خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

«طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور» که در تاریخ 1401/9/23 در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده است از پنج فصل تشکیل شده است که بررسی دو فصل ابتدایی آن شامل فصل کلیات و فصل وظایف و اختیارات قبلاً تحت گزارش دیگری انجام و منتشر شده است (اظهار نظر کارشناسی درباره طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور، شماره مسلسل 18913-۱، 1402/3/28). گزارش حاضر به بررسی سه فصل پایانی طرح شامل «ساختار و ارکان سازمان»، «منابع مالی و مقررات اداری» و «سایر مقررات» اختصاص داشت.  

نقطه نظرات / یافته‌‌های کلیدی

ازجمله نقاط قوت سه فصل پایانی طرح می‌توان به لحاظ کردن سابقه مدیریتی مرتبط در حوزه مهارت‌آموزی در انتخاب رئیس سازمان، احصای وظایف و اختیارات رئیس سازمان در ماده (۵) و توجه به درآمدزایی برای سازمان از محل ارائه خدمات آموزشی، سنجش، فنی و فرهنگی و نیز از محل کمک اشخاص حقیقی و حقوقی در بندهای «۲» و «۳» ماده (۶) اشاره کرد.

در مقابل، مهمترین نواقص و ایرادات فصل‌های مورد نظر شامل موارد زیر هستند:

1. مغایرت برخی مواد طرح با قانون اساسی: ماده (۴) طرح به دلیل داشتن مصداق تبعیض ناروا با بند «۹» اصل سوم قانون اساسی و ماده (۱۱) و ماده (12) به ترتیب به دلیل واگذاری نظام رتبه‌بندی مربیان و تعیین ضرایب فوق‌العاده مخصوص کارکنان به هیئت وزیران با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارند. همچنین، بند «۵» ماده (۶)، ماده (۹)، ماده (۱۰) و ماده (۱۵) طرح به دلیل داشتن بار مالی جدید برای دولت یا تقلیل درآمد عمومی بدون ذکر منبع مالی جدید با اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی و بند «۶» ماده (۶) به دلیل نایده گرفتن لزوم تمرکز کلیه دریافت‏های دولت در حساب‏های خزانه‌‏داری با اصل پنجاه و سوم قانون اساسی مغایرت دارند.
2. تعیین اجزای ساختار سازمانی و ایجاد ساختار جدید بدون تشریح حدود وظایف و اختیارات آن‌ها در ماده (۳) طرح؛
3. تعیین مواردی به عنوان منابع مالی سازمان با خصوصیاتی همچون غیر قابل اجرا بودن،‌ غیردائمی بودن، مغایرت با اصول بودجه‌بندی، افزایش هزینه‌های تولید برای کارفرمایان و صاحبان صنایع و عدم امکان برآورد دقیق مقدار این منابع در ماده (۶) طرح؛
4. تزاحم وظایف و اختیارات سازمان با شورای عالی آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی در رابطه با «مراکز سنجش شایستگی و صلاحیت حرفه‌ای» موضوع تبصره «۱» ماده (۳) و نیز ماده (۱۵) طرح درباره اداره این مراکز در قالب هیئت امنایی و معافیت مالیاتی آن‌ها؛
5. مغایرت اغلب مواد فصل پنجم طرح با ماهیت اساسنامه‌ای آن ازجمله مواد (۹) تا (۱۲) و (۱۴) تا (۲۰)؛
6. ارجاعات نادرست به قانون مدیریت خدمات کشوری در قالب عباراتی مانند «مشاغل تخصصی» در مواد (۹) و (۱۱) و «فوق العاده مخصوص» در ماده (۱۲) و عدم هماهنگی با قانون مدیریت خدمات کشوری از نظر نحوه به‌کارگیری مربی به صورت پاره‌وقت در ماده (۱۴) طرح و ضوابط انتقال و مأموریت کارمندان در ماده (۱۶) طرح.؛
7. وضع تکالیفی برای سایر دستگاه‌های دولتی و غیردولتی ازجمله در مواد (۱۶)، (۱۷) و (۱۸) طرح خارج از چهارچوب اساسنامه و مغایر با قوانین موجود؛
8. مداخله و ورود به حیطه وظایف اداری و اجرایی دولت ازجمله در مواد (۳) و (۲۱) طرح با توجه به تعیین ساختار سازمان و ایجاد ساختار جدید.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به ایرادات و خلأهای موجود در طرح اساسنامه، پیشنهادهای اصلاحی زیر ارائه می‌شوند:

1. رفع مغایرت‌های موجود در طرح با اصول قانون اساسی و حذف مواد و بندهایی از طرح که این مغایرت‌ها قابل رفع نیستند؛
2. مبنا قرار دادن اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به عنوان منابع مالی اصلی سازمان در ماده (۶) طرح و حذف بندهای «۴» تا «۷» این ماده که با اصول سوم و هفتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارند؛
3. حذف مواد فاقد ماهیت اساسنامه‌ای درباره موضوعات اداری و استخدامی که در قوانین موضوعه دیگر ازجمله قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین تکلیف شده‌اند؛
4. حذف یا اصلاح مواد مربوط به کارآموزی و مهارت‌افزایی در واحدهای صنعتی و بنگاه‌های اقتصادی با توجه به قواعد تعیین شده در قانون کار و قانون تأمین اجتماعی؛
5. رفع تزاحم وظایف و اختیارات سازمان با شورای عالی آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی در رابطه با «مراکز سنجش شایستگی و صلاحیت حرفه‌ای» با انجام استفساریه از شورای نگهبان درباره ماهیت، نحوه تأسیس و اداره این مرکز یا مراکز موضوع ماده (۹) قانون آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی.

مقدمه

«طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور» در تاریخ 1401/9/23 در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. این طرح از پنج فصل شامل کلیات، وظایف و اختیارات، ساختار و ارکان سازمان، منابع مالی و مقررات اداری و سایر مقررات تشکیل شده است. تاکنون دو گزارش در رابطه با بررسی این طرح توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. در گزارش اول، کلیات طرح بررسی و با توجه به ضرورت‌های موجود، تأیید و تصویب کلیات آن پیشنهاد شد (اظهارنظر کارشناسی درباره کلیات طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور، مسلسل 18913، 1402/2/18). گزارش دوم به بررسی دو فصل ابتدایی طرح یعنی فصل «کلیات» و فصل «وظایف و اختیارات» اختصاص داشت که در مورد نقاط قوت و ضعف آن‌ها بحث و پیشنهادهای اصلاحی ارائه شدند (اظهار نظر کارشناسی درباره طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور، مسلسل 18913-۱، 1402/3/28). در گزارش حاضر، سه فصل باقی‌مانده طرح شامل «ساختار و ارکان سازمان»، «منابع مالی و مقررات اداری» و «سایر مقررات» بررسی شده است.

بررسی فصل سوم طرح: «ساختار و ارکان سازمان»

فصل سوم طرح پیشنهادی از ۳ ماده و ۲ تبصره تشکیل شده است که ماده (۳) به شرح ساختار سازمان و مواد (۴) و (۵) به شرح خصوصیات رئیس سازمان و وظایف و اختیارات وی اختصاص دارد. در این فصل،‌ منظور از ساختار سازمان عبارت از سطوح سازمانی موجود در تهران، استان‌ها و شهرستان‌ها بوده است اما آنچه که به عنوان ساختار سازمانی مصطلح بوده و اجزای درون ستاد سازمان مانند معاونت‌ها و واحدهای مربوطه را شامل می‌شود، مورد نظر نبوده است. از طرف دیگر، در رابطه با ارکان سازمان که مسیر تصمیم‌گیری آن را مشخص می‌کند، تنها به تعیین ویژگی‌ها و حدود اختیارات و وظایف رئیس سازمان بسنده شده است. در ادامه، مواد این فصل به تفکیک بررسی شده‌اند.

در مورد ماده (۳) که بخش‌های مربوط به ساختار سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور را ذکر کرده است، نکات زیر حائز اهمیت هستند:

• در طرح پیشنهادی تنها به ذکر عناوین اجزای ساختار سازمان اکتفا شده و به حدود وظایف و اختیارات آن‌ها اشاره نشده است. در صورتی که بایستی هر کدام از اجزای آن تعریف شده و قلمرو وظایف و اختیارات‌شان مشخص شود.
• مرکز تربیت مربی فنی و حرفه‌ای سازمان که در ماده (۳) طرح از آن با عنوان «مرکز مدیریت و راهبری تربیت مربی آموزش فنی و حرفه‌ای» یاد شده است، در اصل به منظور برنامه‌ریزی و اجرای دوره‌های تربیت مربی مورد نیاز سازمان و سنجش شایستگی آنان تشکیل شده است و وظایف مربوط به مدیریت و راهبری این امر در اختیار ستاد سازمان قرار دارد، لذا پیشنهاد می‌شود عنوان این مرکز به شکل «مرکز تربیت مربی فنی و حرفه‌ای» در ماده (۳) اصلاح شود.
• با توجه به این‌که واحد «مدیریت آموزش و فنی و حرفه‌ای شهرستان‌ها» در ساختار فعلی سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور وجود ندارد، لذا اضافه کردن این واحد در طرح اساسنامه به عنوان ایجاد ساختار جدید محسوب می‌شود که مستلزم تعریف پست‌های سازمانی و جذب نیروی انسانی جدید بوده و باید به تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور برسد. علاوه بر این، ایجاد ساختار و تعریف پست جدید متضمن بار مالی برای دولت بوده و با اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارد؛ لذا این بند باید حذف شود.
• در ماده (۳)، «مراکز سنجش و تعیین ‌صلاحیت‌های حرفه‌ای» به عنوان یکی دیگر از اجزای ساختار سازمان ذکر شده است. با توجه به اینکه سایر دستگاه‌های مجری آموزش‌های مهارتی ازجمله وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز دارای مراکزی با عنوان مشابه هستند، لازم است شمول مراکز ذیل سازمان و قلمرو فعالیت آن‌ها به روشنی بیان شود.
• در تبصره «۱» ماده (۳)، سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور مجاز شده است مراکز آموزشی و سنجش صلاحیت حرفه‌ای خیرساز و مراکز دولتی واجد شرایط را به صورت هیأت امنایی اداره کند. در این رابطه باید گفت طبق ماده (۹) قانون نظام جامع آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی، مراکز سنجش صلاحیت حرفه‌ای زیر نظر شورای عالی آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی تشکیل و اداره خواهند شد و تصمیم‌گیری درباره ساختار هیأت امنایی این مراکز جزو اختیارات شورای مذکور است. مورد دیگر، اعطای مجوز اداره مراکز فنی و حرفه‌ای دولتی به صورت هیأت امنایی است که مستلزم اخذ مجوزها و تهیه آیین‌نامه مستقل می‌باشد و عبارت واجد شرایط در «مراکز دولتی واجد شرایط» دارای ابهام حقوقی بوده و مغایر بند «۹» سیاست‌های کلی نظم قانون‎گذاری است.
• در تبصره «۲» ماده (۳)، سازمان مجاز شده است نسبت به تشکیل شوراهای تخصصی (آموزش، پژوهش، سنجش مهارت و صلاحیت حرفه‌ای و ...) بدون توسعه تشکیلات اقدام نماید. در این رابطه باید گفت تشکیل شوراهای تخصصی و داخلی مورد نیاز بدون ایجاد ساختار جدید جزو اختیارات هر سازمانی است و نیازی به تصریح بر آن در قانونی مانند اساسنامه وجود ندارد؛ لذا این تبصره قابل حذف است.

به عنوان نکته پایانی در مورد بخش مربوط به ساختار سازمان در طرح اساسنامه باید گفت که در این بخش، تنها به ذکر عنوان مرکز تربیت مربی فنی و حرفه‌ای بسنده شده و نسبت به معرفی و بیان فعالیت‌های آن غفلت شده است؛ در حالی که با توجه به جایگاه و نقش مهمی که این مرکز در تأمین، تربیت و بازآموزی مربیان مورد نیاز سازمان در کل کشور دارد، شایسته است ماده مستقلی در طرح پیشنهادی به معرفی آن اختصاص یابد. در ساختار فعلی سازمان، مرکز تربیت مربی فنی و حرفه‌ای به صورت مستقل و زیر نظر مستقیم ریاست سازمان اداره می‌شود. مأموریت اصلی این مرکز، تأمین و تربیت مربیان مراکز آموزش فنی و حرفه‌ای بوده و فعالیت‌های دیگری مانند طراحی و اجرای دوره‌های بازآموزی مربیان، انجام نیازسنجی آموزشی، تدوین و بازنگری استانداردهای آموزشی و تولید محتواهای آموزشی را نیز انجام می‌دهد. مرکز تربیت مربی فنی و حرفه‌ای، عضو مرکز آموزش و تربیت فنی و حرفه‌ای یونسکو (UNEVOC)^[1] است و نقش مهمی در زمینه ارتباط با سازمان‌های بین‌المللی مهارت‌آموزی ایفا می‌نماید. در این راستا، پیشنهاد می‌شود ماده الحاقی (۴) مشتمل بر معرفی و بیان وظایف مرکز تربیت مربی فنی و حرفه‌ای به طرح اساسنامه افزوده شود (جدول ۱ گزارش).

در ماده (۴) به بیان ویژگی‌های صلاحیتی مورد نیاز رئیس سازمان پرداخته است. با توجه به این که کسانی که به استخدام دولت درمی‌آیند باید واجد خصوصیات «وثاقت» و «امانت» باشند، عدم ذکر این خصوصیات برای رئیس سازمان، خلاف شرع بوده و مورد ایراد شورای نگهبان می‌باشد[2]. همچنین، در ماده (۴)، اگرچه عبارت «حوزه مهارت‌آموزی» و مدیریت مرتبط با آن دارای ابهام بوده و باید تفصیل داده شود، اما توجه به داشتن سابقه مدیریتی مرتبط به عنوان یک معیار مثبت تلقی می‌شود که می‌تواند بر مدیریت علمی و باثبات سازمان تأثیر مثبت داشته باشد؛ با این حال، منحصر کردن رشته تحصیلی رئیس سازمان به حوزه کشاورزی و صنعت، امکان انتخاب افرادی از حوزه‌های شغلی دیگر مانند خدمات، فرهنگ و هنر را از بین می‌برد و مشمول تبعیض ناروا بوده و مغایر با بند «۹» اصل سوم قانون اساسی است. به نظر می‌رسد با جایگزین کردن عبارت «حوزه آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارت‌آموزی» که تعریف آن در بند «۱» ماده (۲) قانون نظام جامع آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی آمده است، به جای عبارت «حوزه مهارت‌آموزی» می‌توان ایرادات یادشده را برطرف نمود. همچنین بند پایانی ماده (۴) به شرح «و برای اداره امور سازمان و اجرای مصوبات مراجع ذی‌صلاح دارای هرگونه حقوق و اختیارات قانونی است»، حق و اختیار تازه‌ای را برای رئیس سازمان اثبات نمی‌کند و صرفاْ بر امکان استفاده از اختیارات قانونی موجود تأکید دارد؛ لذا پیشنهاد می‌شود این عبارت حذف شود.

در رابطه با بندهای ماده (۵) طرح نکات زیر حائز اهمیت هستند:

• بند «۱»

این بند، به اداره امور سازمان توسط رئیس آن اشاره دارد. اشاره به اداره سازمان به این شکل لازم ولی ناکافی است؛ مدیریت و اداره سازمان باید در چهارچوبی صورت بگیرد که در قوانین و مقررات مربوطه ازجمله همین اساسنامه تعیین شده است. از این‌رو، پیشنهاد می‌شود عبارت «در چهارچوب اساسنامه سازمان» در صدر ماده (۵) یا انتهای بند «۱» آن افزوده شود.

• بندهای «۴» و «۵».

در هر دوی این بندها به موضوع بودجه سالانه اشاره شده است در حالی که آوردن یک بند برای آن کفایت می‌کند. در بند «۴» تأیید و ابلاغ برنامه و بودجه سازمان به رئیس سازمان نسبت داده شده است در حالی که طبق اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی،  قانون بودجه سالانه کشور پس از تصویب توسط مجلس شورای اسلامی به رئیس جمهور ابلاغ شده و با امضای وی در اختیار دستگاه‌های اجرایی و مسئولان گذاشته می‌شود^[3]. البته در مرحله تهیه لایحه بودجه، سازمان می‌تواند برنامه پیشنهادی خود را به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه نماید. ارائه گزارش عملکرد سازمان به مراجع ذی‌صلاح نیز ازجمله وظایفی است که می‌توان برای رئیس سازمان لحاظ کرد. بر این اساس، پیشنهاد بازنویسی دو بند «۴» و «۵» به شکل زیر ارائه می‌شود:

• ۴. پیشنهاد برنامه و بودجه سالانه سازمان به مراجع ذی‌صلاح
• ۵. تدوین و ابلاغ برنامه اجرایی و مالی سازمان و ارائه گزارش عملکرد آن به مراجع ذی‌صلاح
• بندهای «۶» و «۷»

بند «۶» درباره عزل و نصب معاونان و مدیران سازمان و بند «۷» نیز درباره استخدام، عزل و نصب کارکنان است؛ بنابراین، این دو بند دارای همپوشانی بوده و قابل ادغام با یکدیگر هستند. همچنین،‌ تأکید بر رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با وجود ذکر رعایت قوانین و مقررات در بند «۷» زائد به نظر می‌رسد. پیشنهاد می‌شود دو بند «۶» و «۷» با یکدیگر به شکل زیر ادغام شوند:

• انجام کلیه امور استخدامی از جمله عزل و نصب معاونان و مدیران سازمان و آموزش و ارتقای کارکنان با رعایت قوانین و مقررات مربوطه
• بند «۸»

این بند، اختیار واگذاری مدیریت مراکز آموزش فنی و حرفه‌ای دولتی در قالب هیات امنایی را به رئیس سازمان اعطا کرده است. با توجه به اینکه در این بند، ضوابطی برای نحوه تعیین مراکز واجد شرایط و نحوه اداره آن‌ها مشخص نشده است، مغایر با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی می‌باشد[4]. همچنین، سه نکته دیگر درباره رد این بند قابل ذکر است: اول این که هیئت امنایی کردن مراکز دولتی، اختیارات زیادی را در مورد اموال و دارایی‌های دولت در دست هیئت امنا قرار می‌دهد و بدون حسابرسی‌های کافی، عملکرد این منابع مبهم خواهد بود؛ دوم این‌که، ترکیب اعضای هیئت امنا مشخص نشده است و معلوم نیست این افراد واجد صلاحیت قانونی باشند و سوم این‌که، در ساختار مدیریتی متمرکز سازمان در حال حاضر، واگذاری مراکز دولتی تنها به موافقت و صلاح‌دید رئیس سازمان بستگی دارد که احتمال وقوع خطا را در آن بالا برده و می‌تواند منجر به تعارض منافع شود. بدین ترتیب، موضوع هیئت امنایی شدن مراکز آموزش فنی و حرفه‌ای دولتی رد و پیشنهاد حذف این بند داده می‌شود.

مفاد بندهای «۲»، «۳» و «۹» ماده (۵) طرح مشتمل بر وظایف و اختیارات معمول ریاست در سازمان‌های اداری بوده و فاقد ایراد خاصی هستند.

جدول 1. متن اصلاحی فصل سوم طرح (ساختار و ارکان سازمان)

بررسی فصل چهارم طرح: «منابع مالی و مقررات اداری»

فصل چهارم طرح پیشنهادی عبارت از «منابع مالی و مقررات اداری» و شامل دو ماده (۶) و (۷) است که مباحث مالی سازمان در آن‌ها مطرح شده است. با این‌که عنوان فصل چهارم طرح شامل مقررات اداری نیز می‌شود اما به جز ماده (۷) که آن هم جنبه مالی دارد، هیچ گونه ضابطه‌ای درباره موضوعات اداری در این فصل نیامده است. در ماده (۶) طرح، منابع مالی سازمان در قالب هشت بند فهرست شده است. در این ماده، علاوه بر اعتبارات هزینه‌ای و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که دو منبع اصلی سازمان‌های دولتی به شمار می‌روند، منابع درآمدی دیگری نیز پیشنهاد شده که مطابقت آن‌ها با قوانین جاری نیازمند بررسی است. نکته مهم دیگر در رابطه با فصل منابع مالی آن است که این فصل فاقد هر گونه ماده‌ای درباره نحوه یا موارد مصرف منابع مالی سازمان است. توضیح این‌که مراکز فنی و حرفه‌ای ذیل سازمان دارای دو نوع دولتی و غیردولتی است که حدود ۷۰ درصد دوره‌های آموزشی توسط مراکز غیردولتی ارائه می‌شود. با توجه به محدودیت منابع دولتی، مطلوب بودن کاهش تصدی دولتی و انگیزه پایین مراکز غیردولتی جهت سرمایه‌گذاری در برخی حوزه‌های آموزش مهارتی، بهتر است مصارف بودجه سازمان در زمینه‌های مختلف شامل صنعت، خدمات، کشاورزی و فرهنگ و هنر به شکل هدفمند درآید. در ادامه، جزئیات مواد فصل چهارم بررسی شده‌اند.

• بندهای «۱» و «۲»

مدل اصولی تأمین مالی دستگاه‌های اجرایی (استفاده از منابع عمومی از طریق درج اعتبارات در قوانین بودجه سنواتی) در بند «۱» این ماده آمده است. همچنین بند «2» این ماده به درآمدهای سازمان از محل ارائه خدمات آموزشی، سنجش و ارزیابی و فنی اشاره دارد که در دستگاه‌های اجرایی معمول بوده و دارای ایراد خاصی نیستند.

• بند «۳»

بر اساس اصل هشتادم قانون اساسی، گرفتن و دادن وام یا کمک‏های بدون عوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد. در این رابطه، قبلاْ در قانونی تحت عنوان «قانون نحوه کمک‌های اشخاص حقیقی و حقوقی به سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور»، این اجازه به سازمان داده شده است که تحت ضوابطی کمک‌های نقدی و غیرنقدی و هدایای اشخاص حقیقی و حقوقی را دریافت کرده و در جهت گسترش و بهسازی مهارت‌آموزی و فراهم نمودن زمینه‌های ایجاد اشتغال پایدار در کشور استفاده نماید. از این‌رو، این بند به نظر فاقد ایراد می‌باشد.

• بند «۴»

در بند «4» ماده (۶) مقرر شده است «دو درصد مزد کارگران در هر ماه، پرداختی توسط کارفرمایان، صاحبان صنایع و بنگاه‌های اقتصادی طبق صورت‌های ارسالی ماهیانه به سازمان بیمه‌های اجتماعی» به سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور اختصاص یابد. همچنین، در تبصره «۲» این ماده، نرخ تعیین شده در مورد پیمانکاری‌های ساختمانی به‌جای دو درصد، معادل دو در هزار مبالغ صورت وضعیت‌ها تعیین شده است که باید از طرف کارفرمایان مربوطه پرداخت شود. این منبع مالی دارای سه ایراد به شرح زیر است:

1. کارگر و کارفرما طبق ماده (2) قانون تأمین اجتماعی روی‌هم‌رفته 30 درصد از مزد پرداختی را (23 درصد سهم کارفرما و 7 درصد سهم کارگر) به‌عنوان حق بیمه پرداخت می‌کنند. در برخی بخش‌های کمتر مولد اقتصاد کشور یا در فعالیت‌هایی که سهم نیروی کار در آن‌ها عمده است، پرداخت این سهم توسط کارفرما بار سنگینی روی هزینه‌های تولید تلقی می‌شود. در این شرایط افزودن 2 درصد دیگر به تکالیف پرداختی کارفرما وارد آوردن بار مالی بیشتر به این دسته از کارفرمایان و افزایش هزینه‌های تولید است، به‌خصوص که برای عدم یا دیرکرد پرداخت جریمه هم در نظر گرفته شده و بر چالش‌های حقوقی آن می‌افزاید. از طرف دیگر، پرداخت حق بیمه بازگشت مشخصی را برای کارگران دارد در حالی که پرداخت معادل دو درصد مزد، بازگشت مشخصی برای همه کارگران ندارد. ایرادات بالا در مورد سهم دو در هزار از صورت وضعیت کارفرمایان پیمانکاری‌های ساختمانی هم وارد است. از این‌رو، این منبع مالی فاقد منطق اقتصادی مشخص بوده و با اصل چهلم قانون اساسی مغایرت دارد[5].
2. مسأله دیگر در مورد وصول‌کننده این مبلغ است که پیشنهاد شده برعهده سازمان بیمه‌های اجتماعی گذاشته شود. در حال حاضر، مشخص نیست لفظ «سازمان بیمه‌های اجتماعی» به چه سازمانی اشاره دارد. در قوانین قدیمی‌تر این عنوان استفاده شده است (مانند قانون کارآموزی مصوب سال 1349). به نظر می‌رسد منظور از سازمان بیمه‌های اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی بوده است که باید اصلاح شود.
3. سابقه اختصاص دو درصد (۲٪) مزد کارگران صنایع و دو در هزار مبالغ صورت وضعیت‌ها در پیمانکاری‌های ساختمانی به امر مهارت‌آموزی به ماده (۱۴) قانون کارآموزی (مصوب ۱۳۴۹) برمی‌گردد که بر اساس آن، مقرر شده بود درآمد حاصله از این محل زیر نظر شورای عالی کارآموزی که دبیرخانه آن در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار داشت، به افزایش مهارت کارآموزان در کارگاه‌ها یا مراکز کارآموزی اختصاص یابد. اجرای این قانون تا سال ۱۳۸۲ ادامه داشته است تا این‌که با تصویب «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی»^[6] موسوم به قانون تجمیع عوارض، که به لغو کلیه قوانین و مقرراتی که متضمن برقراری و دریافت وجوهی از تولیدکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌های دولتی بودند (به جز موارد استثنا شده در این قانون)، منجر شد، دریافت ۲ درصد مزد کارگران صنایع و دو در هزار مبالغ صورت وضعیت‌ها در پیمانکاری‌های ساختمانی جهت امور کارآموزی نیز متوقف شد. در عوض، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه کشور) موظف شد متناسب با درآمد پیش‌بینی شده دولت ناشی از اجرای این قانون، اعتبارات حذف شده در دستگاه‌ها را در لوایح سنواتی بودجه و در اعتبارات مربوط به همان دستگاه منظور نماید^[7]. بر این اساس، در وضعیت کنونی هزینه‌های انجام کارآموزی و آموزش مهارتی توسط سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور در قالب اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که به عنوان منبع اول در طرح اساسنامه آمده است، پیش‌بینی و اختصاص می‌یابد و دریافت وجوه مازاد بر آن از کارفرمایان و صاحبان صنایع به عنوان اخذ اعتبارات به صورت مضاعف تلقی شده و با قانون تجمیع عوارض و نیز با بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی منافات دارد[8]. با توجه به نکات بیان شده، پیشنهاد حذف بند «۴» داده می‌شود.

• بند «۵»

بند «۵» ماده (۶) مشتمل بر اختصاص «پنج درصد از منابع حاصل از فروش کالای قاچاق توسط سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی و پنج درصد از اموال توقیفی تعیین تکلیف‌شده» به سازمان است. در این رابطه باید گفت که ارتباط دادن منابع و هزینه‌ها در بودجه‌ریزی باید منطق مشخصی داشته باشد؛ بر طبق مبانی بودجه‌ریزی می‌توان معادل پیامدهای منفی فعالیت‌ها، جریمه مالی تعریف کرد و منابع حاصل از آن را صرف جبران آثار منفی آن فعالیت‌ها کرد؛ مثلا مالیات دخانیات را صرف امور بهداشت، سلامت یا ورزش کرد. در بند مزبور، ارتباط کالاهای قاچاق و اموال توقیفی با ماهیت آموزش‌های فنی و حرفه‌ای چندان روشن نیست و هیچ گونه برآوردی از تأثیرات منفی و آسیب‌های اقتصادی قاچاق کالا بر حوزه‌های مرتبط با آموزش‌های فنی و حرفه‌ای وجود ندارد تا مبنایی را برای پیشنهاد سهم 5 درصدی این آموزش‌ها فراهم آورد. در صورت عدم پیروی از این اصل و ایجاد پیوند بین منابع و مصارف بودجه بدون منطق مشخص، کارکرد بودجه دچار اختلال خواهد شد. از طرف دیگر، هر دستگاه دیگری نیز می‌تواند ادعای سهمی را از این منابع داشته باشد. لذا این بند مغایر با بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی بوده[9] و پیشنهاد حذف آن داده می‌شود.

• بند «۶»

در بند «۶» ماده (۶)، «یک در هزار از اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ملی و استانی دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی در قالب تهیه پیوست مهارتی نیروی انسانی با عاملیت سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای» در نظر گرفته شده است. این پیشنهاد به‌دلایل زیر قابل دفاع نیست:

1. این بند مغایر اصل پنجاه و سوم قانون اساسی است که طبق آن، کلیه دریافت‏های دولت باید در حساب‏های خزانه‌‏داری کل متمرکز شود و همه پرداخت‏ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام ‏گیرد.
2. مفاد این بند در مغایرت با بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی مبنی بر ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور قرار دارد.
3. عبارت دستگاه‌های اجرایی در این بند محل ابهام است چرا که طبق تعریف ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری^[10]، اصطلاح دستگاه‌های اجرایی کلیه وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی و نیز نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های دولتی را که در این بند جداگانه ذکر شده است، شامل می‌شود.
4. در مورد شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی، طبقه‌بندی «تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ملی و استانی» وجود ندارد. در مورد نهادهای عمومی هم این مورد اساساً قابل احصا نیست؛ چرا که بودجه سنواتی همه این نهادها را در بر نمی‌گیرد. همچنین به نظر می‌رسد منظور از نهادهای عمومی در این بند، نهادهای عمومی غیردولتی است که واژه «غیردولتی» از متن طرح جا افتاده است.
5. در حال حاضر اعتبارات مربوط به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بسیار کمتر از نیاز کشور به تشکیل سرمایه ثابت بوده و همین اعتبارات نیز در اجرای بودجه درصد تخصیص پایینی دارند. هزینه‌کرد بخشی از این اعتبارات در محل دیگر، به معنای عدم درک ضرورت حیاتی این بخش از بودجه است.
6. مفهوم «نهادهای عمومی» معنای روشنی ندارد و مشخص نیست در این اساسنامه به کدام نهادها اطلاق شده است. آیا صرفا مواردی که در قانون «فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» آمده است مدنظر است یا نهادهای دیگری را که به‌صورت موردی در قوانین دیگر معرفی شده‌اند، هم شامل می‌شود. با توجه به نکات فوق پیشنهاد حذف این بند ارائه می‌شود.

• بند «۷»

بند «۷» ماده (۶) منبع مالی دیگر سازمان را «ده درصد اعتبارات مسئولیت‌های اجتماعی شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی» تعیین کرده است. در مورد این بند مطالب زیر قابل بیان است:

1. ردیف اعتباری با عنوان «مسئولیت‌های اجتماعی» در بین اعتبارات شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی وجود ندارد.
2. مفاد این بند در مغایرت با بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی مبنی بر ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور قرار دارد.
3. در مواردی در قوانین بودجه این اجازه به دستگاه‌های اجرایی داده شده است که درصدی از بودجه هزینه‌ای خود را صرف اموری کنند که گرچه عنوان مسؤولیت اجتماعی ندارند اما شاید ذیل این عنوان بگنجند. با این حال این موارد جزو احکام دائمی نبوده و نمی‌توان در اساسنامه سازمان یک حکم موقتی را مبنایی برای منابع مالی قرار داد.
4. از آن‌جا که اصولا ردیفی با عنوان اعتبارات مسئولیت‌های اجتماعی قابل شناسایی نیست، نمی‌توان تخمینی در مورد مقدار سهم ده درصدی سازمان از این اعتبارات به دست آورد؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود این بند حذف شود.

علاوه بر موارد فوق، چهار منبع مالی ذکر شده در بندهای «۴» تا «۷» ماهیت موقت و تبصره بودجه‌ای دارند و آوردن آن‌ها در اساسنامه که باید منابع مالی کلی و دائمی سازمان ذکر شوند، منطقی به نظر نمی‌رسد. 

• بند «۸»

طبق مفاد این بند، سازمان می‌توان درآمدهایی را بدون واریز به حساب خزانه‌داری دولت دریافت کرده و به مصرف برساند؛ لذا با اصل پنجاه و سوم قانون اساسی مغایرت دارد[11]. همچنین از این جهت که اختیار وصول درآمدهایی را علاوه بر اعتبارات لایحه بودجه سنواتی که باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد، به سازمان تفویض می‌کند با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارد. بنابراین، لازم است این بند حذف شود.

از آن‌جایی که نسبت این ماده با قانون محاسبات عمومی کشور در خصوص احکام مربوط به پرداخت واجد ابهام است، پیشنهاد می‌شود عبارت «با رعایت قوانین و مقررات موجود» پس از عبارت «تعهدآور مالی» در ماده (۷) اضافه شود. همچنین، عبارت «مقام مجاز»، لفظ عامی است که «ذیحساب» را نیز شامل می‌شود؛ لذا نیازی به ذکر آن نبوده و می‌تواند حذف شود. 

جدول 2. متن اصلاحی فصل چهارم طرح (منابع مالی و مقررات اداری)

بررسی فصل پنجم طرح: «سایر مقررات»

فصل پنجم طرح که آخرین فصل آن می‌باشد، با عنوان «سایر مقررات» از ماده (۸) تا ماده (۲۱) طرح را شامل می‌شود و در آن‌ها موضوعات مختلفی مطرح شده است. در این میان، مواد (۸) تا (۱۲)، ضوابطی را برای استخدام و بهبود جبران خدمات کارکنان سازمان به‌ویژه مربیان و کارشناسان آموزشی آن تعیین کرده است؛ اما از آن‌جایی که مقررات مربوط به استخدام و جبران خدمات معمولاً در اساسنامه سازمان‌ها بحث نمی‌شود و این موضوعات دارای قوانین مخصوص به خود می‌باشند، اغلب مواد یادشده خارج از چهارچوب اساسنامه قلمداد می‌شوند. همچنین، در سه ماده (۱۶)، (۱۷) و (۱۸) تکالیفی برای سایر دستگاه‌های اجرایی و نیز بنگاه‌های صنعتی وضع شده است که تناسبی با ماهیت اساسنامه ندارد. برخی از مواد دیگر این فصل نیز مغایرت‌هایی با قانون اساسی و قوانین دیگر دارند که در ادامه به بررسی جزئیات آن‌ها پرداخته شده است.  

در اساسنامه یک سازمان تنها باید موضوعاتی که با اهداف و مأموریت، وظایف، ساختار و تشکیلات، نحوه اداره و نظایر آن‌ها مرتبط هستند، آورده شوند و مسائلی ازقبیل مقررات اداری و استخدامی فاقد ماهیت اساسنامه‌ای بوده و در قوانین دیگر تعیین تکلیف شده‌اند. همچنین، با توجه به این‌که سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور در زمره دستگاه‌هایی قرار ندارد که بر اساس ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری از این قانون مستثنی شده‌اند، به طور پیش‌فرض از نظر مقررات اداری و استخدامی تابع این قانون بوده و تصریح به این امر در یکی از مواد اساسنامه زائد به نظر می‌رسد؛ درنتیجه ماده (۸) طرح قابل حذف است.

درباره اصطلاح «مشاغل تخصصی» در ماده (۹) طرح، تعریف قانونی از آن در قانون مدیریت خدمات کشوری یا قوانین دیگر وجود ندارد؛ لذا واجد ابهام و مغایر با جزء «۳» بند (۹) سیاست­های کلی نظام قانون­گذاری و بند (۱۳) سیاست­های کلی نظام اداری است. همچنین، این ماده فاقد ماهیت اساسنامه‌ای بوده و به اموری پرداخته است که در قوانین دیگر تعیین تکلیف شده است. از طرف دیگر، تعیین ضریب یک و یک‌دهم (۱/۱) در جدول حق شغل بخشی از مشاغل سازمان واجد بار مالی برای دولت بوده و با اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارد. لذا پیشنهاد می‌شود این ماده حذف شود.

مضمون ماده (۱۰) طرح درواقع تلاشی است در راستای این که مربیان سازمان از مزایایی مشابه معلمان و کارکنان آموزشی در وزارت آموزش و پرورش برخوردار شوند؛ با این حال، مفاد این ماده از یک طرف فاقد ماهیت اساسنامه‌ای است و مقررات مربوط به ساعات کار کارکنان دولت در قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین تکلیف شده است و از طرف دیگر، کاهش ساعات کار مربیان سازمان می‌تواند نیازهای تازه‌ای از جهت جذب و استخدام نیروی انسانی جدید ایجاد نماید که به دلیل داشتن بار مالی برای دولت با اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی منافات دارد. بنابراین، پیشنهاد می‌شود این ماده حذف شود.

در ماده (۱۱) طرح، نظام پرداخت مشاغل تخصصی سازمان را به ایجاد نظام رتبه‌بندی موکول کرده است که آیین‌نامه آن توسط سازمان تهیه شده و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید. در مورد ماده (۱۱) طرح نکات زیر قابل طرح است:

• با توجه به این که در بند «۱۷» ماده (۲) طرح بر «انجام رتبه‌بندی و طراحی مسیر ارتقای شغلی مربیان» اشاره شده است، به نظر می‌رسد نیازی چندانی به تکرار این موضوع در ماده (۱۱) نباشد.
• این ماده فاقد ماهیت اساسنامه‌ای بوده و به اموری پرداخته که در قوانین دیگر مانند قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین تکلیف شده است.
• در ماده (۱۱) تصویب نظام رتبه­بندی مربیان به هیئت وزیران تفویض شده است؛ از آن جایی که نحوه انجام رتبه‌بندی و تعیین ضوابط پرداخت در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار دارد؛ لذا این ماده مغایر با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی می‌باشد^[12].

با توجه به ایرادات فوق درباره ماده (۱۱) طرح، پیشنهاد می‌شود این ماده حذف شود. 

همانند مواد فوق، ماده (۱۲) نیز فاقد ماهیت اساسنامه‌ای مختص یک سازمان بوده و به اموری پرداخته که در قوانین دیگر مانند قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین تکلیف شده است. همچنین، در مورد این ماده می‌توان گفت که عبارت «فوق‌العاده مخصوص» جزو هیچ کدام از عناوین فوق‌العاده‌هایی که بر طبق ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری به کارکنان دولت قابل پرداخت است، نبوده و واجد ابهام حقوقی می‌باشد. همچنین، با توجه به این که ماده (۱۲) طرح، تعیین ضوابط و نحوه اعمال ضرایب فوق‌العاده مخصوص را به طور کامل به هیئت وزیران واگذار می‌کند، با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارد^[13]. از این رو، پیشنهاد حذف ماده (۱۲) طرح داده می‌شود.

ماده (۱۳) طرح، هر گونه تغیر و اصلاح در اساسنامه سازمان را به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و تصویب هیئت وزیران واگذار کرده است. در این رابطه می‌توان گفت که بر اساس اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می‌تواند اجازه تصویب (و بالتبع تغییر و اصلاح) اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها و موسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت بدهد؛ مشروط بر این‌که، مصوبات دولت با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت نداشته باشد که تشخیص این امر با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آن‌ها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد. با توجه به مطالب بیان شده، ماده (۱۳) طرح که در آن واگذاری اختیار تغییر و اصلاح اساسنامه به هیئت وزیران مطلق و غیرمشروط آمده است، حاوی ایراد بوده و ناقص است. لذا، پیشنهاد می‌شود با افزودن عبارت «با رعایت اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی» به انتهای ماده (۱۳) طرح، نقص آن برطرف شود.

در ماده (۱۴) طرح، عبارت «بر اساس نیاز» مبهم بوده و سقف نسبت مربیان پاره‌وقت یا حق التدریس به کل مربیان این سازمان به طور دقیق و روشن بیان نشده و از این جهت که ضابطه و چهارچوب مشخصی برای مفاد این ماده تعیین نشده است، با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارد. همچنین، این ماده ماهیت اساسنامه‌ای نداشته و موضوع بکارگیری افراد بدون تعهد استخدامی در قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین تکلیف شده است. بر اساس تبصره ماده «۳۲» این قانون دستگاه‌های اجرایی می‌توانند در شرایط خاص با تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تا ده درصد (10%) پست‌های سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال به کار گیرند. بنابراین، ماده «۱۴» در طرح اساسنامه بندی زاید و غیر ضرور می‌باشد و پیشنهاد حذف آن داده می‌شود.

ماده (۱۵) مغایر با بند«۱۷» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است که در آن بر افزایش سهم درآمدهای مالیاتی دولت تأکید شده است[14]. همچنین، این ماده ماهیت اساسنامه‌ای ندارد؛ چراکه مباحث مالیاتی قوانین و مقررات خاص خود را دارد و نمی‌تواند در اساسنامه هر سازمان به صورت جداگانه مورد بحث قرار گیرد. از طرف دیگر، در حال حاضر سازمان فاقد مراکز آموزش یا سنجش هیئت امنایی است (سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور،۱۴۰۰) و پیشنهاد اداره مراکز آموزشی و سنجش صلاحیت حرفه‌ای خیرساز و مراکز دولتی واجد شرایط سازمان به صورت هیئت امنایی در تبصره «۱» ماده (۳) طرح گنجانده شده است. با توجه به این‌که بر اساس مفاد تبصره «۱» ماده (۳) ابتدا برخی از مراکز موجود در قالب هیئت امنایی درمی‌آیند و در وهله دوم بر طبق ماده (۱۵) طرح مشمول معافیت مالیاتی می‌شوند؛ این اقدام می‌تواند منجر به کاهش درآمدهای عمومی منجر شود و در مغایرت با اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی قرار دارد^[15]؛ لذا پیشنهاد می‌شود ماده (۱۵) طرح حذف شود.

ارتباط ماده (۱۶) طرح با ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری^[16] و نیز آیین‌نامه اجرایی مذکور در آن روشن نیست و مشخص نیست همکاری کارشناسان دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی با سازمان سازوکار جداگانه‌ای خواهد داشت یا خیر؟ از این جهت، ماده (۱۶) طرح مغایر جزء «۳» بند (۹) سیاست­های کلی نظام قانون‌گذاری^[17] و بند (۱۳) سیاست­های کلی نظام اداری^[18] است. از طرف دیگر، در ماده (۱۶) طرح، دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی موظف به همکاری با سازمان شده‌اند. در حالی که مکلف کردن دستگاه‌های دیگر در اساسنامه مربوط به یک سازمان خاص، خالی از وجه بوده و فاقد ماهیت اساسنامه‌ای است؛ لذا پیشنهاد حذف این ماده داده می‌شود.

در ماده (۱۷) طرح، تکالیفی برای واحدهای صنعتی، کشاورزی و خدماتی تعیین شده است که هیچ گونه تناسبی با ماهیت اساسنامه یک سازمان ندارد. در اساسنامه به حدود اهداف، حدود وظایف و اختیارات و نحوه اداره یک سازمان پرداخته می‌شود و تعیین ضوابط و تکالیف برای نهادهای دیگر نیاز به تهیه قوانین مستقل به خود را دارد. از طرف دیگر، عبارت «همکاری می­نمایند» نیز در این ماده دارای ابهام است. لازم به ذکر است که محتوای آنچه در قالب ماده (۱۷) طرح اساسنامه درج شده است، قبلاً در ماده (۱۱۰) قانون کار به آن تصریح شده است و نیازی به تکرار آن در اساسنامه وجود ندارد؛ بلکه با تدوین دستورالعمل‌هایی که در تبصره «۲» ماده (۱۱۰) قانون کار بدان اشاره شده است توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، خلأهای قانونی موجود قابل رفع کردن هستند؛ لذا پیشنهاد حذف این ماده ارائه می‌شود.   

در رابطه با ماده (۱۸) طرح نکات زیر حائز اهمیت هستند:

• ماده (۱۸) با توجه به طرح پیشنهادی، دارای ماهیت اساسنامه­ای نیست و تکالیفی را برای واحدهای صنفی و بنگاه‌های اقتصادی تعیین می‌کند که با اساسنامه یک سازمان خاص تناسبی ندارد.
• از طرف دیگر به‌نظر می‌رسد قید شمول عام برای همه واحدهای صنفی و بنگاه‌های اقتصادی مناسب نباشد. شاید برخی از بنگاه‌ها تمایل یا آمادگی لازم را برای همکاری در قالب کارآموزی نداشته باشند و همین موضوع موجب پایین آمدن کیفیت کارآموزی و اتلاف منابع شود. علاوه بر این، ایجاد شرایط کارآموزی در برخی مشاغل یا فضاها نیازمند صرف هزینه‌هایی است که تحمیل این هزینه‌ها به کارفرمایان به‌ویژه در مورد بنگاه‌های کوچک محل تردید است.
• بر اساس ماده (۵) قانون کار، کلیه کارآموزان و کارگاه‌ها مشمول این قانون هستند^[19]. در مواد (۱۱۲) تا (۱۱۸) این قانون نیز احکامی برای کارآموزی در مراکز کارآموزی و کارگاهی و قرار داد کارآموزی وضع شده است؛ از این‌رو، استثنا کردن کارآموزان ماده (۱۸) طرح پیشنهادی از قانون کار به معنای تحدید این قانون بوده و می‌تواند چالش­های حقوقی برای کارآموزان مشمول این ماده در پی داشته باشد.
• خارج کردن کارآموزان از شمول قانون تأمین اجتماعی به معنای محروم کردن آنان از حقوقی است که در قانون بدان تصریح شده است؛ لذا مغایر اصل چهلم قانون اساسی می‌باشد[20]. از طرف دیگر،‌ کارآموزی در کارگاه‌ها مستلزم حضور و فعالیت در فضاهایی است که در آن‌ها امکان وقوع حوادث و آسیب‌های احتمالی وجود دارد و از این جهت نیز استثنا کردن کارآموزان از شمول قانون تأمین اجتماعی فاقد توجیه است.

با توجه به نکات فوق، پیشنهاد می‌شود ماده (۱۸) طرح حذف شود.

در ماده (۱۹) نسبت به جعل گواهینامه سازمان جرم‌انگاری صورت گرفته است؛ با توجه به این‌که جرم‎انگاری یک موضوع تناسبی با ماهیت اساسنامه یک سازمان ندارد؛ لذا پیشنهاد می‌شود این ماده حذف شود.

در مورد ماده (۲۰) باید گفت که ایجاد شورا یا کارگروه جدید در سطح استان‌های کشور در زمره وظایف اداری و تنظیم سازمان‌های اداری بوده و در حیطه اختیارات دولت و هیئت وزیران قرار دارد و بدین جهت، مفاد ماده (۲۰) با اصول پنجاه و هفتم[21]، شصتم[22] و یکصد و سی و هشتم[23] قانون اساسی مغایرت دارد. از طرف دیگر، این ماده ارتباط چندانی به امور مربوط به سازمان مورد نظر نداشته و فاقد ماهیت اساسنامه‌ای است؛ لذا پیشنهاد می‌شود این ماده حذف شود.

در ماده (۲۱)، واژه «عمومی» در عبارت «قوانین و مقررات عمومی کشور» واجد ابهام است و تفکیک رسمی در مورد قوانین و مقررات کشور از نظر عمومی و غیرعمومی وجود ندارد؛ لذا این واژه زاید بوده و باید حذف شود.

جدول 3. متن اصلاحی فصل پنجم طرح (سایر مقررات)

جمع‌بندی و پیشنهادها

در این گزارش، سه فصل پایانی طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور شامل «ساختار و ارکان سازمان»، «منابع مالی و مقررات اداری» و «سایر مقررات» بررسی شدند. ازجمله نقاط قوت بخش‌های مذکور می‌توان به لحاظ کردن سابقه مدیریتی مرتبط در حوزه مهارت‌آموزی در انتخاب رئیس سازمان اشاره کرد. همچنین، احصای وظایف و اختیارات رئیس سازمان در ماده (۵) و توجه به درآمدزایی برای سازمان از محل ارائه خدمات آموزشی، سنجش، فنی و فرهنگی و نیز از محل کمک اشخاص حقیقی و حقوقی در بندهای «۲» و «۳» ماده (۶) از دیگر نقاط قوت طرح می‌باشند.

به عنوان نقاط ضعف طرح، در بخش ساختار سازمان، به اجزای سازمان در سطوح ملی و سطح استان‌ها و نیز مراکز ذیل آن اشاره شده است اما از تعیین حدود وظایف و نوع فعالیت‌های آن‌ها غفلت شده است. ارکان سازمان، صرفاً به سطح رئیس سازمان تقلیل یافته و به بیان ویژگی‌ها و اختیارات و وظایف وی بسنده شده است. در فصل منابع مالی با هدف افزایش درآمدهای سازمان، ردیف‌های درآمدی جدیدی وضع شده است که اغلب آن‌ها با اصول بودجه‌ریزی، برخی اصول قانون اساسی و قوانین موجود مغایرت دارند. در فصل پنجم تلاش شده است که ضوابطی با هدف بهبود وضعیت شغلی مربیان سازمان در طرح گنجانده شود، با این‌حال، اغلب مواد مربوطه فاقد ماهیت اساسنامه‌ای بوده و با قوانین موجود مغایرت دارند. همچنین، وضع برخی مقررات تکلیفی برای دستگاه‌های اجرایی و بنگاه‌های صنعتی در مواد دیگر نیز تناسبی با چهارچوب اساسنامه‌ای طرح ندارد. نواقص و ایرادات موجود در سه فصل پایانی طرح را می‌توان به صورت زیر جمع‌بندی کرد:

• مغایرت برخی مواد طرح با قانون اساسی: ماده (۴) طرح به دلیل داشتن مصداق تبعیض ناروا با بند «۹» اصل سوم قانون اساسی و ماده (۱۱) و ماده (12) به ترتیب به دلیل واگذاری نظام رتبه‌بندی مربیان و تعیین ضرایب فوق‌العاده مخصوص کارکنان به هیئت وزیران با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارند. همچنین، بند «۵» ماده (۶)، ماده (۹)، ماده (۱۰) و ماده (۱۵) طرح به دلیل داشتن بار مالی جدید برای دولت یا تقلیل درآمد عمومی بدون ذکر منبع مالی جدید با اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی و بند «۶» ماده (۶) به دلیل نایده گرفتن لزوم تمرکز کلیه دریافت‏های دولت در حساب‏های خزانه‌‏داری با اصل پنجاه و سوم قانون اساسی مغایرت دارند.
• تعیین اجزای ساختار سازمانی و ایجاد ساختار جدید بدون تشریح حدود وظایف و اختیارات آن‌ها در ماده (۳) طرح؛
• تعیین مواردی به عنوان منابع مالی سازمان با خصوصیاتی همچون غیر قابل اجرا بودن،‌ غیردائمی بودن، مغایرت با اصول بودجه‌بندی، افزایش هزینه‌های تولید برای کارفرمایان و صاحبان صنایع و عدم امکان برآورد دقیق مقدار این منابع در ماده (۶) طرح؛
• تزاحم وظایف و اختیارات سازمان با شورای عالی آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی در رابطه با «مراکز سنجش شایستگی و صلاحیت حرفه‌ای» موضوع تبصره «۱» ماده (۳) و نیز ماده (۱۵) طرح درباره اداره این مراکز در قالب هیئت امنایی و معافیت مالیاتی آن‌ها؛
• مغایرت اغلب مواد فصل پنجم طرح با ماهیت اساسنامه‌ای آن ازجمله مواد (۹) تا (۱۲) و (۱۴) تا (۲۰)؛
• ارجاعات نادرست به قانون مدیریت خدمات کشوری در قالب عباراتی مانند «مشاغل تخصصی» در مواد (۹) و (۱۱) و «فوق العاده مخصوص» در ماده (۱۲) و عدم هماهنگی با قانون مدیریت خدمات کشوری از نظر نحوه به‌کارگیری مربی به صورت پاره‌وقت در ماده (۱۴) طرح و ضوابط انتقال و مأموریت کارمندان در ماده (۱۶) طرح؛
• وضع تکالیفی برای سایر دستگاه‌های دولتی و غیردولتی ازجمله در مواد (۱۶)، (۱۷) و (۱۸) طرح خارج از چهارچوب اساسنامه و مغایر با قوانین موجود؛
• مداخله و ورود به حیطه وظایف اداری و اجرایی دولت ازجمله در مواد (۳) و (۲۱) طرح با توجه به تعیین ساختار سازمان و ایجاد ساختار جدید.

با توجه به ایرادات و خلأهای موجود در طرح اساسنامه، پیشنهادهای اصلاحی زیر ارائه می‌شوند:

• رفع مغایرت‌های طرح با اصول قانون اساسی و حذف مواد و بندهایی از طرح که این مغایرت‌ها قابل رفع نیستند؛
• مبنا قرار دادن اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به عنوان منابع مالی اصلی سازمان در ماده (۶) طرح و حذف بندهای «۴» تا «۷» این ماده که با اصول سوم و هفتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارند؛
• حذف مواد فاقد ماهیت اساسنامه‌ای درباره موضوعات اداری و استخدامی که در قوانین موضوعه دیگر ازجمله قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین تکلیف شده‌اند؛
• حذف یا اصلاح مواد مربوط به کارآموزی و مهارت‌افزایی در واحدهای صنعتی و بنگاه‌های اقتصادی با توجه به قواعد تعیین شده در قانون کار و قانون تأمین اجتماعی؛
• رفع تزاحم وظایف و اختیارات سازمان با شورای عالی آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی در رابطه با «مراکز سنجش شایستگی و صلاحیت حرفه‌ای» با انجام استفساریه از شورای نگهبان درباره ماهیت، نحوه تأسیس و اداره این مرکز یا مراکز موضوع ماده (۹) قانون آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی؛

گزیده سیاستی – مدیریتی

سه فصل پایانی طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور دارای ایراداتی از قبیل مغایرت با برخی اصول قانون اساسی، فقدان ماهیت اساسنامه‌ای برخی از مواد، ورود به حیطه وظایف دولت و تعارض با قوانین موجود ازجمله قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد که رفع موارد آن‌ها برای تأیید طرح ضرورت دارد.