نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 مدیر گروه کشاورزی و توسعه روستایی دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه کشاورزی و توسعه روستایی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی در تاریخ ۱۴۰۱/۰۶/۲۹، مصوبه ای مبنی بر صدور سند مالکیت تک برگ به قطعات زیر حد نصاب فنی و اقتصادی تصویب کرده است. در عمل نیز براساس مصوبه مذکور اقدام هایی برای صدور سند به اراضی خرد برداشته شده است. بررسی ها نشان می دهد، صدور سند مالکیت رسمی به قطعات زیر حد نصاب، سبب تسهیل و تسریع فرایند خریدوفروش و تغییر کاربری غیرمجاز این اراضی خواهد شد و سد قانونی موجود در برابر تغییر کاربری مجاز اراضی مذکور را از بین خواهد برد. علاوه براین، با توجه به تعدد زیاد قطعات هر مالک که بعضاً به ۵۴ قطعه پراکنده نیز می رسد و نظر به رویه های اجرایی موجود، هدف گذاری شتاب زده وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور برای اتمام سنددار شدن همه اراضی کشاورزی تا پایان دولت سیزدهم، مانع از تحقق کیفیت و دقت لازم در احراز مالکیت ها خواهد شد. در نتیجه، برخلاف برخی وعده های داده شده، صدور سند مالکیت تک برگ برای اراضی کشاورزی با هر مساحتی، به ایجاد اختلاف های کاذب بین ورثه و بین مالکان مختلف و ایجاد پرونده های حقوقی در مراجع قضایی و اداری دامن خواهد زد. از سوی دیگر، به رغم اینکه تحدید و تدقیق مالکیت های اراضی کشاورزی از ضروریات است، ولی این برنامه به دلیل عدم اتخاذ راهبردهای مناسب، با هدف و روح قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی و بند «۳» سیاست های کلی نظام در بخش کشاورزی مغایرت دارد. لذا پیشنهاد می شود مصوبات مربوطه نسخ و هرگونه اقدام در زمینه صدور سند مالکیت رسمی براساس موازین قانونی انجام شود.
کلیدواژهها
موضوعات
با توجه به تهدید زیربنای تولید داخلی از ناحیه خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی، در سال 1385 «قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی» به تصویب رسید. در قانون مذکور، صدور سند مالکیت تکبرگ به قطعات خرد ممنوع و مشوقهایی برای تجمیع و یکپارچهسازی این قطعات در نظر گرفته شد. ولی با گذشت بیش از یکونیم دهه، دولتهای مختلف عملاً اقدام جدی و اثربخش در زمینه یکجاسازی و یکپارچهسازی اراضی کشاورزی انجام ندادهاند؛ چهبسا در اثر تدابیر ناصحیح، روند خردی اراضی کشاورزی تشدید شده است. برخلاف ضرورت اتخاذ اقدام عاجل برای سازماندهی این وضعیت، قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی در دوازدهمین جلسه خود (مورخ 1401/06/29) بندی دال بر به رسمیت شناختن وضعیت خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی مصوب کرده است.
متن بند مذکور بدین شرح است: «با استناد به اصل عطف بهماسبق نشدن قوانین و مقررات، ملاک تشخیص اراضی کمتر از حد نصابهای قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی، تاریخ 1385/11/21 [یعنی] تاریخ تصویب قانون فوق در مجمع تشخیص مصلحت نظام میباشد. مدیریتهای جهاد کشاورزی شهرستانها در زمان ارسال پروندهها به ادارات ثبت اسناد و املاک و همچنین در زمان پاسخ به استعلامات دبیرخانه قانون تعیین تکلیف اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی، ملاک تشخیص قطعات کمتر از حد نصاب، تاریخ فوقالذکر میباشد و [اگر] قطعات با هر مساحتی قبل تاریخ فوق مفروز گردیده [باشد]، صدور سند شش دانگ بلامانع میباشد». قرارگاه مرکزی در مصوبه 1401/08/01، مواردی مانند «انجام معاملات رسمی»، «تقسیمنامه رسمی» و «سایر مدارک و مستنداتی که کاشف از تفکیک و افراز قبل از تاریخ 1385/11/21 در طبیعت باشد» را بهعنوان ملاکهای تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی تعیین کرده است. ضمناً حکمی درخصوص صدور سند مالکیت مفروز به اراضی کشاورزی با هر مساحتی در آخرین نسخه اصلاحی لایحه برنامه هفتم توسعه [تبصره «1» بند «چ» ماده (33)] نیز درج شده است. هرچند مشخص شدن حدود مالکیت اراضی کشاورزی، ضرورتی انکارناپذیر است، ولی درخصوص موفقیت و پیامدهای اجرای برنامه صدور سند مالکیت تکبرگ به اراضی کشاورزی با هر مساحتی تا پایان دولت سیزدهم، تردیدها و نگرانیهای جدی وجود دارد.
گزارش حاضر بهمنظور ارزیابی برنامه مذکور از نظر امکانپذیری بهلحاظ اجرا، تبعات احتمالی، میزان تحققپذیری اهداف مورد نظر و میزان همراستایی با احکام اسناد بالادستی و قوانین مربوطه، تدوین شده است. بررسیها نشان میدهد:
بهطورکلی، برنامه صدور سند به اراضی کشاورزی با هر مساحتی بهویژه در بازه زمانی محدود، کشور را با هزینههای جبرانناپذیر مواجه میسازد. شاید تنها آوردهای که این برنامه در صورت موفقیت، میتواند داشته باشد؛ فراهم کردن بستری است تا حاکمیت در جریان نقلوانتقالات صرفاً رسمی قرار گیرد و مشکل اصلی یعنی خردی، پراکندگی، تغییر کاربری و زمینخواری در عرصههای کشاورزی کماکان به قوت خود پابرجا خواهد بود. لذا شایسته است با ورود مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی نسبت به این موضوع، هرچه سریعتر اجرای برنامه مذکور متوقف شود. در این راستا لازم است همه مصوبات و دستورات برای صدور سند مالکیت رسمی به قطعات کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی خصوصاً بند «4» مصوبه قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی در مورخ 1401/06/29 نسخ و هرگونه اقدام در زمینه صدور سند مالکیت رسمی براساس موازین قانونی انجام شود.
یکی از چالشهای بخش کشاورزی در ایران، تقطیع، خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی و حاکمیت نظام کشتوکار انفرادی است. مطابق با آخرین سرشماری عمومی کشاورزی در سال 1393، نزدیک به 75 درصد بهرهبرداران اراضی کشاورزی، در قطعاتی به مساحتهای کمتر از 5 هکتار [1] و معمولاً بهصورت انفرادی فعالیت میکنند. به بیانی دیگر، متوسط مالکیت هریک از بهرهبرداران مذکور، حدود 1/3 هکتار است و نکته جالب توجه اینکه مالکیت هر مالک عمدتاً در یک قطعه متمرکز نبوده و در قطعات پراکنده و دور از هم توزیع شده است. این در حالی است که مطالعه هوگلاند[1] (1982) نشان داده است هر زارع ایرانی در صورتی کشاورز حرفهای محسوب میشود که بهطور متوسط حدود 7 هکتار زمین داشته باشد. به عقیده وی در این صورت است که از کشاورزی میتوان انتظار ایجاد درآمد آبرومندانه و رضایتبخش داشت [2]. با توجه به هزینههای بالایی که امروزه تولید محصولات کشاورزی و همچنین تأمین نیازهای معیشتی کشاورزان در بردارد، بهنظر نمیرسد این میزان بهخصوص در مورد مزارع تولیدکننده محصولات اساسی کاهش یافته باشد (اگر افزایش نیافته باشد). در این راستا، یکی از راهکارهای اصلی مقابله با گسترش هرچه بیشتر تقطیع، خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی، تجمیع[2] و یکپارچهسازی[3] اراضی مذکور است که در اسناد بالادستی خصوصاً سیاستهای کلی نظام در بخش «کشاورزی» و قوانین و مقررات متعدد بدان تصریح و تأکید شدهاست. علاوهبر راهکار ایجابی یادشده، منع صدور سند مالکیت به اراضی کشاورزی زیر حد نصاب فنی و اقتصادی بهعنوان یک راهکار سلبی از سال 1385 پیگیری میشود.
باوجود این، از ابتدای دولت سیزدهم، برنامهای توسط وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ثبتاسناد و املاک کشور بهصورت ویژه در دستور کار قرار گرفت که طی آن صدور سند مالکیت تکبرگ به اراضی کشاورزی زیر حد نصاب فنی و اقتصادی تفکیک و افراز شده در قبل از سال 1385 مجاز شمرده شد. این برنامه بحثهای جدی را درخصوص آثار آن بر تشدید تغییر کاربری و تثبیت خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی برانگیخت. برنامه مذکور در دوره وزیر سابق جهاد کشاورزی، با جدیت و شتاب خاصی پیگیری شد و براساس مصاحبههایی که از ایشان در خبرگزاریها و سایتهای رسمی منتشر شده است، وعده داده شد که تا پایان دولت سیزدهم، کلیه اراضی کشاورزی فارغ از هر مساحتی از سند مالکیت رسمی و تکبرگ برخوردار خواهند شد.[4]
در همین راستا، در بهمن ماه سال 1400 قرارگاهی بهنام «قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی» در مجموعه وزارت جهاد کشاورزی ایجاد شد و اولین جلسه آن در تاریخ 1400/11/05 به ریاست وزیر جهاد کشاورزی و با حضور دستگاههایی نظیر سازمان امور اراضی، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سازمان نقشهبرداری کشور برگزار شد. در دوازدهمین جلسه قرارگاه مذکور در تاریخ 1401/06/29، بندی به شرح زیر به تصویب رسیده است: «4- با استناد به اصل عطف بهماسبق نشدن قوانین و مقررات، ملاک تشخیص اراضی کمتر از حد نصابهای قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی تاریخ 1385/11/21 [یعنی] تاریخ تصویب قانون فوق در مجمع تشخیص مصلحت نظام است. مدیریتهای جهاد کشاورزی شهرستانها در زمان ارسال پروندهها به ادارات ثبت اسناد و املاک و همچنین در زمان پاسخ به استعلامات دبیرخانه قانون تعیین تکلیف اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی، ملاک تشخیص قطعات کمتر از حد نصاب، تاریخ فوقالذکر است و [اگر] قطعات با هر مساحتی قبل تاریخ فوق مفروز گردیده [باشد]، صدور سند ششدانگ [برای آن قطعات] بلامانع میباشد» [5].
براساس مصوبه مذکور، مدیریتهای جهاد کشاورزی شهرستانها مرجع تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی کشاورزی تعیین شدند. قرارگاه فوقالاشاره در شانزدهمین جلسه در مورخ 1401/08/01 در بند «12»، معیارهایی برای تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی جهت صدور سند مالکیت معرفی کرده است. متن بند یادشده بدین شرح است: «ملاک تشخیص اراضی تفکیک و افراز شده قبل از تاریخ 1385/11/21 موضوع بند «4» مصوبات دوازدهمین قرارگاه ملی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی: 1. معاملات رسمی، 2. تقسیمنامه رسمی، 3. تصاویر ماهوارهای IRS[5] پوششی کشور، 4. تصاویر گوگل، 5. مجوز رسمی احداث بنا، 6. مکاتبات و مجوزهای صادره توسط دستگاههای دولتی و 7. سایر مدارک و مستندات که کاشف از تفکیک و افراز قبل از تاریخ فوق در طبیعت باشد، تعیین [میشود] و مدیریتهای جهاد کشاورزی شهرستانها در زمان تشخیص و اعلام پاسخ مراجع ثبتی از مدارک و مستندات فوق که موجبات احراز تفکیک و افراز میگردد استفاده نمایند. رؤسای سازمان جهاد کشاورزی استانها موظف به نظارت بر اقدام فوق در سطح استان میباشند» [6].
علاوهبر مصوبات قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی، در آخرین نسخه لایحه برنامه هفتم توسعه نیز بندی مشابه با مصوبات این قرارگاه آمده است که صدور سند مالکیت مفروز به کلیه اراضی کشاورزی با هر مساحتی را مجاز تلقی میکند. بند مربوطه که در تبصره «3» بند «پ» ماده (33) لایحه مذکور آمده بدین شرح است: «سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است، در اجرای قانون جامع حدنگار برای کلیه قطعات اراضی کشاورزی که منشأ تصرفات قانونی داشته باشد و با تأیید وزارت جهاد کشاورزی دارای کاربری کشاورزی باشد و متقاضی اخذ سند مالکیت، مالک هیچیک از اراضی کشاورزی مجاور نباشد، با هر مساحتی سند مفروزی حدنگار [با] قید کاربری کشاورزی صادر کند. پس از صدور سند مالکیت حدنگاری موضوع این تبصره، هرگونه افراز، تقسیم و تفکیک اراضی مذکور، مشمول قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی مصوب ٢١ / ١١ / ١٣٨٥ مجمع تشخیص مصلحت نظام میشود و تنظیم سند معاملات رسمی درخصوص اراضی با کاربری کشاورزی منوط به اخذ تأییدیه از وزارت جهاد کشاورزی مبنیبر حفظ کاربری کشاورزی است» [7].
همانطور که در بالا اشاره شد، درخصوص مفاد مصوبات قرارگاه مرکزی و اساساً تصمیم وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به صدور سند مالکیت تکبرگ به اراضی کشاورزی با هر مساحتی در بازه زمانی خیلی محدود (تا پایان دولت سیزدهم)، نگرانیها، ابهامها و سؤالهایی بهویژه ازسوی دلسوزان، نخبگان و کارشناسان بخش کشاورزی مطرح شده است و نیاز است این موضوع بهطور دقیقتر بررسی و تحلیل شود؛ بهویژه اینکه به گفته رئیس سازمان امور اراضی کشور، در طول ۹ دهه گذشته (ابتدای سال 1310 تا پایان سال 1400)، حداکثر عملکرد دولتهای مختلف در زمینه صدور سند مالکیت رسمی تکبرگ، حدود 5 درصد اراضی کشاورزی نبوده است [8]. دلایل مختلفی برای عدم موفقیت قابلانتظار در سنددار شدن اراضی کشاورزی وجود دارد که پیچیدگیهای فرایند احراز و تدقیق مالکیتها، یکی از دلایل اصلی آن بوده است. چالشی که کماکان به قوت خود باقی است و این امر تردیدهای جدی درخصوص اتمام صدور سند مالکیت تکبرگ به مابقی اراضی کشاورزی تا پایان دولت سیزدهم را افزون میسازد.
بنابراین در عین حالی که تعیین و تدقیق وضعیت مالکیتها در اراضی کشاورزی و منابع طبیعی و اجرای ۱۰۰ درصدی حدنگار اراضی امر لازم و مهمی است؛ ولی شتاب غیرمنطقی در صدور سند تکبرگی به اراضی کشاورزی با هر مساحتی و عدم تغییر در رویههای موجود، میتواند تبعات جبرانناپذیر برای بخش کشاورزی بهطور خاص و کشور بهطور عام داشته باشد. لذا گزارش حاضر به ارزیابی برنامه وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور برای صدور سند به اراضی کشاورزی زیر حد نصاب فنی و اقتصادی از جنبههای مختلف پرداخته است. در این راستا، سعی میشود به سؤالهای زیر پاسخ داده شود:
ارزیابی برنامه صدور سند مالکیت برای اراضی کشاورزی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی
براساس سؤالهایی که طرح شد، در پنج بخش مجزا تحت عناوین «امکانپذیری از نظر اجرا»، «تبعات مورد انتظار»، «میزان تحقق اهداف مورد نظر»، «میزان تطابق با سیاستها و اسناد بالادستی» و «میزان تطابق با قوانین و مقررات مربوطه»، به ارزیابی برنامه صدور سند مالکیت تکبرگ بهتمامی اراضی کشاورزی با هر مساحتی پرداخته میشود.
در پاسخ به سؤال مربوط به امکانپذیری صدور سند مالکیت تکبرگ به اراضی کشاورزی با هر مساحتی در بازه زمانی محدود نکات زیر قابل طرح است:
1-1. پیچیدگیهای فرایند احراز مالکیتها
پرونده سنددار شدن اراضی و املاک از همان ابتدای قانونگذاری در مجلس شورای ملی مفتوح است. تا قبل از تصویب قانون ثبت اسناد و املاک در اسفند ماه 1310، صدور اسناد مالکیت برای اراضی و املاک شکل اختیاری داشت ولی پس از تصویب این قانون که به «قانون ثبت اجباری» نیز معروف است، سنددار شدن اراضی و املاک اجباری شد. در طول این سالها قوانین مختلفی به تصویب رسیده است که طبق آن دولت مکلف به اتمام سنددار کردن اراضی کشاورزی شده است. برای نمونه «قانون جامع کاداستر (حدنگار) کشور» که در تاریخ 1393/11/12 به تصویب رسید. براساس ماده (3) این قانون، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف شد ظرف مدت پنج سال (یعنی از شروع سال 1394 تا پایان سال 1398)، «حدنگاری اراضی را بهنحوی به انجام برساند که موقعیت و حدود کلیه املاک و اراضی داخل محدوده مرزهای جغرافیایی کشور اعم از دولتی و غیردولتی و همچنین موقعیت و حدود کلیه کوهها، مراتع، جنگلها، دریاها، دریاچهها، تالابها، اراضی مستحدث ساحلی، مسیلهای دایر و متروکه و جزایر کشور، مشخص و تثبیت شود و امکان بهرهبرداری از نقشهها و سایر اطلاعات توصیفی و ثبتی کلیه املاک و اراضی کشور، بهصورت نقشه و اسناد مالکیت حدنگار در نظام جامع میسر گردد، بهگونهای که هیچ نقطهای از کشور بدون نقشه و اسناد مالکیت حدنگار نباشد» [9]. ولی هنوز غالب اراضی کشاورزی فاقد سند مالکیت حدنگاری شده و تکبرگ هستند. براساس آخرین آمار و اطلاعات، از 16.937.216 هکتار اراضی کشاورزی[6] برای 6.419.651 هکتار (37/9 درصد) برابر با 506.208 قطعه سند مالکیت حدنگار صادر شده است [10]. این در حالی است که طبق گفتههای رئیس سازمان امور اراضی کشور، تا قبل از سال 1401، فقط 5 درصد اراضی کشاورزی دارای سند مالکیت رسمی بودهاند [8]. در هر صورت، چنانچه آمار 38 درصد اراضی سنددار شده مبنا قرار گرفته شود؛ حدود 62 درصد اراضی کشاورزی فاقد سند مالکیتی هستند که طبق وعدهها باید در عرض حدود دوسالونیم (پایان نیمه اول سال 1404) سنددار شوند.
ازجمله دلایلی که برای به سرانجام نرسیدن اهداف قانونگذار در اتمام صدور سند برای اراضی کشاورزی برشمرده میشود، فرایند سخت و پیچیده احراز مالکیت بر اراضی کشاورزی است. برای مثال برخی از اراضی به دلایلی مانند فوت مالک و نبود ورثه یا مهاجرت ورثه از روستا و عدم پیگیری برای تثبیت مالکیت، رها شدهاند و بهنوعی مجهولالمالک قلمداد میشوند. در این بین افرادی هستند که با جعل اسناد و مدارک، ادعای مالکیت بر اینگونه اراضی را دارند. لذا احراز دقیق مالک واقعی اینگونه اراضی با مشکلات جدی مواجه است. در برخی از موارد نیز بهدلیل وجود اختلاف بین وراث، دسترسی به همه وراث بهطور همزمان برای تعیین تکلیف مالکیت زمین مشکل است. ازسویدیگر بخشی از اراضی کشاورزی با مالکیت خصوصی در تداخل با اراضی ملی و دولتی قرار دارند. برای رفع اختلافها و تداخلات مالکیتی بین اراضی مذکور، مستند به ماده (54) قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال 1394، در هر استان کمیسیونی موسوم به «کمیسیون رفع تداخلات» شکل گرفته است [11]. طبق آمار ارائه شده ازسوی سازمان امور اراضی، حدود 16/2 میلیون هکتار از اراضی کشاورزی دارای تداخل با اراضی منابع طبیعی است که تا پایان سال 1401، تقریباً 40 درصد (6/7 میلیون هکتار) رفع تداخل شده است. به بیانی دیگر پیشزمینه سنددار شدن اراضی داخل تداخل، رفع تداخل توسط کمیسیون مربوطه است که براساس نتایج مطالعاتی ازجمله دنکوب و همکاران (1400) [12] و نظرخانی و همکاران (1401) [13] اشکالهای متعددی متوجه فرایند رفع تداخلات است. بهویژه اینکه سازمان امور اراضی برخلاف سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور، نقشه پایهای و دقیق برای تعیین مرز اراضی کشاورزی در اختیار ندارد. لذا فرایند انجام رفع تداخلات و تدقیق مالکیت اراضی مستثنیات با اراضی ملی و دولتی، فرایندی زمانبر است که نیاز بهدقت بیشتر دارد. ازاینجهت، شتابزدگی غیرمنطقی در رفع تداخلات و بهتبع آن سنددار شدن اراضی کشاورزی، میتواند به تضییع حقوق مالکیت افراد و حتی دولت منتج شود.
همچنین عملکرد وزارت جهاد کشاورزی در انجام کاداستر اراضی کشاورزی مطلوب نبوده و نارضایتیهایی بههمراه داشته است. بنابراین، در ابتدا باید چرایی روند بسیار کند سنددار شدن اراضی کشاورزی، آسیبشناسی و تحلیل شود و پس از شناسایی علتها و معلولها، نقشه راه مدونی برای سنددار کردن تمام اراضی کشاورزی کشور با رعایت حد فنی و اقتصادی ترسیم شود تا وعدهها شکل واقعگرایانهای به خود گیرد.
همانگونه که بیان شد، وجود چنین پیچیدگیهایی در احراز دقیق مالکیتها سبب شد صدور سند برای اراضی کشاورزی نرخ بسیار پایینی داشته باشد. ولی بهنظر میرسد وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بدون توجه به چنین پیچیدگیها و معضلاتی اصرار بر اتمام صدور سند به همه اراضی کشاورزی تا پایان دولت سیزدهم (نیمه اول سال 1404) دارد که به عدم رعایت کیفیت و دقت لازم منجر خواهد شد.
1-2. فقدان نیروی انسانی متخصص کافی برای تدقیق مالکیتها
یکی دیگر از مواردی که میتواند سنددار شدن تمامی اراضی کشاورزی در مدت زمان کوتاه را با تردید مواجه کند، فقدان نیروی تخصصی کافی در وزارت جهاد کشاورزی، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و بخش خصوصی برای بررسی دقیق وضعیت مالکیتهای کلیه اراضی کشاورزی در بازه زمانی بسیار کوتاه است. معضلی که یکی از موانع اجرای کامل قانون جامع کاداستر (حدنگاری) در اراضی کشاورزی نیز بوده است. در سالهای گذشته انجام عملیات حدنگاری از طریق برونسپاری به بخش خصوصی و ارائه فراخوان یا برگزاری مناقصه بین شرکتهای خصوصی انجام شده است. شرکتهای خصوصی نقشهبردار نیز عموماً دقت کافی در تعیین حدود مرزهای قطعات اراضی و جاده و مرز مراتع و بررسی و تشخیص صاحبان اصلی زمین نداشتهاند. بنابراین اگر قرار باشد با استفاده از همین ظرفیتها و منابع ناکافی و با رویکرد صدور سند برای هر قطعه، کلیه قطعات اراضی کشاورزی در بازه زمانی دوونیم ساله سنددار شوند، قطعاً اختلافهای مالکیتی تشدید و پروندههای زیادی در شعب دادگاهها تشکیل خواهد شد.
1-3. تصمیمگیری سلیقهای
بررسی برخی مستندات حاکی از آن است که رویکرد اجتناب از صدور سند مالکیت رسمی به اراضی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی، مورد تأکید دورههای قبلی در وزارت جهاد کشاورزی بوده است و مصوبه قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی و تصمیم به سنددار شدن اراضی خرد کشاورزی، نشاندهنده غلبه تصمیمگیری سلیقهای در مباحث بنیادینی است که سیاستهای کلی و قانونگذار تعیین تکلیف کردهاند. شاهد این مدعا، نامهای است که وزیر وقت جهاد کشاورزی، در اردیبهشت ماه 1398 به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال کرده است.[7] در این نامه، وزیر وقت ضمن اینکه خرد شدن اراضی کشاورزی را یکی از موانع مهم توسعه پایدار و امنیت غذایی برشمرده و تولید در اراضی زیر 5 هکتار را مقرونبهصرفه ندانسته است، به خردتر شدن اراضی کشاورزی در اثر صدور سند مشاعی به هر مساحتی تأکید کرده است. در این نامه بهاستناد آمار سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، در طی یک دوره پنجونیم ساله از ابتدای سال 1393 تا پایان شهریور ماه 1397، بهدلیل صدور اسناد مشاعی در هر مساحتی، 274،000 نقلوانتقال مشاعی صورت گرفته و این اقدام منتهی به خرد شدن بیشتر اراضی مذکور شده است. همچنین در این نامه تصریح شده که تداوم صدور سند مشاعی به هر مساحتی به افزایش تعداد بهرهبرداران منجر شده و عملاً اجرای ماده (3) قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی را که به تجمیع و یکپارچهسازی اراضی تأکید دارد، با مشکل جدی مواجه کرده است. لذا وزیر وقت جهاد کشاورزی در نامه مذکور، امکان نقلوانتقال جزئی از سهام برای مالکان مشاعی را از مجمع تشخیص مصلحت نظام استفسار کرده است که مجمع در نظر کارشناسی استفساریه، در مورخ 1398/03/28 بر بلامانع بودن نقلوانتقال اسناد اراضی کشاورزی و نسقهای زراعی مشمول قانون اصلاحات ارضی، صرفاً بهصورت یکجا تصریح کرده است. همچنین نقلوانتقال مشاعی بخشی از یک سند را مشروط به رعایت حد نصاب فنی و اقتصادی، بلامانع دانسته است. بنابراین در دورههای قبلی، توجه اساسی بهحد نصاب در صدور سند تکبرگ مورد مطالبه وزارت جهاد کشاورزی و مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار داشته است.
علاوه بر نکات مربوط به امکانپذیری برنامه صدور سند رسمی و تکبرگ برای کلیه قطعات کشاورزی، بهنظر میرسد، برنامه مذکور، تبعات غیرقابل جبرانی برای بخش کشاورزی و کشور در پی داشته باشد که در ادامه مورد اشاره قرار میگیرد.
2-1. گسترش پدیده تغییر کاربری
صدور سند برای اراضی کشاورزی خرد در فضای کنونی میتواند تبعات زیانباری بر بخش کشاورزی داشته باشد. در فضایی که ۱. زمین، تبدیل به کالایی سرمایهای شده و فضای بورسبازی و سوداگری برای زمین حاکم است؛ ۲. بخشی از جمعیت روستایی و نیروی کار بخش کشاورزی بهدلیل پرریسک بودن فعالیت در بخش کشاورزی و سودآوری پایین، در حال کاهش است و اغلب کشاورزان بهویژه صاحبان قطعات خرد بهدنبال تغییر کاربری و رها کردن اراضی خود و مهاجرت به شهرها هستند؛ ۳. اراضی کشاورزی بهصورت مستمر و شبانهروزی مورد رصد و پایش قرار نمیگیرند و ۴. نحوه برخورد با متخلفان وقوع تغییر کاربریهای غیرمجاز بهویژه جرائم و مجازات درنظر گرفته شده، از بازدارندگی و ضمانت اجرایی مناسبی برخوردار نیست؛ اعطای سند به اراضی خرد و بسیار خرد به تسهیل جریان غالب تقطیع و تغییر کاربری اراضی کشاورزی و تشدید پدیده زمینخواری منتج میشود. بهویژه اینکه طبق آمارهای غیررسمی و مشاهدات میدانی، بیشترین میزان تغییر کاربریهای غیرمجاز، در قطعات خرد و کوچکمقیاس کشاورزی که صرفه اقتصادی آنچنانی ندارند، صورت میگیرد.
بهعبارتی، برخلاف ادعای برخی افراد، سنددار شدن اراضی خرد کشاورزی تأثیر مثبتی بر کنترل عوامل مؤثر بر بروز تغییر کاربری در اراضی مذکور را ندارد. حتی در برخی موارد عوامل دخیل در تغییر کاربری را تقویت میکند. سنددار شدن زمین کشاورزی خرد، نهتنها آن را از کالای سرمایهای بودن خارج نمیکند، بلکه امکان خرید و فروش زمین کشاورزی بهعنوان کالای سرمایهای را تشدید میسازد. سودآوری پایین قطعات خرد کشاورزی بهویژه اراضی زراعی و عدم پیشبینی سازوکاری برای تأمین نیاز به تفریح و پوشش اوقات فراغت شهرنشینان، از دیگر عوامل مؤثر افزایش پدیده تغییر کاربری در اراضی خرد کشاورزی است. سؤال قابل طرح این است که صرف سنددار شدن این قطعات بهخصوص بهصورت فیزیکی، چگونه میتواند به افزایش سودآوری تولید در قطعات مذکور منجر شود؟! و یا مانع ویلاسازیهای غیرمجاز در اراضی کشاورزی بهمنظور تأمین نیازهای تفریحی و اوقات فراغت شهرنشینان شود؟!
دامن زدن به تغییر کاربری از طریق سنددار شدن قطعات خرد کشاورزی، از جهت دیگر قابل بررسی است و آن اینکه مطابق با ماده (2)[8] قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها - مصوب 1374/۰۳/31 با اصلاحات بعدی، یکی از شروط موافقت با درخواستهای تغییر کاربری توسط کمیسیون تبصره «1» ماده (1) موضوع این قانون، مالکیت متقاضی تغییر کاربری، بر زمین مورد تقاضا و ارائه سند مالکیت رسمی است [14]. تاکنون نبود سند مالکیت بیشتر متقاضیان، خود عاملی برای رد بخشی از تقاضاهای تغییر کاربری اراضی کشاورزی بوده است. حال اگر همه قطعات خرد کشاورزی صاحب سند مالکیتی شوند، این موضوع در فضایی که: 1. ضابطه مناسبی برای موافقت با تغییر کاربری اراضی کشاورزی وجود ندارد، 2. فشارهای زیادی ازسوی برخی مقامات و مسئولان به کمیسیونهای تبصره «1» ماده (1) برای موافقت با درخواستهای تغییر کاربری وجود دارد، 3. اخذ عوارض از این طریق به محملی برای درآمدزایی سازمانها تبدیل شده است و 4. تغییر کاربری اراضی کشاورزی خرد سود بسیار بالاتری از حفظ کاربری کشاورزی اراضی مذکور دارد، میتواند به افزایش روند موافقت با درخواستهای تغییر کاربری منجر شود. بهعبارتی اگر صدور سند به اراضی کشاورزی حالت عرضهمحور پیدا کند و تبدیل به جریان اصلی در روستاها شود، احتمال شکلگیری تقاضای کاذب برای تغییر کاربری رسمی اراضی کشاورزی خصوصاً در قطعات خرد تشدید میشود.
بنابراین اثرگذاری صدور سند به قطعات خرد کشاورزی در افزایش تغییر کاربری این قطعات را میتوان بهشکل زیر ترسیم کرد.
شکل 1. اثرگذاری سنددار شدن قطعات کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی بر درخواستهای تغییر کاربری
مأخذ: نگارندگان.
2-2. مشروعیتبخشی، تشویق و تشدید خردی و پراکندگی اراضی
براساس ماده (2) قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی مصوب سال 1385، تفکیک و افراز کلیه اراضی کشاورزی به قطعات کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی ممنوع است [15]. ضمن اینکه در ادامه همین ماده، ارائه هرگونه خدمات ثبتی از قبیل صدور سند مالکیت تفکیکی یا افرازی برای اراضی کمتر از حد نصاب ممنوع شده است. با توجه به مفاد ماده مذکور میتوان اینگونه پنداشت که تقطیع و افراز اراضی کشاورزی به مساحتهای کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی، بدون اجازه قانونی تخلف محسوب میشود و افرادی که به این امر مبادرت ورزند، متخلف هستند. حال اگر تصمیم بر این باشد که به مالکان اراضی که بدون توجه به مرّ قانون، اقدام به تقطیع و افراز اراضی خود کردهاند، سند مالکیت رسمی اعطا شود، بهویژه اینکه اغلب ملاکهای معرفی شده برای تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی، مبهم و تفسیرپذیر هستند، چندین پیام به جامعه القا خواهد کرد:
نخست اینکه عموم جامعه بهویژه متخلفان به این نتیجه میرسند که حاکمیت بعد از چندین سال، با کاهش متوسط اراضی و تقطیع بیشتر که برخلاف قانون اتفاق افتاده، کنار آمده است و نوعی امید کاذب ایجاد میشود که چنانچه پس از این تخلفی در تفکیک و افراز و تقطیع اراضی کشاورزی رخ دهد، حاکمیت مجدداً قانونی تصویب خواهد کرد و به تخلفات مشروعیت میبخشد. لذا مشروعیتبخشی به تخلف خردی اراضی قطعاً موجب تداوم تخلفات در این زمینه خواهد شد.
ازطرفدیگر، به یک چشم انگاشته شدن متخلفان از قانون با تابعان قانون، انگیزه سایر افراد برای تبعیت از قانون را دچار خدشه خواهد کرد.
سوم اینکه با تثبیت مالکیت اراضی کشاورزی خرد، انگیزه مالکان این اراضی برای تجمیع و یکپارچهسازی کاهش پیدا میکند و مشکل خردی اراضی نهتنها مرتفع نمیشود بلکه تثبیت و در ادامه تشدید میشود.
نمونه دیگری که برای تشدید وضعیت تقطیع و خردی اراضی در اثر سنددار شدن قابل طرح است اینکه در حال حاضر بعضاً بین وراث از این نظر که چهکسی زمین را به بهرهبرداری برساند و چگونه حق سایر ورثه را پرداخت کند، توافقاتی حاصل شده است. برای مثال در برخی موارد، در صورت فوت مالک زمین زراعی یا باغی، با توجه به اینکه وراث عموماً به شهرها مهاجرت کرده و یا رغبتی به کار کشاورزی ندارند، بهصورت معمول و عرفی، اراضی متوفی براساس توافقات صورت گرفته، یا یکی از وراث مورد بهرهبرداری قرار میگیرد و سهم سایر ورثه پرداخت میشود یا اینکه زمین بهصورت یکجا به یکی از کشاورزان همان روستا یا روستاهای همجوار اجاره داده میشود. در چنین حالتی کمتر اتفاق میافتد که زمین بعد از فوت مالک اصلی تقطیع شود. ولی اگر فضا و جریان صدور سند مالکیت رسمی به همه اراضی کشاورزی با هر مساحتی در کشور غلبه پیدا کند، در این صورت، چهبسا هرکدام از ورثه بعد از اخذ سند مالکیت به اسم خود، رو به اقدامهای انفرادی برای دریافت سند تکبرگ کنند. نتیجه اجرای کاداستر در استان زنجان شاهدی بر مدعای گفته شده است که چگونه پس از صدور سند مالکیت حدنگار به اراضی کشاورزی، برخی از کشاورزان شروع به فروش اراضی خود و مهاجرت از روستا به شهر کردند.
2-3. کاهش بهبود بهرهوری اراضی خرد کشاورزی
مضاف بر موارد یادشده، تثبیت وضعیت خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی از طریق صدور سند مالکیت رسمی، منجر به تداوم کشاورزی سنتی شده و سدی برای افزایش بهرهوری اراضی کشاورزی بهویژه اراضی زراعی محسوب میشود. چنانچه وضعیت خردی اراضی بهشکل فعلی تثبیت شود، قطعاً سودآوری مالکان اینگونه اراضی نیز کماکان پایین خواهد ماند. در چنین شرایطی، گذر از کشاورزی سنتی به کشاورزی نوین و سودآور میسر نخواهد بود و سودآورترین گزینه، تغییر کاربری خواهد بود.
2-4. تحمیل بار مالی غیرضرور برای کشور
از دیگر تبعاتی که میتوان در اثر سنددار شدن کلیه اراضی کشاورزی با هر مساحتی تا پایان دولت سیزدهم متصور شد، تحمیل بار مالی بالا و غیرضرور است. طبق اظهارات برخی از مسئولان، در کشور حدود 100.000 پلاک ثبتی و یا 35-30 میلیون قطعه کشاورزی وجود دارد که در حدود 62.000 آبادی یا روستا[9] پراکنده شدهاند. بهطور نمونه براساس نقشههای حدنگاری که از استان زنجان تهیه شده، فردی در یک روستا دارای 54 قطعه زراعی جداگانه و پراکنده از هم است که مساحت کوچکترین قطعه 300 متر مربع و بزرگترین آن 2/6 هکتار است (شکل 1). نکته جالبتوجهتر اینکه از 54 قطعه مساحت تنها یک قطعه بالای 2 هکتار است و مابقی قطعات زیر 2 هکتار مساحت دارند. حال این سؤال مطرح میشود که برداشت اطلاعات موردنیاز تمامی این 54 قطعه و صدور سند مالکیت مفروز برای هرکدام از آنها را رأساً حاکمیت، تا چه حد امکانپذیر کرده و چه هزینهای دربرخواهد داشت؟! ازطرفی در مقیاس ملی، آمار و اطلاعات نشان میدهد در حال حاضر حدود 75 درصد بهرهبرداران، اراضی با مساحت کمتر از 5 هکتار دارند که از این میزان، زمین 70 درصد آنها کمتر از 2 هکتار است [1]. بهعبارتی در حال حاضر کشور با تعدد بسیار زیاد بهرهبردار یا مالک یا متصرف مواجه است که صدور سند مالکیت رسمی برای هریک از این بهرهبرداران و قطعات در بازه زمانی کوتاهمدت را بسیار زمانبر و پرهزینه میکند. درحالیکه اگر ابتدا قطعات خرد و پراکنده، تجمیع و یکپارچه شوند، تعداد بهرهبرداران و قطعات کشاورزی کاهش و بهتبع آن مدتزمان و هزینه صدور سند مالکیت برای این قطعات کمتر خواهد شد.
شکل ۲. نقشه و تعداد قطعات متعلق به یک مالک در یک روستا
مأخذ: سازمان امور اراضی، نقشه کاداستر استان زنجان [17]
2-5. دامن زدن به نقلوانتقالات بیرویه اراضی کشاورزی
یکی دیگر از آسیبهایی که سنددار شدن قطعات خرد کشاورزی میتواند بر بخش کشاورزی وارد سازد، افزایش نقلوانتقالات بیرویه این قطعات بهویژه فروش به شهروندان غیرکشاورز است زیرا در صورت سنددار شدن اراضی کشاورزی، معامله بین فروشندگان و خریداران اراضی مذکور با آسودگی خاطر بیشتری انجام خواهد شد و واهمهای از این جهت نخواهد بود که در آینده فرد دیگری مدعی مالکیت بر اراضی مورد معامله شود. موضوعی که مشابه آن برای اراضی دارای اسناد مشاعی اتفاقافتاده است. همانگونه که در نامه وزیر وقت جهاد کشاورزی به مجمع تشخیص مصلحتنظام اشاره شده است، در اثر صدور اسناد مشاعی در هر مساحتی در بازه زمانی پنجساله، 274.000 نقلوانتقال مشاعی صورت گرفته که خردی بیشتر اراضی دارای سند مشاعی را بههمراه داشته است. بهعبارتی اجرای سیاست صدور سند مشاعی به هر مساحتی برای جلوگیری از خردی و تغییر کاربری، بعضاً جوابگو نبوده و چهبسا به افزایش نقلوانتقالات و نهایتاً خردی و تغییر کاربری اراضی دارای سند مشاع انجامیده است.
بهطورکلی بهرغم اینکه تدقیق و تحدید حدود اراضی کشاورزی و شناسنامهدار شدن این اراضی از الزامات است ولی تصمیم به صدور سند مالکیت فیزیکی به اراضی کشاورزی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی و قرار دادن این سند در اختیار مالکان دارای نتایج و پیامدهای نامطلوبی است که میتوان در قالب شکل زیر خلاصه کرد:
شکل ۳. نتایج و پیامدهای صدور سند مالکیت به اراضی کشاورزی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی
مأخذ: نگارندگان.
موافقان و طرفداران برنامه صدور سند به اراضی کشاورزی با هر مساحتی، اهدافی مانند: 1. رفع مشکل تأمین مالی کشاورزان از طریق تسهیل امکان اخذ تسهیلات بانکی با توثیق سند زمین، 2. مشخص شدن آمار و اطلاعات میزان اراضی کشاورزی و نوع و میزان کشت، 3. تسهیل و تسریع در انجام امر یکپارچهسازی، 4. فراهم شدن امکان نظارت بر تغییر کاربری اراضی کشاورزی و 5. رفع اختلافهای مالکیتی را ازجمله مواردی میدانند که در صورت سنددار شدن اراضی کشاورزی قابل دستیابی است. درخصوص اینکه صدور سند به هر مساحتی از اراضی کشاورزی تا چه حدی میتواند تحقق هریک از اهداف مذکور را تضمین کند، نکاتی در ادامه ذکر میشود.
3-1. اثرات در نظام تأمین مالی
درخصوص اثر سنددار شدن اراضی کشاورزی بر تسهیل اخذ وامهای بانکی چند نکته حائز اهمیت است. نکته اول اینکه پذیرش سند زمین کشاورزی بهعنوان وثیقه ازطرف بانکها، برای اراضی بزرگمقیاس میتواند محتمل باشد؛ ولی برای اراضی کشاورزی خرد و کوچکمقیاس که در مقایسه با اراضی بزرگمقیاس، وسعت و ارزش ریالی بهمراتب خیلی پایینتری دارند، دور از انتظار است. اگر هم قرار باشد به تناسب ارزش زمین، تسهیلات اعطا شود، قطعاً میزان تسهیلات درنظر گرفته شده برای اراضی خرد، با توجه به شرایط تورمی حاکم بر کشور، کفاف نیازهای مالی مالکان این اراضی را نخواهد داد. لذا نمیتوان امیدوار بود که با سنددار شدن اراضی کشاورزی خصوصاً اراضی خرد، مشکل وثیقه کشاورزان برای تأمین مالی یا سرمایهگذاری جدید حل شود. نکته دوم اینکه در حال حاضر و براساس تجارب کشورهای موفق در زمینه تأمین مالی کشاورزی، روشهای مؤثرتری مانند «نظام قبض انبار»[10]، «سرمایهگذاری مخاطرهپذیر»[11] و «کشاورزی اجتماعپشتیبان»[12]، برای تأمین مالی کشاورزان معرفی شده است. وزارت جهاد کشاورزی میتواند با تعبیه سازوکارهای مناسب و با همکاری نهادهای مربوطه، زمینه عملیاتیسازی روشهای مذکور را فراهم سازد. در صورت عملیاتیشدن روشهای نوین مذکور، استفاده از سند مالکیت زمین بهعنوان تضمین دریافت تسهیلات بانکی، موضوعیتی نخواهد داشت.
3-2. جمعآوری آمار و اطلاعات اراضی و بهرهبرداران
یکی دیگر از اهدافی که وزارت جهاد کشاورزی از صدور سند برای اراضی کشاورزی دنبال میکند، بهدست آوردن آمار و اطلاعات از وضعیت اراضی کشاورزی است. در این خصوص باید گفت، مستند به ماده (22) قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی - مصوب 1389/04/23 با اصلاحات بعدی، وزارت جهاد کشاورزی موظف شده است حداکثر ظرف دو سال (یعنی تا پایان تیرماه 1391) نسبت به ایجاد پایگاه اطلاعاتی تولیدکنندگان بخش کشاورزی و تشویق آنان به ثبت اطلاعات فعالیتهای تولیدی خویش در آن (بند «الف») و ایجاد پایگاه اطلاعات جامع کشاورزی برپایه فناوری اطلاعات (IT) (بند «ب»)، اقدام کرده و در دسترس عموم قرار دهد [18]. طبق ماده قانونی مذکور، موضوع جمعآوری و ثبت اطلاعات بهرهبرداران کشاورزی جزء تکالیف وزارت جهاد کشاورزی بوده است و بههیچوجه انجام این تکلیف، به صدور سند تکبرگ برای اراضی کشاورزی زیر حد نصاب فنی گره نخورده است. به بیانی روشنتر، گره زدن جمعآوری آمار و اطلاعات اراضی و بهرهبرداران کشاورزی به سنددار شدن اراضی کشاورزی، میتواند به مفهوم نفی غرض و شانه خالی کردن از انجام تکلیف قانونی یادشده تلقی شود.
ازطرفی، فرض شود که با سنددار شدن اراضی، اطلاعات مالکیتی و وضعیت نوع کشت و میزان تولید و غیره جمعآوری شود. چگونه میتوان با آمار و اطلاعات یک سال که در سند مالکیت فرد درج خواهد شد، برنامهریزی بلندمدت برای تولید انجام داد؟! چراکه هر سال یا هر فصل نوع و میزان تولید محصولات تغییر پیدا میکند و ثابت باقی نمیماند. برای مثال ممکن است یک کشاورز در سال جاری در زمین خود گندم کشت کند و در سال بعد بهجای گندم محصول دیگری مانند جو یا نخود کشت کند یا بخشی از زمین یا کل آن را به آیش گذارد. آیا با سندی که برای یکبار صادر شده است، میتوان متوجه این تغییرات شد و براساس آن برنامهریزی تولید انجام داد؟! برای برنامهریزی باید بهصورت مستمر وضعیت کشت اراضی پایش و کنترل شود که مناسبترین روش استفاده از فناوریهای سنجش از دور و پهپاد است. از این طریق، بهراحتی و مستمراً هم وضعیت تولیدات کشاورزی سنجش میشود و هم وضعیت تغییر کاربریها مورد رصد قرار میگیرد.
علاوهبراین، در حال حاضر بخشی از اطلاعات اراضی کشاورزی و بهرهبرداران، در سامانههایی نظیر «سامانه جامع پهنهبندی و مدیریت دادههای کشاورزی» و «سامانه سیستم یکپارچهسازی اطلاعات کشاورزی (سیاک)» ثبت شده است. میتوان با تجمیع، راستیآزمایی و بهروزرسانی اطلاعات موجود در سامانههای مذکور، به بخشی از هدف موردنظر دست یافت.
3-3. اثرات در یکپارچهسازی
برخی اعتقاد دارند که برای تحقق امر تجمیع و یکپارچهسازی اراضی خرد و پراکنده، در ابتدا باید این اراضی سنددار شوند.[13] دیدگاه دومی نیز وجود دارد که یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده را مقدم بر صدور سند به این اراضی میداند. بهمنظور تشخیص اینکه کدام دیدگاه منطقیتر است، نکاتی بیان میشود. با نگاهی به برخی از قوانین مربوطه میتوان پیبرد که اراده قانونگذار بر تجمیع و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده و رساندن مساحت این قطعات به بالای حد نصاب فنی و اقتصادی و سپس صدور سند به این قطعات است. برای مثال در ماده (6) قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکتهای تعاونی روستایی - مصوب 1349/۱۲/24 با اصلاحات بعدی، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است در ابتدا نقشه جامع و یکپارچه شدن اراضی را به تعداد قطعات مناسب تهیه و سپس حدود و ثغور قطعات سابق و فعلی را در نقشه نمودار و همراه با موافقت کلیه مالکان، به اداره ثبت محل ارسال دارد. در ادامه واحد ثبتی نیز مکلف شده است «حسب مراجعه نماینده وزارت جهاد کشاورزی با تطبیق نقشه ترسیمی با وضع موجود محل سوابق ثبتی و احراز موافقت مالکان نسبت به تأیید نقشه مزبور اقدام و برمبنای آن و با رعایت مقررات ثبت از جهت حفظ حقوق اشخاص بدون دریافت هرگونه هزینه (مالیات، عوارض، حقوق دولتی و غیره) نسبت به صدور سند مالکیت اقدام نماید» [19]. نمونه دیگر، قانون جلوگیری از خرد اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات فنی و اقتصادی مصوب سال 1385 است. در این قانون نیز براساس ماده (4)، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف شده است درصورتیکه مالک یا مالکان اراضی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی به تجمیع قطعات مجاور کرده و زمین را بهصورت یک قطعه واحد درآورند، «به درخواست مالک یا مالکان، با ترسیم نقشه تجمیعی و با تنظیم صورتجلسه تجمیع حدود که به تأیید مالک یا مالکان رسیده است، با رعایت مقررات ثبت از نظر حفظ حقوق اشخاص، بدون اخذ هرگونه وجهی (اعم از مالیات، عوارض و حقوق دولتی) سند مالکیت صادر نماید» [15].
بهعبارتدیگر، قانونگذار صدور سند مالکیت رسمی را مشوقی برای تجمیع و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده تلقی کرده است؛ تا از این طریق مالکان اینگونه قطعات برای بهرهمندی از مزایای سنددار شدن، اقدام به یکجاسازی و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده تحت مالکیت خود کنند. درصورتیکه بدون توجه به متن قانون بهتمامی قطعات خرد و پراکنده، سند مالکیت رسمی صادر شود، بهاحتمالزیاد انگیزه و تمایل مالکان برای یکجاسازی و یکپارچهسازی این قطعات کاهش پیدا خواهد کرد. لذا انتظار از اینکه مالکان بعد از سنددار شدن، بهسمت یکجاسازی و یکپارچهسازی بروند، انتظار قابل تحقق و بجایی نمیتواند باشد.
ضمناً همانگونه که پیشتر بیان شد، مدتزمان و هزینه صدور سند مالکیت ششدانگ به ارضی کشاورزی یکپارچهشده، بهمراتب کمتر از قطعات خرد و پراکنده است.
3-4. اثرات در نظارت بر تغییر کاربری
یکی دیگر از مواردی که طرفداران صدور سند تکبرگی به اراضی کشاورزی با هر مساحتی از آن دفاع میکنند، امکانپذیر شدن نظارت بر تغییر کاربری اراضی کشاورزی از طریق سنددار شدن این اراضی است. بهعبارتی عقیده بر این است که اگر اراضی کشاورزی، دارای سند مالکیت رسمی شوند و در این سند قید «صرفاً کاربری کشاورزی» درج شود – مشابه آنچه که در تبصره «1» بند «چ» ماده (33) لایحه برنامه هفتم توسعه قید شده است - و برای نقلوانتقالات این اراضی هم محدودیتهایی نظیر ممنوعیت فروش زمین به غیرکشاورز و ابطال اسناد و معاملات عادی در نظر گرفته شود؛ ازیکسو انگیزه مالکان و حتی خریداران زمینهای کشاورزی برای اقدام به تغییر کاربری مجاز و غیرمجاز اراضی تحت مالکیت خود تقلیل پیدا خواهد کرد و ازسویدیگر مراجع صدور مجوز تغییر کاربری و ثبت معاملات از طریق مخالفت با درخواستهای تغییر کاربری و عدم ثبت معاملات خارج از ضوابط تعیینشده، میتوانند بر روند تغییر کاربریها نظارت و به استمرار کاربری کشاورزی اراضی کمک کنند.[14]
در اینجا، سؤال اصلی آن است که دولت چگونه میخواهد بر رعایت این محدودیتها توسط مالکان نظارت کند؟! برای مثال، اگر مالکی بعد از اخذ سند مالکیت برای زمین خود، بدون اینکه درخواست رسمی برای تغییر کاربری به مراجع صدور مجوز تقدیم کند، به تغییر کاربری زمین خود و احداث ویلا در آن زمین اقدام کند؛ در این شرایط دولت چگونه میتواند متوجه اقدام خلاف قانون فرد شود؟! بهعبارتی اگرچه با وضع محدودیتهای گفته شده تا حدودی میتوان از طریق مخالفت با درخواستهای رسمی برای تغییر کاربری یا عدم ثبت معاملات خارج از ضوابط تعیین شده، به استمرار تولید در اراضی کشاورزی کمک کرد، ولی این روش در مورد تغییر کاربریهای غیرمجاز مصداق ندارد. اساساً بیشتر ساختوسازهای غیرمجاز در اراضی کشاورزی (فارغ از اینکه دارای سند مالکیت است یا خیر) بدون مجوز ساخته شدهاند؛ یعنی مالک زمین لزومی ندیده است که برای ساختوساز غیرمجاز به جهاد کشاورزی مراجعه و درخواست تغییر کاربری از کشاورزی به ویلا ثبت کند. حال اگر اراضی کشاورزی مالکان سنددار شود، تفاوتی در ارتکاب امر خلاف قانون یعنی ساختوساز غیرمجاز در این اراضی ایجاد نمیشود.
علاوهبراین، درخصوص قید کاربری کشاورزی در سند مالکیت اراضی خرد کشاورزی که در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز مطرح شده است، این سؤال پیش میآید که اگر داخل یک زمین کشاورزی مثلاً 5000 مترمربعی، یک بنای مسکونی 600 مترمربعی احداث شده باشد، چگونه در سند مالکیت این اراضی، کاربری صرفاً کشاورزی قید خواهد شد و تکلیف مستحدثات با کاربری غیرکشاورزی داخل زمین چه میشود؟!
بنابراین این ادعا و پیشفرض که با سنددار شدن زمین امکان کنترل و نظارت بر همه تغییر کاربریهای اراضی فراهم میشود، ادعا و پیشفرض قابلتحقق نمیتواند باشد. در بهترین حالت، سنددار شدن اراضی کشاورزی، حاکمیت را در جریان نقلوانتقالات رسمی قرار میدهد و مشکل اصلی که تغییر کاربری اراضی کشاورزی خصوصاً تغییر کاربریهای غیرمجاز است کماکان به قوت خود باقی خواهد ماند. درواقع، ثبت اطلاعات مالکیتها و بهرهبرداریها اصل صحیحی است، ولی نباید از طریق صدور سند فیزیکی ششدانگ به اراضی خرد آن هم در بازه زمانی غیرقابل تحقق انجام شود. بهویژه اینکه در فضای سوداگری زمین، سنددار شدن زمین بهتنهایی ضامن حفظ کاربریها نخواهد بود.
3-5. اثرات در اختلافهای مالکیتی
از بین رفتن اختلافهای مالکیتی بین اشخاص، یکی دیگر از اهدافی است که طرفداران صدور سند به اراضی کشاورزی با هر مساحتی امیدوار به تحقق آن هستند. در این خصوص باید گفت که در حال حاضر در عمده روستاهای کشور بین کشاورزان، اختلاف اساسی در مورد موضوع مالکیت زمین و حدود اراضی وجود ندارد و بهنوعی ثبات نسبی برقرار شده است. لذا مشکل و مطالبه جدی از این منظر وجود ندارد که براساس آن سنددار کردن فیزیکی تمامی اراضی کشاورزی با هر مساحتی بهخصوص در بازه زمانی محدود (تا پایان دولت سیزدهم)، بهعنوان اولویت و محور برنامههای وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مطرح باشد.
ازطرفی در وضعیت کنونی بعضاً یکی از وراث چندین سال قبل و در ازای دریافت وجهی، سهمالارث خود را به ورثه دیگر فروخته است؛ بدون اینکه این معامله در جایی ثبت رسمی شود و یا حتی برگهای بین طرفین معامله ردوبدل شود. بهعبارتی در مورد مالکیتها نوعی ثبات نسبی برقرار شده است. برنامه صدور سند مالکیت رسمی و فیزیکی بهتمامی قطعات کشاورزی فارغ از هر مساحتی، با توجه به افزایش فزاینده قیمت زمین در حال حاضر، میتواند ثبات نسبی موجود در مورد مالکیتها را دچار خدشه کند و به تشدید اختلافهای مالکیتی بهویژه بین وراث و از بین رفتن توافقات غیررسمی و عرفی منتج شود. بنابراین اگرچه تدقیق مالکیت افراد بر اراضی کشاورزی باید به سرانجام مشخص و متقنی برسد؛ ولی شرایط موجود و روند فعلی در صدور سند مالکیت به اراضی کشاورزی با هر مساحتی، برخلاف انتظار وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، در موارد زیادی میتواند بهجای رفع اختلافهای مالکیتی به تشدید آن دامن زند و باید تدبیری برای این موضوع اندیشیده شود.
تا اینجا برنامه صدور سند به اراضی کشاورزی با هر مساحتی از منظر امکانپذیری اجرایی، پیامدهای مورد انتظار و تحقق اهداف موردنظر بررسی شده است. در ادامه برای اینکه مشخص شود برنامه مذکور با توجه به مطالب یادشده تا چه حدی با احکام بالادستی و قوانین و مقررات مربوطه همخوانی دارد، نکاتی در دو بخش بیان میشود.
4.میزان مطابقت برنامه با اسناد و سیاستهای بالادستی
در حال حاضر، مهمترین سند بالادستی در حوزه کشاورزی، «سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی» است که مقام معظم رهبری در 9 بند و در تاریخ 1391/09/29 ابلاغ فرمودهاند. بند «3» سیاستهای کلی مذکور، به موضوع «اصلاح ساختار و نظام بهرهبرداری بخش کشاورزی با تشویق کشاورزان به رعایت اندازههای فنی – اقتصادی واحدهای تولیدی متناسب با نوع فعالیت و شرایط مختلف اجتماعی، اقتصادی و اقلیمی کشور و تأکید بر جهتگیری حمایتی دولت از این سیاستها بهویژه در واگذاری منابع آب و خاک» پرداختهاست [21]، یعنی یکی از سیاستهای کلان کشور در بخش کشاورزی، یکپارچه ساختن اراضی کشاورزی خرد و پراکنده است. دلیل مطرح شدن این سیاست نیز در بند «2» سیاستهای کلی بخش کشاورزی بیان شده است و آن «تأمین امنیت غذایی با تکیه بر تولید از منابع داخلی و نیل به خودکفایی در محصولات اساسی» است. علاوهبراین، بند «13» اصل سوم[15] و بند «9» اصل چهلوسوم[16] قانون اساسی و بند «32» سیاستهای کلی نظام در دوره چشمانداز[17] بر تأمین امنیت غذایی کشور به تأکید بر خودکفایی در محصولات اساسی کشاورزی تصریح دارند. بدیهی است که یکی از مهمترین و اساسیترین الزامات خودکفایی و اقتدار غذایی پایدار، حفظ کاربری و یکپارچگی اراضی کشاورزی است.
همچنین در بند «6» راهبردهای بلندمدت توسعه بخش کشاورزی از منظر آمایش سرزمین (مصوب 1391/11/16 معاون برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیسجمهور) به لزوم «اصلاح ساختار و پایداری نظام بهرهبرداری و تولید کشاورزی و منابع طبیعی و ساماندهی واحدهای خرده دهقانی با تأکید بر یکپارچهسازی اراضی و بهینهسازی واحدهای بهرهبرداری از نظر مقیاس فنی و اقتصادی» تأکید جدی شده است [24]. بنابراین حاکمیت، خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی را یکی از معضلات اصلی بخش کشاورزی و سد راه تحقق اهداف خودکفایی و امنیت و اقتدار غذایی میداند و تأکید کرده است که دولتها باید بهسمت یکپارچه کردن این اراضی حرکت کنند. این در حالی است که با توجه به مطالب بیان شده در قسمتهای پیشین گزارش، مصوبه قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی، با مجاز شمردن صدور سند مالکیت به اراضی کشاورزی که قبل از سال 1385 خرد شده است و با ذکر معیارهای تفسیرپذیر که عملاً سال مبنا را خدشهدار خواهد کرد، بهنوعی بهدنبال تثبیت وضعیت خردی و پراکندگی اراضی است. نتیجتاً برخی از مالکان با دریافت سند تکبرگ فیزیکی، تمایل چندانی برای یکپارچهسازی اراضی خرد تحت مالکیت خود نخواهند داشت. بنابراین این مصوبه با اسناد و سیاستهای بالادستی یادشده مبنیبر یکپارچهسازی اراضی خرد و کوچکمقیاس در راستای تحقق خودکفایی و تأمین و تقویت امنیت غذایی، مغایرت آشکار دارد (جدول 1). این در حالی است که قوانین و مقررات باید ترجمان عملیاتی سیاستهای کلی و اسناد بالادستی باشند نه اینکه ضابطه و رویهای برخلاف این اسناد وضع شود.
شایان ذکر است که اخیراً نیز موضوع «سلب اعتبار از معاملات عادی و غیررسمی در اموال غیرمنقول» ازسوی مقام معظم رهبری مطرح شده و این امر گام مهم و اقدام تحولی برای مقابله با فسادهایی نظیر زمینخواری بهشمار میرود. سازوکار اجرای این هدف بسیار مهم بوده و هرگونه اقدامی در صورت عدم توجه به ظرافتهای لازم و واقعیات موجود میتواند اصل این هدف را تحتالشعاع قرار دهد. درحقیقت، ثبت اطلاعات مالکیتها و بهرهبرداریها اصل صحیح و امر ضروری است، ولی نباید از طریق صدور سند فیزیکی ششدانگ به اراضی خرد انجام شود. بهویژه اینکه در فضای سوداگری زمین، اعطای سند فیزیکی به زمینهای خرد، نهتنها ضامن حفظ کاربریها نخواهد بود، بلکه به معاملات این اراضی که عمدتاً با هدف تغییر کاربری و ساخت ویلا انجام میشود، دامن خواهد زد و تحقق هدف متعالی یکپارچهسازی را تحتالشعاع قرار خواهد داد.
5.میزان تطابق برنامه با قوانین و مقررات مربوطه
علاوهبر اسناد بالادستی یادشده در بند قبلی، نظر به اینکه از دیرباز خردی و پراکندگی اراضی یکی از معضلات اصلی بخش کشاورزی بوده است، در طول دهههای گذشته بهویژه با تشدید این معضل در اثر اجرای قانون اصلاحات اراضی در دهه 1340، قوانین و مقررات متعددی در راستای تجمیع و یکپارچهسازی اراضی کشاورزی به تصویب رسیده است. بهعبارتی سیاستگذاران و قانونگذاران با پی بردن به اشتباه تقطیع اراضی کشاورزی به قطعات غیراقتصادی و با نگاه به آینده جهت یکپارچهسازی اراضی خرد، با تصویب قوانین و مقررات مختلف سعی کردهاند، مانع مشروعیت بخشیدن به خردی و پراکندگی اراضی شوند و اراضی خرد را بهسمت یکپارچه شدن سوق دهند تا کشتوکار در اراضی کشاورزی از توجیه اقتصادی کافی برخوردار باشد؛ هرچند در عمل، برنامه اقدام جدی و مناسب ازسوی مسئولان اجرایی برای این موضوع اتخاذ و عملیاتی نشده است. در ادامه به برخی از مهمترین قوانین و مقررات مربوطه بهترتیب تاریخ تصویب اشاره میشود.
5-1. قانون تشکیل شرکتهای سهامی زراعی - مصوب 1346/10/27 با اصلاحات بعدی
یکی از تدابیری که برای جلوگیری از خرد شدن اراضی پیشبینی شد، تشکیل شرکتهایی تحت عنوان «شرکتهای سهامی زراعی» است که قانون آن در دیماه 1346 به تصویب رسید و در چندین نوبت با اصلاحاتی مواجه شد. براساس ماده (1) قانون یادشده، «فراهم نمودن امکانات همهجانبه برای بهکار بردن ماشینآلات کشاورزی در امر تولید محصولات کشاورزی»، «حداکثر استفاده از نیروی اضافی انسانی موجود در روستاها در قطبهای کشاورزی و صنعتی» و «جلوگیری از خردشدن و تقسیم اراضی مزروعی به قطعات غیراقتصادی» بهعنوان اهداف قانونگذار برای تشکیل شرکتهای سهامی زراعی در روستاها تعیین شد تا از این طریق، اراضی کشاورزی بهشکل یکپارچه مورد کشت قرار گیرند [25]. تشکیل شرکتهای مذکور تا حدودی توانست از تقطیع و خردتر شدن اراضی کشاورزی جلوگیری کند؛ هرچند انتقادهایی نیز نسبت به اساسنامه و عملکرد این شرکتها ازجمله از نظر عدم جلب مشارکت مردم مطرح است.
5-2. قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکتهای تعاونی روستایی - مصوب 1349/12/24 با اصلاحات بعدی
براساس ماده (1) این قانون، «یکپارچه کردن قطعات اراضی مزروعی زارعین داوطلب عضو شرکتهای تعاونی روستایی در جهت امکان حداکثر بهرهبرداری از منابع آب و خاک کشور...» هدف اصلی قانونگذار بوده است. در این راستا، در ماده (6) قانون مذکور، وزارت جهاد کشاورزی مکلف به اجرای موارد زیر شد:
در ادامه این ماده آمده است که هزینههای دولت برای اجرای قانون از طریق کاهش هزینههای آن در امر تولید و افزایش تولید ناشی از یکپارچهسازی اراضی قابل جبران است. متن ایراد شده بهوضوح، گویای این نکته است که قانون مذکور، صدور سند مالکیت به اراضی ازسوی سازمان ثبت اسناد و املاک را بهبعد از تعیین تکلیف اراضی و یکپارچگی آنها موکول کرده است. با وجود چنین تکلیفی، دولتهای مختلف اقدامهای مناسبی در این زمینه انجام ندادهاند.
5-3. قانون گسترش کشاورزی در قطبهای کشاورزی - مصوب 1354/03/05 با اصلاحات بعدی
چهار سال از تصویب قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکتهای تعاونی روستایی نگذشته بود که قانون دیگری با عنوان «قانون گسترش کشاورزی در قطبهای کشاورزی» در سال 1354 به تصویب رسید. در این قانون، 20 منطقه بهعنوان قطبهای کشاورزی تعیین و مقرر شد «طرحهای جامع توسعه کشاورزی و دامپروری» پس از تصویب وزارت کشاورزی و منابع طبیعی سابق در این قطبها اجرایی شود. در ماده (5) قانون موصوف، تصریح شد که بهمنظور امکانپذیر کردن تهیه و اجرای طرحهای جامع توسعه کشاورزی و دامپروری در قطبهای کشاورزی، وزارت کشاورزی و منابع طبیعی سابق با رعایت مسیر شبکه آبیاری و زهکشی نسبت به تهیه نقشههای جابهجا و یکپارچه کردن و قطعهبندی محدودههای جدید مالکیتهای اراضی زراعتی بهمنظور رفع پراکندگی و اصلاح شکل نامنظم و تبدیل آنها به واحدهای بهرهبرداری اقتصادی اقدام کند [26]. بنابراین اجرای طرحهای جامع توسعه کشاورزی و دامپروری به یکجاسازی و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده منوط شود. البته عدم موفقیت مناسب وزارت کشاورزی و منابع طبیعی سابق در تهیه نقشههای تجمیع و یکپارچهسازی قطعات کشاورزی، سبب شد اهداف قانونگذار بهشکل مناسبی تحقق نیابد.
5-4. قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی - مصوب 1385/11/21 با اصلاحات بعدی
قانون دیگری که بهطور خاص ضوابطی را برای مدیریت قطعات خرد و پراکنده کشاورزی تعیین کرده است، «قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی» است که در 13 فروردین ماه 1383 در مجلس شورای اسلامی مصوب شد و با توجه به ایراد شورای محترم نگهبان، قانون مذکور در تاریخ 1385/11/21 با اصلاحاتی به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. در ماده (2) این قانون، تفکیک و افراز اراضی کشاورزی به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده ممنوع اعلام شده است و سازمان ثبت اسناد و املاک از ارائه هرگونه خدمات ثبتی از قبیل صدور سند مالکیت تفکیکی یا افرازی نیز منع شده است. البته قانونگذار برای اینگونه اراضی امکان صدور سند بهصورت مشاعی را بلامانع دانسته است. ازطرفی در ماده (3) قانون مذکور، وزارت جهاد کشاورزی و سایر دستگاههای ذیربط موظف شدهاند بهمنظور «تشویق مالکان اراضی کشاورزی (که میزان مالکیت آنان کمتر از حد نصاب فنی، اقتصادی میباشد) به تجمیع و یکپارچهسازی آن اراضی به مساحتهای در حد نصابهای تعیین شده و بالاتر»، امتیازات و تسهیلات ویژه مالی، اعتباری، حقوقی، بازرگانی، فنی و ساخت زیربناهای تولیدی در نظر بگیرند. در ماده (9) آییننامه اجرایی قانون مذکور (مصوب 1395/12/08 هیئت وزیران)، مشوقهای موردنظر با تفصیل بیشتری قید شده است. در این ماده، وزارت جهاد کشاورزی موظف شده متقاضیان تجمیع و یکپارچهسازی اراضی کشاورزی را در اولویت پرداخت یارانههای حمایتی، تسهیلات و امتیازات ازجمله موارد زیر قرار دهد:
الف) اجرای عملیات زیربنایی آب و خاک (تجهیز و نوسازی اراضی، احداث شبکههای فرعی آبیاری و زهکشی، سامانههای نوین آبیاری و جادههای دسترسی بین مزارع)،
ب) توسعه و نوسازی باغات،
ج) ماشینآلات بخش کشاورزی،
د) یارانه نهادههای تولید،
ه) اعطای تسهیلات حمایتی ارزانقیمت به میزان قیمت کارشناسی روز اراضی از طریق بانکهای عامل،
و) تأمین تا صد درصد اعتبار مورد نیاز اجرای عملیات آب و خاک و توسعه روشهای نوین آبیاری و زیرساختها برای مالکان اراضی که طبق حد نصابهای تعیین شده به تشکیل شرکتهای کشت و صنعت، تعاونی تولید و سهامی زراعی اقدام کنند.
همچنین در ماده (10) آییننامه اجرایی مذکور، «سازمان برنامه و بودجه کشور براساس ماده (3) قانون موظف است بهمنظور تحقق مفاد ماده (9) این آییننامه، اعتبارات لازم را در بودجههای سنواتی دستگاههای مربوط پیشبینی و تأمین نماید».
علاوهبراین، در مواد (4) و (5) قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی، در راستای اجرای عملیات تجمیع و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده و سپس صدور سند مالکیت رسمی به این قطعات، تکالیفی برعهده سازمان ثبت اسناد و املاک کشور گذارده شده است. به این صورت که در ماده (4)، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف شده است برای اراضی کمتر از حد نصاب فنی، اقتصادی که در اثر عمل تجمیع قطعات مجاور بهصورت واحد درآمده باشد، «به درخواست مالک یا مالکین، با ترسیم نقشه تجمیعی و با تنظیم صورتجلسه تجمیع حدود که به تأیید مالک یا مالکین رسیده است، با رعایت مقررات ثبت از نظر حفظ حقوق اشخاص، بدون اخذ هرگونه وجهی (مالیات، عوارض و حقوق دولتی) سند مالکیت صادر نماید». همچنین در ماده (5) به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور تکلیف شده است که «نقشه یکپارچه شده اراضی خرد مالکین را که بهصورت پراکنده مورد بهرهبرداری قرار میگیرد پس از معاوضه و یا خرید و فروش توسط مالکین، ترسیم و صورتمجلس حاوی حدود و ثغور و مساحت و سهام مالکین قطعه مزبور را با تأیید آنها و نماینده وزارت جهاد کشاورزی تنظیم کند و بدون پرداخت مالیات و هزینههای ثبتی و حقوق دولتی توسط مالکین، طبق صورتمجلس تنظیمی و با رعایت مقررات ثبتی از جهت حفظ حقوق اشخاص سند مالکیت صادر نماید». بنابراین همانگونه که مبرهن است قانونگذار بر تقدم تجمیع و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده بر صدور سند مالکیت رسمی به این قطعات اصرار و تأکید داشته است.
بنابراین در قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی بهویژه مواد (4) و (5)، بر لزوم یکجاسازی و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده و سپس صدور سند مالکیت مفروز به اینگونه اراضی تأکید شده است.
مضاف بر این، برخی اعتقاد دارند، دلیل افزایش خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی بهویژه بعد از سال 1385، ایجاد محدودیت در صدور سند مالکیت رسمی به اراضی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی در اثر اجرای قانون مذکور است. در این خصوص لازم به توضیح است که اساساً در این سالها تکالیف قانونی مربوط به تجمیع و یکپارچهسازی اراضی خرد و پراکنده بهویژه ماده (3) قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی و مواد (9) و (10) آییننامه اجرایی قانون مذکور، بهنحو مناسبی اجرا نشده است. شاهد این مدعا، تصویب آییننامه اجرایی قانون جلوگیری از خرد شدن، حدود 10 سال بعد از تصویب قانون مذکور است. بهعبارتی از تاریخ تصویب قانون در مجمع تشخیص مصلحت نظام (21 بهمن ماه 1385) تا تاریخ تصویب آییننامه اجرایی آن (8 اسفند ماه 1395) در هیئت وزیران، اقدام خاصی برای تجمیع و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده اراضی انجام نشد. بعد از تصویب آییننامه اجرایی مورد اشاره نیز اقدامهای منسجم و بههمپیوسته درخصوص یکجاسازی و یکپارچهسازی اراضی کشاورزی و استقرار نظام بهرهبرداری مناسب و زنجیره ارزش پایدار انجام نشده است. در قوانین بودجه سالهای گذشته نیز برنامه و طرح مشخصی درباره تجمیع و یکپارچهسازی اراضی کشاورزی مشاهده نمیشود. ضمن اینکه تحقق هدف یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده، نیاز به وجود سندی مدون درباره یکپارچهسازی اراضی کشاورزی دارد و اقدامهای موردی و مقطعی کشور را در رسیدن به هدف اصلی کمک نمیکند. نبود چنین سند جامعی، شاهد دیگر برای مدعای فقدان اهتمام جدی برای اجرای تکالیف قانونی مربوط به یکجاسازی و یکپارچهسازی اراضی کشاورزی است.
5-5. قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی - مصوب 1390/09/20 با اصلاحات بعدی
علاوهبر قوانین یادشده که مشخصاً درخصوص اراضی کشاورزی احکامی دارند، قانون دیگری تحت عنوان «قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی» در مورخ 1390/09/20 به تصویب رسید که در ماده (6)[18] این قانون، صراحتاً قید شده که تفکیک و افراز اراضی کشاورزی و باغات و صدور سند مالکیت برای آنها صرفاً با رعایت قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی مصوب 1385/11/21 مجمع تشخیص مصلحت نظام بلامانع است [27]. البته اخیراً مباحثی درخصوص اصلاح قانون مذکور مطرح است که در صورت تصویب در مجلس شورای اسلامی، ضوابط قانون جلوگیری از خرد شدن در بحث صدور سند به اراضی کشاورزی خرد، ملغیالاثر خواهد شد و این موضوع به اختلال جدی در امر تجمیع و یکپارچهسازی اراضی خرد و پراکنده منجر خواهد شد.
یکی از مواردی که سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بهاستناد آن، صدور سند مالکیت تکبرگ به اراضی خرد را قانونی برمیشمرد، تبصره «2» ماده (6) قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی است. متن تبصره یادشده بدین شرح است: «تفکیک و افراز نسقهای زراعی و باغات مشمول «قانون مربوط به اصلاحات ارضی مصوب 1339/2/26 و اصلاحات بعدی آن» و اراضی مشمول «قانون واگذاری زمینهای بایر و دایر که بعد از انقلاب بهصورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است مصوب 1356/08/108 و اصلاحات بعدی آن» فقط به میزان نسق اولیه یا سند بیع شرط، مجاز است و صدور سند تفکیکی برای صاحب نسق اولیه یا سند بیع شرط یا خریداران از آنها به میزان نسق اولیه یا سند بیع شرط، بلامانع میباشد». همانگونه که از متن تبصره برمیآید قانونگذار صدور سند تفکیکی را صرفاً برای صاحبنسقان اولیه آنهم فقط به میزان نسق اولیه یا سند بیع شرط بلامانع دانسته است نه تمامی اراضی کشاورزی. بهعبارتی این ضابطه در مورد اراضی که صاحبنسقان اولیه آنها در قید حیات نیستند و یا مساحت زمین فعلی کمتر از میزان نسق اولیه است، صدق نمیکند. قطعاً از سال 1341 که قانون اصلاحات اراضی اجرا شد تا به امروز، نسقها چندین بار خرد شدهاند و بهندرت زمینی میتوان یافت که بعد از شش دهه همچنان میزان نسق اولیه در آن حفظ شده باشد. لذا استناد سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به تبصره (2) ماده (6) قانون فوقالاشاره برای موجه جلوه دادن صدور سند مالکیت به کلیه اراضی خرد پذیرفتنی نیست.
بنابراین میتوان اذعان داشت که اقدامهای انجامیافته برای صدور سند مالکیت فیزیکی به اراضی کشاورزی با هر مساحتی، با قوانین و مقررات مربوطه همخوانی ندارد که این عدم تطابق را به شرح زیر میتوان جمعبندی کرد:
از بین پنج قانون یادشده، سه قانون قبل از سال 1385 یعنی تاریخ تصویب قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی، به تصویب رسیده است. بنابراین مصوبه قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی مبنیبر صدور سند مالکیت تکبرگ به اراضی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی تفکیک و افراز شده در قبل از سال 1385، با تکالیف قانونی یادشده مغایرت پیدا میکند.
همچنین با توجه به ایرادها و ابهامهایی که در مورد ملاکهای تعیین شده برای تشخیص سال تفکیک و افراز زمین – اینکه قبل از سال 1385 بوده است یا بعد از آن- جهت تأیید یا رد امکان صدور سند مالکیت رسمی، مطرح میشود، نقض احکام قانونی مصوب سال 1385 و بعد از آن نیز محتمل است. توضیح اینکه، قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی در بند «12» مصوبه 1401/08/01 «انجام معاملات رسمی»، «تقسیمنامه رسمی»، «تصاویر گوگل»، «تصاویر ماهوارهای IRS پوششی کشور»، «مجوز رسمی احداث بنا»، «مکاتبات و مجوزهای صادره توسط دستگاههای دولتی» و «سایر مدارک و مستنداتی که کاشف از تفکیک و افراز قبل از تاریخ 1385/11/21 در طبیعت باشد» را ملاک تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی اینکه قبل از تاریخ 1385/11/21 بوده یا بعد از آن، تعیین کرده است. ازجمله ایرادهایی که به ملاکهای معرفی شده میتوان وارد دانست به شرح زیر است:
بنابراین با ابهامهای مطرح شده در نوع و فرایند بررسی مدارک، محول کردن بدون ضابطه مناسب تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی کشاورزی به مدیریتهای جهاد کشاورزی شهرستانها، به فراهم شدن برخوردها و قضاوتهای سلیقهای و امضاهای طلایی منجر میشود و چهبسا ممکن است حقوق برخی از صاحبان اصلی اراضی تضییع شود. این امر علاوهبر اینکه با عدالت همخوانی ندارد و میتواند به برخی از تصرفات غیرقانونی رسمیت بخشد، موجب دور زدن ضوابط قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی و قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی میشود. کما اینکه در برخی مناطق مشاهده شده است که مصوبه قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی بهدرستی اجرا نمیشود و برای اراضی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی که بعد از سال 1385 مفروز شدهاند نیز سند مالکیت رسمی صادر میشود. بررسی آمار ارائهشده ازسوی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از میزان اراضی کشاورزی سنددار شده تا اول خرداد ماه 1402 گواهی بر این مدعاست. برای نمونه طبق آمار اعلام شده، در استان مازندران به 30.097 قطعه معادل 46.495 هکتار سند مالکیت حدنگاری صادر شده که حدود 24 درصد آن (11.106 هکتار) در قبل از سال 1400 و 76 درصد طی سالهای 1400، 1401 و دوماهه 1402 بوده است [10]. بر اساس محاسبات، متوسط مساحت قطعاتی که در استان مازندران سنددار شدهاند 1/55 هکتار است. این در حالی است که براساس جدول حدنصاب فنی و اقتصادی مصوب هیئت وزیران، متوسط حد نصاب تعیین شده در استان مازندران برای اراضی زراعی آبی، 3/25 هکتار؛ اراضی زراعی دیم، 5/6 هکتار؛ اراضی باغی آبی 2/5 هکتار و اراضی باغی دیم 4/1 هکتار است [28]. آمار مذکور بهخوبی گواهی میدهد که به اراضی زراعی و باغی زیر حدنصابهای تعیین شده، برخلاف قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی سند مالکیت صادر شده است. این موضوع در استان یزد نیز که با 59/5 درصد دومین استان از نظر اراضی کشاورزی دارای سند مالکیت حدنگاری شده است نیز مصداق دارد. در این استان به 29.064 قطعه برابر با 47.352 هکتار زمین کشاورزی سند مالکیت صادر شده است [10] که متوسط مساحت قطعات سنددار شده، 1/62 هکتار میشود. درحالیکه حد نصابهای فنی و اقتصادی مصوب برای اراضی زراعی و باغی به تفکیک آبی و دیم این استان بهترتیب برابر است با 4/8؛ 30؛ 2/7 و 6/5 هکتار. شایان ذکر است 34 درصد اسناد مالکیت صادر شده برای اراضی کشاورزی استان یزد در قبل از شروع سال 1400 بوده است [28]. بنابراین سؤال این است که چرا با وجود اینکه قبل از سال 1400 بحث عطف بهماسبق نشدن قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی مطرح نبود و مصوبهای در این خصوص ابلاغ نشده بود، به اراضی زیر حد نصاب فنی و اقتصادی سند صادر شدهاست؟!
همچنین درخصوص اینکه قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی با استناد به اصل عطف بهماسبق نشدن قوانین و مقررات، صدور سند به اراضی کشاورزی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی که قبل از سال 1385[19] تفکیک و افراز شدهاند را مجاز تلقی کرده است، نکاتی قابل ذکر است.
نخست اینکه همانگونه که ذکر شد، از دی ماه 1346 تا زمان تصویب قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی یعنی بهمن ماه سال 1385، حداقل سه قانون به تصویب رسیده است که جملگی بر یکجاسازی و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده و بعضاً حتی موکول کردن صدور سند مالکیت رسمی بهبعد از یکپارچهسازی دلالت و تأکید دارند. بنابراین ضوابط قوانین و مقررات مصوب قبل از تاریخ 1385/12/21 بر نحوه مدیریت اراضی خرد و پراکنده و نحوه صدور سند مالکیت رسمی ساری و جاری است و نمیتوان نادیده انگاشت.
دوم اینکه بند «3» سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی که سال 1391 ابلاغ شده است، بر لزوم تجمیع و یکپارچگی اراضی کشاورزی که در سالهای مختلف، چه قبل از سال 1385 و چه بعد از آن خرد شده است، تأکید دارد و اتخاذ هرگونه برنامه مغایر با آنها غیرقانونی است. این سیاستها در تراز قانون اساسی بوده و در همه اعصار لازمالاجراست. لذا اصل عطف بهماسبق در مورد آنها موضوعیت ندارد.
سوم اینکه درست است که در قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات فنی و اقتصادی مصوب سال 1385، صراحتاً به اصل عطف بهماسبق اشاره نشده است؛ ولی با نگاهی به ماده (1) قانون مذکور میتوان متوجه شد که قانونگذار با تصویب این قانون بهدنبال تحقق سه هدف اصلی 1. «ارتقای بهرهوری عوامل تولید»، 2. «تخصیص بهینه منابع» و 3. «جلوگیری از تفکیک و افراز و خرد شدن اراضی کشاورزی» بوده است. سازوکار تحقق اهداف مذکور هم در سایر مواد بیان شده است. در همین راستا قانونگذار در مواد (2) و (3)، بهترتیب، ارائه هرگونه خدمات ثبتی به اراضی کشاورزی تفکیک و افراز شده به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده را ممنوع اعلام کرده و وزارت جهاد کشاورزی را مکلف به ارائه بستههای تشویقی به مالکین اراضی کشاورزی خرد جهت تجمیع و یکپارچهسازی آنها برای رسیدن به حدنصابهای تعیین شده کرده است. همچنین مستند به ماده (4) این قانون، صدور سند مالکیت رسمی، منوط به انجام عمل تجمیع قطعات مجاور کمتر از حد فنی و اقتصادی شده است. بهعبارتدیگر، صدور سند مالکیت رسمی بهعنوان مشوق و ضمانت اجرایی برای یکجاسازی و یکپارچهسازی اراضی تلقی شده است.
بنابراین میشود گفت، در اینجا روح قانون، ناظر بر حرکت بهسمت بهرهوری بیشتر اراضی کشاورزی، ممنوعیت صدور سند به اراضی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی و تشویق مالکان این اراضی به تجمیع و یکپارچهسازی، برای تمامی اراضی تفکیک و مفروض شده قبل و بعد از سال 1385 دلالت دارد نه فقط اراضی تفکیک و مفروز بعد از سال 1385.
بهطورکلی مغایرتهای مستقیم و غیرمستقیم تصمیم به صدور سند مالکیت رسمی به قطعات خرد کشاورزی با اسناد بالادستی و قوانین و مقررات مربوطه را میتوان در قالب جدول 1 نمایش داد:
جدول 1. مغایرتهای صدور سند مالکیت رسمی به قطعات خرد اراضی کشاورزی با اسناد بالادستی و قوانین و مقررات مربوطه
مغایرتهای مستقیم |
|||
ردیف |
عنوان اسناد بالادستی / قوانین و مقررات مربوطه |
ماده / بند |
موضوع |
1 |
سیاستهای کلی نظام در بخش «کشاورزی» - ابلاغی 1391/09/29 |
بند «3» |
اصلاح ساختار و نظام بهرهبرداری بخش کشاورزی با تشویق کشاورزان به رعایت اندازههای فنی – اقتصادی واحدهای تولیدی |
2 |
راهبردهای بلندمدت توسعه بخش کشاورزی از منظر آمایش سرزمین - مصوب 1391/11/16 |
بند «6» |
ساماندهی واحدهای خرده دهقانی با تأکید بر یکپارچهسازی اراضی و بهینهسازی واحدهای بهرهبرداری از نظر مقیاس فنی و اقتصادی |
3 |
قانون تشکیل شرکتهای سهامی زراعی - مصوب 1346/10/27 با اصلاحات بعدی |
ماده (1) |
تشکیل شرکتهای سهامی زراعی بهمنظور جلوگیری از خردشدن و تقسیم اراضی مزروعی به قطعات غیراقتصادی |
4 |
قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکتهای تعاونی روستایی - مصوب 1349/12/24 با اصلاحات بعدی |
ماده (1) |
یکپارچه کردن قطعات اراضی مزروعی زارعان داوطلب عضو شرکتهای تعاونی روستایی |
5 |
ماده (2) |
یکپارچهسازی اراضی کشاورزی و سپس صدور سند مالکیت به مالکان |
|
6 |
قانون گسترش کشاورزی در قطبهای کشاورزی - مصوب 1354/03/05 با اصلاحات بعدی |
ماده (3) |
یکپارچه کردن و قطعهبندی محدودههای جدید مالکیتهای اراضی زراعتی بهمنظور رفع پراکندگی و اصلاح شکل نامنظم و تبدیل آنها به واحدهای بهرهبرداری اقتصادی |
7 |
قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی - مصوب 1385/11/21 با اصلاحات بعدی |
ماده (2) |
ممنوعیت تفکیک و افراز اراضی کشاورزی به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده و منع ارائه هرگونه خدمات ثبتی از قبیل صدور سند مالکیت تفکیکی یا افرازی به این اراضی |
8 |
ماده (3) |
تشویق مالکان اراضی کشاورزی (که میزان مالکیت آنان کمتر از حد نصاب فنی، اقتصادی است) به تجمیع و یکپارچهسازی آن اراضی به مساحتهای در حد نصابهای تعیین شده و بالاتر |
|
9 |
قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی - مصوب 1390/09/20 با اصلاحات بعدی |
ماده (6) |
الزام به رعایت قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی در تفکیک و افراز اراضی کشاورزی و باغات و صدور سند مالکیت برای آنها |
مغایرتهای غیرمستقیم |
|||
1 |
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران – مصوب آذرماه 1358 با اصلاحات بعدی |
بند «13» اصل سوم |
تأکید بر افزایش تولیدات کشاورزی، دامی و صنعتی، رسیدن به مرحله خودکفایی و رهایی از وابستگی |
2 |
بند «9» اصل چهلوسوم |
تأمین خودکفایی در علوم و فنون صنعت و کشاورزی و امور نظامی و مانند اینها |
|
3 |
سیاستهای کلی نظام در دوره چشمانداز – ابلاغی 1382/08/12 |
بند «32» |
تأمین امنیت غذایی کشور با تأکید بر خودکفایی نسبی در تولید محصولات کشاورزی |
4 |
سیاستهای کلی نظام در بخش «کشاورزی» - ابلاغی 1391/09/29 |
بند «2» |
تأمین امنیت غذایی با تکیه بر تولید از منابع داخلی و نیل به خودکفایی در محصولات اساسی |
مأخذ: نگارندگان.
شایان ذکر است که اقدام مغایر با اسناد بالادستی و قوانین و مقررات مربوطه ازسوی کارکنان در صدور سند مالکیت رسمی به هر مساحتی از اراضی کشاورزی، از نظر حقوقی نیز قابلیت پیگیری دارد. توضیح اینکه در ماده (96) قانون مدیریت خدمات کشوری - مصوب 1386/07/08 با اصلاحات بعدی، کارمندان دستگاههای اجرایی درصورتیکه حکم یا امر مقام مافوق را برخلاف قوانین و مقررات اداری تشخیص دهند، «مکلفند کتباً مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام مافوق اطلاع دهند. درصورتیکه بعد از این اطلاع، مقام مافوق کتباً اجرا دستور خود را تأیید کرد، کارمندان مکلف به اجرا دستور صادره خواهند بود و ازاینحیث، مسئولیتی متوجه کارمندان نخواهد بود و پاسخگویی با مقام دستوردهنده میباشد» [28]. بنابراین کارمندان یا مدیران تنها درصورتی با حکم تخلف اداری مواجه نمیشوند که دستورِ مغایر با قوانین و مقررات را به مقام مافوق اطلاع دهند. در صورت عدم اطلاع و اجرای دستور خلاف قوانین و مقررات مربوطه، دچار نوعی تخلف اداری شده و تخلف آنها مطابق با بند «2» ماده (8) قانون رسیدگی به تخلفات اداری - مصوب 1372/09/07 با اصلاحات بعدی قابل رسیدگی در «هیئت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان» موضوع ماده (1) قانون مذکور است. لازم به توضیح است که در بند «13» ماده (8) قانون یادشده «سرپیچی از اجرای دستورهای مقامهای بالاتر در حدود وظایف اداری» از مصادیق تخلفات اداری دانسته شده است [29]؛ ولی باید توجه داشت که براساس فراز انتهایی همین بند و همچنین ماده (96) قانون مدیریت خدمات کشوری، اجرای احکام و اوامر مافوق صرفاً در حدود قوانین و مقررات و وظایف اداری، الزامی دانسته شده است. بنابراین صرف دستور مقام مافوق نمیتواند رافع مسئولیت مدیران و کارکنان در ارتکاب به امر خلاف قوانین و مقررات جاری کشور باشد.
طی دهههای گذشته، با اجرای برخی سیاستهای ناصواب ازجمله اصلاحات اراضی دهه 1340 و نبود برنامهای جدی برای یکجاسازی و یکپارچهسازی اراضی خرد و پراکنده، اراضی کشاورزی بهسمت خردی و پراکندگی بیشتر پیش رفتهاند و سودآوری پایین فعالیت در اینگونه اراضی، سبب رها شدن و تغییر کاربری آنها شده است. برخلاف انتظاری که میرفت، بهنظر میرسد بعضی از تدابیر اندیشیده شده در مجموعه وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بهویژه صدور سند مالکیت رسمی و تکبرگ به اراضی کشاورزی با هر مساحتی و در بازه زمانی محدود (تا پایان دولت سیزدهم) در قالب مصوبه 29 شهریور ماه 1401 قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی و همچنین حکم پیشنهادی در تبصره «1» بند «چ» ماده (33) لایحه برنامه هفتم توسعه، میتواند به تشدید هرچه بیشتر وضعیت خردی و پراکندگی و تغییر کاربری اراضی کشاورزی بیانجامد. بهطورکلی مباحث حاصل از ارزیابی صدور سند مالکیت تکبرگ بهشکل فیزیکی به قطعات کشاورزی خرد و بسیار خرد، حاوی نتایج زیر است.
۱. احتمال افزایش پروندههای دادگاهی
فرایند احراز دقیق مالکیتها با توجه به تعدد قوانین و مقررات در این حوزه، تعدد نقلوانتقالات و نبود مستندات معتبر مالکیتی، تعداد بالای پلاکهای ثبتی و قطعات کشاورزی (حدود 35 میلیون قطعه)، مشکل بودن دسترسی به مالکان اصلی اراضی با توجه به مهاجرت از روستا و یا فوت، فقدان نیروی انسانی متخصص کافی در بخشهای دولتی و خصوصی برای تدقیق و احراز مالکیتها و مواردی ازاینقبیل، با پیچیدگیهای بسیاری همراه است. درنتیجه امکان اجرای برنامه صدور سند مالکیت رسمی به همه اراضی کشاورزی در بازه زمانی تقریباً دوونیم ساله، تا حدود زیادی محل تردید است. بهویژه اینکه برداشت اطلاعات میدانی و بررسی آنها بهمنظور صدور سند مالکیت رسمی، با روشهای موجود، زمان و هزینه زیادی میطلبد.
با این تفاسیر، برخلاف ادعای برخی از افراد، اجرای برنامه صدور سند به اراضی کشاورزی با هر مساحتی در بازه زمانی محدود، با توجه به مشکلات موجود در فرایند احراز دقیق مالکیتها، بهجای اینکه به حل اختلافهای مالکیتی کمک کند، به تشدید اختلافهای مالکیتی منجر خواهد شد و در پی آن، پروندههای حقوقی زیادی در مراجع اداری و قضایی برای حلوفصل اختلافها شکل خواهد گرفت. این امر مغایر با سند تحول قضایی و سیاستهای کلی نظام در بخش قضایی است. به این صورت که در سند تحول قضایی، «کثرت و افزایش پروندههای ورودی به قوه قضائیه» اولین عامل اثرگذار بر اطاله در فرایند رسیدگی به پروندهها برشمرده شده است و در همین راستا در بند «6» سیاستهای کلی قضایی، «کاستن مراحل دادرسی بهمنظور دستیابی به قطعیت احکام در زمان مناسب» مورد تأکید قرار گرفته است.
۲. مانعی در برابر حفظ کاربری و تشویق یکپارچگی
در فضای کنونی حاکم بر بخش کشاورزی، زمین تبدیل به کالایی سرمایهای شده است و کشتوکار در اراضی کشاورزی بهویژه اراضی خرد زراعی، سودآوری پایینی دارد و در عوض تغییر کاربری کماکان سود سرشاری را نصیب مالکان و خریداران میکند. در چنین فضایی صدور سند مالکیت تکبرگ به اراضی خرد و بسیار خرد کشاورزی نهتنها نمیتواند عوامل مؤثر بر تغییر کاربریهای غیرمجاز خصوصاً سوداگری زمین را کنترل کند؛ چهبسا بهدلیل سنددار شدن اراضی کشاورزی، سد قانونی موجود در برابر تغییر کاربری این اراضی از میان برداشته میشود و نوعی تقاضای کاذب برای تغییر کاربریهای مجاز شکل میگیرد، زیرا براساس ماده (2) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی، شرط ارائه تقاضا برای تغییر کاربری اراضی کشاورزی، داشتن سند مالکیت رسمی برای زمین موردنظر است. قطعاً با صدور سند مالکیت رسمی بهتمامی اراضی کشاورزی، انگیزه برای تقاضای تغییر کاربری اراضی مذکور افزایش خواهد یافت. ازطرفی با توجه به عدم تعیین ضوابط مناسب و شفاف برای تشخیص ضرورت تغییر کاربری در قانون موصوف، امکان اتخاذ تصمیمات سلیقهای در مورد تشخیص ضرورت تغییر کاربری وجود دارد و نظر به سودآوری بالای سوداگری زمین و فشار بالا برای موافقت با تغییر کاربری در سطوح محلی و استانی، افزایش تغییر کاربری اراضی کشاورزی نتیجه قابلپیشبینی صدور سند برای اراضی کوچکمقیاس خواهد بود.
همچنین صدور سند مالکیت رسمی به اراضی خرد، به مفهوم تثبیت و تشویق خردی و پراکندگی اراضی و مشروعیتبخشی به تخلفاتی است که به تقطیع و خردتر شدن اراضی کشاورزی منجر شده است. حتی میتواند برخلاف انتظار طرفداران صدور سند به اراضی کشاورزی با هر مساحتی که سنددار شدن را عامل تسریع یکپارچهسازی قلمداد میکنند، به سدی در برابر یکجاسازی و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده تبدیل شود و قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی را بیاثر سازد زیرا تاکنون که طبق قانون مذکور، صدور سند مالکیت رسمی مشوقی برای یکجاسازی و یکپارچهسازی قطعات مذکور بوده است، بخش بسیار کمی از این قطعات، بنا به دلایلی ازجمله عدم اعطای مشوقهای لازم تجمیع و یکپارچه شدهاند. حال اگر قرار باشد بدون تجمیع و یکپارچهسازی، سند مالکیت ششدانگ و تکبرگ برای تکتک قطعات صادر شود، هیچ تضمینی وجود ندارد که مالکان این قطعات بعد از دریافت سند، بهسمت تجمیع و یکپارچهسازی و استمرار تولید محصولات کشاورزی در این اراضی گام بردارند. چهبسا در صورت سنددار شدن اراضی کشاورزی، نقلوانتقالات بیرویه و کاذب این اراضی بهویژه اراضی خرد که صرفه مقیاس چندانی برای استمرار تولید محصولات اساسی در اینگونه اراضی متصور نیست، رو به فزونی گذارد. سابقه افزایش شدید نقلوانتقالات بعد از صدور اسناد مشاعی در هر مساحتی مؤید همین مطلب است. همانگونه که پیشتر بیان شد، طبق آمار سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، طی بازه زمانی حدوداً پنجساله (1397-1393) بعد از صدور اسناد مشاعی در هر مساحتی، 274.000 نقلوانتقال مشاعی صورت گرفت. عمده خرید و فروش اینگونه اراضی خرد و بسیار خرد نیز با هدف تغییر کاربری و احداث باغویلا انجام میشود.
گفتنی است براساس قوانین مربوطه بهویژه ماده (6) قانون تعاونی کردن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکتهای تعاونی روستایی مصوب سال 1349 با اصلاحات بعدی و مواد (4) و (5) قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی مصوب سال 1385 با اصلاحات بعدی، انجام یکپارچهسازی قطعات خرد مقدم بر صدور سند مالکیت رسمی به این قطعات دانسته شده است.
۳. تخطی از قوانین بالادستی و سیاستهای کلی نظام و ارتکاب تخلفات اداری
علاوهبراین، ادعای مطرح شده در مصوبه قرارگاه مرکزی صدور سند و حفظ کاربری اراضی کشاورزی، مبنیبر عطف بهماسبق نشدن ضوابط قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی مصوب سال 1385، بهجهت اینکه: 1. قبل از قانون یادشده، تکالیف قانونی زیادی بر تجمیع و یکپارچهسازی اراضی خرد و پراکنده کشاورزی در سالهای 1346 (قانون تشکیل شرکتهای سهامی زراعی)، 1349 (قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکتهای تعاونی روستایی) و 1350 (قانون گسترش کشاورزی در قطبهای کشاورزی) به تصویب رسیده است و 2. بند «3» سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی مبنیبر «اصلاح ساختار و پایداری نظام بهرهبرداری با تأکید بر یکپارچهسازی اراضی و بهینهسازی واحدهای بهرهبرداری از نظر حدود فنی و اقتصادی» در تراز قانون اساسی بوده و در همه اعصار لازمالاتباع است، موضوعیت پیدا نمیکند.
ضمن اینکه اغلب ملاکهای معرفی شده برای تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی کشاورزی ازسوی مدیریت جهاد کشاورزی شهرستانها، مبهم و تفسیرپذیرند و زمینه سلیقهای شدن قضاوتها و امضاهای طلایی برای موافقت با درخواستهای اخذ سند مالکیت برای اراضی تفکیک و افراز شده را فراهم میکند که در این حالت، عملاً ضوابط قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی برای عدم صدور سند مالکیت رسمی به اراضی خرد تفکیک و افراز شده بعد از سال 1385، دور زده خواهد شد. بهویژه اینکه براساس مصوبه قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی، بررسی هرگونه مدارک و مستندات برای تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی فارغ از معتبر بودن، مجاز شمرده است. موضوعی که طبق یافتههای این گزارش در عمل نیز اتفاق افتاده و در برخی استانها و شهرستانها، به اراضی خرد تفکیک و افراز شده بعد از سال 1385، سند مالکیت رسمی صادر شده است. مضاف بر این، ارائه «مجوز رسمی احداث بنا» یکی از ملاکهای تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی تعیین شده است، درحالیکه صدور مجوز رسمی برای احداث بنا در اراضی فاقد سند مالکیت رسمی در خارج از محدوده روستاها و حریم شهرها دور از انتظار است. بنابراین میتوان نتیجه گرفت که شتابزدگی غیرمنطقی برای سنددار شدن اراضی کشاورزی در بازه زمانی محدود (تقریباً دوونیم ساله)، کاملاً در جهت عکس اسناد بالادستی مربوطه خصوصاً بند «3» سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی و تکالیف قانونی ناظر بر تجمیع و یکپارچهسازی اراضی خرد و پراکنده است. همچنین با توجه به رابطه تنگاتنگ خردی، پراکندگی و تغییر کاربری اراضی کشاورزی با تحقق هدف «خودکفایی پایدار و امنیت و اقتدار غذایی»، برنامه صدور سند به اراضی کشاورزی با هر مساحتی با بند «13» اصل سوم و بند «9» اصل چهلوسوم قانون اساسی، بند «32» سیاستهای کلی نظام در دوره چشمانداز و بند «2» سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی، منافات پیدا میکند. علاوهبراین، ازآنجاییکه مستند به بند «2» ماده (8) قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال 1372 با اصلاحات بعدی، نقض قوانین و مقررات مربوطه نوعی تخلف اداری محسوب میشود، اقدام کارکنان مربوطه برای تداوم اجرای برنامه صدور سند به اراضی کشاورزی با هر مساحتی، قابلیت پیگیری توسط مراجع قضایی و نظارتی را دارد.
۴. عدم تحقق اهداف مورد انتظار
موافقان و طرفداران صدور سند به اراضی کشاورزی با هر مساحتی، تسهیل امکان اخذ تسهیلات بانکی برای کشاورزان با توثیق سند زمین و امکانپذیر شدن برنامهریزی برای تولید را ازجمله نتایج مثبت اجرای برنامه مذکور قلمداد میکنند. این در حالی است که بررسیها نشانمیدهد، اولاً پذیرش سند زمین کشاورزی بهعنوان وثیقه از طرف بانکها، برای اراضی خرد یا کوچکمقیاس که وسعت و ارزش ریالی بهمراتب خیلی پایینتری دارند، دور از انتظار است. ثانیاً مطابق با ماده (22) قانون افزایش بهرهوری در بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب سال 1389 با اصلاحات بعدی، به جمعآوری اطلاعات بهرهبرداران از طریق بهرهمندی از ابزارهای مبتنیبر فناوری اطلاعات (IT) تأکید شده است نه صدور سند به اراضی کشاورزی. ضمن اینکه با توجه به تحمیل هزینههای زیاد به کشور برای صدور سند مالکیت رسمی بهتمامی قطعات اراضی کشاورزی در بازه زمانی محدود، این سؤال مطرح میشود که آیا بهترین و مقرونبهصرفهترین روش تولید اطلاعات موردنیاز بخش کشاورزی، صدور سند ششدانگ است یا بهرهگیری از نسخههای دقیقتر و باصرفهتر نظیر فناوریهای سنجش از دور و پهپاد؟!
بهطورکلی، اگر هدف سیاستگذار و قانونگذار، جلوگیری از تقطیع و خردی بیشتر این اراضی است، باید مبتنیبر واقعیات و ظرفیتهای فنی و تخصصی موجود و فضای حاکم بر بخش کشاورزی، راهبردی انتخاب شود که کمهزینهترین، سهل انجامترین و مطمئنترین باشد نه اینکه با اقدامات غیرکارشناسی شده و ضربالاجلی نظیر برنامه سنددار کردن همه اراضی کشاورزی با هر مساحتی، کشور را در حال و آینده با هزینههای اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و محیط زیستی مستقیم و غیرمستقیم زیادی مواجه سازد.
با توجه به مطالبی که در نقد برنامه صدور سند مالکیت تکبرگ به اراضی کشاورزی با هر مساحتی بهویژه اراضی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی بیان شد، پیشنهادهای زیر مطرح هستند:
6-1. تشکیل کارگروه ملی تجمیع و یکپارچهسازی اراضی کشاورزی با محوریت وزارت جهاد کشاورزی و عضویت دستگاههای اجرایی مرتبط.
6-2. ملزم شدن وزارت جهاد کشاورزی به تدوین و ارائه برنامه اقدام زمانبندی شده و هدفگذاری شده برای عملیاتیسازی ماده (9) آییننامه اجرایی قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی – مصوب 1395/12/15 هیئتوزیران مبنیبر اعطای مشوقهایی به کشاورزان بهمنظور تجمیع و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده به کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست و الزام سازمان برنامه و بودجه برای پیشبینی ردیف اعتباری در لوایح بودجه سنواتی و تخصیص آن.