روال‌های حاکم بر هماهنگی‌های بین‌بخشی مورد نیاز سیاستگذاری ملی را تا حد زیادی به کارآمدی درونزا و برآمده از تاریخ ساختارهای سیاسی یک کشور منتسب کرد.

به بیان بهتر، توجه به سیاستگذاری هم‌زمانِ بالا به پایین و پایین به بالا در آلمان به‌عنوان مکانیسم ایجاد هماهنگی‌های بین‌بخشی، به‌شدت وابسته به ساختار سیاسی این کشور بوده و به‌عبارت‌دیگر به‌نظر می‌رسد موفقیت نسبی این مکانیسم (و روال‌های حاکم بر آن) در راهبردهایی نظیر راهبرد فناوری‌های پیشرفته را می‌توان به شکل‌گیری درونزا و تاریخی ساختار سیاسی این کشور نسبت داد.

حال پرسش مهم دیگر آن است که در ساختار سیاسی آلمان، با چه ترتیبات نهادی‌، بستر پیاده‌سازی و شکل‌گیری روال‌های مورد نیاز این مکانیسم (تمرکز اختیارات و مسئولیت‌ها، توسعه پلتفرم‌های گفتگو و ...) در هر سیاست ملی فراهم می‌شود؟ به‌طور مثال، بر‌اساس منافع سازمانی، یک وزارتخانه که مسئولیت اصلی یک راهبرد را برعهده دارد، بدون وجود یک اجبار بیرونی نباید تمایلی به تشکیل نهادهای ناظر مکمل (یا موازی) با خود داشته باشد. حال در راهبرد فناوری‌های پیشرفته آلمان، شکل‌گیری کمیسیون متخصصان تحقیق و نوآوری (EFI) به‌عنوان نهاد مکمل وزارت آموزش و تحقیقات که از اختیارات گسترده‌ای در امر نظارت برخوردار است توسط چه نهاد یا ساختاری به عنوان ضرورت اجتناب‌ناپذیر این راهبرد مطرح می‌شود؟^[120]

البته باید توجه داشت که دغدغه مورد نظر به‌هیچ‌وجه ناظر بر آن نیست که همانند یک گزارش امنیتی یا قضایی صرفاً با یافتن مجموعه‌‌ای از اسناد نشان دهیم که برای نمونه راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته وزارت آموزش و تحقیقات آلمان با دستور مستقیم فرد یا نهاد خاصی شکل گرفته است بلکه مسئله آن است که با بررسی ساختار نهادی جامعه آلمان بتوانیم شواهدی احتمالی از نهادهای مؤثر در حکمرانی آلمانی را پیدا کنیم که کارکرد آنها در‌نهایت متضمن صیانت از کلیت و رویکرد فرابخشی این کشور در حوزه سیاستگذاری‌های ملی باشد.

به عبارت روشن‌تر، آنچه در این گزارش بیان می‌شود صرفاً ناشی از روایت - البته مبتنی بر شواهد - نگارندگان از ساختار سیاسی جامعه آلمان است که در عین فدرالی بودن و توزیع قدرت در عرصه ملی و ارائه اختیارات خاص به دولت‌های محلی^[121]، واجد نهادهایی است که به منافع ملی و کلیت ساختار نظر دارد و مکانیسم سیاستگذاری را با استفاده از روال‌های هم‌زمان بالا به پایین و پایین به بالا، در عرصه‌های مختلف عمومی ساری و جاری می‌سازد. در این چارچوب، ابتدا و حسب مشاهدات موجود سه ساز‌و‌کار به شرح زیر به‌عنوان ترتیبات نهادی محتمل برای هماهنگی ارائه خواهد شد. تأکید بر محتمل بودن نقش این ترتیبات نهادی، ناظر بر آن است که اثبات دقیق‌تر این فرضیه و همچنین نقش‌آفرینی چنین نهادهای مورد اشاره، نیازمند پژوهش‌های تکمیلی است. 

4-1. شورای عالی امنیت ملی آلمان

یکی از نقاط اهرمی سیاستگذاری آلمان که به‌نظر می‌رسد نقش مهمی در شکل‌گیری اسناد راهبردی و بلندمدت این کشور بر‌عهده دارد، نهاد شورای عالی امنیت ملی این کشور است که گاهی در اسناد رسمی با عنوان شورای امنیت فدرال شناخته می‌شود.^[122] هر‌چند بنا به ماهیت این شورا، اسناد مربوط به چنین نهادی به‌صورت آشکار قابل دسترس نیست، اما بر‌اساس شواهد موجود، به‌نظر می‌رسد خط‌مشی‌های بلندمدت دولت آلمان به‌شدت متأثر از رویکردهایی است که در این شورا پیگیری می‌شود.

شاید بتوان بیان داشت یکی از مهم‌ترین شواهد، سند امنیت ملی این کشور در سال 2016 است که به‌رغم آنکه وزارت دفاع آلمان منتشر کرده، اما به نوعی، محصول و برونداد آن، در راستای تقویت عملکرد این شورا بوده و به احتمال زیاد تدوین آن زیر نظر این شورا انجام شده است^[123]؛ زیرا از‌یک‌سو بر توسعه نقش دولت مرکزی در تصمیم‌گیری‌های راهبردی یک دهه آینده آلمان و توسعه رابطه بین وزارتخانه‌ها در انجام پروژه‌های راهبردی در این کشور فدرالی تأکید شده و از‌سوی‌دیگر، هم‌زمان با افزایش نقش دولت فدرال، بر حضور پررنگ‌تر شورای امنیت ملی در موضوعات امنیتی و سیاسی و ترجمه این موضوع‌ها به دستورکارهای با جزئیات بیشتر به‌ویژه در‌خصوص پروژه‌های فراسازمانی و فراوزارتخانه‌ای اشاره کرده است.^[124]

به‌طور مثال، سند مذکور، در‌خصوص بحث نوآوری در فناوری‌های پیشرفته (که پیش‌تر به‌عنوان مورد کاوی در این گزارش آمده است)، با تأکید بر تحولات حوزه فناوری اطلاعات و فضای سایبر و در‌نتیجه اینترنت‌ پایه‌شدن امنیت ملی به این نکته می‌پردازد که در جهت افزایش تاب‌آوری ملی آلمان و حفظ قابلیت‌های مورد نیاز در زیست‌بوم جدید امنیتی، باید حفظ و ارتقای توانمندی در حوزه فناوری‌های کلیدی به دستور کار اول دولت این کشور تبدیل شود.

همچنین، مشابه راهبرد مورد نظر، ارتقای توانمندی در حوزه فناوری‌های کلیدی نیازمند سرمایه‌گذاری روی عرصه‌هایی نظیر مواد، حمل‌و‌نقل دریایی، انرژی، سلامت و تغذیه، امنیت سایبری و ... خواهد بود و مفروض آن است که چالش‌های امنیت ملی آتی این کشور نیز نسبت مستقیمی با تحولات رخ داده در این عرصه‌های فناورانه دارد. از منظر این سند، سرمایه‌گذاری بر فناوری‌های کلیدی نه‌تنها متضمن توسعه زیرساخت‌های صنعتی این کشور است بلکه اقتصاد این کشور را نیز حفظ می‌‌کند.^[125]

به بیان بهتر و همان‌‌گونه که در جدول ۴ نشان داده شده است، مشابه راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته، اولاً، بر این نکته تأکید شده است که دانش مهم‌ترین منبع استراتژیک و راهبردی آلمان در عرصه اقتصاد است و تداوم رهبری آلمان در عرصه نوآوری باید به‌عنوان مهم‌ترین راهبرد این کشور در حفظ موقعیت کنونی مورد توجه باشد و ثانیاً، توجه به فناوری‌های پیشرفته، صرفاً به معنای تحقیقات منتج به نوآوری نیست.

جدول 4. برخی از مهم‌ترین مشابهت‌های سند امنیت ملی و راهبرد فناوری‌های پیشرفته

مأخذ: یافته‌های پژوهشی.

نکته دیگر آنکه در طراحیِ راهبردهای ملی، نهاد مدیریت کلان به‌صورت مستقیم در تنظیم راهبردهای کلان مداخله نمی‌کند؛ بلکه اهتمام نهاد مدیریت کلان، ریل‌گذاری درست تدوین راهبردهای ملی در دستگاه‌های مختلف اجرایی است و این نهاد، از ورود مستقیم و رسمی به فعالیت‌های سیاستگذاری پرهیز می‌کند.

بر‌پایه توضیحات فوق، می‌توان به‌جای آنکه رابطه‌ای خطی میان سند امنیت ملی و این اسناد (موضوع جدول 4) جستجو کرد، به نقش نهادی نظیر آکادمی فدرال برای سیاست امنیتی^[126] اشاره داشت که از سال 1992 در آلمان تأسیس شد که به نوعی همه مدیران ارشد و راهبردی این کشور با آن مرتبط هستند.

این آکادمی، چیزی شبیه به دانشگاه عالی دفاع ملی در ایران است و مستقیماً با مصوبه شورای امنیت فدرال این کشور تأسیس شده است و هرچند زیر نظر وزارت دفاع قرار دارد، اما همانند دانشگاه دفاع ملی در ایران ماهیتی فراوزارتخانه‌ای و حتی فرانظامی برای آن تعریف شده است. بر همین اساس، در بخش اصلی آن که موسوم به بخش آکادمی است، همه وزارتخانه‌های عضو شورای امنیت فدرال حضور دارند. رئیس هیئت امنای این آکادمی نیز صدراعظم است و ریاست آن نیز به پیشنهاد وزرای دفاع و خارجه انتخاب می‌شوند.

نکته مهم در‌خصوص این آکادمی، وجود یک هیئت مشاوره^[127] است که متشکل از 20 نفر از فعالان سیاسی و اقتصادی است که هم شامل نمایندگان حوزه رسانه، کلیسا، مسئولان تجاری و سیاسی و ... است و هم نمایندگان وزارتخانه‌های عضو شورای امنیت دولت فدرال در آن حضور دارند.

این هیئت، نقش اصلی در مدیریت این آکادمی و ارائه سرفصل‌های آموزشی و تبیین راهبردهای این نهاد برعهده دارد. اهمیت این هیئت به اندازه‌ای است که تنها اعضای شورای امنیت فدرال حق حضور دایمی در آن را داشته و فرد دیگری نمی‌تواند بدون عضویت در جلسات آن شرکت کند (جلسات معمولاً هر ۶ ماه یک‌بار برگزار می‌شود).

مسئله مهمی که در‌خصوص این نهاد وجود دارد آن است که هر‌چند مأموریت اصلی این آکادمی آموزش مباحث امنیتی برای فعالان سیاسی، اقتصادی، بخش دولتی و غیردولتی آلمان است اما از‌آنجا‌که تهیه این برنامه‌های آموزشی باید متناسب با راهبردهای امنیت ملی آلمان باشد، در عمل آموزش‌های این نهاد می‌تواند نقش هماهنگی راهبردهای ملی این کشور با استانداردهای امنیت ویژه در یک رویکرد فراوزارتخانه‌ای برعهده داشته باشد.^[128]

4-2. احزاب و اتاق‌های فکر مرتبط با احزاب

اتاق‌های فکر^[129] آلمانی که برخلاف صنعت سیاست‌پژوهی در آمریکا و انگلستان، تقریباً در عرصه جهانی کمتر شناخته شده هستند، عموماً ریشه دولتی دارند و از منابع دولتی تأمین مالی می‌شوند؛ زیرا برای سالیان متمادی و برخلاف کشورهایی نظیر آمریکا فقط دولت فدرال آلمان مشتری مشاوره و سیاست‌پژوهی بود. از لحاظ ساختاری نیز شکل‌گیری اتاق‌های فکر به‌شدت متأثر از ساختارهای کشورهای آنگلوساکسونی (آمریکا و انگلستان) بوده است.

به‌طور مثال، بنیاد علم و سیاست^[130] که امروزه نقش مهمی در مشاوره به صدراعظم و تنظیم سیاست‌های مهم این کشور برعهده دارد، برگرفته از ساختار بنیاد رند^[131] در آمریکا بوده است. حتی موارد استثنایی از اتاق‌های فکر خصوصی، نظیر مجموعه سیاست خارجی برای جامعه آلمان^[132]، متأثر از الگوی شورای روابط خارجی آمریکا^[133] و مؤسسه سلطنتی امور بین‌الملل انگلستان (چتهم هاوس)^[134] بوده است.^[135]

با این وجود، می‌توان مواردی خاص از تفاوت و منحصر‌به‌فرد بودن در ساختار اتاق‌های فکر آلمانی را پیدا کرد که اتفاقاً همین موارد خاص، نه‌تنها الهام‌بخش شکل‌گیری مدل خاصی از اتاق‌های فکر در جوامع آنگلوساکسونی بوده‌اند بلکه به نوعی می‌توانند توضیح‌دهنده حلقه‌های گمشده سیاستگذاری راهبردی در جامعه آلمان باشند. پیش از توجه به این موارد تفاوت، ابتدا باید به یک کارکرد جدید در صنعت سیاست‌پژوهی^[136] اشاره داشت که به‌طور خاص در دو دهه اخیر و به‌ویژه متأثر از ساختار نهادهایی نظیر بروکینز^[137] یا مرکز مطالعات بین‌المللی و استراتژیک،^[138] در جامعه آلمان مورد توجه بوده است.

اتاق‌های اقدام^[139] در کنار اتاق‌های فکر^[140] مفهومی است که کارکرد برخی از مؤسسه‌های سیاست‌پژوهی را نسبت به سایرین متمایز می‌سازد. درواقع از دهه 90 میلادی به این سو، به‌تدریج مجموعه‌های جدیدی در عرصه سیاست‌پژوهی شکل گرفت که زنجیره ارزش پژوهش در آنها از تعریف مسئله تا انجام برخی اقدام‌های اجرایی گسترده بود و اصطلاحاً در کنار اتاق فکر به آنها اتاق‌های اقدام نیز گفته می‌شد.

به بیان بهتر، نحوه مواجهه ذی‌نفعان با یک سیاست، درک آنها و ایجاد ذهنیت واحد از مراحل مختلف یک سیاست نیز برای این مراکز اندیشه‌ورزی حائز اهمیت بود. به همین جهت، توسعه فرم‌های تعاملی^[141] نظیر پلتفرم‌های رسانه‌ای، برگزاری دوره‌های آموزشی، ایجاد مکتوباتی با زبان‌های غیر‌آکادمیک، انجام لابی و مذاکرات مؤثر و موارد مشابه دیگر نیز کارویژه‌های یک اتاق فکر در این اتاق‌های اقدام مورد توجه بود.^[142]

در جامعه آلمان نیز، بنیاد برتلزمن^[143] که برخلاف بسیاری از اتاق‌های فکر در دهه 90 به‌صورت خصوصی تأسیس شد، به‌دلیل توسعه همین مزیت توانست سهم بیشتری از بازار سیاست‌پژوهی را نسبت به بسیاری از بنیادها و اتاق‌های فکر دولتی به خود اختصاص دهد و امروزه با توسعه مفاهیمی نظیر سیاست‌پژوهی کاربردی^[144] بیش از 200 مرکز وابسته به خود را در دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی این کشور تأسیس کند که برخی از آنها با همین مزیت به اتاق‌های فکر اصلی دولت‌های آلمان در ادوار مختلف تبدیل شده‌اند. به‌طور مثال، مرکز سیاست‌پژوهی کاربردی^[145] وابسته به دانشگاه مونیخ^[146] اصلی‌ترین اتاق فکر هلموت کهل^[147] صدراعظم سابق آلمان بود. ^[148]

در چارچوب این نگرش به اتاق‌های فکر و این تعریف از زنجیره ارزشِ سیاست‌پژوهی، اتاق‌های فکری‌ در آلمان تحت عنوان بنیادهای حزبی یا سیاسی^[149] وجود دارد که  مطابق اصل (21) قانون اساسی آلمان به‌عنوان نهادهایی نیمه‌رسمی و نیمه‌دولتی شکل گرفته‌اند و به دنبال آن هستند که مسیر سیاستگذاری در جامعه این کشور را به‌نحوی مدیریت کنند که سیاست‌ها نه مستقیماً تحت نظر خواسته‌های گروه‌های سیاسی تنظیم شود و نه آنکه کلاً فاقد هرگونه ارتباطی با نهادهای سیاسی این کشور باشد.

البته باید توجه داشت در‌حالی‌که هر حزب در جامعه آلمان دارای یک بنیاد حزبی وابسته به خود است و میان این بنیاد و اصول حزب مادر پیوندهای ایدئولوژیک و شخصی برقرار است، اما این به‌معنای آن نیست که این بنیادها ابزار رهبری احزاب و بازی‌های سیاسی درون حزب هستند و در مقابل نیز، احزاب نمی‌توانند مدیریت پژوهش‌ها در این بنیادها را در دست گیرند و حسب امیال سیاسی خود مسیر سیاست‌پژوهی را جهت‌دهی کنند.

به بیان بهتر، بنیادها از استقلال نسبی کارکردی با وجود وابستگی مالی و نهادی برخوردارند.^[150] درواقع مهم‌ترین ویژگی این بنیادها که آنها را به نهادهای مؤثر در سیاستگذاری راهبردی آلمان تبدیل می‌کند، وابستگی نهادی و حقوقی به احزاب نیست بلکه توجه به اتاق‌های اقدام و توسعه پژوهش‌های سیاستی خود تا مرحله کاربست اجرایی است. به‌طور مثال، می‌توان این موضوع را در اقدام‌های پژوهشی بنیاد کنراد آدناوئر^[151] که وابسته به حزب دمکرات مسیحی^[152] این کشور به‌عنوان قدرتمندترین حزب سیاسی سال‌های اخیر آلمان است مشاهده کرد.

در سال‌های اخیر و در جهت تقویت روال‌های پایین به بالای مورد نیاز در سیاست‌های فرابخشی و حتی فراملی دولت آلمان، این بنیاد در جهت توسعه اصول حزبی خود در سیاست‌های بین‌المللی به‌ویژه در عرصه اتحادیه اروپا و همگرایی بیشتر میان خواسته‌های داخلی آلمان و سایر دولت‌های غربی، به‌شدت در شکل دادن به اتحادیه‌های میانه - راستی^[153] در سطح اروپا و آمریکا که اصطلاحاً به اتحادیه بین‌المللی دمکرات‌ها^[154] یا احزاب محافظه‌کار مشهور است، فعال بوده است.^[155] 

4-3. نهاد ریاست جمهوری

در آلمان رئیس‌جمهور هرچند مسئولیت اجرایی را برعهده ندارد اما اختیارات مهمی دارد و اتفاقاً به جهت دوری از مسائل روزمره و قرار گرفتن در سطحی فراتر از رقابت‌های احزاب، به نوعی می‌تواند مسئولیت مراقبت از کلیت را در موضوع‌های کلان سیاسی کشور برعهده گیرد. به بیان بهتر، رئیس‌جمهور براساس یک سنت سیاسی و نه حقوقی، از ورود به مسائل روزمره و اجرایی کشور که به نوعی محل رقابت گروه‌های مختلف سیاسی است پرهیز می‌‌کند اما در پیگیری مسائل مهم امنیت ملی و روندهای کلان جامعه آلمان نقش‌آفرین بوده و اتفاقاً از اختیارات زیادی نیز برحسب قانون اساسی برخوردار است. به‌طور مثال، همه قوانین باید در این کشور به تصویب رئیس‌جمهور برسد هرچند در مقام عمل چنین موضوعی رخ نمی‌دهد.[156]

به همین دلیل، براساس اصول متعدد قانون اساسی آلمان، رئیس‌جمهور مسئولیت اصلی اداره کشور در زمان بروز بی‌ثباتی‌های سیاسی را برعهده داشته و این قدرت را دارد تا به دولت فدرال و دولت‌های ایالتی در شرایط خاص اجازه دهد قوانینی را بدون تصویب پارلمان پیگیری کنند.^[157] درواقع، انحصاری بودن قدرت (حسب قانون اساسی) در عین محدود بودن آن (حسب قوانین عرفی) از ویژگی‌های مهم منصب ریاست جمهوری در آلمان است که در ادبیات سیاسی با مفاهیمی نظیر قدرت ذخیره^[158]و امضای تأییدی^[159] به آن اشاره شده است.[160]

به همین جهت، مقام ریاست جمهوری، به نوعی مقام شفافیت، اثرگذاری بر مباحث عمومی، شنیدن صدای منتقدان، ارائه پیشنهادهای جدید و مسائلی نظیر آن است.^[161] درواقع، رئیس‌جمهور آلمان را می‌‌توان قدرت ذخیره دمکراسی دانست که ضمن آنکه با شنیدن صدای منتقدان و ارائه پیشنهادهای جدید از دیکتاتوری اکثریت جلوگیری کرده می‌تواند در تنظیم ریل‌های کلان سیاستگذاری این کشور در 2020 نقش‌آفرین باشد.

در این راستا، در بسیاری از سیاست‌‌های ملی این کشور رئیس‌جمهور می‌‌تواند در صورت بروز اختلاف‌های بین‌‌بخشی یا بین‌‌حزبی از نقش قدرت ذخیره خود برای حل این چالش‌‌ها استفاده کند. البته عموماً و به‌صورت مصداقی، این نقش رئیس‌جمهور در حوزه سیاست‌‌های کلان سیاسی و اختلاف‌های سیاسی بوده است. اما بعضاً در حوزه‌‌هایی نظیر جذب مهاجران خارجی که در چند سال اخیر عرصه تقابل‌‌های جدی در حکمرانی داخلی آلمان بوده است و بر راهبردهای کلان این کشور به‌ویژه در توسعه صنعتی آینده آلمان مؤثر خواهد بود، نقش رئیس‌‌جمهور در حل تعارضات داخلی بسیار حائز اهمیت است.

جمع‌بندی

یکی از مشکلات مرسوم نظام‌های تصمیم‌گیری و سیاستگذاری کشورهای درحال توسعه، فقدان هماهنگی میان سیاست‌‌های بخشی و منطقه‌ای است که به تبع آن، اجرای بسیاری از سیاست‌های ملی و فرابخشی را با شکست مواجه می‌کند. در این زمینه توجه به تجربیات کشورهای توسعه‌یافته و انجام مجموعه‌‌ای از مطالعات تطبیقی می‌‌تواند، حائز اهمیت باشد.

در گزارش حاضر تلاش شد ساز‌و‌کار نهادی شکل‌گیری راهبرد ملی توسعه‌ای کشور آلمان مورد بررسی قرار گیرد. انتخاب کشور آلمان بدین جهت بود که از لحاظ سیاسی با الگوی فدرالی و ارائه اختیارات خاص به دولت‌های ایالتی مدیریت می‌‌شود؛ بنابراین موضوع هماهنگی بین‌‌بخشی و بین‌‌منطقه‌‌ای در این کشور ابعاد بسیار پیچیده‌‌تری نسبت به سایر کشورها خواهد داشت.

در این چارچوب و براساس داده‌‌های این گزارش، روال‌‌های سیاستگذاری هم‌زمان بالا به پایین و پایین به بالا در آلمان به‌عنوان مکانیسم ایجاد هماهنگی‌های بین‌بخشی، به‌شدت وابسته به ساختار سیاسی این کشور است که به شواهد متعددی از آن در بخش نخست این گزارش اشاره شد. بنابراین، در تحلیل و نتیجه‌‌گیری در‌خصوص ابزارهای و الگوهای سیاستگذاری مورد اشاره در این گزارش باید بتوان به نقش متقابل ساختارهای سیاسی و حل مسئله شکست هماهنگی بین‌‌بخشی تمرکز کرد.

البته، موفقیت نسبی روال‌های موجود در ایجاد هماهنگی‌‌های بین‌‌بخشی به‌شدت وابسته به درونزایی نهادهای شکل گرفته در ساختار سیاسی کشور آلمان و پیوند این ساختار نهادی با ریشه‌‌های تاریخی این کشور است که در موردکاوی راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته دولت آلمان به مواردی از آن اشاره شد. حال با در نظر گرفتن این ملاحظه می‌‌توان به نکات زیر به‌عنوان درس‌‌آموخته‌‌های اصلی این گزارش برای حل مسئله هماهنگی بین‌‌بخشی و حتی بین‌‌منطقه‌‌ای اشاره داشت:

• به‌نظر می‌‌رسد رابطه میان حزب و دمکراسی یک نوع رابطه تفکیک‌‌ناپذیر است و به همین جهت یکی از محل‌‌های ظهور شکست هماهنگی بین‌‌بخشی در ساختار سیاستگذاری کشورها، عدم توجه به این رابطه در تنظیم قواعد اساسی است. همان‌‌گونه که در این گزارش اشاره شد، ساختارهای حزبی در جامعه آلمان و بنیادهای سیاسی یا حزبی^[162] نهادهایی نیمه‌رسمی و نیمه‌دولتی ولی با وابستگی رسمی به احزاب این کشور، توانسته‌ است که شکست هماهنگی‌‌های بین‌‌بخشی را حتی در سطح اتحادیه اروپا به‌صورت نسبی مهار کند. بنابراین، احزاب می‌‌توانند در حل چالش‌‌های سیاستگذاری عمومی، به‌ویژه در موضوع هماهنگی بین‌‌بخشی نیز نقش مؤثری ایفا کنند و از تبدیل دستگاه‌های اجرایی به منطقه‌‌های نسبتاً خودمختار و منفک از یکدیگر جلوگیری کنند.
• تفسیر خاص از امنیت و گنجاندن مقوله اقتصاد ذیل امنیت در کشور آلمان باعث شده است که حتی نهادهای امنیتی این کشور نظیر شورای عالی امنیت فدرال در تنظیم قواعد امنیتی کشور جهت‌‌گیری اقتصادی خود را حفظ کنند که نمونه بارز آن در موردکاوی سند امنیت ملی این کشور مشاهده شد.
• در کشور آلمان با حکومت پارلمانی و انتخاب دولت ازسوی احزاب برنده در انتخابات پارلمانی، به‌جای تفکیک صددرصدی قوا نوعی تجمیع قوا[163] وجود دارد که مشابه آن در کشورهایی نظیر انگلستان نیز دیده می‌‌شود. این ارتباط تا حدی در‌خصوص نهاد قضایی قابل ملاحظه است که تفصیل آن از مجال این گزارش خارج است. بخشی از مسئله هماهنگی بین‌‌بخشی در این کشور نیز وابسته به این تنظیم‌‌گری قواعد اساسی در ساختار سیاسی آلمان است.
• در پایان باید بر این نکته تأکید داشت که هرچند در‌خصوص موفقیت نسبی فدرالیسم آلمانی در ایجاد روال‌های مناسب در هماهنگی‌های بین‌بخشی بیان شد، اما باید دانست که فدرالیسم، خود دارای حسن و قبح ذاتی در حوزه ساختار سیاسی یک کشور نیست بلکه مسئله نحوه نیل و رسیدن و انتخاب این ساختار سیاسی و نوع ارتباط آن با ظرفیت‌های درونزا و تاریخی یک کشور است که می‌تواند به تولید مکانیسم‌های سیاستگذاری مناسب و درنتیجه توسعه یا عدم توسعه یک کشور منجر شود. به بیان بهتر، به‌رغم نتایج مطلوب ساختار فدرالی سیاستگذاری در آلمان، اما ساختاری که صرفاً با فشارهای بیرونی یا الگوبرداری‌های ناقص از سایر کشورها حاصل شده باشد، لزوماً نخواهد توانست نتایجی مشابه نتایج آلمان را تولید کند. به همین جهت، شاید یکی از مهم‌ترین درس‌آموخته‌‌های این مطالعه تطبیقی، ضرورت توجه به ریشه‌های تاریخی تکوین نهادها در ارائه هر نوع طرح پیشنهادی جهت اصلاح ساختارهای نهادی و سیاسی کشورهاست که در‌خصوص کشور آلمان مصداق آن در قرن نوزدهم قابل مشاهده است.