نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
معاون دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی (گروه سیاست پژوهی و آزمایشگاه حکمرانی)، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
این گزارش به چالش های دیرینه پیش روی حکمرانی توسعه کشور، به ویژه ضعف ظرفیت های کلان یکپارچه ساز در جنبه های مختلف می پردازد و بر نقش حیاتی این قابلیت های منسجم کننده در شکل دهی به چشم انداز مشترک برای پیشرفت کشور و عواقب وخیم نادیده گرفتن آنها تأکید می کند. همچنین گزارش چندین اقدام عملی را برای ارتقای حکمرانی توسعه پیشنهاد می کند که از جمله آنها می توان به «طراحی مدل یکپارچه از شاخص های سیستمی، ایجاد مرکز رصد پیشرفت و عدالت و همچنین تشکیل شورای فراقوه ای توسعه و پیشرفت» اشاره کرد.
همچنین، این گزارش بر ضرورت تحول و ارتقای کیفیت برنامه ریزی توسعه به ویژه در چارچوب زمانی برنامه هفتم توسعه تأکید می کند. همچنین گزارش بر اهمیت توسعه فراگیر همه ارکان حاکمیت، از جمله توسعه حکمرانی پارلمانی، که اغلب در برنامه های توسعه نادیده گرفته می شود، تأکید می کند.
به صورت خلاصه، این گزارش بینش های جامعی را در مورد چالش های حکمرانی توسعه ارائه داده و راه حل های عملی را برای ایجاد چشم اندازی مشترک و سنجش پیشرفت کشور پیشنهاد می کند. این گزارش از طراحی و رصد شاخص های سیستمی، ارتقای ظرفیت های راهبری و یکپارچه سازی تلاش های توسعه ای در کشور، ارتقای ظرفیت های بازخوردگیری و یادگیرندگی در حکمرانی توسعه، تحول نظام برنامه ریزی توسعه و همچنین توسعه فراگیر تمامی ارکان حاکمیت از جمله توسعه حکمرانی پارلمانی ، به عنوان عناصر اساسی یک استراتژی مؤثر برای پیشرفت حکمرانی توسعه، حمایت می کند.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان مسئله
این خلاصه مدیریتی به مسئله راهبردی ضعف ظرفیتهای کلان یکپارچهساز در برنامهریزیهای توسعه میپردازد و بر نقش حیاتی آن در ایجاد چشمانداز مشترک برای پیشرفت کشور تأکید کرده و پیامدهای نادیدهانگاشتن این ظرفیتها را که میتواند منجر به عدم انسجام ارکان حاکمیت در مسیر توسعه و احساس ناامیدی و سرخوردگی اجتماعی شود، برجسته میکند.
نقطهنظرات و یافتههای کلیدی
در این گزارش پس از بررسی نمونههایی از رویدادهای توسعهای کشور که به توسعه پایدار و عادلانه منجر شده و همچنین مقایسه برخی شاخصهای کلان در مسیر توسعه کشور مانند عدالت و رقابت، به آسیبشناسی وضعیت حکمرانی توسعه نیز پرداخته شده است.
ازجمله آسیبهای موجود بررسی شده در مسیر توسعه و پیشرفت، ضعف و عدم یکپارچگی در حکمرانی توسعه، عدم وجود مدلی برای ارزیابی و سنجش شاخصهای سیستمی توسعه، عدم فراگیری توسعه در همه ارکان حاکمیت، ناهماهنگی در توسعه میان قوای سهگانه، ضعف در نظام برنامهریزی توسعه و ... است.
این نارساییها از آن جهت اهمیت دارد که میتواند به توسعه نامتوازن، عدم وجود تصویری امیدوارکننده نسبت به آینده در میان مردم و درنتیجه احساس سرخوردگی عمومی، منجر شود. ازاینرو انتظار میرود با هماهنگی همه قوا، مسیر توسعه و پیشرفت هموار و همگرا شود.
ازجمله اقداماتی که برای ایجاد ابتکار عمل در تحول حکمرانی توسعه انتظار میرود، طراحی سازوکارهایی برای بازخوردگیری از حکمرانی توسعه در کشور است که باید از طریق ارائه مدلی برای رصد و سنجش توسعه کشور بهوسیله شاخصهای کلان سیستمی و ارائه گزارشهای سالیانه از وضعیت این شاخصها و پیشرفت آن در طول برنامه هفتم توسعه، دنبال شود. این موضوع باید با ایجاد یک مرکز پردازش داده فراقوهای برای رصد شاخصهای سیستمی توسعه و پیشرفت دنبال شود.
همچنین بهمنظور ایجاد همگرایی و یکپارچگی در مسیر حکمرانی توسعه میتوان با تجمیع شوراهای فراقوهای در شورای سران قوا و ایجاد شورای عالی توسعه و پیشرفت، تلاشهای توسعهای در همه ارکان حاکمیت را هماهنگ کرد. از دیگر اقداماتی که برای توسعه فراگیر نیاز است و در برنامههای توسعه نسبت به آن غفلت شده، توسعه حکمرانی پارلمانی است. مجلس باید موظف شود تا در طول برنامه هفتم، برنامهریزی و اقدامات لازم برای توسعه حکمرانی پارلمانی را مبتنیبر سیاستهای کلی نظام قانونگذاری، انجام دهد.
توصیههای سیاستی و تقنینی
شاخصهای سیستمی یکپارچهساز: این گزارش توصیه میکند که یک مدل یکپارچه از 5 تا 7 شاخص سیستمی طراحی شود تا نمایی کلی از پیشرفت و توسعه کشور ارائه گردد. همچنین این شاخصهای کلان باید بر ارزیابی آثار و پیامدهای فعالیتهای توسعهای کشور متمرکز باشد.
مرکز رصد و دیدهبانی توسعه و عدالت: این مرکز که باید ذیل شورای عالی توسعه و پیشرفت تشکیل شود، دادههای معتبر سه قوه را برای پایش و ارزیابی شاخصهای سیستمی توسعه جمعآوری کرده و گزارشهای رصدی را بههمراه دادههای بهروز از وضعیت توسعهیافتگی کشور، در اختیار تصمیمگیرندگان و مردم قرار دهد.
شورای عالی توسعه و پیشرفت: برای اطمینان از همافزایی در تلاشهای توسعهای در بین سه قوه و تمامی دستگاههای حاکمیتی، و مبتنیبر اصل تفکیک قوا و اختیارات رهبری برای ایجاد هماهنگی میان سه قوه، پیشنهاد میشود یک شورای فراقوهای در نقش قرارگاه پیشرفت، برای هماهنگی و نظارت بر فعالیتهای توسعهای کشور شکل بگیرد. همچنین پیشنهاد میشود بهجای ایجاد شورای جدید در کنار شوراهای قبلی، با ادغام شوراهای فراقوهای موجود در شورای هماهنگی سران سه قوه و ایجاد یکپارچگی در مأموریتهای آن، رصد، راهبری و هماهنگی کلان توسعهی کشور در این شورا انجام شود.
تحول در برنامهریزی توسعه: ازجمله ضرورتهای تحول در حکمرانی توسعه، اصلاح و ارتقای کیفیت برنامهریزی توسعه کشور است. پیشنهاد میشود در مدت اجرای برنامه هفتم، سازمان برنامه و بودجه بهعنوان محور برنامهریزیهای توسعه کشور، با همکاری سایر دستگاههای ذیربط و ذیصلاح و همچنین مشارکت اندیشمندان، چارچوب پیشنهادی تحول نظام برنامهریزی توسعه را ارائه نماید.
اقدامات توسعهای فراگیر برای تمامی ارکان حاکمیت ازجمله حکمرانی پارلمانی: برای تضمین توسعه فراگیر، پیشنهاد میشود همه ارکان حاکمیت در مسیر توسعه قرار گیرند. ازجمله ارکانی که بهصورت ویژه نیازمند توسعه میباشد، حکمرانی پارلمانی است. این مسئله شامل تعیین اهداف برای تحول نظام قانونگذاری، بهبود برنامههای توسعه پارلمان، روشها و فرایندهای نظارتی و ارتقای عملکرد نمایندگی است.
احکام پیشنهادی برای حکمرانی توسعه: در انتهای گزارش احکام پیشنهادی برای حکمرانی توسعه پیشنهاد شده که بهدلیل حجم آن از ثبت در خلاصه مدیریتی صرفنظر شده است.
در پایان لازم به توضیح است که پرداختن به چالشهای موجود در مسیر توسعه کشور نیازمند رویکردی کلنگر و فراگیر است که شاخصهای سیستمی و ظرفیتهای کلان یکپارچهساز را در خود جای دهد. اجرای سیاستهای پیشنهادی میتواند رویکرد منسجمتر و مؤثرتری را برای حکمرانی توسعه ایجاد کند و درنهایت منجر به چشماندازی مشترک برای پیشرفت و رفاه شود.
ازجمله چالشهایی که مسیر توسعه کشور سالها با آن مواجه بوده و با گسترش ادبیات مسئلهمحوری با وضوح بیشتری قابل مشاهده است، ضعف ظرفیتهای کلان یکپارچهساز و منسجمکننده، چه در حوزه گفتمانی، چه در حوزه برنامهای، شاخصگذاری و عملیاتی و چه در حوزه نتایج، آثار و پیامدهاست.
ظرفیتهای کلان یکپارچهساز بهدلیل امکان ذاتی خود در کنار هم آوردن موجودیتهای منفرد، تصویرساز بوده و امکان شناخت وضعیت و موقعیت را فراهم میکنند. درنتیجه حاکمیت و مردم بهتر میتوانند شرایط کشور را درک کرده و به یک چشمانداز مشترک برای پیشرفت کشور برسند. ازسوی دیگر نتیجه کمتوجهی به این ظرفیتها و عدم وجود تصویری مشترک از آینده کشور، به عدم ثمردهی مطلوب خدمات، عدم انسجام اجتماعی و اقتصادی و عدم احساس پیشرفت در گروههایی از مردم منجر میشود که در بلندمدت اشکالی از ناامیدی و احساس سرخوردگی اجتماعی خود را بروز دهد.
ازجمله ظرفیتهایی که در این حوزه میتوان آن را بالفعل کرد، ارائه مدلی یکپارچه از شاخصهای سیستمی است. با قراردادن این گونه از شاخصها در کنار هم در یک مدل، میتوان تصویری کلان از میزان پیشرفت و توسعهیافتگی کشور ارائه کرد. در کنار آن ارتقا کارکردهای شوراهای فراقوهای و تمرکز آن در یک شورا، سیاستگذاری و نظارت بر توسعهیافتگی حکمرانی توسعه در کشور و توجه به توسعه و پیشرفت متوازن همه نهادهای حاکمیتی میتواند به بهبود شرایط کمک نماید.
در این گزارش تلاش شده است تا با ارائه تحلیلی از وضعیت حکمرانی توسعه، توجه سیاستگذاران و نمایندگان محترم مجلس به امر مهم شاخصهای سیستمی و ظرفیتهای کلان یکپارچهساز معطوف شود و در انتها نیز ۶ توصیه سیاستی ارائه شده است.
ظرفیتهای کلان یکپارچهساز و منسجمکننده، قابلیت همگرایی و کلنگری در تصمیمگیری را ارتقا داده و این عامل زمینهساز تحول است. این ظرفیتها را که میتوان در قالب شاخصها و نهادهایی ارائه داد، به ایجاد بینش مشترک و همگرا میان سیاستگذاران و مردم کمک میکند. در نقطه مقابل هم چنانچه از این ظرفیتها بهره گرفته نشود، تلاشها و اقدامات پرحجم نیز به یک دستاورد هدفمند و متمرکز در حکمرانی منجر نمیشود و تصویر ذهنی مطلوبی برای مردم پدید نمیآورد. سازوکار عملکرد شاخصهای یکپارچهساز همانند تجمیع قدرت درون یک موشک نقطهزن است که میتواند بهصورت بهینه یک هدف استراتژیک را زیر ضربه برده و کل سیستم دشمن را دچار اختلال کند. در مقایسه با این موشک، میتوان صدها موشک هدفگیری کرد اما بهدلیل ضعف در کارایی و اثربخشی آنها، بهرغم ایراد خسارت، توان راهبردی و سیستمی دشمن با اختلال مواجهه نمیشود. حکمرانی توسعه در جمهوری اسلامی ایران در شرایط فعلی از ضعف وجود شاخصهای سیستمی یکپارچهساز و منسجمکننده برای متمرکز کردن تلاشها رنج میبرد. درعینحال که خدمات گستردهای ارائه میشود، اما ازآنجاکه باید ثمرات عیان شود، رونق لازم مشاهده نمیشود.
برای واضحتر شدن موضوع مثالی ارائه میگردد. نهضت آبرسانی به روستاها و مناطق کمبرخوردار از آن دسته تجربیات بومی، تحولآفرین است. این اقدام که با رویکرد عدالتمحور و محرومیتزدای جوانان جهادی در دهه اول انقلاب شروع شد، شاید در بدو امر بهلحاظ توجیه مالی-اقتصادی مبتنیبر رویکردهای بازار آزاد، ثمره چشمگیری برای رشد اقتصادی نداشت؛ اما پس از اجرایی شدن آن، چنان ثمرات بلندمدتی داشته که تاکنون پابرجاست. درواقع اگر با اکتفا به ادبیات مراکزی مانند بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول قرار بود صرفه اقتصادی این اقدام امکانسنجی شود، همانند بسیاری از موارد دیگر هزینههای آن غیراقتصادی تشخیص داده شده و از دستورکار خارج میشد. اما نکته جالب توجه اینکه در ارزیابی سایر مراکز جهانی ازجمله سازمان بهداشت جهانی، ثمره این کار در حوزهای مانند بهداشت و درمان خودش را نشان داده و معجزهای اتفاق افتاد؛ بهنحویکه تعداد فوتیهای نوزادان تازه متولد شده از عددی بالغ بر 120 نفر بهازای هر 1000 زایمان به عددی حدود 11 نفر در هر 1000 زایمان در سال 2023 رسیده است، پیشرفتی شگفتآور که کمتر باورپذیر بود [1].
نتیجه بررسیهای کارشناسی نشان داده است که آب آشامیدنی سالم که بخشی از آن در دهه اول انقلاب اسلامی توسط جهاد سازندگی در اختیار مردم روستاها و مناطق کمبرخوردار قرار گرفته بود، یکی از عوامل اصلی این تحول بوده است. در کنار این موضوع حرکت جهادی کشور در توسعه شبکه بهداشت و دسترسی مردم به خدمات سلامتی نیز بر این پیشرفت تأثیر قابلتوجهی داشته است. درواقع رویکرد عدالتمحور و جهادی به توسعه و پیشرفت کشور و ارائه خدمات عمومی به مناطق کمبرخوردار باعث رونق زندگی و حیاتبخشی به مردم شده بود. سؤال این است که این نوع از زندگی بخشی را در معادلات رشد اق..تصادی چگونه میتوان ارزشگذاری کرد؟[1]
نمودار 1. نرخ مرگومیر نوزادان در ایران در دوره 50ساله
مأخذ:بانک جهانی.
نکته قابلتوجه این است که یکی از ثمرات این نتایج اقدامات جهادی است. در اینجا مشاهده میشود که یک شاخص کلان و سیستمی برای حکمرانی توسعه مثل شاخص عدالتمحوری وقتی تبدیل به یک اقدام میدانی میشود، چگونه میتواند با جهت دادن به خدمات قابلارائه، حوزههای مختلفی مانند آب، توسعه روستایی، تولید، بهداشت، اشتغال، سلامتی و ... را متأثر کرده و آثار و پیامدهایی کلی، چندبخشی و متحولکننده بر زندگی مردم داشته باشد.
هرچند در مثال مرور شده، ممکن است ایراداتی کارشناسی به جزئیات اتفاقات و تصمیمات، ازجمله در مکانیابیها و نحوه توزیع زیرساختها وارد باشد که در جای خود قابل بررسی است، اما رویکرد عدالتمحوری سبب ایجاد پدیدهای پایدار از توسعه و ثبات بلندمدت برای زندگی مردمان بومی، حفظ ذخایر فرهنگی بومی و محلی، حفظ زندگی تولیدمحور روستایی در مقابل زندگی مصرفمحور شهری و ... شد که با هیچ عدد و رقمی قابل ارزشگذاری نیست. درواقع شاخصهایی سیستمی مانند عدالت، پایداری، شفافیت، یکپارچگی، انعطافپذیری و تابآوری، رقابت، رشد و بهرهوری عناصری هستند که در کنار هم باید ساخت کلی هر برنامهای برای حکمرانی توسعه و پیشرفت را شکل دهند و عدم سازماندهی شاخصهای جزئیتر و فرایندها و مواد قانونی برنامههای توسعهای در نسبت با آنها، مسائل در دستورکار را به جزایری از منعفتطلبیهای بخشی و قبیلهای تبدیل کرده و آینده کشور را با ابهام و بحران مواجه میکند.
ضرورت طراحی مدلی ملی برای استفاده از شاخصهای سیستمی
رویکرد و روش طراحی سیستمی (SDM) با در نظر گرفتن پیوستگی و پیچیدگی سیستمها، رویکردی جامع و یکپارچه برای حل مسئله ارائه میدهد. این رویکرد بر درک روابط، حلقههای بازخورد و ساختارهای زیربنایی در یک سیستم تأکید کرده و امکان تجزیهوتحلیل عمیقتر مشکلات موجود را فراهم میکند. بهعنوان مثال، با اتخاذ یک دیدگاه طراحی سیستمی، پزشکان میتوانند علل ریشهای مشکلات جسمی را شناسایی کرده و راهحلهای بالقوهای را که به ماهیت سیستمی موضوع و تأثیری که بر کل بدن میگذارد، کشف کنند [3] و[۲]. استفاده از این رویکرد در سیستمهای پیچیده اقتصادی و اجتماعی همانند حکمرانی توسعه، میتواند با شناسایی شاخصهای کلان سیستمی آغاز شود؛ جایی که نمایشی کلی اما واضح از مجموعه تلاشهای بخشی اما مرتبط با توسعه کشور تصویر میشود.
همانطور که بیان شد، شاخصهای سیستمی به مواردی اشاره دارد که کل سیستم را تحتتأثیر قرار میدهد، مانند پایداری، عدالت، رشد، تابآوری و ... . این شاخصها چنانچه در منظومهای پویا و پیشرونده در کنار هم قرار گیرند، میتوانند تصویرگر میزان پیشرفت کشور باشند. متناسب با تعریف ارائه شده، ریسکهای سیستمی رویدادهایی را توصیف میکنند که میتواند باعث سقوط بزرگ در حاکمیت و اقتصاد کلان شود. ریسک سیستمی اغلب یک شوک کامل و برونزا برای سیستم است، مانند سقوط سنگین نرخ ارز که همه بازارها و خدمات و کالاها را تحتتأثیر قرار میدهد یا مثل سقوط بانکهای بزرگ در طول بحران مالی سال 2008 که باعث یک انفجار عظیم در بازار شد.
در حال حاضر برنامهریزان کشور با مدل برنامهریزی مسئلهمحور، بر روشها و مؤلفههای بخشی و جزءنگر تکیه زدهاند و تصور میکنند سرجمع پیشبرد گامبهگام، تخصصی و روشمند هر مسئله، سبب حل مسائل کلان کشور هم میشود. این درحالی است که هرچند حل مسائل بهصورت جزءبهجزء ضرورت دارد و آثار مثبتی هم خواهد داشت، اما تا زمانیکه این تلاشها همسو و همگرا نشود و اثرش بر مؤلفههای کلانی مثل عدالت، رشد و تابآوری دائماً رصد و ارزیابی نشود، هیچ تضمینی بر اثربخشی آنها بر حکمرانی و زندگی مردم وجود نخواهد داشت و حتی با تجربههای پیشینی درخصوص مسائلی مانند سدسازی، توسعه حریم شهرها، توسعه کشاورزی غیرپایدار و ...، حل بعضی مسائل خود میتواند تبدیل به پاشنهآشیل کشور شود!
با یک مثال دیگر تفاوت مسائل سیستمی با سایر مسائل شفافتر میشود. دستگاههای خودپرداز بانکی در نظر گرفته شود. بهصورت روزانه ممکن است صدها یا شاید هزاران دستگاه خودپرداز در سطح کشور دچار مشکلاتی باشند که نیاز به تعمیرات پیدا کنند. این تعمیرات معمولاً با اعلام مشکل ازسوی کاربران در دستورکار قرار میگیرد و در یک فرایند گامبهگام و روشمند تعمیرات انجام میشود. حال فرض کنید یک حمله سایبری به کشور میشود و بخشی یا تمام دستگاههای خودپرداز دچار اختلال میشوند. اینجا یک اختلال سیستمی پدید آمده که کل نظام بانکی کشور را تحتتأثیر قرار داده است. در این رویداد، ورود یک تخصص خاص و با روشهای گامبهگام، کارایی و اثربخشی لازم را ندارد. بنابراین بخشهای مختلفی از حاکمیت باید پای کار بیایند و با تشکیل یک قرارگاه به مقابله بپردازند. هر بخشی وظیفهای دارد، مثلاً بخشی مسئول اطلاعرسانی و آرامشبخشی به جامعه، بخشی مسؤل پیدا کردن مسیرهای جایگزین ارائه خدمت، بخشی مسؤل مواجهه با ابعاد فنی مسئله و ... میشود. ازآنجاکه چالش ایجاد شده فرابخشی و بهکل پایداری حاکمیت مربوط است، راهحل نیز باید چندرشتهای و در فضایی سرشار از همآفرینی و مشارکت جمعی در ابعاد مختلف انسانی، اجتماعی، فناورانه و زیستمحیطی طراحی شود. عملکرد شاخصهای سیستمی برای توسعه، همانند مسائل نوع دوم است و در طراحی آن باید مشابه مسائل نوع دوم رفتار شود.
باید توجه داشت که توجه به یک شاخص سیستمی و حتی توجه به چند شاخص سیستمی، بدون وجود رویکرد منظومهای به آنها نمیتواند به پویایی و پیشرفت بیانجامد، ازاینرو ضروری است در مدلی ملی با پشتوانه نظری از آنها استفاده شود. این مدل همانند یک رهبر اُرکستر به کنشهای متنوع و متعدد موجود در حکمرانی کشور جهت داده و نوایی گوشنواز را برای مردم به روی صحنه خواهد آورد. این گوشنوازی سبب شکلگیری آرامش و اعتماد درونی مردم به مجموعه کنشهای حکمرانان میشود. اما چنانچه بهصورت موردی یا بخشی به این شاخصها توجه شود، تصویری از توسعه کاریکاتورگونه نمایان میشود که اثرش ایجاد اغتشاش ذهنی و بیتصویری از آینده کشور خواهد بود. کمااینکه کشور در دهههای گذشته شاهد پیشرفتهای شگفتانگیزی در عرصههای مختلف بوده، اما عدم وجود نگرش کلنگر در توسعه باعث بروز چالشهایی مانند بروز بیعدالتی، تبعیض و فساد، خشکسالی، فرونشست و ... شده است، پدیدههای بنیان برافکنی که هرکدام برای عوض کردن سرنوشت یک ملت کافی است. این موضوع تا جایی ادامه داشته که فریاد و نهیب رهبر انقلاب اسلامی هم در مورد بیعدالتیها و فساد بلند شد و همگان را به توجه به این موضوعات فراخواندند.
مبتنیبر شواهد ذکر شده توصیه میشود با همکاری مشترک اندیشمندان و مسئولان کشور و با نگرشی فراگیر و کلنگر، شاخصهای سیستمی برای حکمرانی توسعه و پیشرفت طراحی شده و مبتنیبر رصد و دیدهبانی این شاخصها، مجموعه تلاشهای دستگاههای مختلف همگرا شود. هرچند در ظاهر رسیدن به چنین مدلی در میانه تعارض منافع دستگاههای مختلف و تکثر دیدگاههای اندیشمندان سخت بهنظر میرسد، اما چنانچه دستگاههای مسؤل عملگرایانه به سراغ این مهم بروند، چندان دور از دسترس نخواهد بود؛ چه اینکه نهادهای مختلفی در عرصه بینالمللی با مشارکت دهها کشور با ارزشهای کاملاً متفاوت و متعارض، چنین شاخصهایی را ارائه دادهاند که از نمونههای آن میتوان به اسناد توسعه سازمان ملل اشاره کرد. در کشور نیز میتوان با تلاشهای همگرای بومی، شاخصهایی متناسب با ارزشهای توافق شده در قانون اساسی ارائه داد.
بررسی دو شاخص رقابت و عدالت؛ شاخصهای مکمل یا ویرانگر؟
برای نمونه میتوان توجه به شاخص رقابت بدون در نظر داشتن شاخص عدالت را در فرایند توسعه در نظر گرفت و نتایج آن را بررسی کرد. رشد اقتصادی مبتنیبر ایجاد رقابت بدون توجه به رویکردهای عادلانه و ایجاد زیرساخت و فرصتهای برابر در دسترسی به منابع، بهمعنای ایجاد جادهای فراخ و چند بانده برای رشد ثروتمندان است. چه اینکه دریافت وامهای بزرگمقیاس، دسترسی به رانتهای اطلاعاتی، دسترسی داشتن به منابع مالی پرقدرت و ... همگی در اختیار این گروههاست و عموم مردم از توانایی اولیه برای حضور در این رقابت محروماند. آنچه به ظاهر از این بهاصطلاح رقابت حاصل میشود رشد اقتصادی منهای عدالت است. نتیجه دنبال کردن این رویکرد، آقازادهها، خانزادهها، شازدهها و صاحبان رانتها و ثروتهای بادآورده و خدم و حشم و مقربان درگاه ایشان که در طی صدها سال از قِبَل گُردهکشی مردم مظلوم این کشور به آلاف و اولوف رسیدهاند، و به اسم رقابت، میتوانند هر روز جیب خود را از ثروتهای بادآورده حاصل از منابع عمومی انباشتهتر کنند؛ منابع، ظرفیتها، فرصتها و استعدادهای عمومی که متعلق به همه مردم بوده و عدالت علوی حکم میکند بهصورت برابر در اختیار همه مردم قرار گیرد؛ رقابت در جایی معنا دارد که عموم مردم برای رسیدن به خط پایان از فرصتهای برابر برخوردار باشند. این نقطه دقیقاً همان گرانیگاه و کانونی است که با دهها تئوری به اسم کارآفرینی و جذب سرمایه، پروپاگاندا میشود تا صدایی از ارائه فرصتهای برابر، توانمندسازی آحاد مردم، ظرفیتسازی برای حضور ایشان در اقتصاد و ... شنیده نشود. مرکز ثقل که سرمایهداران و کانونهای رسانهایشان تلاش دارند در آن بهجای رقابتی شرافتمندانه و عادلانه، یک بازی یک طرفه را به کرسی نشانده و بهجای بازار رقابتی واقعی با حضور آحاد کنشگران مردمی، یک بازی با حضور چند کلان سرمایهدار را رقم بزنند.
البته همین رویکرد رقابتی چنانچه با شاخص عدالت مهار شود، و بهوسیله شفافیت هدایت شده و با زیستبوم اخلاقمدار بازار سنتی ایرانی سازگار شود، میتواند عامل شتابدهندهای برای پیشرفت هم باشد. زیرا زمینه انگیزشی به میدان آمدن ظرفیت آحاد مردم به میدان اقتصاد و پیشرفت را فراهم میکند.
آنچه درنتیجه مرور این نمونه میتوان بیان داشت این است که حکمرانی توسعه و پیشرفت در ایرانِ امروز، از نبود ظرفیتهای همگراکننده و مدلی برای همافزایی شاخصهای سیستمی متأثر است. لایحه پیشنهادی برنامه توسعه هفتم نیز از این ضعف رنج میبرد و هم در حوزه «شاخصهای همگراکننده سیستمی» و هم در حوزه «توسعه حکمرانی توسعه و پیشرفت» در ایران، تقریباً در سکوت به سر میبرد. جهتگیری بسیاری از مواد پیشنهادی این لایحه بهسمت شاخصهای سیستمی نامشخص و مبهم است، چه اینکه اساساً مدلی ملی برای ارزیابی و اعتبارسنجی این شاخصها در کنار هم نیز وجود ندارد. هرچند در برخی فصول و مواد پیشنهادی، تلاشهایی رخ مینماید اما بیشتر از آنکه به همتی فراگیر شبیه باشد به تک مضرابهایی مبهم، شباهت دارد.
نگرشی فراگیر برای تحول حکمرانی توسعه و پیشرفت
تحقق توسعه مستلزم حکمرانی مؤثر است، زیرا سازوکارهای حکمرانی مؤثر برای حصول اطمینان از نظامسازی، هماهنگی و همسویی سیاستها، بسیج و تخصیص منابع، تضمین مشارکت ذینفعان، تدوین و اجرای سیاستها و تضمین ارزشیابی و شفافیت تلاشهای توسعهگرا نیازمند همگرایی، فراگیری، پایداری و پاسخگویی است. بدیهی است بدون وجود حکمرانی مؤثر نمیتوان نسبت به اثربخشی تلاشها صورتگرفته برای توسعه کشور اطمینان داشت.
از مهمترین دلایلی که حکمرانی را برای تلاشهای توسعهگرا ضروری میکند، ضرورت همگرایی، هماهنگی و همسویی خطمشیهاست. حکمرانی توسعه و پیشرفت به هماهنگی و همسویی ذینفعان، نهادها و سیاستهای مختلف در جهت یک برنامه منسجم توسعهای کمک میکند. این رویکرد تضمین میکند که بخشها و بازیگران مختلف بهطور هماهنگ با هم کار میکنند و از تکرار تلاشهای مخاطرهآمیز و حتی تلاشهای موجه (تکراری) اجتناب میکنند و استفاده مناسب از منابع را به حداکثر میرساند که خود را در ارتقای شاخصهایی مانند بهرهوری نمایان میکند. هماهنگی مؤثر و همسویی خطمشیها، کارایی و اثربخشی مداخلات توسعهای را افزایش میدهد [۴]. حکمرانی مطلوب توسعه باید با بسیج منابع عمومی و خصوصی، فرصتهای عادلانه را ترویج کرده و خطر فساد و سوءمدیریت را به حداقل برساند.
حکمرانی توسعه و پیشرفت باید تضمین کند که همه ذینفعان مرتبط، ازجمله گروههای به حاشیه رانده شده، فرصت مشارکت در فرایندهای تصمیمگیری را دارند. این امر مشارکت، مشاوره و همکاری فراگیر را ترویج میکند و افراد را توانمند میسازد تا دستورکار توسعه را شکل دهند و در موضوعاتی که بر زندگی آنها تأثیر میگذارد، اظهارنظر داشته باشند. مشارکت فعال ذینفعان باعث احساس مسئولیتپذیری و انسجام اجتماعی شده و منجر به نتایج مطلوبتری برای توسعه پایدار میشود [۵].
در همین راستا، گسترش و ارتقای کیفیت ابزارها و سازوکارهای حکمرانی برای تدوین و اجرای سیاستهای توسعه حیاتی است. این سازوکارها شامل فرایندهای شفاف و مشارکتی برای توسعه سیاست، امکان تصمیمگیری شواهدمحور و نحوه ادغام دیدگاههای مختلف است. چارچوبهای حاکمیتی قوی، اجرای سیاستها را از طریق نهادهای مؤثر، سازوکارهای نظارت و ارزیابی و تأمین منابع لازم تسهیل میکند [۶].
حکمرانی مؤثر بهدلیل نقشی که در هماهنگی و همسویی سیاستها، بسیج و تخصیص منابع، مشارکت ذینفعان، تدوین و اجرای سیاستها و تضمین پاسخگویی و شفافیت دارد، برای توسعه ضروری است. ازاینرو تا زمانیکه یک نگرش فرابخشی، چندرشتهای و فراجناحی بر مسائل اصلی کشور شکل نگیرد، حل چالشهای بخشی، کشور را در مسیر حل چالشهای کلان ملی قرار نخواهد داد. بهعنوان مثال فرض کنید مشکل آب در یک منطقه حل میشود، اما بهدلیل نبود نگرش جامع با بروز مشکل فرونشست زمین در نقطهای دیگر، چالشی جدید سربرمیآورد. یا بهعنوان نمونهای دیگر فرض شود که قوه مجریه در مسیر توسعه باشد اما نظام قانونگذاری و نظام قضایی با ضعفها و چالشهای توسعهنیافتگی مواجه باشند و با دولت هماهنگی لازم را نداشته باشند، چقدر میتوان انتظار داشت در چنین شرایطی قوانینی متناسب با شرایط درحالتوسعه قوه مجریه ارائه شود و قضاوتهایی متناسب با توسعهیافتگی کشور انجام شود؟
این بینشهاست که به تصمیمگیران ضرورت خردورزی، حکمت و همگرایی در تصمیمگیریها و حل مسائل کشور را یادآوری میکند. نباید با حل یک مسئله دهها مسئله جدید پدید آورد یا با توسعه بخشهایی از حاکمیت و سکوت نسبت به سایر بخشها، توسعه کاریکاتورگونه را به کشور تحمیل کرد. توسعه باید متوازن و فراگیر باشد و با حل هر مسئله طعم شیرین زندگی را برای مردم به ارمغان آورد. این مهم را میتوان با ایجاد همگرایی و فراگیری توسعه در همه دستگاهها و سطوح مختلف حاکمیت بهوسیله ایجاد همگرایی در حکمرانی توسعه و پیشرفت و همچنین همسوسازی جریانهای حل مسئله بهوسیله شاخصهای سیستمی محقق کرد.
در حال حاضر براساس قوانین موجود ازجمله ماده (37) قانون برنامه و بودجه سال 1351 و همچنین ماده (235) آییننامه داخلی مجلس، وظیفه برنامهریزی، نظارت و ارزشیابی برنامههای توسعه در کشور برعهده سازمان برنامه و بودجه است، اما بهدلیل عدم وجود امکان قانونی و عملی برای پیشبرد این برنامهها در سایر قوا و نهادهای حاکمیتی ازسوی ایشان و همچنین عدم وجود مدلی ملی مبتنیبر شاخصهای سیستمی برای رصد و سنجش پیشرفت و توسعه کلی حاکمیت، تحقق اهداف توسعه در کشور با چالش مواجه شده و تصویر روشنی از میزان حرکت عمومی کشور در مسیر تحقق شاخصهای کلانی مانند عدالت، انسجام اجتماعی، تابآوری، پایداری، نوآوری، رفاه و سلامت و ... وجود ندارد. همین ابهامات یکی از دلایل بیتصویری مردم از آینده است و میتواند باعث اثربخشی اقدامات ترویج کننده ناامیدی در میان مردم باشد.
توجه به این نکته ضروری است که امر توسعه شامل همه ارکان حاکمیت و قوای سهگانه است و همگرایی تلاشهای همه ارکان کشور را میطلبد. عدم وجود اهداف و برنامههای مشخص برای توسعه نظام قانونگذاری ذیل برنامههای توسعه کشور یا نامشخص بودن اهداف و نقش نهادهای انقلابی و حاکمیتی در مسیر توسعه کشور، نمونهای از مواردی است که نشان میدهد توسعه در کشور فراگیر و همگرا نیست. حتی در مورد دستگاهی مانند قوه قضائیه که یکی از ارکان مهم در مسیر تحقق اهداف مهمی از توسعه کشور است و در برنامههای توسعه نیز برای آن هدفگذاری میشود، سازمان برنامه و بودجه بهدلیل استقلال و تفکیک قوا مصرح در اصل (57) قانون اساسی، امکان راهبری و پیشبرد امور توسعهای را نداشته و درنتیجه اعمال نظارت و ارزشیابیاش اثربخش نیست.
این درحالی است که چنانچه در سطحی فراقوهای سازوکار و ابزارهایی وجود داشته باشد که ضمن رصد روند پیشرفت قوا و امکان سنجش و ارزیابی تأثیر آنها را بر شاخصهای کلان و حیاتی توسعه کشور بررسی نماید، حتی اگر امکان بازخواست آن نباشد، که مبتنیبر اصل (57) قانون اساسی بهنظر میرسد امکان آن وجود داشته باشد، میتوان نسبت به همگرا کردن فعالیتها و متوازن کردن توسعهیافتگی آنها هماندیشی و تدبیر کرد.
بررسیها از روند برنامهریزی توسعه در کشور و فرایند تصویب آن نشان میدهد که غلبه نگرشهای بخشی و منطقهای و همچنین غلبه فضای لابیگری بهجای رویکردهای شواهدمحور، آسیبهای جدی بر توسعه کشور وارد نموده است، اما این همه ماجرا نیست.
ازجمله آسیبهای وضعیت موجود که بهدلیل پیچیدگیهایش کمتر درباره آن صحبت میشود، عدم وجود نهاد ناظر برای رصد توسعه حاکمیت و ارزیابی حکمرانی توسعه و پیشرفت در کشور است. هرچند در حال حاضر مجلس میتواند ناظر بر عملکرد دولت و اجرای برنامههای توسعهای آن باشد، اما ازسویی نظارت بر توسعه قوه قضائیه توسط مجلس با چالش روبهرو است و ازسوی دیگر هیچگونه قانون، سازوکار و سیستمی برای هدفگذاری، ارزیابی و سنجش میزان توسعهیافتگی مجلس وجود ندارد. طبیعتاً مبتنیبر شرایط بیان شده، سازمان برنامه هم امکان و اختیار چنین نظارتی و ارزیابی را ندارد. این درحالی است که نوعی از وفاق در بدنه کارشناسی کشور وجود دارد که یکی از مشکلات و چالشهای اساسی توسعه کشور در حال حاضر، وضعیت نظام قانونگذاری و حکمرانی پارلمانی است، چه اینکه سیاستهای کلی قانونگذاری نیز میتواند تصویری از این نگاه نقادانه را نشان دهد. در کنار قوه قضائیه و قوه مقننه، میتوان به نهادهای دیگری مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و نهادهای فراقوهای دیگری نیز اشاره کرد که بهدلیل پیچیدگی شرایط حکمرانی در ایران در طی سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی شکل گرفتهاند، اما با سازوکارهای موجود، در فرایندها و برنامههای توسعه هیچ نام و نشانی از آنها نیست، درحالیکه آثار متعددی بر فرایندهای توسعه کشور دارند. این شواهد نشان میدهد، کشور نیاز به یک نهاد حکمرانی توسعه فراگیر دارد، بهنحویکه بتواند همه ظرفیتهای کشور را در مسیر توسعه همگرا کند.
ازسوی دیگر همانطور که بیان شد، ایجاد همگرایی و هماهنگی میان دستگاهها نیازمند وجود مدلی ملی برای ارزیابی همهجانبهنگر، پیشبرنده و یادگیرنده است که میتواند مبتنیبر شاخصهای سیستمی محقق شود. این شاخصها در کنار هم باید تصویری نسبتاً واضح از توسعه را ارائه کرده و با رصد آنها امکان ارزیابی حرکت کلی و روند پیشرفت فراهم شود. همانگونه که اشاره شد، در حال حاضر در متون قانونی برای ارزیابی عملکرد به ماده (37) قانون برنامه و بودجه سال 1351 اشاره میشود، اما همانطور که از متن این قانون برمیآید، ارزیابی عملکرد مدنظر آن نه مبتنیبر یک الگو و مدل سیستمی ملی است و نه با ویژگیها و شرایط ساختاری موجود در کشور سازوکار است و درنتیجه گزارشهایی که بهصورت سالیانه بر مبنای این قانون و همچنین ماده (235) آییننامهداخلی ارائه میشود هیچکدام واجد شرایط ذکر شده نیست، چه اینکه ساختارهای موجود هم امکان چنین ارزیابی را فراهم نمیکند.
بنابر مطالب ذکر شده، انتظار میرود نحوه ورود و مداخله حاکمیت در مواجه با موضوعات و مسائل سیستمی متفاوت باشد. هدف از رویکرد طراحی سیستمی در مواجهه با مسائل و طراحی شاخصهای متناسب با آن، ارائه مداخلاتی است که بر کل سیستم اثر گذاشته و همچون نور خورشید اثرش بر همه حاکمیت و زندگی مردم قابل لمس باشد. نمونهای از این موارد تحقق عدالت است که پایداری، یکپارچگی و احساس پیشرفت را میتواند رقم بزند و حس اعتماد عمومی و امید به آینده را ارتقا میدهد. نمونهای دیگر از مداخلات سیستمی میتواند توسعه متوازن و دوستدار محیط زیست زیرساختها باشد، که خود را میتواند در حل مشکل ناترازی آب و انرژی، سازگاری با چرخههای زیستی و دسترسپذیری عادلانه مردم به زیرساختها و فرصتهای اقتصادی و تولیدی نشان دهد.
البته نباید از نظر دور داشت که در کنار همه موارد اشاره شده از حاکمیت انتظار میرود رسیدگی به مسائل جزئی و روزمره مناطق یا بخشها و سازمانهای مختلف را در دستورکار داشته باشد. مثل رسیدگی به وضعیت آنتندهی تلفن همراه در مناطق مختلف، رسیدگی به وضعیت آسفالت خیابانها و دهها و صدها نیاز روزانه عادی و متداول زندگی مردم که توسط دستگاههای اداری باید رفع و رجوع شود. توجه به این نکته ضروری است که چنانچه این مشکلات بر روی هم تلانبار شود، میتواند تبدیل به چالشهای سیستمی شده و ریسکهای سیستمی را افزایش دهد. ازجمله نمونههای ایندست از چالشهای سیستمی میتوان به بیتصمیمی گسترده در یک مدت زمانی طولانی، معطل گذاشتن ظرفیتهای کشور در مدتی طولانی، عدم کنشگری فعال در برابر مسائل خرد و ... اشاره کرد. در یک نمونه واقعی، چالش ناترازی آب و برق در سال آخر دولت یازدهم نمونهای از تبدیل شدن ایندست از مسائل خُرد به چالشهای سیستمی بود.
آنچه مهم است، خودآگاهی حکمرانی نسبت به حکمرانی توسعه، شاخصهای سیستمی و حرکت در جهت ایجاد مدلی فراگیر برای طراحی و رصد این شاخصهاست. تا زمانیکه این مهم از چشم سیاستگذاران مغفول باشد، مسیر توسعه در کشور با چالشهای ناشی از سردرگمی دست به گریبان خواهد بود. اما در سوی مقابل تحقق حکمرانی توسعه و پیشرفت مبتنیبر شاخصهای سیستمی و بروز آثار آن بر زندگی مردم، امید به آینده را برای جامعه به ارمغان خواهد آورد.
پیشنهادهای سیاستی برای برنامه هفتم توسعه
با نگاهی واقعبینانه به زمان محدود پیشرو جهت بررسی و اصلاح برنامه هفتم توسعه، اعمال اصلاحات بنیادی مدنظر این گزارش دور از دسترس است، اما بهمنظور ایجاد ظرفیتیهای حداقلی برای اصلاح حکمرانی توسعه و پیشرفت و در نظر گرفتن شاخصهای سیستمی برای بلندمدت، ۶ پیشنهاد ارائه میگردد که پیشنهاد آخر شامل پیشنویس احکامی برای تحول در حکمرانی توسعه و پیشرفت است:
پیشنهاد دوم آن است که راهبری توسعه در کشور، در سازمان برنامه و بودجه متمرکز شده و این نهاد تقویت شود و اختیارات لازم به آن داده شود. این مهم بهدلیل محدودیتهای قانونی نیازمند ورود و دریافت اذن رهبری است.
فصل 24: حکمرانی توسعه و پیشرفت
ماده ---: در اجرای بندهای یک، سه و بیستوپنج سیاستهای کلی برنامه و بهمنظور تحقق اهداف زیر مطابق با احکام این فصل، اقدام میشود.
ساختار و الزامات
ماده---: بهمنظور تحقق همگرایی، همافزایی و فراگیری تلاشها توسعهای در کشور و تحقق حکمرانی عادلانه، اقدامات زیر انجام شود:
الف) شورای هماهنگی سران قوا با تغییر نام به شورای عالی توسعه و پیشرفت، بهعنوان ستاد مرکزی حکمرانی و راهبری توسعه در کشور میشود و دبیرخانه شورا براساس این مأموریت تجهیز میشود. (ماده جایگزین در صورت وجود رویکرد تقویت سازمان برنامه: بهمنظور تقویت و تمرکز راهبری توسعه در سازمان برنامه و بودجه، کلیه نهادهای حاکمیتی مکلف به پاسخگویی و هماهنگی با سازمان برنامه در امور توسعهای هستند).
ب) حدود اختیارات شورا در راهبری توسعه محدود به رصد و دیدهبانی حرکت کلی توسعه و پیشرفت کشور، ایجاد هماهنگی و همگرایی میان سه قوه و نهادهای حاکمیتی، پر کردن خلأهای ناشی از ناهماهنگی میان دستگاهها و ظرفیتسازی و رفع موانع فرابخشی توسعه بوده و نافی مسؤلیتهای قانونی سایر نهادها نیست. جایگاه و مصوبات این شورا در نسبت با سایر شوراهای عالی کشور، بهغیر از شورای عالی امنیتملی، ارجح است.
ج) حداکثر سه ماه پس از تصویب برنامه، ساختار و آییننامه حاکم بر فعالیتهای ستادی شورا و دبیرخانه آن درخصوص حکمرانی توسعه و پیشرفت با نظر اجتماعی اعضای شورا مصوب شده و جهت اجرا به دستگاههای مربوطه ابلاغ گردد.
د) شورا موظف است مدل ملی سنجش و ارزیابی پیشرفت و عدالت و شیوهنامه اجرایی آن را حداکثر ظرف مدت یک سال پس از تصویب برنامه مصوب کرده و به کلیه دستگاههای اجرایی ابلاغ نماید.
ه) دبیرخانه شورا موظف است حداکثر ظرف مدت سه ماه پس از ابلاغ مدل ملی سنجش پیشرفت و عدالت، مرکز رصد و دیدهبانی پیشرفت و عدالت را راهاندازی کرده و اولین گزارش رصدی-تحلیلی خود را پس از تأیید شورا، تا پایان ماه چهارم سال دوم برنامه بهصورت عمومی و شفاف ارائه نماید.
و) دبیرخانه مکلف است برای تا پایان تیرماه هر سال، گزارشی رصدی-تحلیلی از وضعیت توسعه کشور را در قالب مدل ملی سنجش و ارزیابی پیشرفت و عدالت بههمراه پیشنهادهای اصلاحی و همچنین وظایف دستگاهها درخصوص آن ارائه نماید. پس از تأیید گزارش و انتشار آن، پیگیری اقدامات قانونی و اجرایی لازم از مسیر سران قوا و سایر مجاری قانونی انجام شود.
ز) سازمان برنامه و بودجه مکلف است در پایان سال دوم برنامه، پیشنهادهای تحولی خود درخصوص نظام برنامهریزی کشور، بهخصوص برنامههای توسعه و پیشرفت، را به شورا ارائه نماید. شورا نیز موظف است ظرف مدت 6 ماه پیشنهادها را بررسی کرده و بسته پیشنهادی خود درباره تحول در سیاستهای کلی برنامهتوسعه را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه نماید. همچنین شورا موظف است در حدود اختیارات قانونی سران قوا نسبت به اجراییسازی فرایندها و سازوکارهای تحول نظام برنامهریزی اقدامات لازم را پیگیری نموده و مواردی که نیاز به قانونگذاری دارد را به مجلس ارائه نماید. مجلس نیز موظف است تا پایان سال سوم برنامه نظر خود را درباره این پیشنهادها اعلام نماید.