نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسندگان
1 کارشناس گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری، دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه ورزش ، میراث فرهنگی و گردشگری دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
چکیده
مطابق بند «۲» «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاری های غیر مجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که بر اساس ضوابط بین المللی مدت یک صد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» (مصوب ۱۳۵۸/۰۲/۱۸)؛ در صورت کشف تصادفی اموال فرهنگی-تاریخی، کاشف مکلف است آنها را در اسرع وقت به نزدیک ترین اداره فرهنگ و آموزش عالی ارائه دهد و متناسب با محل و نوع کشف به وی حق الکشف تعلق خواهد گرفت. در کشورهای اروپایی نیز با دست گذاشتن بر روی اموالی که شخصی آن را کشف کرده، عملاً اقدام به توقیف اموال نمی کنند، بلکه چنانچه ارزش ملی داشته باشد، دولت آن را غالباً با قیمتی بالا خریداری و از این طریق، مانع از خروج اشیا از کشور می شود. براساس بررسی های به عمل آمده در این گزارش، قانون اشاره شده، نه تنها تاکنون اجرایی نگردیده، بلکه نواقص و نارسایی های آن از زوایای مختلف مشهود می باشد. از این رو، حفظ اموال فرهنگی-تاریخی و جلوگیری از خرید و فروش غیرقانونی و قاچاق آن، نیازمند تصویب قوانین بازدارنده، آگاه سازی عمومی و ایجاد مشوق های مؤثر به منظور ارتقای انگیزه و افزایش مشارکت پذیری مردم در راستای تحویل یافته های فرهنگی-تاریخی به صورت تصادفی به نهاد متولی (وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) می باشد. لذا اصلاح و بازنگری قانون متناسب با مقتضیات جامعه کنونی، از ضروریات است.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان/شرح مسئله
تلاش برای جلوگیری از خروج اموال تاریخی فرهنگی، اقدامی در راستای حفاظت از میراث فرهنگی ملی است. در حال حاضر «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاریهای غیرمجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که براساس ضوابط بینالمللی مدت یکصد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» تنها منبع قانونی موجود جهت تشویق یابندگان اموال فرهنگی-تاریخی در کشور است و قانونگذار برای کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی بهصورت تصادفی، پاداشی را تحت عنوان حقالکشف در نظر گرفته است.
وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در اجرای این قانون و تبصره «1» ماده (118) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1400-1396) در سال 1401 اقدام به تهیه و ابلاغ دستورالعملی با عنوان «دستورالعمل پرداخت حقالکشف اموال فرهنگی-تاریخی توقیفی و اتفاقی» با تأکید بر کشفیات توقیفی توسط مأمورین نظارتی نموده و مبالغی نیز تحت این عنوان به کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی پرداخت کرده است. اما قانون و دستورالعمل تاکنون نتوانسته کارآمدی لازم برای ترغیب مردم به تحویل اموال فرهنگی-تاریخی کشف شده را فراهم سازد و دارای ابهاماتی است.
نقطه نظرات/یافتههای کلیدی
به رسمیت شناختن مالکیت افراد و ایجاد مشوقهای تکمیلی (مثل معافیت از مالیات، پرداخت تسهیلات در حوزه میراث فرهنگی و گردشگری، اعطای لوحهای افتخار) یکی از روشهای حفظ و نگاهداشت اشیای فرهنگی-تاریخی در داخل کشور و پیشگیری از قاچاق و انتقال این آثار به خارج از کشور است.
قانون اشاره شده بهدلایل محدودیتهای مالی و بودجهای، نبود آییننامه اجرایی شفاف درخصوص کشفیات تصادفی توسط افراد و فرایند دریافت حقالکشف، عدم تشکیل هیئت مرکب از قاضی شرع، دادستان محل و رئیس اداره فرهنگ و آموزش عالی از زمان تصویب و عدم تطبیق مقدار ارزش ریالی حقالکشف متناسب با مفاد قانون قابل اجرا نمیباشد.
هدف از پرداخت پاداش کشف به یابندگان و اهداکنندگان اموال فرهنگی-تاریخی، بهمعنای صدور مجوز برای انجام حفاری غیرمجاز توسط افراد و نشان دادن آن در قالب کشف تصادفی و متعاقب آن دریافت حقالکشف نبوده و صرفاً رفع خلأ قانونی موجود در راستای برخورد با کشفیات اموال فرهنگی-تاریخی بهصورت تصادفی توسط افراد با حسن نیت و جلوگیری از تصمیم آنان به فروش و خروج غیرقانونی اشیا بهدلیل عدم حمایت قانونی در داخل کشور میباشد. بدیهی است در صورت اثبات عدم تصادفی بودن کشفیات، افراد مرتکب به مجازات قانونی در نظر گرفته شده محکوم خواهند شد.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
تشریح و اطلاعرسانی درخصوص فرایند تحویل یافتههای فرهنگی-تاریخی بهصورت تصادفی و نحوه پرداخت پاداش کشف توسط عموم از ضروریات پرداخت حقالکشف است.
با توجه به محدودیت منابع مالی و معنای مستتر در مفهوم عبارت «حقالکشف» لازم است تا در بازنگری قانون مورد بررسی، عبارت فوق به «پاداش کشف» تغییر یابد. همچنین ترتیبی اتخاذ شود تا به کشفیات اموال فرهنگی-تاریخی غیرمنقول بهصورت تصادفی نیز پاداش کشف تعلق گیرد.
امروزه با پی بردن به ارزش و اهمیت میراث فرهنگی، از آن بهعنوان میراث بشری یاد میشود. میراث فرهنگی، گنجینهای فاخر و گرانبها، به یادگار مانده از اجداد و نیاکان ما و بهعنوان شناسنامه تاریخ و هویت اصیل ملت ایران است. این میراث کهن، نشانگر مجد و عظمت مردمی است که سرگذشتشان مملو از خاطرات تلخ و شیرین و آثارشان آکنده از تجارب علمی، فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی و دینی است [1] حفظ و صیانت از این میراث ارزشمند، ازجمله وظایف و امور حاکمیتی کشور است که به موازات آن میتواند در جهت گسترش مراودات و روابط فرهنگی با دیگر ملتها و افزایش اقتدار ملی کشور نقش بهسزایی ایفا نماید [2]. تقریباً همه کشورها ضرورت صیانت و حفظ اموال فرهنگی-تاریخی را پذیرفته و با پیشبینی مبانی قانونی خاص در قوانین داخلی خود سعی در صیانت و جلوگیری از خروج غیرقانونی این اموال دارند. ازاینرو برای بسیاری، هیچچیز سختتر از آن نیست که از دور شاهد فروخته شدن اموال فرهنگی-تاریخی کشورشان به بالاترین قیمتها در مؤسسات حراجی و بنگاههای دلالی در سراسر دنیا باشند اما نتوانند کاری کنند[1] [3].
اهمیت اموال فرهنگی-تاریخی بهعنوان گنجینههای ملی به حدی است که بحث از تعرض و غارت آن همه را نگران و مضطرب کرده و آن را در زمره تعدی و تجاوز به هویت تاریخی و ملی میپندارند. با مروری بر تاریخ برخی از کشورها به وضوح میتوان دریافت که این کشورها نهتنها بر حفظ آثار فرهنگی-تاریخی خود توجه ویژه دارند، بلکه همواره در حال تاریخسازی و برنامهریزی برای تقویت اندک داشتههای تاریخی خود و انتقال آن به آیندگان هستند [4]. در این راستا میتوان به کشور ایالات متحده آمریکا اشاره کرد که بهطور رسمی در سال 1776 میلادی (247 سال پیش) بهعنوان یک کشور مستقل از بریتانیا شناخته شد [5]. بیشترین آثار تاریخی آمریکا در بافت شهری و معماری شهرهایی مانند واشنگتن دی سی مشهود بوده که متجاوز از 109 سال نمیباشد[2] [6].
در خاورمیانه نیز، کشور امارات متحده عربی که تاریخ تشکیل آن به سال 1971 باز میگردد، طی کمتر از 60 سال از تاریخ ایجاد آن [7]، هماکنون دارای 15 موزه رسمی و معتبر است که یکی از آنها، موزه تمدن[3] میباشد که در سال 2014 تأسیس گردیده و از آن به «موزه لوور ابوظبی» یاد میشود [۸] و[۹]. رسالت این موزه، زنده نگه داشتن تاریخ امارات از طریق جمعآوری نسخ خطی، نقشههای تاریخی، آثار باستانی و ... است [9، 10].
خروج و قاچاق اموال فرهنگی-تاریخی از کشورهای متمدن به دیگر کشورها، بیشتر از جنبه مالی آن، جنبه فرهنگی دارد. این درحالی است که در کشور ایران، اموال فرهنگی-تاریخی بعضاً تحت شرایطی غیرقانونی تحصیل و طی فرایندی پس از چندین دست واسطهگری به مجموعههای خصوصی فروخته شده یا به خارج از کشور قاچاق و آثار تاریخی تمدن چند هزارساله به تاراج میرود [11]. بررسیهای صورت گرفته نشان میدهد که کشور امارات متحده عربی، یک مسیر ترانزیت برای انتقال آثار باستانی است تا آثار تاریخی منطقه را به بازارهای بزرگ اروپایی-آمریکایی منتقل کند. بهنحویکه اموال فرهنگی-تاریخی از کشورهای منطقه ازجمله افغانستان، عراق، ایران، یمن، آذربایجان، پاکستان و ترکیه از طریق شهر شارجه به بازارهای بینالمللی ارسال میشود. انتقال یک محموله قاچاق اموال فرهنگی-تاریخی ترکیه به ارزش تقریبی 6 میلیون دلار از طریق شهر شارجه (چنانکه Campbell و همکاران (2013) گزارش دادهاند) گویای قاچاق آثار باستانی از طریق این پل ارتباطی است [3].
در ایران نیز کشف و توقیف تعداد 3680 قلم اشیای فرهنگی-تاریخی در فرودگاه بینالمللی امامخمینی (ره) به مقصد کشور دبی در اردیبهشتماه سال 1402 مصداق بارزی از دستدرازی سوداگران میراث فرهنگی برای تاراج تاریخ ایران است [12]. کشفیات همهساله اشیای فرهنگی-تاریخی طی سالهای گذشته تاکنون [13] موضوع تازهای نیست، اما گفتنی است که همه این یافتهها لزوماً در پی حفاریهای غیرقانونی به دست نمیآیند بلکه بسیاری از آنها بهصورت کاملاً اتفاقی و در حین عملیاتهایی از قبیل حفر چاه، فعالیتهای عمرانی، راهسازی، تسطیح زمینهای کشاورزی یا دیگر فعالیتهای اینچنینی کشف میشوند [14] که غالباً دارای ارزش مالی بالایی بوده اما بهدلیل برخی نارساییهای قانونی و برخورد سطحی نهادهای متولی با یابندگان، این افراد ترجیح میدهند در نقطه مقابل قوانین و مقررات موجود، گام بردارند.
همچنین بهدلیل عدم تأمین و تخصیص بودجه کافی و بستههای تشویقی، در خوشبینانهترین حالت، رقم بسیار اندکی به یابندگان و اهداکنندگان اموال فرهنگی-تاریخی تعلق میگیرد .بهنظر، این مسائل در درجه اول به قانون باز میگردد[4] که هیچ تناسبی با قوانین حمایتی حاکم بر میراث فرهنگی در بسیاری از کشورهای پیشرفته ندارد و زمینه های لازم برای تشویق یابندگان و اهداکنندگان اموال فرهنگی-تاریخی فراهم نمی سازد [15]. قانونگذار، چنان این اموال را جنبه ملی بخشیده و بروکراسیهای مبهم و پیچیده اداری در نحوه تحویل اشیا مکشوفه و پرداخت پاداش بر آن حاکم نموده که عملاً یابنده را ترغیب مینماید که بهجای تحویل یافتهها به نهاد متولی، مسیر غیرقانونی فروش آثار در بازار آزاد را برگزیده و در قبال آن از یک دستاورد مالی قابلتوجه تا بعضاً ثروتی چشمگیر بهرهمند گردد که اینها همه معلول ضعف و خلأهای قانونی است [14، 16].
شایان ذکر است که بین حفاران غیرمجاز و افرادی که بهصورت تصادفی اموال فرهنگی-تاریخی را مییابند از نظر قصد و نیت تفاوت وجود دارد. لذا شناسایی هرکدام از این دو گروه مستلزم احراز نحوه و چگونگی تحصیل اموال است. بدیهی است عدم شفافیت لازم در جزئیات و نحوه پرداخت حقالکشف و پاداش (بهترتیب به یابندگان و اهداکنندگان) منجر به ترغیب عموم به انجام حفاری غیرمجاز و نمایش آن بهصورت تصادفی، ایجاد شبکههای دلالی و قاچاق و درنهایت خروج آثار از کشور را در پی خواهد داشت.
درمجموع، صرفنظر از اقدامات سوداگران و حفاران غیرمجاز اموال فرهنگی-تاریخی که در هر صورت اهداف غیرقانونی در پشت پرده دارند، بهنظر میرسد یکی از دلایل مهم خروج اموال فرهنگی-تاریخی نبود صراحت قانونی، نبود شفافیت و اطلاعرسانی عمومی درخصوص نحوه و چگونگی دریافت حقالکشف به یابندگان/اهداکنندگان اموال و عدم تناسب ارزش یافتههای تاریخی با مقدار پاداش اعطایی به یابندگان است. این گزارش با هدف بررسی و نظارت بر«لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاریهای غیرمجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که براساس ضوابط بینالمللی مدت یکصد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد»[5] بهعنوان تنها منبع قانونی جهت پرداخت حقالکشف به یابندگان اموال فرهنگی-تاریخی بهصورت تصادفی (موضوعبند دوم مادهواحده) است.
اموال فرهنگی-تاریخی موضوع قانون جهت پرداخت حقالکشف
موضوع اصلی در حوزه میراث فرهنگی، این است که اساساً به چه اموالی اشیا عتیقه و یا اموال فرهنگی-تاریخی گفته میشود. بهعبارتیدیگر، چه آثاری را میتوان در زمره میراث فرهنگی قلمداد نمود. به این مهم نخستینبار در ماده (1) قانون راجع به حفظ آثار ملی بهاینترتیب اشاره شده است: کلیه آثار صنعتی و ابنیه و اماکنی که تا اختتام دوره سلسله زندیه[6] در مملکت ایران احداث شده اعم از منقول و غیرمنقول جزء آثار ملی ایران محسوب و تحت حفاظت و نظارت دولت میباشد [17]. متعاقباً در سال 1343 در قانون مربوط به اهدا اشیا عتیقه به شخصیتهای ممتاز خارجی (مصوب 1343/03/21) اصطلاح «عتیقه» بهکار گرفته شد. در سال 1354 نیز در «قانون معافیت ورود و صدور اشیا عتیقه و آثار فرهنگی و هنری اصیل و معتبر از حقوق و عوارض گمرکی» (مصوب 1354/04/22) بهاصطلاح «آثار فرهنگی و هنری اصیل و معتبر» اشاره شد که در متن قانون با عنوان «اموال فرهنگی» مورد استفاده قرار گرفت. پس از پیروزی انقلاب اسلامی در سال 1357، برابر بند «3» مادهواحده «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاریهای غیرمجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که براساس ضوابط بینالمللی مدت یکصد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» (مصوب 1358/02/18) تعریف «اشیا عتیقه» بهایننحو مورد بازنگری قرار گرفت؛ اشیایی که بر طبق ضوابط بینالمللی یکصد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد [18]. این تعریف مجدداً در آییننامه اموال فرهنگی، هنری و تاریخی نهادهای عمومی و دولتی (مصوب 1381/12/14 هیئت وزیران) از اصطلاح «اشیا عتیقه» به «اموال فرهنگی-تاریخی و هنری» تغییر یافت که در این آییننامه به تفصیل به مصادیق آن اشاره گردیده است[7] [19].
حقالکشف اموال فرهنگی-تاریخی در ایران
مطابق بند «2 » «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاریهای غیرمجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که براساس ضوابط بینالمللی مدت یکصد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» (مصوب 1358/02/18)؛ در صورت کشف تصادفی اموال فرهنگی-تاریخی، چنانچه اشیا مکشوفه از ملک شخصی باشد، در مورد فلزات قیمتی و جواهرات پس از توزین، معادل دو برابر بهای روز ماده خام آن و در مورد سایر اشیا، نصف بهای تقویم شده به کاشف پرداخت خواهد شد. اگر اشیا مکشوفه از ملک غیرشخصی به دست آید میزان حقالکشف، معادل نصف میزان مقرر در قسمت اول است. لذا چنین برداشت میشود که حقالکشف در نظر گرفته شده در این قانون صرفاً مربوط به اموال فرهنگی-تاریخی منقول میباشد. این درحالی است که اموال فرهنگی-تاریخی شامل اموال غیرمنقول (اعم از گور دخمه، کتیبهها و ...) نیز میگردد. ازاینرو، صرفنظر از آنچه که در تعریف اموال فرهنگی، تاریخی و هنری منقول و مصادیق آن در قسمت اخیر به آن پرداخته شد، از یک دیدگاه، در رابطه با اموال فرهنگی-تاریخی غیرمنقول، در حقوق ایران، دو نوع دفینه[8] مطرح است:
اول دفینههایی که جزء آثار ملی محسوب نمیشوند، که طبق ماده (173) قانون مدنی (که مطابق با موازین شرعی و نظرات فقهای امامیه نگاشته شده است) حقوق ایران در این بخش مالکیت خصوصی را محترم شناخته و طبق همان قانون، درصورتیکه مالک آن مشخص نشود و یا در زمینهای مباح یافت شود، متعلق به یابنده آن میباشد. آن قسمت از فقه که در مورد دفینه، بحث کرده است، با این بخش از دفینه مطابقت دارد.
دوم دفینههایی که جزء آثار ملی محسوب میشوند[9] و طبق مادهواحده لایحه قانونی سال 1358 چنانچه حداقل یکصد سال از عمر آن بگذرد، عتیقه به شمار میآیند. این بخش نیز به دو قسمت تقسیم میشود [20]:
الف) دفینههایی که عتیقه[10] محسوب میشوند و بهطور تصادفی به دست میآیند، که طبق لایحه قانونی مذکور، متعلق به دولت است و یابنده وظیفه دارد که پیدا شدن آنها را (به مراجع ذیربط)[11] اطلاع دهد و در مقابل حقالکشفی متناسب با مال پیدا شده دریافت نماید. در این حالت مالکیت شخصی سلب و مالکیت دولت جایگزین آن میشود.
ب) دفینههایی که عتیقه محسوب میشوند و در اثر حفاری، که دارای مجوز ازسوی دولت میباشند، کشف شوند. در این صورت طبق قانون حفظ آثار ملی مصوب سال 1309 دولت میتواند نصف از دفینههای یافت شده را به یابنده بدهد و درصورتیکه حفاری ازسوی خود دولت انجام شود، تمام اشیای یافت شده متعلق به دولت میباشد. در اینجا نیز مالکیت شخصی سلب یا محدود شده است.
در کشور ترکیه نیز برابر قانون 13 فوریه 1869 میلادی، وضعیت حقوقی آثار باستانی فقط توسط فقه اسلامی تنظیم میشد. این قانون تجارت آزاد آثار باستانی در قلمرو عثمانی را مجاز، اما صادرات آن را ممنوع میدانست. یابنده آثار باستانی در زمین خود مالک محسوب میشد. براساس این قانون، مالکیت خصوصی بر آثار باستانی یافت شده در قلمرو عثمانی مجاز بود. متعاقباً در سال 1884 قانون دیگری در مورد آثار باستانی تصویب و طبق آن دولت عثمانی خود را مالک تمام آثار باستانی اعلامکرد. این قانون یک استثنا برای مالکیت دولتی در این خصوص ایجاد کرد و آن هم مربوط به آثاری بود که بهطور اتفاقی در زمینهای خصوصی در حین ساخت کانالهای آبیاری، ساختمانها و ... کشف میشدند. بهنحویکه نیمی از اینگونه آثار باستانی که بهطور اتفاقی در زمینهای خصوصی کشف میشدند به مالک زمین داده میشد. قانون فعلی ترکیه در مورد آثار باستانی در سال 1983 به تصویب رسید که طبق این قانون دولت مالک کلیه آثار فرهنگی-تاریخی میباشد [21] اما یابندگان اموال منقول فرهنگی بهصورت تصادفی، حق دریافت پاداش دارند. بهنحویکه 80% ارزش مال کشف شده بهعنوان پاداش به یابنده تعلق میگیرد که در صورت مالکیت زمین برای شخص ثالث، این پاداش بهطور مساوی بین یابنده و صاحب زمین تقسیم میشود [22]. این درحالی است که قانون فعلی ایران در مورد پرداخت حقالکشف، پاسخگوی نیاز جامعه در راستای صیانت از میراث فرهنگی و در مقابل حفظ حقوق افراد نمیباشد که در ادامه به آن اشاره خواهد شد[20]. مطابق بند «2» «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاریهای غیرمجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که براساس ضوابط بینالمللی مدت یکصد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» در صورت کشف تصادفی اموال فرهنگی-تاریخی، کاشف مکلف است آنها را در اسرع وقت به نزدیکترین اداره فرهنگ و آموزش عالی (وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی فعلی) ارائه دهد. در این مورد هیئتی مرکب از قاضی شرع، دادستان محل و رئیس اداره فرهنگ و آموزش عالی با نمایندگان آنها با حضور یک نفر کارشناس اهل خبره تشکیل و درصورتیکه اشیا مکشوفه از ملک شخصی باشد، در مورد فلزات قیمتی و جواهرات پس از توزین، معادل دو برابر بهای روز ماده خام آن و در مورد سایر اشیا، نصف بهای تقویم شده به کاشف پرداخت خواهد شد. چنانچه اشیا مکشوفه از غیرملک شخصی به دست آید به میزان نصف حقالکشف مقرر در بخش اول به کاشف پرداخت خواهد شد. بنابراین در این قانون، برای فردی که کشفیات تصادفی داشته، حقی با عنوان «حقالکشف» تعریف گردیده است.
این درحالی است که تبصره «1» ماده (562) قانون مجازات اسلامی (کتاب پنجم مجازاتهای تعزیری و بازدارنده)[12] را میتوان نوعاً ناسخ قانون مذکور دانست [23]. این تبصره، کشفیات تصادفی اموال فرهنگی-تاریخی را مشمول محکومیت یابنده به ضبط اموال مکشوفه به نفع وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی دانسته است[13]. بررسی اصول و قواعد فقهی بهعنوان روح قوانین داخلی، حاکی از آن است که، تقریباً به رساله هر مجتهد شیعهای که رجوع شود، بخشی از آن به نام گنج دیده میشود. آنچه از اتفاقنظر و اجماع فقهای شیعه تا به امروز به دست میآید، این است که گنج و اموال یافت شده با رعایت شروطی خاص، متعلق به یابنده است و یابنده، صرفاً میبایست خمس آن را به حکومت اسلامی پرداخت نماید.[14] مسئله کشف گنج و این نکته که بیست درصد مالیات باید به دولت پرداخت شود از نکات قابلتوجه در قوانین برخی کشورهای دیگر نیز میباشد. فقه شیعه نیز عیناً همین مقدار را در مورد اشیا عتیقه مکشوفه، گنج و زیرخاکی دارد. بااینتفاوت که نام این مالیات را با همان درصد، خمس گذاشته است [20]. طی قرنها، هزاران مجتهد، سینهبهسینه این مسئله را حفظ کردهاند اما امروز تفسیری متفاوت، گنج، عتیقه، زیرخاکی و آثار باستانی را جزو اموال عمومی دانسته، که بهنظر، نتیجه این دیدگاه چیزی نیست جز اینکه در هر موزه درجه سه اروپایی و آمریکایی پربارترین و باشکوهترین بخش آن، متعلق به آثار ایران است. ازاینرو این سؤال مطرح میشود که آیا احکام شرعی برای همگامی با مسائل روز و شرایط جدید جامعه نیازمند بازنگری است، یا اینکه قوانین موجود برای مطابقت با شرع باید مورد بازبینی قرار گیرند تا این دوگانگی برطرف شود؟[15] [25] بیشک، بخشی از شرایط موجود را میتوان معلول عدم تطبیق قوانین مصوب با احکام شرع دانست. چراکه، آنچه بهعنوان قانون به نگارش درآمده، تناسبی با قوانین اسلامی در قبال یافتن گنج ندارد. همچنین، تعارض قوانین داخلی در زمینه پرداخت حقالکشف به یابندگان اموال فرهنگی-تاریخی و تفاوت فاحش آن با میزان پاداش کشف در سایر کشورها، مشهود بوده که در ادامه به تفصیل تشریح خواهد شد.
تقابل بین حقوق خصوصی و عمومی
یکی از چالش های مطرح در حوزه میراث فرهنگی تقابل بین حقوق عمومی و خصوصی است. در این حوزه دو قاعدهی فقهی تسلیط[16] و لاضرر[17] مطرح است که مشروعیت مالکیت و اختیار فرد به اموال و دارایی های فردی را در عین به رسمیت شناختن، قابل محدود سازی در تعامل با حقوق عمومی می داند. بنابراین در اسلام هر چند مالکیت هر فرد بر دارایی و اموالش مقوله ای مقدس است، اما در صورتی که این حق موجب زیان به جامعه شود، امکان تنظیم محدودیت وجود دارد. از آنجا که میراث فرهنگی مقوله ای بین نسلی و دارای ارزش عمومی است، هر چند مالکیت فردی به آن مشروع است اما نحوهی استفاده و بهره برداری از آن در صورتی که موجبات آسیب رسانی به هویت و ماهیت آن شود، نیازمند کنترل و نظارت حاکمیتی است. چرا که مطابق ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، حفاظت از میراث فرهنگی، مقوله ای حاکمیتی است. بررسی روند اظهار نظر شورای نگهبان در مورد تقابل بین حقوق خصوصی و عمومی نشان می دهد که از ابتدای انقلاب اسلامی (به واسطه تعدیهای بسیار رژیم سابق به حقوق مردمی) تاکید بیشتر بر حقوق خصوصی صورت گرفته است، اما در دهههای اخیر انعطاف پذیری بیشتر نسبت به حقوق عمومی مشاهده میشود. برای نمونه می توان به تایید قانون مبارزه با پولشویی مصوب [18]1386 یا اصلاح قانون مالیات های مستقیم مصوب 1394 [19]توسط شورای نگهبان اشاره کرد[20].
پرداخت حقالکشف از زمان تصویب و ابلاغ قانون تاکنون[21]
با توجه به آمار و اطلاعات ارائه شده ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بهعنوان نهاد متولی پرداخت حقالکشف، با وجود تصویب و ابلاغ «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاریهای غیرمجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که براساس ضوابط بینالمللی مدت یکصد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» حقالکشف پرداخت شده به کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی، صرفاً از سال 1398 و با تأکید بر کشفیات «توقیفی» توسط مأموران نظارتی، اجرایی گردیده و سهم حقالکشف یابندگان اموال فرهنگی-تاریخی بهصورت تصادفی، بهدلیل عدم تطبیق ضوابط پرداخت حقالکشف با مفاد قانون اشاره شده، قابل تأمل و مبهم میباشد (در دستورالعمل پرداخت حقالکشف اموال فرهنگی-تاریخی توقیفی و اتفاقی، نهتنها اعتبارات در نظر گرفته شده بسیار محدود و تأمین آن از محل اعتبارات هزینهای است، بلکه این مبالغ برای پروندههای کشفیات دارای حداقل و حداکثر بوده و عمده آن برای کشفیات توقیفی توسط مأمورین نظارتی در حوزه مبارزه با قاچاق اموال فرهنگی-تاریخی در نظر گرفته شده است).[22] این درحالی است که پرداخت مبلغ دو میلیون پوند (معادل تقریبی 130/000/000/000 تومان) به مرد اسکاتلندی (Derek McLennan) در سال 2014 بابت کشف و تحویل تعدادی از آثار تاریخی متعلق به عصر وایکینگها به موزه ملی اسکاتلند که در مزرعه خود کشف کرده بود[23] [15] در مقایسه با اعتبارات هزینه شده در حوزه حقالکشف در کشور ایران که آن هم اخیراً (از سال 1398) محقق گردیده و طی این چهار سال کل مبالغ پرداختی در قالب حقالکشف (برای کشفیات توقیفی توسط مأمورین نظارتی و کشفیات تصادفی) متجاوز از 20/000/000/000 ریال نبوده، مصداق بارزی از تفاوت چشمگیر میزان تشویق یابندگان/اهداکنندگان اموال فرهنگی-تاریخی در مقایسه با دیگر کشورهاست. مضافاً اینکه بهدلیل برخی سیاستهای سازمانی و محدودیت منابع مالی، نهتنها براساس قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، اطلاعرسانی لازم از طریق انتشار و اعلان عمومی و رسانههای همگانی این موضوع به آگاهی مردم نرسیده، بلکه تا قبل از سال 1398 و با وجود کشفیات متعدد و اهدا اموال فرهنگی-تاریخی، مبلغی تحت عنوان حقالکشف، به کاشفان (اعم از حقیقی و حقوقی) پرداخت نگردیده و یا در صورت پرداخت مبلغ آن ناچیز و خارج از تکالیف مقرر در قانون بوده است.[24] در جدول ذیل به اعتبارات و مبالغ پرداخت شده درخصوص حقالکشف توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از سال 1398 اشاره شده است.
جدول 1. اعتبارات حقالکشف
سال |
اعتبار مصوب (میلیون ریال) |
مبلغ حقالکشف پرداخت شده (میلیون ریال) |
1398 |
0 |
2/260 |
1399 |
29/100 |
14/100 |
1400 |
34/920 |
0 |
1401 |
7/000 |
3/433 |
مأخذ: استعلام از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی طی نامه شماره 2634/14022702 مورخ 1402/2/17.
تعریف اموال فرهنگی-تاریخی و نحوه پرداخت پاداش به کاشفان این اموال در سایر کشورها
در این بخش با بررسی قوانین برخی کشورها در حوزه میراث فرهنگی، به مالکیت و نحوه برخورد دولت با یابندگان و اهداکنندگان اموال فرهنگی-تاریخی پرداخته میشود. در کشورهای انگلستان، ولز و ایرلند شمالی که دارای سابقه تاریخی میباشند، برابر قانون گنج 1996 به یابندگان اموال فرهنگی-تاریخی مشروط بر اینکه یافته خود را حداکثر ظرف مدت 14 روز پس از کشف یا 14 روز پس از اینکه یابنده متوجه شد که یافته وی گنج بوده[25] و به مراجع ذیصلاح گزارش دهد، پاداش تعلق میگیرد[26] [26].
مطابق قوانین فرانسه نیز، دولت متعرض مالکیت یابنده یا صاحب زمین نسبت به اثر یافت شده در آن نیست، اما چنانچه مالک درصدد فروش آن باشد، دولت جهت خرید آن از حق اولویت برخوردار است. در فروش عمومی آثار نیز حق اولویت با دولت است. البته کشفیات غیرمجاز تجاری، در تمام کشورها، تماماً متعلق به دولت است و حفاران غیرمجاز نیز برابر قوانین داخلی هر کشور مجازات خواهند شد.
در کشور آسیایی-اروپایی ترکیه اما موضوع متفاوت است. دولت ترکیه در هر حالت (پس از کشف و یا حتی قبل از کشف اموال فرهنگی-تاریخی) و بدون انجام هیچگونه اقدام مثبت دیگری از حقوق مطلق مالکیت و تملک نسبت به این آثار برخوردار است. طبق قوانین عمومی ترکیه، هنگامیکه یک شی تحت پوشش قانون قرار گرفت، مالکیت آن به مالکیت دولتی تبدیل میشود. اگر شی بهطور غیرقانونی از کشور خارج شود، مال مسروقه محسوب و قابلاسترداد به کشور میباشد[27] [21]. اما چنانچه یافتههای اموال فرهنگی-تاریخی (بهعنوان گنج) در زمین خصوصی افراد کشف شود، کاشف و صاحب ملکی که مال در آن یافت شده است میتوانند پاداشی که بیش از ارزش آن مال نباشد، درخواست کنند. طبق قانون مصوب 1983 در این کشور، یابندگان اموال منقول فرهنگی بهصورت تصادفی، حق دریافت پاداش دارند. به این صورت که اگر اموال توسط شخصی در ملک متعلق به دیگری کشف شود، 80% ارزش مال کشف شده بهعنوان پاداش به یابنده تعلق میگیرد که بهطور مساوی بین یابنده و صاحب زمین تقسیم میشود [22].
لذا بررسیهای به عمل آمده حاکی از آن است که غالب کشورها ضمن اعمال حاکمیت و مالکیت بر اموال فرهنگی-تاریخی، مالکیت و حقوق افراد یابندگان این اموال را به رسمیت شناخته و در راستای حفظ میراث فرهنگی و جلوگیری از خروج آثار از کشور، به انحا مختلف آنان را مورد حمایت و تشویق خود قرار میدهند.
نقد و بررسی «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از حفاریهای غیرمجاز مصوب 1358»
لایحه قانونی راجع به جلوگیری از حفاریهای غیرمجاز مصوب 1358 مربوط به بیش از چهاردهه قبل بوده و تاکنون اقدامی برای تطبیق آن با مقتضیات و نیازهای روز جامعه صورت نگرفته است. با توجه به اینکه محور اصلی قانون مورد اشاره پرداخت حقالکشف به کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی میباشد، لازم است ابتدا به برداشت صحیح از واژه «حقالکشف» و تفاوت آن با «پاداش کشف» بپردازیم. کلمه «حق» عبارت است از؛ اموری که در قانون پیشبینی شده و افراد مجاز باشند که به قصد خود برخی از آنها را تغییر دهند. بهعبارتیدیگر؛ قدرتی که از طرف قانون به شخص داده شده را «حق» گویند [27]. دکتر ناصر کاتوزیان در کتاب مقدمه علم حقوق، «حق» را چنین تعریف نمودهاند: «سلطه و اختیاری است که حقوق هر کشور بهمنظور حفظ منافع اشخاص به آنها میدهد [28]. اما «پاداش» عبارت است از: دادن چیزی به کسی چون کاری خوب یا مفید (براساس عرف جامعه یا قانون) انجام داده یا برای آن کار کرده و پاسخدهی را در فرد افزایش میدهد. بهبیاندیگر، کمال پاداش هنگامی محقق میشود که بهدنبال ارائه آن، رفتار مورد انتظار نیز افزایش یابد و فراوانی آن نسبت به قبل بیشتر شود. از این رو هدف از پاداش، افزایش دفعات تکرار رفتار است. لذا با توجه بهمراتب فوق، بهنظر میرسد عبارت «حقالکشف» دارای بار حقوقی بوده و در صورت مطالبه اشخاص یابنده و عدم تحقق آن، این اشخاص میتوانند با پیگیری از طریق مراجع قضایی، نسبت به مطالبه حق تعیین شده در قانون (حقالکشف) دادخواهی نمایند.
در بررسی «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از حفاریهای غیرمجاز مصوب 1358» پرداخت حقالکشف به کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی منوط به تشکیل هیئتی مرکب از قاضی شرع، دادستان محل و رئیس اداره فرهنگ و آموزش عالی با نمایندگان آنها با حضور یک نفر کارشناس اهل خبره گردیده که رویه مذکور تاکنون اجرا نگردیده است. «دستورالعمل پرداخت حقالکشف اموال فرهنگی-تاریخی توقیفی و اتفاقی» نیز که با تأکید بر کشفیات توقیفی توسط مأمورین دستگاههای نظارتی تهیه و تدوین گردیده فاقد سازوکار اجرایی لازم مطابق با ضوابط مقرر در قانون جهت پرداخت حقالکشف به کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی بهصورت تصادفی میباشد و صرفاً به تشکیل دو کمیته با عنوان «کمیته تشخیص حقالکشف» و «کمیته پرداخت حقالکشف» که داخلی بوده و تناسبی با مفاد قانون ندارد، اشاره گردیده است. از طرفی، مطابق«دستورالعمل اجرایی پرداخت حقالکشف اموال فرهنگی-تاریخی توقیفی و اتفاقی» مبلغ حقالکشف جهت پرداخت به کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی، محدود و حداکثر مبلغ بیستوپنج میلیون تومان در نظر گرفته شده که مغایر با مفاد بند «2» لایحه قانونی جلوگیری از حفاریهای غیرمجاز مصوب 1358 میباشد.[28]
بااینتوصیف، میتوان چنین نتیجه گرفت که در حال حاضر مبالغ پرداختی توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به یابندگان و یا اهداکنندگان اموال فرهنگی-تاریخی مصداق «پاداش کشف» بوده و با توجه به تعریف قانون، عنوان «حقالکشف» را در بر نمیگیرد.
مضافاً اینکه در قانون اشاره شده، به نحوه و چگونگی پرداخت حقالکشف به اموال فرهنگی-تاریخی غیرمنقول (اعم از کتیبه، دفینه، گور دخمه و ...) اشارهای نگردیده و پرداخت حقالکشف به کاشفان ازاینحیث، دارای خلأ قانونی میباشد. درمجموع و با توجه به بررسیهای به عمل آمده میتوان گفت که با وجود کشفیات سالیانه و متعدد اموال فرهنگی-تاریخی از زمان تصویب قانون تاکنون، پرداخت حقالکشف به یابندگان و اهداکنندگان اموال فرهنگی-تاریخی تناسبی با «لایحه قانونی جلوگیری از حفاریهای غیرمجاز مصوب 1358» ندارد، اما اقدامات اخیر وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در این خصوص (از سال 1398 تاکنون) که در راستای تشویق و ترغیب کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی به تحویل اشیا و جلوگیری از خروج و قاچاق آن به خارج از کشور صورت گرفته ارزشمند و شایسته توجه است.
کشور ایران با سابقه تاریخی چند هزارساله، یکی از 10 کشور مهم دارای آثار تاریخی است. تدوین قوانین مؤثر و کارآمد در راستای حفظ و نگاهداشت این میراث ارزشمند یکی از مهمترین وظایف و امور حاکمیتی کشور میباشد. در مقابل، آزادی معاملات، خرید و فروش اموال فرهنگی-تاریخی در قوانین داخلی غالب کشورها، وجود موزهها و کلکسیونهای خصوصی در جهان و بازارهای مشتاق آثار تاریخی (بهویژه خریداران آثار کهن شرق ازجمله کشور ایران) نبود سیستم اطلاعرسانی جامع درخصوص خرید و فروش اموال فرهنگی-تاریخی در حراجیهای بینالمللی و بازارهای مکاره، وجود قوانین قدیمی و غیرمتناسب با شرایط جامعه کنونی و در مقابل گستردگی، تعدد و تکثر منابع تاریخی کشور، دورنمای پیچیده و مبهمی را از امکان نگاهداشت این منابع ملی برای نسلهای پیش رو ترسیم میکند.
یکی از راههای پیشگیری از قاچاق اشیای فرهنگی-تاریخی و خروج آن از کشور، در وهله اول، تأمین امنیت بیشتر برای به رسمیت شناختن مالکیت افراد و ایجاد مشوقهای لازم و حمایت از کسانی است که دارنده این قبیل اشیا هستند. بدیهی است که اقدام به خارج کردن این اشیا، لزوماً بهدلیل کسب سود نیست و گاهی افراد بهخاطر ترس از دست دادن مالکیت خود نسبت به این اشیا و مصادره آن به انحا مختلف، اقدام به خروج این اموال از کشور میکنند. برخی از افراد بهصورت تصادفی شیئی تاریخی را کشف میکنند اما از عواقب اعلام آن به مراجع ذیربط میترسند؛ درحالیکه اگر بُعد معنوی و مادی این موضوع، بیشتر مورد توجه قرار گیرد و آگاهی بخشی عمومی و شفافیت لازم در این زمینه مهیا شود، چهبسا افراد بسیاری انگیزه پیدا میکنند تا آنچه را بهصورت تصادفی کشف کردهاند به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی تحویل دهند.
در حال حاضر «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاریهای غیرمجاز و کاوش به قصد به دستآوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که براساس ضوابط بینالمللی مدت یکصد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» تنها منبع قانونی موجود جهت تشویق یابندگان اموال فرهنگی-تاریخی در کشور است که بهدلایل عمده ذیل قابل اجرا نمیباشد:
ازاینرو پیشنهاد میشود:
قانون فعلی متناسب با شرایط کنونی جامعه با رعایت ملاحظات ذیل، مورد اصلاح و بازنگری قرار گیرد تا ضمن دارا بودن ضمانت اجرای لازم و کافی، ترغیب عموم در تمکین از آن را در پی داشته باشد:
بهرهگیری از نمودار پیشنهادی ذیل میتواند بهعنوان یک فرایند در این خصوص مورد استفاده قرار گیرد:
نمودار 1. مراحل تحویل و پرداخت پاداش به یابندگان و اهداکنندگان آثار تاریخی-فرهنگی
گزیده سیاستی/راهبردی: تنها منبع قانونی جهت تشویق یابندگان اموال فرهنگی-تاریخی بهدلایل بودجهای و فنی اجرایی نشده است. لذا پیشنهاد میشود، قانون مذکور از جهت فرایندی مورد بازبینی قرار گیرد و عبارت حقالکشف به پاداش کشف تغییر یابد. |