خلاصه مدیریتی

مساله اصلی

بند «۸» اصل سوم قانون اساسی تأکید دارد که دولت باید تمامی ظرفیت‌های خود را به‌کار گیرد تا شرایطی فراهم شود که مردم بتوانند سرنوشت اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی خود را تعیین کنند. بند‌های «۱۳» و «۱۸» سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه نیز تکالیفی در حوزه‌های اجتماعی و فرهنگی برای دولت در نظر گرفته که باید با مشارکت مردم و نهادهای مردمی انجام شود. تحقق این مهم مستلزم آن است که دولت به مردم اعتماد کند؛ حامی تشکل‌یابی و توانمندسازی ایشان باشد و آنها را در فرایند‌های تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری، شریک خود بداند. در این شرایط، جامعه و تشکل‌های اجتماعی در راستای مسئولیت‌های اجتماعی خود، ظرفیت‌ها و منابع مالی و انسانی خود را به میدان می‌آورند. براساس این، احکام مندرج در لایحه برنامه هفتم توسعه کشور باید به‌گونه‌ای نوشته می‌شد که دولت را در پنج سال آینده به‌سوی مشارکت واقعی مردم و تشکل‌های اجتماعی در اداره امور عمومی کشور هدایت می‌کرد.

نقاط ضعف لایحه

لایحه برنامه هفتم توسعه، در ۱۵بند به مباحث مشارکت مردمی و تشکل‌های اجتماعی ورود کرده است. این احکام چند ایراد اساسی به‌شرح ذیل دارد که بی‌توجهی به آنها می‌تواند عوارض نامطلوبی برای جامعه در پی داشته باشد:

1. کم‌توجهی به امر مشارکت اجتماعی و زندگی انجمنی؛
2. نقش مبهم نهادها و تشکل‌های مردمی در نظام اداری کشور؛
3. مشارکت حداقلی تشکل‌ها در حکمرانی اجتماعی کشور؛
4. کم‌توجهی به سرمایه‌اجتماعی و اعتماد عمومی در تدوین احکام مرتبط با امور خیریه‌ای؛
5. تدوین برنامه در نبود آمار و اطلاعات متقن در حوزه مشارکت‌های مردمی؛
6. هدف‌گذاری نامشخص در حوزه مشارکت‌های اجتماعی؛
7. نداشتن نگاه جامع به مشارکت اجتماعی؛
8. کم‌توجهی به اقشار و تشکل‌های اجتماعی خاص کشور؛
9. حذف شدن برخی احکام حمایتی دولت و افزایش بار مسئولیت تشکل‌های اجتماعی؛
10. رفع‌نشدن برخی از منابع تعارض منافع در حوزه مشارکت‌ها و تشکل‌های مردمی.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

به‌منظور رفع مشکلات فوق‌الذکر و تحقق اهداف مندرج در بندهای «۱۳» و «۱۸» سیاست‌های کلی برنامه‌هفتم توسعه، پیشنهادهایی در حوزه مشارکت‌ها و تشکل‌های اجتماعی به‌شرح ذیل ارائه می‌شود:

• تعیین متولی واحد برای حوزه خدمات و سلامت اجتماعی در کشور؛
• یکپارچه‌سازی فرایندهای مدیریتی و منابع اطلاعاتی، مالی و انسانی حوزه خدمات و سلامت اجتماعی؛
• توانمندسازی منابع انسانی و تقویت نظام جبران خدمات کارکنان دستگاه متولی حوزه خدمات و سلامت اجتماعی کشور؛
• تسهیل قواعد و رویه‌های اداری و حقوقی مرتبط با تشکل‌های اجتماعی؛
• اصلاح ساختار و فرایندهای اجرایی دولت و نهادهای تصمیم‌گیرنده کشور با رویکرد مشارکت‌محور؛
• رفع بستر تعارض منافع میان بخش دولتی و تشکل‌های اجتماعی در کشور؛
• حمایت از تشکل‌های اجتماعی تازه تأسیس در حوزه‌های جوانان و زنان؛

حمایت مالی و غیرمالی از تشکل‌های اجتماعی فعال در حوزه توانبخشی و توانمندسازی مددجویان تحت پوشش دستگاه‌های حمایتی کشور.

مقدمه

بند «۱۳» سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه[1] بر «اعتلای فرهنگ عمومی در جهت تحکیم سبک زندگی اسلامی ایرانی، تقویت هم‌بستگی ملی و اعتماد عمومی، ارتقای هویت ملی و روحیه مقاومت، کار و تلاش در جامعه با بسیج تمامی امکانات و ظرفیت‌های کشور، دستگاه‌ها و نهادهای دولتی و مردمی و افراد و شخصیت‌های اثرگذار علمی و اجتماعی و حمایت و پشتیبانی مؤثر دولت از آن» تأکید دارد. همچنین در بند «۱۸» سیاست‌های مذکور نیز مقرر شده‌ است: «ارتقای سلامت اجتماعی و پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی به‌ویژه اعتیاد، حاشیه‌نشینی، طلاق و فساد براساس شاخص‌های معتبر و بهره‌گیری حداکثری از مشارکت مردم و با زمان‌بندی متناسب». با استناد به قانون اساسی[2] و ادبیات نظری حوزه حکمرانی، تأکید می‌شود دولت برای تحقق اهداف غایی سیاست‌های مذکور در کشور باید به مردم و نهادهای مردمی اعتماد کند و با انجام اقدامات صحیح زمینه جلب اعتماد مردم و نهادهای مردمی به دولت را فراهم سازد. درصورتی که اعتماد متقابل میان مردم و دولت تا حدودی التیام یابد، شرایط همکاری و مشارکت دولت با مردم برای بهبود شاخصه‌های عدالت اجتماعی در کشور نیز بهبود خواهد یافت.

دولت / حاکمیت باید این واقعیت را بپذیرد که خود به‌تنهایی نمی‌تواند تمام نیازهای اجتماعی مردم را تأمین و اهداف متعالی سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه را محقق سازد. از طرف دیگر نیز حق ندارد با واسپاری و واگذاری این امور به بخش غیردولتی مسئولیت خود در قبال پیشرفت و تأمین اجتماعی مردم را فراموش کند. دولت باید دوش‌به‌دوش مردم و نهادهای مردمی اقدام به تأمین اجتماعی در سطح جامعه نماید. [2] برای این مهم، نیاز به ظرفیت‌های اجرایی و منابع مالی بخش غیردولتی دارد، اما تا زمانی که حلقه‌های میانی و نهادهای مردمی در فرایند‌های تصمیم‌گیری شریک دولت نباشد و دولت امکان نظارت بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی را برای این نهادها فراهم نکند و مطالبه‌گری مردمی را به رسمیت نشناسد، مردم و تشکل‌های مردم‌نهاد تمایلی برای همکاری با دولت نخواهند داشت. چنانچه جایگاه واقعی مردم و نهادهای مردمی در حاکمیت لحاظ شود در آن صورت می‌توان انتظار داشت که تشکل‌های مردمی در حوزه امور فرهنگی و اجتماعی همراه دولت باشند و در امتداد این همکاری همه‌جانبه میان مردم و دولت، اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی جامعه افزایش یابد.

با این مقدمه به‌نظر می‌رسد برای تحقق اهداف عالیه سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه در کشور برمبنای الگوی مذکور باید قالب‌ها و قواعد مشارکت مردمی در حوزه اجتماعی، برمبنای محورهای زیر تبیین و مبنای عمل قرار گیرند.

1. مشارکت مردم در سطح تصمیم‌گیری نیازمند بازآرایی در ساختار حقوقی و ارکان مدیریتی نهادهای متولی حوزه اجتماعی از منظر تقویت نقش مردم، خیرین، و انجمن‌ها و کانون‌های صنفی است. مشارکت مردم باید به‌صورت ساختارمند و به اثبات در قالب تشکل‌های سازمان‌یافته مانند کانون انجمن‌های صنفی کارگری، کانون صنفی مراکز توانبخشی، شبکه‌های ملی مؤسسات خیریه کشور صورت پذیرد و از مشارکت موردی و غیر نهادمند و حداقلی پرهیز شود.
2. نظارت مردم بر عملکرد دستگاه‌های مسئول در این حوزه و سنجش میزان موفقیت آنان، نیازمند تقویت زیرساخت‌های اطلاعاتی، توسعه دولت الکترونیک و ایجاد سامانه‌های برخط مبتنی‌بر اصول شفافیت در سه سطح اطلاعاتی، مالی و عملکردی است تا از این طریق امر نظارت مردم و نهادهای مردمی بر حُسن اجرای برنامه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای ممکن شود.
3. مطالبه‌گری در این عرصه، نیازمند مصونیت قضایی و سیاسی است تا کنشگران، سوت‌زن، فعال اجتماعی، آمر به معروف و سایر عنوان‌های مشابه در حوزه اجتماعی بتوانند نقش مطالبه‌گری را ایفا می‌کنند. درصورتی که این افراد در کنش‌های خود مصونیت نداشته‌ باشند؛ مطالبه‌گری در حوزه اجتماعی، پر هزینه یا عملاً غیرممکن خواهد بود.
4. پیش‌شرط مشارکت نهادها و تشکل‌های مردمی در تأمین مالی (نقش اجراکننده) منابع مورد نیاز برای تحقق سیاست‌های برنامه هفتم توسعه در کشور، تحقق نقش مردم و تشکل‌های مردمی در هر سه ساحت «تصمیم‌گیرنده»، «نظارت‌کننده» و «مطالبه‌گر» است. در همین حال از طریق نظام رتبه‌بندی تشکل‌های مردمی براساس اصل شایستگی و همچنین تبیین شاخص‌ها و استانداردهای تخصصی برای اجرای سیاست‌های مذکور و ارزیابی تشکل‌های مردمی از دیگر پیش‌شرط‌های اجرا و تحقق این نقش است. این‌گونه دولت نیز می‌تواند بخشی از پروژه‌های امدادی و حمایتی خود را براساس رتبه‌های مکتسبه به کارآمدترین تشکل‌ها و نهادهای مردمی واگذار کند.

شکل ۱. اصول حاکم بر سطوح مشارکت مردم در اجرای سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه

به عبارت دیگر، تشکل‌های مردمی باید بتوانند در فرایند‌های تصمیم‌گیری در حوزه‌های اجتماعی مشارکت ساختارمند و به اثبات داشته باشند. همچنین باید سازوکار شفافیت بر ساختار‌ها و فرایند‌های اجرایی کشور حاکم باشد تا کنشگران و فعالان اجتماعی با اطمینان از مصونیت و امنیت سیاسی و قضایی خود اقدام به پیگیری انحرافات ذی‌نفعان از سیاست‌های کلی برنامه هفتم کنند و درنهایت، تشکل‌های مردمی نیز متناسب با استحقاق و شایستگی‌های تخصصی‌شان بخشی از امور حمایتی و امدادی کشور را برعهده گیرند. تبیین و استقرار چنین الگویی در کشور برای تحقق سیاست‌های مذکور ضرورتی محتوم است. [7]

احکام مرتبط با حوزه تشکل‌های اجتماعی در لایحه برنامه هفتم

دولت در قالب لایحه برنامه هفتم توسعه در احکام ذیل به موضوعات مبتلابه مشارکت‌های مردمی و تشکل‌های اجتماعی در ۵ سال آتی کشور پرداخته است [9]:

1. جزء «۲» بند «ب» ماده (۶)، درخصوص انتخاب نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار و تهسیلگری مانند سازمان‌های خیریه‌ای و سازمان‌های مردم‌نهاد به‌عنوان رابط میان دولت و مردم و تعیین سه سهمیه برای هریک از آنها.
2. بند «ب» ماده (۱۸)، درخصوص اعطای کمک به بخش غیردولتی در راستای وظایف دولت و متناسب با قیمت تمام شده محصول و الزام به پاسخ‌گویی بخش غیردولتی در قبال کمک‌های دریافتی.
3. بند «ج» ماده (۳۸)، درخصوص محاسبه هزینه‌های انجام شده خیرین در احداث و توسعه و تکمیل طرح‌های آب‌رسانی به‌عنوان هزینه‌های قابل‌قبول مالیاتی.
4. بند «ب» ماده (۵۴)، الزام وزارت راه و شهرسازی به‌منظور تأمین بخشی از هزینه‌های مسکن محرومین.
5. بند «پ» ماده (۶۹)، الزام ارائه‌دهندگان خدمات سلامت اعم دولتی و خصوصی و خیریه‌ای به عقد قرارداد بیمه‌های درمانی پایه.
6. بند «ث» ماده (۷۰)، مکلف کردن مؤسسات و مراکز ارائه‌دهنده خدمات سلامت، دارو و درمان خیریه‌ای به رعایت تعرفه‌های مصوب دولت.
7. جزء «۱» بند «ج» ماده (70) درخصوص تهیه نظام تجهیز منابع با تأکید بر مشارکت خیرین و کمک‌های مردمی در حوزه بهداشت و درمان.
8. تبصره «۱» بند «ج» ماده (70) درخصوص اعمال نظام سطح‌بندی برای بخش خصوصی و خیریه با تشخیص وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی.
9. جزء «۲» بند «ث» ماده (۷۳)، ایجاد فرصت بهره‌مندی اشخاصی که از بیمه تکمیلی تجاری برخوردار نیستند از خدمات بیمارستان‌ها و مراکز خدمات درمانی خیریه‌ای.
10. بند «ح» ماده (۷۵)، مبنی‌بر محاسبه ۱۰۰ درصد هزینه‌کرد اشخاص حقوقی در توسعه و عمران مناطق محروم به‌عنوان هزینه‌های قابل‌قبول مالیاتی.
11. بند «ح» ماده (83)، جلب مشارکت‌های مردمی برای تأمین هزینه‌های اداره و توسعه و مرمت اماکن و محوطه‌های تاریخی و موزه‌ها.
12. بند «ث» ماده (۸۴)، مکلف کردن دولت برای خدمت‌رسانی به افراد در معرض آسیب‌های اجتماعی با بهره‌گیری حداکثری از مشارکت‌های مردم و غیردولتی.
13. بند «چ» ماده (85)، درخصوص تکلیف وزارت کشور در جهت بهره‌گیری از ظرفیت‌های مردمی از طریق توسعه نقش سازمان‌های مردم‌نهاد در حوزه‌های مشارکت گروهی و تأمین مالی مبتنی‌بر رویکرد خیر اجتماعی و ایجاد سامانه یکپارچه اطلاعات تشکل‌های مردم‌نهاد.
14. بند «الف» ماده (91) درخصوص جلب مشارکت‌های آموزشی و تربیتی مردمی و اعطای اختیارات مالی، مدیریتی، آموزشی و پرورشی لازم به مدارس مربوط.
15. بند «ب» ماده (۹۱) درخصوص مشارکت در طرح‌های نیمه‌تمام خیرین مدرسه‌ساز.

ارزیابی لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه

احکام مرتبط با حوزه مشارکت‌ها و تشکل‌های مردمی که در فصول متنوع لایحه برنامه هفتم توسعه کشور گنجانده شده است، چند ایراد اساسی دارد که بی‌توجهی به آنها عوارض ناگواری در جامعه به‌دنبال خواهد داشت.

1. کم‌توجهی به امر مشارکت اجتماعی و زندگی انجمنی

در ادبیات جدید حوزه توسعه، مشارکت هدف توسعه است نه صرفاً ابزاری برای توسعه. [1] به عبارت دیگر دولت مکلف است شرایطی را فراهم کند که مردم بتوانند در ساختارهای غیررسمی مانند تشکل‌های مردم‌نهاد، گروه‌های جهادی و مردمی و سایر حلقه‌های میانی جامعه عضویت داشته ‌باشند و کارگروهی اجتماعی و زندگی انجمنی داشته ‌باشند. درنهایت از نگاه ایشان کشوری را که در آن مشارکت اجتماعی نهادینه نشده باشد، نمی‌توان توسعه‌یافته نامید. لایحه برنامه هفتم توسعه هیچ حکمی برای تقویت نهادها و تشکل‌های مردمی ندارد. تسهیل فرایند تأسیس تشکل‌ها، حمایت‌های مالی و غیرمالی برای فعالیت و اداره آنها، ایجاد سازوکار نظارتی درخصوص کیفیت عملکردی و شفافیت مالی تشکل‌ها، ارزیابی و رتبه‌بندی تشکل‌ها، ایجاد کانال‌های ارتباطی برای تعاملات تخصصی و نظارتی تشکل‌ها با دولت و مواردی از این قبیل که در میان احکام لایحه مزبور نماینده‌ای ندارند.

2. نقش مبهم نهادها و تشکل‌های مردمی در نظام اداری کشور

مسئول تنظیم‌گری، تسهیلگری و نظارت بر تشکل‌های مردم‌نهاد و مؤسسات خیریه‌ای کشور در نظام اداری کشور مشخص نیست. شورای اجتماعی کشور، سازمان امور اجتماعی، سازمان بهزیستی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، کمیته ‌امداد امام‌خمینی، فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و سازمان اوقاف و امور خیریه کشور هرکدام به طریقی برای فعالان اجتماعی سیاستگذاری می‌کنند. مجوز برای تأسیس تشکل یا خیریه صادر می‌کنند. به‌صورت جزیره‌ای اقدام به نظارت، ارزشیابی و رتبه‌بندی تشکل‌ها می‌کنند. منابع زیادی را با اهداف و شیوه‌های کاملاً متفاوت به تشکل‌ها تخصیص می‌دهند. ازاین‌رو در سطح عملیاتی هر گروه از تشکل‌ها با نگاه خاص متولی خود فعالیت می‌کنند. این مسئله باعث می‌شود که نسبت دولت با تشکل‌ها و بالعکس مبهم و سردرگم باشد.

3. مشارکت حداقلی تشکل‌ها در حکمرانی اجتماعی کشور

همان‌طور که مشاهده می‌شود از نظر دولت عبارت «مشارکت مردمی» به‌معنای مشارکت مردم در تأمین منابع مالی مورد نیاز دولت برای انجام امور حمایتی و عمرانی کشور است. به همین سیاق نیز نقش تشکل‌های مردم‌نهاد را در ساحات مشارکت واقعی به رسمیت نمی‌شناسد. به بیانی دیگر، تا زمانی که نهادهای مردمی در فرایند تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری مشارکت نداشته ‌باشند، انگیزه‌ای برای مشارکت پُرتوان و همه‌جانبه در حوزه اجرای امور امدادی و حمایتی نخواهند داشت.

4. کم‌توجهی به سرمایه‌اجتماعی و اعتماد عمومی در تدوین احکام مرتبط با امور خیریه‌ای

آخرین مطالعات انجام شده در حوزه امر خیر حکایت از آن دارد که مردم (به‌ویژه جوانان) تمایل بسیار ناچیزی برای اعطای کمک مالی به دولت و نهادهای حمایتی دارند. این افراد اظهار داشتند که روش اعطای مستقیم کمک‌های مالی و معیشتی را هر روش غیرمستقیم و نهادی ترجیح می‌دهند.[3] در شرایطی که وضعیت اقتصادی بخشی از جامعه را از جامعه خیرین کشور حذف کرده، بارگذاری امور حاکمیتی و محوری همچون امور حمایتی و محرومیت‌زدایی بر نهادهای خیریه‌ای و دستگاه‌های حمایتی مانند سازمان بهزیستی و کمیته ‌امداد امام‌خمینی راهبردی پرخطر و اشتباه است.

5. تدوین برنامه در نبود آمار و اطلاعات متقن در حوزه مشارکت‌های مردمی

مبنای برنامه‌ریزی در هر سه سطح کوتاه‌مدت، میان‌مدت و برنامه‌های راهبردی، داشتن آمار و اطلاعات دقیق و قابل اعتماد است، درصورتی که منبع و مرجعی برای حصول چنین اطلاعاتی در حوزه مشارکت‌ها، کمک‌ها و تشکل‌های مردمی وجود ندارد. به ‌عبارت دیگر، نمی‌دانیم که مردم تمایل دارند در کدام حوزه‌های اجتماعی مشارکت داوطلبانه داشته ‌باشند. کدام شیوه‌ها و روش‌های مشارکت مستقیم یا غیرمستقیم را برای فعالیت اجتماعی خود ترجیح می‌دهند. روند جلب مشارکت (جذب منابع مالی) خیرین صعودی است یا نزولی و میزان تغییرات به چه میزان است و سؤالات متعددی که برای تدوین برنامه‌های اجتماعی با رویکرد مشارکت محور، پاسخ به آنها بسیار ضروری است، لکن با توجه به عدم حاکمیت داده در حوزه‌های مذکور در کشور، احکام تنظیم شده در زمینه مشارکت‌های مردمی بنیان قوی و قابل اتکایی ندارند.

6. هدف‌گذاری نامشخص در حوزه مشارکت‌های اجتماعی

در لایحه برنامه هفتم توسعه، مشخص نیست کشور در وضعیت موجود در حوزه مشارکت کجاست و قرار است پس از ۵ سال به کجا برسد؟ میزان جلب مشارکت‌ها توسط دستگاه‌ها و نهادهای دولتی در حوزه محرومیت‌زدایی و پیشرفت اجتماعی و اقتصادی در پایان هر سال و در پایان برنامه باید به چه میزان برسد؟ میزان عملکرد دستگاه‌ها در حوزه‌های مشارکتی تعیین شده در هر مقطع زمانی از برنامه باید چه میزان باشد؟ درنهایت می‌توان این‌گونه برداشت کرد که در برنامه مشخص نیست که دولت به میزان روی مشارکت‌های مردمی حساب کرده و با این منابع قرار است چه میزان محرومیت‌زدایی و پیشرفت ایجاد کند؟

7. نداشتن نگاه جامع به مشارکت اجتماعی

احکام لایحه برنامه هفتم در حوزه اجتماعی حکایت از آن دارد که مشارکت اجتماعی از نگاه دولت یعنی حضور مردم برای مبارزه و مواجهه با آسیب‌های اجتماعی، حمایت از محرومین، کمک نقدی و غیرنقدی به دولت برای انجام امور عمومی کشور. ازاین‌رو نقش‌هایی مانند افزایش سرمایه‌اجتماعی، سوت‌زنی و کشف فساد، نظارت بر عملکرد بخش دولتی و خصوصی، مطالبه حقوق اقشار مستضعف و آسیب‌دیده و سایر موارد مشابه برای تشکل‌های اجتماعی دیده نشده است. وقتی نسبت بین مردم و حکمرانی (ارتباط عمودی) و مردم با مردم (ارتباط افقی) خوب نباشد، اساساً پیشرفت رخ نمی‌دهد. مشارکت یعنی توزیع قدرت بین مردم. خیریه‌ای که مولد، مطالبه‌گر یا نظارت‌کننده نباشد، در مسیر رسیدن به اهداف پیشرفت کمک چندانی نمی‌کند. سازمان‌ها و نهادها باید به‌صورت ساختاری مشارکت‌پذیر باشند، مشارکت ساختارمند در ساحات تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری باید از جانب دولت تسهیل و ترغیب شود. در غیر این‌صورت مشارکت محدود به اقدامات خیریه‌ای امدادی و غیرمولد (از قبیل تأمین غذا، مسکن، جهیزیه، آزاد کردن زندانیان جرائم غیرعمد، نگهداری از سالمندان و زنان و کودکان آسیب‌دیده و...) خواهد شد که حافظ وضع موجود هستند و الزاماً منتج به پیشرفت نخواهند شد.

شایان توجه است که احکام پیش‌بینی شده برای هدایت مشارکت‌های مردمی در حوزه آسیب‌های اجتماعی نیز از اعتبار کافی برخوردار نیست. یعنی لایحه مشارکت‌های مردمی را به‌سمت و سویی هدایت کرده است که خود از وضع موجود آن کم‌اطلاع است. سؤال اصلی این است که آیا دولت می‌داند در کشور چه تعداد زن و دختر در معرض خطر و خشونت وجود دارد؟ چه تعداد کودک کار یا بدسرپرست در کشور حضور دارند؟ آیا برای دولت و برنامه‌نویسان مشخص است که چه تعداد زن فراموش‌شده و فرزندان بدون شناسنامه وجود دارد؟ آیا میزان محرومیت مناطق مختلف کشور و میزان نیازمندی اقشار متفاوت کشور برای تدوین‌کنندگان برنامه حاضر مشخص بوده است؟ آیا تصمیم‌گیرندگان می‌دانند چه تعداد معلول ذهنی و جسمی‌حرکتی ثبت نشده در کشور وجود دارد؟ با توجه به پیگیری‌های رسمی و غیررسمی از نهادهای متولی این حوزه، مشخص شده که آمار و اطلاعات منسجمی درخصوص آسیب‌های اجتماعی وجود ندارد. ازاین‌رو در تمام فصول لایحه برنامه مردم را به‌سمت و سویی سوق داده شده‌اند که از وضع موجود روشن و مشخص نیست که کدام آسیب یا کدام حوزه آسیب‌زا در اولویت اقدام قرار دارد. درنهایت این‌گونه برداشت می‌شود که دولت نه‌تنها عرصه مشارکت مردمی را محدود به اقدامات امدادی و حمایتی، بلکه در همین محدوده نیز نمی‌داند که منابع مالی و انسانی را باید به‌سوی کدام اولویت مسائل اجتماعی هدایت کند و این به‌منزله اتلاف سرمایه‌های اجتماعی و اقتصادی کشور در طول پنج سال آتی کشور است.

8. کم‌توجهی به اقشار و تشکل‌های اجتماعی خاص کشور

بی‌توجهی به مشکلات عدیده مالی و عملکردی بیش از ۲۷۰۰ تشکل ارائه‌دهنده خدمات توانبخشی به معلولان ذهنی و جسمی حرکتی و سالمندان، حدوداً ۲۶۰۰ تشکل ارائه‌دهنده خدمات بهزیستی و حمایتی از نیازمندان و زنان بی‌سرپرست یا سرپرست خانواده، بیش از ۷۰۰ تشکل نگهداری و توانمندسازی کودکان و زنان بی‌سرپرست، بدسرپرست و در معرض خطر و خشونت و چندین تشکل مردم‌نهاد فعال در حوزه بیماری‌های خاص و صعب‌العلاج ازجمله اوتیسم، ام‌اس، هموفیلی، تالاسمی، پروانه‌ای (ای‌بی) و... پیامدی جزو بحران‌های انسانی و اجتماعی در کشور نخواهد داشت. لایحه برنامه هفتم توسعه کمترین ورودی به رفع مشکلات این تشکل‌ها داشته است.

9. حذف شدن برخی احکام حمایتی دولت و افزایش بار مسئولیت تشکل‌های اجتماعی

برخی از احکام حمایتی و امدادی درخصوص نیازمندان، معلولان، آسیب‌دیدگان اجتماعی و سایر افراد تحت پوشش سازمان بهزیستی و کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره) که در قانون برنامه ششم توسعه، تکالیفی را برای دولت در نظر داشت، از لایحه هفتم توسعه حذف شده است. از این قبیل می‌توان به حذف احکام مندرج در جدول زیر اشاره کرد.

جدول 1. احکام حمایتی و امدادی برنامه ششم توسعه که از برنامه هفتم توسعه حذف‌شده

حذف این احکام از برنامه پنج‌ساله توسعه کشور به‌منزله انتقال بار مسئولیت در هرکدام از موارد حذف‌شده از دوش دستگاه‌های اجرایی و بار کردن آنها بر دوش تشکل‌های مردم‌نهاد و مؤسسات غیردولتی فعال در کشور. این رویکرد و رفتارهایی که منجر به واسپاری یا رهاسازی وظایف حاکمیتی و محوری دولت به بخش غیردولتی می‌شود، نه‌تنها مردود، بلکه مذموم است. علاوه‌بر این، با توجه به شرایط تحریم اقتصادی کشور، افزایش خط‌فقر، کاهش سرانه درآمدی خانوار و افزایش روزافزون آسیب‌های اجتماعی در کشور امکان واگذاری این امور به تشکل‌های مردم‌نهاد و خیریه‌های موجود کشور نیست. تشکل‌ها و خیریه‌هایی که در حال حاضر در شرف تعطیلی هستند یا اینکه محور‌های حمایتی و میزان امدادرسانی خود به جامعه هدف را به‌دلایل پیش‌گفته محدود کردند.

10. رفع‌نشدن برخی از منابع تعارض منافع در حوزه مشارکت‌ها و تشکل‌های مردمی

در لایحه پیش‌رو، سیاستگذاری و تنظیم‌گری در حوزه اجتماعی به شورای اجتماعی کشور واگذار شده است. در این شورا افرادی از یک تشکل‌ مردم‌نهاد کشور عضویت دارد. در ترکیب اعضای هیئت‌مدیره این تشکل شناخته شده کشور، افرادی از مدیران ارشد سه قوه عضویت دارند. همچنین در حوزه مدرسه‌سازی و کمک به خیرین مدرسه‌ساز نیز احکامی پیش‌بینی شده است. وزارت آموزش‌وپرورش و سازمان توسعه و نوسازی و تجهیز مدارس، متولی این تنظیم و اجرای این احکام هستند، لکن وزیر آموزش‌وپرورش و رئیس سازمان مذکور در یکی از بزرگ‌ترین خیریه‌های مدرسه‌ساز کشور عضویت دارند.

این‌گونه ارتباط‌های درهم‌تنیده نادرست متولیان دولتی با مجریان غیردولتی، مطمئناً احساس محرومیت و تبعیض را برای سایر تشکل‌های کشور فراهم می‌کند و امکان بروز فساد و ویژه‌خواری را در جامعه تسهیل می‌سازد.

جمع‌بندی و پیشنهادها

با توجه به مباحث فوق‌الذکر، لایحه برنامه هفتم توسعه از منظر مشارکت و تشکل‌های مردمی جامع و مانع نیست. مشارکت نهادمند حلقه‌های میانی و تشکل‌های مردم‌نهاد می‌تواند منتج به پیشرفت اجتماعی، تقویت انسجام ملی و افزایش سرمایه اجتماعی شود که بخش مهمی از ضروریات کشور است؛ دولت در پنج‌سال آینده برنامه منسجمی برای این ضروریات ندارد و به‌ عبارتی توانمندسازی تشکل‌های مردم‌نهاد و مشارکت همه‌جانبه آنها در حکمرانی اجتماعی کشور دیده نشده است. برخی از فعالان اجتماعی تمایلی به تأسیس تشکل‌های مردم‌نهاد توان اداره آن را ندارند. تعدادی از تشکل‌های اجتماعی فعال در حوزه توانبخشی و توانمندسازی مددجویان کشور در شرف تعطیلی هستند. بعضی از تشکل‌های برای تأمین سلامت و درمان بیماران تحت حمایتشان مستاصل شده‌اند. در شرایطی که برای رفع این قبیل مشکلات تصمیمات و تدابیر عاجل و مؤثری اخذ نشود، دولت باید نظام اداری خود را برای مواجهه با بحران‌های اجتماعی ناشی از آن در حالت آماده باش نگه‌ دارد. لذا بهتر است دولت برای برنامه‌ریزی‌های توسعه‌ای در کشور از منظر مشارکت و تشکل‌های مردمی در صورت وجود اعتبارات و ظرفیت‌های اجرایی، نکات و پیشنهادهای زیر را مدنظر قرار دهد:

1. تعیین متولی سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و مدیریت امور اجتماعی اعم از سلامت اجتماعی، خدمات اجتماعی، مشارکت اجتماعی، جوانان، زنان و خانواده در کشور را با هدف حذف موازی‌کاری، هم‌سویی سیاست‌ها و برنامه‌ها، رفع هم‌پوشانی‌ها و تعارضات نهاد‌ی، هم‌افزایی و افزایش کارآمدی عملکردی با مشارکت سازمان امور اجتماعی، سازمان بهزیستی، معاونت زنان ریاست‌جمهوری، ستاد مدیریت بحران، معاونت جوانان وزارت ورزش و جوانان، سازمان اوقاف و امور خیریه کشور، سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس، کمیته ‌امداد امام‌خمینی، جمعیت هلال‌احمر، نماینده‌های کانون‌ها و انجمن‌های مراکز و مؤسسات تحت پوشش سازمان بهزیستی، تشکل و شبکه‌های تخصصی ملی منتخب تشکل‌های مردم‌نهاد تحت پوشش وزارت کشور، وزارت ورزش و جوانان، سازمان محیط زیست، نیروی انتظامی و وزارت بهداشت و درمان.
2. ایجاد فرایند مدیریت یکپارچه منابع انسانی، مالی و اطلاعاتی، پایش جامع سلامت و خدمات اجتماعی، هدایت، حمایت و نظارت بر تشکل‌ها و مؤسسات غیردولتی، ایجاد پنجره واحد خدمات اجتماعی و پیشرفت و توانمندسازی اجتماعی.
3. تقویت تشکیلات و توانمندسازی منابع انسانی دستگاه متولی حوزه خدمات و سلامت اجتماعی کشور با جذب، به‌کارگیری و انتقال کارکنان تحصیل‌کرده علوم اجتماعی و انسانی مرتبط با حوزه عمل متولی مزبور و تقویت نظام جبران خدمات مشاغل حوزه اجتماعی با مشارکت سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه‌وبودجه کشور.
4. تسهیل قواعد و رویه‌های اداری و حقوقی برای تشکیل، آموزش و توانمندسازی سازمان‌ها و تشکل‌های مردم‌نهاد، مراکز و مؤسسات خدماتی حوزه بهزیستی، مؤسسات غیرتجاری انتفاعی و غیرانتفاعی.
5. ایجاد ساختار یا فرایند مشارکت در چهار سطح تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرای برنامه‌ها و طرح‌های اجتماعی برای تشکل‌ها، مراکز و مؤسسات موضوع‌ بند «۴».
6. ایجاد فرصت حضور تشکل‌ها، مراکز و مؤسسات منتخب موضوع‌ بند «۴» در شورای اجتماعی کشور موضوع تبصره «۲» ماده (۳) و ماده (۴) «آیین‌نامه تشکیل شورای اجتماعی کشور» و شورای‌عالی حفاظت محیط ‌زیست موضوع ماده (۲) قانون «اصلاح قانون حفاظت و بهسازی محیط‌ زیست» و شورای‌عالی تأمین اجتماعی موضوع ماده (۴) «آیین‌نامه شورای‌عالی تأمین اجتماعی موضوع ماده (۱۸) قانون تأمین اجتماعی» شورای‌عالی آمایش سرزمین موضوع ماده (۳۲) قانون «احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» و شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان موضوع ماده (31) قانون «احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور».
7. مشارکت دادن تشکل‌های مردم‌نهاد در فرایندهای تعرفه‌گذاری یا تعیین قیمت‌تمام شده خدمات اجتماعی و خدمات حوزه سلامت اجتماعی.
8. رفع بستر تعارض منافع و ویژه‌خواری در دولت، با ایجاد محدودیت برای عضویت مدیران حرفه‌ای موضوع ماده (۵۴) و مدیران سیاسی و مقامات موضوع ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری و پست‌های هم‌تراز آنها در دستگاه‌های موضوع این قانون و همچنین کارکنان شاغل در کلیه پست‌های مدیریتی در هیئت‌مدیره، مدیریت عاملی و سایر مدیریت‌های اجرایی شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی و سازمان‌های زیرمجموعه وابسته یا تابعه آنها در ارکان سازمان‌ها و تشکل‌های مردم‌نهاد، مراکز و مؤسسات غیردولتی انتفاعی و غیرانتفاعی اعم از هیئت‌مؤسس، هیئت‌مدیره یا هیئت‌امنا، مدیرعامل، بازرس و سایر عناوین مشابه. گفتنی است این افراد می‌توانند صرفاً به‌عنوان عضو عادی خارج از ساعات اداری کارکنان دولت در امور اجتماعی تشکل‌ها، مراکز و مؤسسات مذکور مشارکت داشته‌باشند و از فعالیت‌های اجتماعی محروم کنند.
9. ایجاد تسهیلات مالی و مالیاتی برای تشکل‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد، مراکز و مؤسسات غیرتجاری غیرانتفاعی یا انتفاعی فعال در زمینه‌های اجتماعی موضوع بند «ح» ماده (۱۳۹) قانون مالیات‌های مستقیم که در مناطق محروم و کم‌برخوردار فعالیت می‌کنند.
10. بازبینی و اصلاح آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مرتبط با بخشودگی‌های مالیاتی، هزینه‌های قابل‌قبول، درآمدهای اتفاقی، قواعد مرتبط با ارزش‌افزوده، فرم‌های اظهارنامه، ساختار گزارش‌های سه‌ماهه ناظر، ارزش‌افزوده و خریدوفروش فصلی، کدبندی (کدینگ) حسابداری و سایر موضوعات مالی و مالیاتی مرتبط با خیریه‌ها، تشکل‌های مردم‌نهاد و مؤسسات غیرتجاری را متناسب با ماهیت و موضوع فعالیت آنها با مشارکت شبکه‌های ملی منتخب تشکل‌های مردم‌نهاد و کانون‌های کشوری مراکز خدماتی موضوع ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت.
11. ایجاد وحدت رویه در رسیدگی به پرونده‌های خیریه‌ها، تشکل‌های مردم‌نهاد و مؤسسات غیردولتی غیرانتفاعی، در ادارات امور مالیاتی استانی و شهرستانی.
12. اصلاح ساختار حقوقی و تسهیل فرایندهای اداری مورد نیاز به‌کارگیری نیروی داوطلب بدون حقوق در سازمان‌ها و تشکل‌های مردم‌نهاد، مراکز و مؤسسات خدماتی حوزه بهزیستی، مؤسسات غیرتجاری انتفاعی و غیرانتفاعی.
13. حمایت مالی و غیرمالی از جوانان و زنان برای تأسیس و فعالیت تشکل‌های مردم‌نهاد در حوزه‌های به‌صورت شفاف و قاعده‌مند.
14. اعمال حمایت‌های مالی و غیرمالی از مؤسسات غیرتجاری انتفاعی و غیرانتفاعی فعال در حوزه توانبخشی و توانمندسازی مددجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی از طریق:

14-1. معافیت از پرداخت هزینه‌های برق، گاز و آب در صورت رعایت الگوی مصرف متناسب با جمعیت مددجویان تحت پوشش مراکز.

14-2. اختصاص زمین‌های بلامعارض با کاربری مصوب با اجاره ۹۹ ساله و غیرقابل تغییرکاربری برای شیرخوارگاه‌ها و مراکز نگهداری شبانه‌روزی کودکان بی‌سرپرست و خیابانی متقاضی پس از تأیید سازمان بهزیستی با استناد به بند «ت» ماده (۲۳) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت.

14-3. مستثنا کردن مؤسسات و مراکز غیر‌تجاری موضوع ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰، از شمول جریمه تأخیر در پرداخت حق بیمه در صورت ارسال فهرست حق بیمه کارکنان شاغل در زمان مقرر، در صورت تأخیر در دریافت یارانه ماهیانه و مطالبات سنواتی از سازمان بهزیستی.

15. تعیین و تصریح متولی و ذی‌مدخلان و ذی‌نفعان حوزه سلامت اجتماعی در کشور و رفع موازی‌کاری‌ها، هم‌پوشانی‌ها و اتلاف منابع مربوطه در کشور.
16. ترسیم وضعیت سلامت اجتماعی کشور به‌صورت ملی و به تفکیک استان و شهرستان در مرداد‌ماه هر سال از طریق ۲۵۰۰ تشکل غیردولتی محله‌محور تحت پوشش سازمان بهزیستی (مراکز مثبت زندگی) و اعلام آمار و اطلاعات مذکور به‌صورت رسمی و کتباً به سازمان امور اجتماعی، کمیته ‌امداد امام‌خمینی، هیئت وزیران و کمیسیون اجتماعی مجلس به‌منظور اتخاذ تصمیم‌های منطقی و داده‌محور در حوزه سلامت اجتماعی.
17. تدوین برنامه زمانی و شاخص کمّی مشخص برای پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی برای متولی و متصدیان مرتبط با سلامت (درمان و توانبخشی)، توانمندسازی (آموزش، حرفه‌آموزی و اشتغال) و استقلال (نسبی یا کامل) معلولان ذهنی و جسمی‌حرکتی، معتادین متجاهر، کودکان و بی‌سرپرست و بدسرپرست، دختران و زنان آسیب‌دیده و در معرض خطر و خشونت تحت پوشش تشکل‌های اجتماعی فعال در این حوزه از قبیل (مؤسسات و مراکز مثبت‌زندگی، پیشگیری، توانبخشی، شبه‌خانواده، خانه‌های امن، تلاش و سلامت، کمپ‌های اجباری و تمایلی).
18. تسهیل فرایند حقوقی و اداری تشکیل انجمن‌های صنفی کارفرمایی و کارگری فعال در حوزه سلامت اجتماعی و شبکه‌های ملی تشکل‌های مردم‌نهاد حامی اقشار محروم، معلول، آسیب‌دیده، مددجو و توان‌خواه کشور و ایجاد کارگروه‌های مشترک برای اصلاح و بازبینی قوانین و مقررات مربوط به حوزه‌های متفاوت سلامت اجتماعی.
19. اصلاح و بازآفرینی ساختار و تشکیلات سازمان اموراجتماعی و سازمان بهزیستی کشور و تقویت منابع انسانی و نظام حقوق و دستمزد سازمان‌های مذکور به‌منظور بهبود توان خبرگی، کارشناسی و عملیاتی (اجرا و نظارت) متولیان امور اجتماعی در کشور.